9 בנוב׳ 2013

ועדת הפנים של הכנסת כמוסד תכנון - פוסט אורח.

הדיון השבוע, בועדת הפנים של הכנסת עסק בסעיפים בחוק העוסקים בנושאי תשתית. וכוח מעניין התנהל בשאלה כמה שטחי מסחר יהיה ניתן להתיר במסגרת מתן הרשאות למבני דרך. מנסחי הצעת החוק, ביקשו לאשר, במסגרת הרשאות הניתנות לתחנות להסעות המונים, גם הקמת מתקנים נלווים, מבלי לקבוע מסמרות של כמה ואיך. חברי הכנסת שהשתתפו בדיון, וכאלה לא היו רבים, לא אהבו את זה. תוך זמן קצר הדיון גלש מדיון על עקרונות לדיון טכני, תכנוני במהותו. ועדת הפנים של הכנסת דמתה לרגע למוסד תכנון. במקום לדון בתמונה הגדולה ולאורה לגזור את הפרטים הקטנים, היא עסקה רק באלה.
חוק התכנון והבניה הוא לא חוק של מהות. הוא חוק של פרוצדורה. הוא קובע מנגנונים וסמכויות, אך את המהות התכנונית הוא אמור להשאיר למוסדות התכנון. הדיון השבוע לא היה הפעם הראשונה שבה יורד המחוקק אל זירת התכנון, והאמת היא שאין לו ברירה. כאשר מנסחי החוק מגדירים חלוקת סמכויות בין מוסדות התכנון על בסיס "מהותי", חייב המחוקק לדון בכך.

עוד קודם לדיון השבוע בכנסת, ביקש עמיתנו, עו"ד מיכאל טירר, בפוסט שכתב, לשאול, האם ראוי שחוק התכנון והבניה, יעסוק בפרטי התכנון, והדיון בכנסת השבוע הוא רקע מתאים לפרסום הפוסט שכתב.

סעיף 62א הוסף לחוק בשנת 1996, בתיקון מס' 43, שמטרתו הייתה ליתן לועדות המקומיות חופש פעולה וסמכויות רבים יותר. מאז חקיקתו חלו שני תהליכים מקבילים, אך מנוגדי כיוון. מחד, רשויות השלטון המרכזי (ובתי המשפט אחריהן) העניקו פרשנות מצמצמת לתיקון 43, ובכך עיקרו את מטרתו הביזורית של הסעיף; מאידך, המחוקק ניסה להמשיך ולהגדיל את סמכויות הועדות המקומיות, וזאת בשני תיקונים – תיקון מס' 47 מ- 1998 ותיקון מס' 76 מ- 2006. בתיקון מס' 76 אף בולטת המגמה לנסות ולהגדיר בצורה דווקנית ודקדקנית את סמכויות הועדה המקומית – עד לרמת המטרים הרבועים, בשימושים ספציפיים, כפונקציה של אחוזים מסוימים בישוב מסוג כזה ולא אחר... ר' למשל ס"ק (11), הקובע כי בסמכות הועדה המקומית להוסיף "שימושים, במגרש המיועד בתכנית למגורים וששטחו אינו עולה על 2,500 מ"ר, למטרת משרדים או מלונאות, או למטרת מסחר בחזית בנין המיועד למגורים, והכל בלי לשנות את השטח הכולל המותר לבניה במגרש על פי התכנית, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבניה לצורך השימושים הנוספים לא יעלה על 15% מסך השטח הכולל המותר לבניה במגרש ושהוא נמצא ביישוב שמספר תושביו עולה על 5,000 לפי נתונים שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה".

בתיקון הנוכחי, מגמה זו של דווקנות ודקדקנות בתיאור סמכויות הועדה המקומית רק ממשיכה ומתעצמת, ומגיעה עד לרמת פירוט, העולה על זו של תכניות מתאר מחוזיות רבות (ואף מזו הנדרשת מתכניות מתאר כוללניות בחוק החדש)!
כך, למשל, מותר לועדה מקומית להגדיל את "השטח הכולל המותר לבנייה, ברשות עירוניתבמגרש המיועד לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית לבנייה רוויה ובמגרש המיועד לפי תכנית כאמור לבניה שאינה למגורים – בשיעור שלא יעלה על 15% משטח המגרש או בשטח שלא יעלה על 375 מ"ר, לפי הנמוך מביניהם, ובמגרש... לבנייה למגורים שאינה בנייה רוויה – בשיעור שלא יעלה על 7% משטח המגרש או... 175 מ"ר... לעניין זה, "בנייה רוויה" – בנייה במגרש של ארבע יחידות דיור או יותר הבנויות בשתי קומות לפחות".
ולועדה מקומית עצמאית מותר יהיה להגדיל את "השטח הכולל המותר לבנייה למגורים במגרש המיועד למגורים לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית, בתחום רשות עירונית, ובלבד שחלפו חמש שנים לפחות מיום תחילת התכנית האמורה, ושהשטח הכולל המותר לבנייה למגורים לא יגדל ביותר מהשיעור או מהשטח המפורט בפסקאות משנה (א) עד (ג), לפי הגדול מביניהם... (א) (1) אם מספר הקומות בבניין שניתן להקים במגרש מעל פני הקרקע, לפי התכנית שאישרה הוועדה המחוזית, אינו עולה על שתיים – 100% מהשטח הכולל המותר לבנייה במגרש...". בין שתי קומות לתשע – 60%; מעל תשע קומות – 30%; ובהמשך: "(ב) שטח השווה למכפלת השטח הממוצע של יחידת דיור שמותר להקים במגרש... במספר השווה ל- 20% ממספר יחידות הדיור שמותר להקים על המגרש... (ג) 15% משטח המגרש".
והועדות המקומיות בוודאי תשמחנה גם לדעת, שבסמכותן להגדיל את השטח לתעסוקה או למלונאות, בלא יותר מ- 40% באותה תכנית, ובלבד שהשטח המיועד לתעסוקה לא יגדל באותו מגרש כך שהוא יעלה על 350% משטח המגרש; ושלל סמכויות אחרות.

