15 באוק׳ 2012

"שיטת כחלון", ומדוע היא אינה יכולה להשפיע על מחירי הדיור.



השר משה כחלון, שר התקשורת והרווחה, קנה לעצמו מעמד והכרה ציבוריים בזכות הרפורמות הצרכניות אותן הנהיג בתחום התקשורת. כתוצאה מהחלטותיו, שינה שוק התקשורת בישראל את פניו. השורה התחתונה של כל אותן החלטות מגיעה לכיסנו. כל אחד מאתנו משלם היום פחות על שירותי התקשורת למיניהם, החל מתשלומים על שיחות טלפון, וכלה בתשלומים על מכשירי הטלפון עצמם. המהפכה הצרכנית שהנהיג השר כחלון יצרה שינוי עמוק כל כך עד שעלינו כצרכנים לשאול את עצמנו כיצד הסכמנו לשלם בעבר מחירים גבוהים כל כך בעבור שרותי תקשורת.
עם הודעתו של השר כחלון על פרישה (זמנית?) מהמערכת הפוליטית החלטנו לשאול מדוע בעצם לא תופעל "שיטת כחלון", שבעיקרה מפעילה כלי רגולציה להגשמת יעדים ציבוריים (עידוד תחרות, הסרת חסמים, הפחתת מחירים) גם על שווקים אחרים, כשאותנו מעניין במיוחד שוק הדיור.
שוק הדיור הוא שוק בעייתי לא פחות משוק התקשורת. מחירי הדירות בישראל עולים בהדרגה, וניסיונות שונים ומשונים, הן בתחום הפיסקאלי והן בתחום מדיניות המקרקעין, לבלום את עליות המחירים, נכשלים בזה אחר זה. אם נניח כי שוק המקרקעין מתנהל כמו כל שוק אחר, כלומר המחירים עולים עד שהביקוש פוגש את ההיצע, הרי שהפתרון לעליית מחירי הדיור באזורי הביקוש, ברור קל ואינו בגדר סוד - כל שצריך לעשות הוא להגדיל את היצע הדירות.
האם מינויו של רגולטור שיאמץ את דרכי הפעולה של השר כחלון לתפקיד שר הפנים, יגרום לבשורה צרכנית גם בשוק זה ?
נראה שלא !
הסיבה לכך היא השוני המהותי בין הסמכויות הרגולטיביות של כלל הרגולטורים בישראל לבין סמכויות הרגולציה בתחום התכנון והבנייה, הנשלטות על ידי חוק התכנון והבנייה.
להבדיל מחיקוקים אחרים, מתייחד חוק התכנון והבניה, בביזור סמכויות. שר הפנים הוא אמנם השר הממונה על החוק אולם עיון בסמכויותיו מצביע על כך, שאלה מתייחדות בעיקר לנושאים פרוצדורליים, ופחות לנושאים המהותיים. הנושאים המהותיים על פי החוק מצויים בידי ועדות שהרכבן מגוון, יש ביניהן סמכות הררכית, והחלטותיהן, במרבית המקרים כפופות לזכות ערר עיון וביקורת.
בצד ביזור הסמכויות מתייחד חוק התכנון והבנייה, בהבניה של שיקול הדעת המינהלי. בדרך כלל שיקול הדעת המינהלי מופעל ונבחן על פי קריטריונים כלליים. על הרגולטור להכיר היטב ולבדוק את תחומי העניין הקשורים להחלטתו, לשמוע את הגורמים הרלבנטיים קודם להחלטתו, ואם פעל ללא שיקולים זרים ובתום לב סביר להניח כי החלטתו תעבור את מבחן הסבירות, ותשנה את המציאות הרגולטיבית. לא כך בתום התכנון והבנייה. כאן תהליך קבלת ההחלטה הוא תהליך מובנה מראשיתו ועד סופו. יותר מכך – ההבניה של תהליכי הרגולציה בתחום התכנון והבניה, היא גם פרוצדוראלית וגם מהותית.
