31 באוק׳ 2015

שיח חדש על תמ"א 38

הסוף ידוע מראש. המועצה הארצית לתכנון ולבניה תדון בחודשים הקרובים בשינוי לתמ"א 38, תאשר את תחשיב השטחים שיציע לה מינהל התכנון, ויבוא לציון גואל. היזמים ינשמו לרווחה, וכל המהומה שיצרה פרשנותו המצרה של היועמ"ש לממשלה להוראות התמ"א, תשכח כלא הייתה. רכבת הדיור תמשיך במירוץ המטורף לתוספת עוד ועוד יחידות דיור, כשהיא מתודלקת ב"שיקול הדעת התכנוני" של המועצה הארצית, ואגב כך רומסת בדרכה עקרונות בסיסיים.
אין ספק שישראל, החשופה לסיכוני רעידת אדמה, זקוקה לתוכנית לחיזוק מבנים בפני רעידת אדמה, כפי שתמ""א 38, התכוונה להיות. אין גם ספק, שישראל ניצבת בפני מחסור חמור ביחידות דיור, ושהתחדשות עירונית היא צורך ציבורי חשוב ודחוף. אבל תמ"א 38 איננה תוכנית להתחדשות עירונית, והפיכתה לכזו היא החמצה של העיקר. התוכנית, כפי שהתפתחה להיות, מזיקה הן לחיזוק המבנים והן להתחדשות העירונית.
לכן – כשהתייצב היועץ המשפטי לממשלה בפני בית המשפט, ובצעד נדיר, הודיע כי ועדת הערר, אותה הוא עצמו מייצג, שגתה, הוא הניח בפני בית המשפט שאלה הרבה יותר גדולה מהשאלה של איך לפרש את התוכנית.
בעיית היסוד של תמ"א 38, כתוכנית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, היא מערכת תמריצים, חסרת התכנות דווקא באזורי הסיכון. כך יצא, שחיזוק מבנים איננו רלבנטי דווקא בישובים כמו בית שאן, טבריה ואילת, שיושבים ממש באזורי הפורענות, על קו השבר הסורי אפריקני.
שיטת התמריצים יוצרת אפליה פסולה בין אזרחים. כך, תושב רמת גן או תל אביב, יזכה למבנה מחוזק בפני רעידות אדמה, ולתוספת ערך למקרקעיו, ואילו חברו המתגורר בערד, דימונה, או עפולה, יהיה חשוף לנזקי רעידות אדמה, רק משום שערך הקרקע בישוב בו הוא מתגורר נמוך. כך גם, מי ששפר גורלו וזכה להיות בעל קרקע באזורי ביקוש יהיה זכאי להטבה כלכלית מהמדינה בדמות זכויות בניה, בנוסף לבית ממוגן, ואילו חברו, המתגורר מחוץ לאזורי הביקוש, לא יזכה לאותה הטבה. העיקרון הבסיסי של מתן הטבות ותמריצים בתקציב, על פי חוק התקציב, נעלם. זכויות בניה הפכו להיות מטבע עובר לסוחר, המתגלגל לקבוצות מסוימות, על בסיס גיאוגרפי, הפוך לבסיס הגיאוגרפי שאליו התכוונה התמ"א מלכתחילה. השימוש ב"זכויות הבניה", כמטבע עובר לסוחר, הוא מדרון חלקלק, ומחר יתחילו מוסדות התכנון לחלקם כתמריצים, למטרות שונות וזרות.  
האפליה בחלוקת ההטבות בין ישובים שונים, היא תוצאה של יישום התמ"א, ושיטת התמריצים, אבל היא אינה האפליה היחידה שיוצרת התמ"א. גם בתוך אזורי הביקוש מפלה התמ"א בין תושבים. כך, התמ"א מאפשרת מימוש רק לגבי מבנים שהיתר הבניה להקמתם ניתן עד 1.1.1980, אז נכנס לתוקף התקן המחייב בנייה עמידה בפני רעידות אדמה. התוצאה היא שיתכן מצב בו שני בנינים סמוכים, באותו רחוב, אחד נבנה ב-1979, והאחר ב-1981, היו זכאים לזכויות בניה נוספות. כאשר מסתכלים על התמ"א כתוכנית להתחדשות עירונית, הופכת האבחנה האמורה, שבמקורה הייתה סבירה, לאבחנה פסולה. וכי ניתן לומר כי הבניין הראשון זקוק יותר להתחדשות עירונית מאשר הבניין השני? מדוע הבניין הראשון ויושביו יזכו להתחדש (ולהתעשר) ואילו דיירי הבניין השני, יישארו ללא כל הטבה? בכלל, האם התחדשות עירונית היא התחדשות של העיר או של בניינים בעיר? במובן זה תמ"א 38, לא רק שאינה תוכנית להתחדשות עירונית היא תוכנית אנטי התחדשות עירונית. היא מקבעת מבנים במקומם. היא מאפשרת חידוש של מבנים לסירוגין, על בסיס קריטריון לא רלוונטי להתחדשות עירונית, של תקן הבניה בפני רעידות אדמה. היא אינה מתנה הסדרת בניני ציבור ושטחי ציבור כתנאי להקמת מבנים. היא מאפשרת בנייה על בסיס שיטת "כל הקודם זוכה", כלומר מי שיבקש ויקבל היתרים לפני שיקרסו התשתיות, יבנה, והאחרים לא.
