11 בנוב׳ 2012

הוצל״פ של החלטות מוסד תכנון


התהליך התכנוני אורך זמן. הרבה זמן. בסיומו מתקבלת החלטה. בחלק גדול מהמקרים ההחלטה מתקבלת לאחר ששניים ואפילו שלושה מוסדות תכנון דנו בה. התהליך עצמו הוא תהליך מעין שיפוטי, הן בצורתו, הן במהותו, והן בכללי הדיון החלים עליו. בבסיסו של התהליך התכנוני מצויה הכרעה של הגוף המוסמך, בין אינטרסים נוגדים. לעיתים האינטרסים הנוגדים הם בין היזם לבין מוסד התכנון עצמו, ולעיתים, בחלק גדול מהמקרים, מעורבים בהליך התכנוני גם אינטרסים של צדדים שלישיים. כלומר מוסד התכנון, בהחלטתו, מכריע למעשה בסכסוך בין שני צדדים או יותר.

כל תהליך שיפוטי מסתיים בפסק דין. כל תהליך תכנוני מסתיים בהחלטה. בעוד שאת פסק הדין ניתן לאכוף, והמדינה אף מספקת לכך מנגנון שלם, הוא מנגנון ההוצאה לפועל, נשאלת שאלה, האם ניתן לאכוף את ההחלטה שהתקבלה בסיומו של התהליך התכנוני ??
האם ניתן לאכוף על יוזם תוכנית, להשלים תוכנית ולתת לה תוקף, למרות שהחלטות מוסדות התכנון גרמו לשינוי התוכנית מהקצה אל הקצה, ויוזם התוכנית החליט לזנוח אותה ולא להשלים את ההליכים הדרושים על מנת  להביאה למתן תוקף?

אמחיש את הדברים.
ראובן (המוכר לנו לטוב מדוגמאות של קונפליקטים משפטיים אחרים) הינו בעל עניין בקרקע. ככזה הוא רשאי ליזום תוכנית ביחס לקרקע, וכך אכן עשה. על פי התוכנית שהגיש, שכללה גם איחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים, הוקצו לראובן זכויות בנייה לרוב. התוכנית הופקדה ודרכו של ראובן אל עשיית העושר נראתה מובטחת. מה שהפריד בין ראובן לבין זכויות הבניה, הוא תהליך ההתנגדות. כאן נכנס לתמונה שמעון (חברו של ראובן מאותן דוגמאות משפטיות), והגיש התנגדות לתוכנית. שמעון, בכתב ההתנגדות, ברך על התוכנית, ורק טענה אחת הייתה לו. לטענתו של שמעון יש לתקן את טבלאות האיזון, ואת מירב הזכויות בתוכנית יש להקצות דווקא לו ולא לראובן. להפתעת כולם, מוסד התכנון שדן בתוכנית קיבל את הטענה. ועדת העררים שנדרשה לנושא השאירה את ההחלטה המקורית ללא שינוי. כך יצא שראובן, שיזם את התוכנית, השקיע בה ממרצו ומכספו, נותר עם זכויות מעטות, ואילו שמעון, יצא עם מירב הזכויות בבעלותו. כשהתברר לראובן שאלה פני הדברים הוא החליט שלא לקדם את התוכנית אותה יזם, לא להשלים את תנאי התוכנית למתן תוקף, ובכך למעשה להמיתה מות נשיקה. לעומתו, שמעון, מייחל לרגע שהתוכנית תקבלתוקף.

כיצד יכול שמעון להוציא לפועל את ההחלטה?

עוד דוגמא.
מינהל מקרקעי ישראל, יוזם תוכנית להרחבה ניכרת של ישוב מסוים. הועדה המחוזית אישרה את התוכנית, אבל הפחיתה את מספר היחידות, והטילה על מינהל מקרקעי ישראל, עקב התנגדות של הרשות המקומית, לפתח ריאה ירוקה ענקית בשולי הישוב. ערר למועצה הארצית נדחה. המינהל החליט בעקבות הדברים הללו שלא לסיים את הליכי התוכנית ולא לפעול לתת לה תוקף.
האם הרשות המקומית יכולה לאכוף על המינהל את החלטת ועדת הערר של המועצה הארצית ?
האם יש ליוזם התכנון זכות וטו על החלטות מוסדות התכנון ? ברצותו יקיים את ההחלטה, ברצותו, לא יקיימה ?