הנה כי כן, לפנינו הצעה לחוקק חקיקה ראשית בישראל, המדברת בשפה של ייעודים ספציפיים, מ"ר, מ"ר למגרש, מ"ר כולל, יחס בין ייעודים... ועוד. שפה תכנונית 'טהורה'.
שפה זו הופכת את סעיף 62א למעין תכנית מתאר ארצית, המשנה תכניות שאושרו בידי הועדה המחוזית, ומוסיפה עליהן זכויות (אמנם בכוח, כאשר ההוספה בפועל תבוצע על-ידי הועדה המקומית – ואולם, יש להניח, כי הכוח ייהפך לפועל, והפועל ייהפך לסטנדרט, כפי שאירע למשל עם תוספת שטחים שונים באמצעות בהקלה, שהשימוש בהן היה כה נפוץ עד כי בפסיקה אחרונה של ועדת ערר, הוא הוכר כ"זכות מוקנית").
תמהנו לנוכח שיטה חקיקתית זו. אמנם, היא אינה חדשה. גם תיקון 43, וכפי שפירטנו ביתר שאת תיקון 76, פרטו לפרוטות דקות את סמכויות הועדה המקומית. ברם, דומה כי בתיקון הנוכחי נחצה גבול מסוים, זה בין החקיקה הראשית, לבין חקיקה מסדר נמוך בהרבה, והיא תכנית מתאר. סעיף 62א, כניסוחו בתיקון, אינו רק קובע את גדרי הסמכות, אלא, למעשה, מתווה הסדרים תכנוניים מפורטים, אשר, כאמור, ניתן להניח שיהפכו לסטנדרט. בכך יש פגם אינהרנטי, שכן במקום שכנסת ישראל תקבע עקרונות כלליים לעבודת הממשלה ותפקח על יישומם; היא הופכת, הלכה למעשה, למוסד תכנון, הקובע דה-פקטו הסדרים תכנוניים טהורים (שהם בוודאי אינם הסדרים ראשוניים).
נרחיק לכת ונטען, כי זו התיקון לא רק מבקש לבצע רפורמה בדיני התכנון והבניה, אלא, הלכה למעשה, גם רפורמה בשיטת המשפט של מדינת ישראל.

ניתן היה לסבור, כי דרך חקיקתית זו מבטאת רצון להגן על סמכויותיהן של הועדות המקומיות, לשמור אותן מפני פרשנות מצרה של סמכויותיהן באמצעות הגדרתן באורח דווקני. ואולם, נראה כי מדובר דווקא במקרה ההפוך – ניסיון לתחום, בצורה המלאה ביותר האפשרית, את סמכויותיהן של הועדות המקומיות.
כך או כך, התוצאה היא אחת – חוק התכנון והבניה הופך להיות חוק 'טכנוקרטי', שאינו מאפשר למוסדות התכנון גמישות, אלא מכתיב, הלכה למעשה, את התכנון; במידה שיש לתהות עד כמה היא עולה בקנה אחד עם השיטה המשפטית הנוהגת בארץ.
תמהנו – האם לא ניתן ליתן את אותן הוראות בדיוק, בתכנית מתאר ארצית או בתכניות מתאר מחוזיות, ולחסוך לכנסת ישראל את הדיון בשאלה, שדומה כי מקומה אינו בועדות הכנסת, האם יש לאפשר לועדה מקומית לאשר תכנית שעניינה הגדלת שטחים לבניה למגורים שאינה בניה רוויה בשיעור שלא יעלה על 7% משטח מגרש או 175 מ"ר לפי הנמוך, או שמא 10% או 250 מ"ר...?