ביטויה של ההבניה הפרוצדורלית בכך שהחוק מכתיב את התהליך הרגולטיבי על כל פרטיו. החל מהשאלה מי רשאי ליזום את התהליך, דרך הביטוי הצורני של ייזום התהליך הרגולטיבי, זיהוי הגורמים המחליטים, הרכבם, לוחות הזמנים להחלטה, כיצד ינוהל הדיון אצל כל גורם וגורם, ועוד ועוד. סטייה מהתהליך המובנה, כפי שהוא מוכתב על ידי החוק, עלולה להביא בסופו של יום לפסילת התהליך הרגולטיבי כולו, ולכן הקפדה עליו חיונית ביותר.
אבל, ההבניה הפרוצדורלית אינה העיקר. היא באה לשרת את המהות, וגם כאן, בקשר לתכני הרגולציה, מתקיימת הבניה של שיקול הדעת. כלומר גם אם בעל הסמכות יחשוב על איזה פתרון סביר לבעיה, כמו למשל מחסור ביחידות דיור, וגם אם יהיה לו רעיון סביר לפתור אותו, וגם אם יבצע את כל התהליך הפרוצדורלי מבלי להחסיר אף שלב, עדיין שיקול הדעת תחום ומוגבל בתוך סד של איסורים ומגבלות הקרוי "תוכניות", תוכנית מקומית, תוכנית מחוזית או תוכנית ארצית.
הגורם השלישי המבדיל בין הרגולציה התכנונית לבין כל רגולציה אחרת הוא שיתוף הציבור. רגולטור נבון לעולם יאזין לכל בעלי העניין המעורבים בשאלות ובנושאים הנוגעים להחלטתו, אך לעומת כל רגולטור אחר, הרגולטור התכנוני לא רק חייב להאזין לציבור, אלא שהציבור הוא בעל זכות מוקניית להשתתפות בהליכי התכנון, הכוללת גם זכויות ערר מיוחדות וייחודיות על ההחלטות פרי הרגולציה.
שלוש המאפיינים הללו, ביזור הסמכויות, ההבניה של התהליך הרגולטורי ושיתוף הציבור, המתקיימים שלושתם יחדיו רק בתחום הרגולציה התכנונית, הופכים תחום זה למורכב כל כך. הם מסבירים מדוע המשימה של סגירת פערי הביקוש לדיור על ידי הגדלת הצעים, היא משימה מורכבת, כמעט בלתי אפשרית. הם מסבירים מדוע גם אם במשרד הפנים ישב שר, שכל מעייניו בהפחתת מחירי הדיור, סיכויי ההצלחה שלו לשנות את הכוון של גרף עליית המחירים נמוכים, בסביבה הסטטוטורית הנוכחית.
כנראה שלמסקנה האמורה הגיע גם ראש הממשלה כשהוביל את הרפורמה בחוק התכנון והבניה, אלא ששינוי שלושת המאפיינים הנ"ל, שיתכן ותוביל להורדת מחירים, היא כפירה בעיקרי התכנון.
ההפיכות של החלטות תכנוניות בעייתית. החלטות תכנוניות משפיעות על כולנו, הן ברמת המקרו והן ברמת המיקרו. השפעתן על פי רוב ארוכת טווח. הן כרוכות בשאלות של קנין, תשתית וסביבה, ולעולם בהכרעה בין אינטרסים מתנגשים וקביעת סדרי עדיפויות. לכן, טוב שהחלטות מסוג זה, מתקבלות לאחר שהן עוברות "תהליך שיקוף", הכולל את שלוש המאפיינים אותם הצגנו, ואינן תוצאה של ראייה קצרת טווח, אפילו מטרותיה חשובות.
הוראות חוק התכנון והבניה, מבנהו, עקרונותיו ומטרותיו, לא נועדו על מנת להפחית את מחירי הדיור. החלטות תכנוניות משפיעות על מחירי הדיור, אך הם נועדו ליצור תכנון טוב יותר ולשרת אינטרסים ומטרות אחרים. הורדת מחירים אינה אחת ממטרות החוק והיא אפילו מטרה זרה למטרותיו של הרגולטור התכנוני. לכן רגולטור שמבקש להוביל מהפכה תכנונית, יצטרך לחפש עצמו תפקיד אחר שאינו בלשכת שר הפנים.