תשתיות ציבוריות, שהם כל מה שעיר מספקת או צריכה לספק, חוץ מבניני המגורים המסחר והתעשייה עצמם, הם מוצר ציבורי מובהק וסופי. כחלק מתמריציה פוטרת התמ"א אף מתשלום היטל השבחה. בעיניים של תמריצי חיזוק זה פתרון ראוי, בעיניים של התחדשות עירונית מדובר באיוולת לשמה. הרי מהותו ומטרתו של היטל ההשבחה ביצירת תקציב עירוני להתחדשות העיר. שלילתו מקדשת את התחדשות הבניין הבודד על חשבון התחדשות העיר, ומבהירה בצורה ברורה עד כמה תמ"א 38 והתחדשות עירונית הינם עירוב מין בשאינו מינו.
חיזוק מבנים הוא אינטרס ציבורי, שצריך להיות ממומן מהקופה הציבורית באופן שוויוני. התחדשות עירונית הוא אינטרס ציבורי שונה, שנדבך מרכזי בו הוא גביית היטל השבחה, על מנת להתקין את כלל התשתיות שהתחדשת עירונית מחייבת. קיים יחס ישר בין עצם האפשרות להגדלת צפיפות לבין הצורך בגביית היטל השבחה, וזאת בניגוד גמור לעקרונות שנקבעו ליישום תמ"א 38. העיקרון המרכזי לפיו תמ"א 38 מאפשרת חיזוק מבנים על בסיס היתר בלבד, צריך להיות בשוליים. את המרכז צריכות דווקא לתפוס תוכניות לפי העיקרון שבסעיף 23 לתמ"א, אבל תוך חיוב בהיטל השבחה מלא.
השיח על תמ"א 38, מזכיר את השיח שהתנהל בתחום התכנון ערב ההחלטה בבג"ץ הקשת הדמוקרטית (בג"ץ עמותת שיח חדש). באותו ענין עתרה הקשת הדמוקרטית לבג"ץ, בטענה כי מתן תמריצים והטבות בקרקעות מדינה למושבים וקיבוצים, נוגדת את עיקרון השוויון ופוגעת בעקרונות של צדק חלוקתי. אז כמו היום, עמד ברקע התהליך שהוביל להחלטת בג"ץ, חוסר ביחידות דיור, שנוצר עקב גל העליה העצום מברית המועצות המתפרקת. אז כמו עתה, הרעיון בבסיס מדיניות הממשלה, שבוצעה באמצעות החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, היה יצירת תמריצים לקבוצה מסוימת של מחזיקים בקרקע. אז כמו עתה התייצב היועץ המשפטי לממשלה והביע עמדה בפני בית המשפט, לפיה החלטות ממ"י, אינן סבירות. על רקע כל אלה, קיבל בג"ץ את העתירה, ופסל את החלטות מועצת מקרקעי ישראל, תוך שהוא קובע בין היתר כך:
"על הרשות הקובעת את אופן חלוקת המשאבים שעליהם היא מופקדת, להביא בחשבון את מכלול ההשלכות וההקשרים שיש להחלטתה ולתת להם משקל ראוי במסגרת סדר העדיפויות שבחרה בו. בהקשר זה יצוין כי למשפט תפקיד חשוב בכל הנוגע לפיקוח על החלטות שעניינן חלוקת עושר בחברה, וכי תפקיד זה הוא לפתח מערכת נורמטיבית המבטיחה כי החלטות בעלות השלכות חלוקתיות יהיו תוצאה של הליך צודק ופתוח, בייחוד לנוכח הסכנה שהחלוקה תיטיב רק עם קבוצות לחץ מאורגנות היטב."

על אף קווי הדמיון בין התפתות מערכת התמריצים במגזר החקלאי, לבין התפתחות מערכת התמריצים ביחס לתמ"א 38, ועל אף ששם כמו גם כאן, מדובר בחלוקת שימוש במשאבים ציבוריים מוגבלים, הרי שביחס לתמ"א 38 לא נוצר עדיין שיח חדש, ואולי עמדת היועץ המשפטי לממשלה בעניין הצורך לצמצם את פרשנות התמ"א, היא שתצית אותו.