חוק התכנון והבניה אינו נותן מענה לשאלות שאנו שואלים, ולשאלות דומות העולות מקיומן של תוכניות שנזנחו על ידי יזמיהן, לאחר שהוחלט לתת להן תוקף.
מה ניתן לעשות במקרה כזה ? מה עושה מי שחלקתו הקטנה, שהייתה ביעוד חקלאי, שינתה יעודה למגורים, אבל ליוזם התוכנית, אין עניין לסיימה ?

בואו נזהה את האינטרסים – יש כמובן את האינטרסים הפרטיים הנוגדים -
  • האינטרס של מי שהתוכנית מיטיבה איתו ברור. אישורה של התוכנית יזכה אותו בהטבה.
  •  האינטרס של יזם התוכנית, שזנח אותה לאחר אישורה, ברור, ברוב המקרים, אף הוא – הציפייה שלו לרווח מהתוכנית נכזבה, ואישור התוכנית עשוי לגרום לו להפסד או להטבה לא מספיק משמעותית.

האינטרסים הציבוריים הם המעניינים והחשובים - 

  •  יש את זה הטריוויאלי, שענינו הזמן והמשאבים שהשקיעו מוסדות התכנון, בהליך אישורה של התוכנית. כל אלה יורדים לטמיון,אם התוכנית נזנחה.
  •  לא נשכח בהקשר זה את היטל ההשבחה שרשות מקומית מפסידה עקב אי השלמתה של תוכנית.
  •  אבל מעבר לאינטרסים הציבוריים/כלכליים הללו, האינטרס החשוב הוא המהותי. אם מוסד התכנון המוסמך סבור שקרקע מסוימת צריכה לשמש למטרה מסוימת, לאחר שבחן והכריע בין כל השיקולים הנוגדים, כולל אלה הכלכליים, ראוי ונדרש כי הקרקע תשמש למטרה שמוסד התכנון קבע, ולא לכל מטרה אחרת.
במילים אחרות – האינטרס הציבורי המרכזי הוא שקרקע תשמש רק ליעוד אותו קבעו מוסדות תכנון.

רק מוסד תכנון רשאי לקבוע, בהליך תכנוני מוסדר, את יעודה של קרקע, ומשזה נקבע, אין לתת כח ליוזם תוכנית לערער ולהמנע מיישומו בפועל של יעוד זה. יש להגן על האמירה התכנונית של מוסדות התכנון, ואין לאפשר "זכות וטו", ליזם התוכנית על החלטות שהתקבלו, בקצה התהליך התכנוני.

לטעמנו נקודת  "האל חזור", של תוכנית היא הפקדתה. לאחר שתוכנית הופקדה היא הופכת להיות "קניין ציבורי", והשלמתה או אישורה היא בבחינת חיוב של יוזם התוכנית. בצד חיוב זה יש לקבוע זכות לכל צד ג', בעל עניין, לאכיפת החיוב.

בהקשר זה, אין להתעלם מכך, "שהכח המניע", את תהליך התכנון אינו מוסדות התכנון, אלא יזמי התוכניות, בין אם אלה באים מהמגזר הציבורי או הפרטי. מוסדות התכנון עצמם, על אף הכח שלהם ליזום תוכניות, הם במרבית המקרים הגוף המאשר ולא הגוף היוזם. לכן, על מנת לגלגל את הליכי התוכנון צריך לתת לבעלי הענין בתוכנית, לא רק את הכח להתחיל את הליכי התכנון, אלא גם את הכל לסיימם.

כיצד עושים זאת?

ראשית צריך לשכנע בחשיבותו של האינטרס הציבורי האמור. לאחר שמתגברים על משוכה משפטית גבוהה זו, נוצרים למעשה שני אפיקי פעולה.
כאשר יוזם התוכנית הוא גוף ציבורי, אכיפתה של השלמת התוכנית יכולה להיעשות באמצעות פנייה לערכאות מנהליות (בימ"ש לעניינים מנהליים או בג"ץ – לפי המקרה), בטענת חוסר סבירות.
 כאשר יוזם התוכנית הוא גוף פרטי, עילת התביעה מורכבת אפילו יותר, וניתן לחשוב על רעיונות יצירתיים על פי דיני חיוביים, הניתנים ליישום, ובלבד שכאמור, קודם לכל אלה, תכיר הפסיקה בכך, שתוכנית שהופקדה ואושרה עלידי מוסדות התכנון, אך נזנחה על ידי יוזם התוכנית, ניתנת לאכיפה על מנת להוציאה אל הפועל.