12 בדצמ׳ 2015

שיקולים מסחריים


השלישי בסדרת הפוסטים על תמל"ים (תוכניות במתחמים מועדפים למגורים), יעסוק בשיקולים מסחריים. קרי, מקור והיקף שיקול הדעת של הותמ"ל להוסיף שטחי מסחר בתוכניות, שמטרתן  העיקרית תוספת יחידות דיור למגורים.
חוק התמ"ל קובע בהקשר זה, בסעיף 4(ד'), כך:
"(ד)      תכנית מועדפת לדיור יכול שתכלול גם את אלה:
            (1)        הוראות לעניין שימושים נוספים, לרבות לתעסוקה או למסחר, הנדרשים לשמש את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה, או הוראות לעניין שימושים לתעסוקה או למסחר הנדרשים לרשות המקומית שהתכנית חלה בתחומה בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות ממנה;
            (2)        כל הוראה אחרת שניתן לקבוע בתכנית מפורטת לפי חוק התכנון."
בפוסט קודם שפרסמנו, טענו, כי חוק התמ"ל, מחייב את הותמ"ל לכלול בתמ"ל, הוראות להסדרת שטחי ציבור. לעומת זאת, ביחס לשטחי מסחר, אין חובה כזאת. הסמכות היא סמכות שבשיקול דעת. הסיבה לכך, היא שבעוד שביחס לשטחי ציבור קובע המחוקק כי תוכנית "תכלול הוראות להסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים...", הרי שביחס לשטחי מסחר קובע החוק כי "תכנית מועדפת לדיור יכול שתכלול...." הוראות בעניין "שימושים נוספים לרבות שטחי מסחר ותעסוקה".
כלומר, מצד הסמכות, אפשר שתתאשר תמ"ל, מבלי שבמסגרתה יאושר ולו מטר אחד לבניה למטרות תעסוקה ומסחר. השאלה היא אם זה סביר?
למעשה, משאפשר המחוקק לותמ"ל לקבוע בתמ"ל "הוראות לעניין שימושים נוספים", הוא הקנה לה סמכות ושיקול דעת רחב, להוסיף בתמ"לים, כל שימוש שהוא, ולא רק שימושי תעסוקה או מסחר. הסמכות של הותמ"ל בהקשר זה, מוגבלת במגבלה אחת, והיא שהשימושים האלה "נדרשים לשמש את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה".  כלומר, הותמ"ל, על מנת לקנות את הסמכות צריכה, להראות קשר סיבתי פרוגרמתי, בין יחידות הדיור לבין השימושים שמאשרת התוכנית, ואינם שימושים לדיור. השאלה הקלה היא איך מבססים יחס כזה ביחס לתוספת יחידות הדיור שמספרןן נקוב בהוראות התוכנית. שאלה מורכבת יותר היא כיצד מבססים יחס כזה "בסביבתה" של התוכנית, או, במילים אחרות, עד היכן מגיעה סביבתה של התוכנית? איך סופרים סביבה?
שאלה נוספת שנשאלת היא מדוע המחוקק, בשעה שקבע את סמכות הותמ"ל להוסיף שימושים נוספים בתמ"לים, קבע את הסמכות ביחס ל"הוראות לעניין שימושים נוספים, "לרבות לתעסוקה או למסחר". כלומר, מדוע לא הסתפק בביטוי "שימושים נוספים", אלא טרח לייחד ולהדגיש שימושי תעסוקה ומסחר, שממילא נכללים בגדר הסמכות להוסיף שיקולים נוספים. הסיבה לכך, לדעתנו, היא משולשת. ראשית - הרצון לייחד חשיבות דווקא לשימושים אלה, על ידי אזכורם במפורש. שנית – הרצון להרגיע, פוליטית, את ראשי הערים שהתנגדו לחוק. שלישית – הסיפא של הסעיף המסמיך, אשר ביחס לשימושי מסחר ותעסוקה, להבדיל מכל שימוש נוסף אחר, מעניק סמכות רחבה אף יותר לותמ"ל.
על פי הסיפא של סעיף 4(ד'), מוסמכת הותמ"ל, לקבוע בתמ"לים "הוראות לעניין שימושים לתעסוקה או למסחר הנדרשים לרשות המקומית שהתכנית חלה בתחומה בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות ממנה". כלומר, בעוד שעל כל שימוש נוסף שאיננו תעסוקה או מסחר, מוגבלת הסמכות של הותמ"ל בכך שהשימוש נדרש לצורך יחידות הדיור בתחום התוכנית או בסביבתה, הרי שביחס לשימושי מסחר ותעסוקה, הסמכות מורחבת, וניתן לאשר תוספת שימושים אלה, גם אם הם לא נדרשים בגין תוספת יחידות הדיור בתחום התוכנית ובסביבתה, אלא בשל ההשלכות הכלכליות של התוכנית. נמצא שיש לנו שימושי מסחר ותעסוקה שעילת אישורם היא צרכי התוכנית. ויש לנו שימושי מסחר ותעסוקה שעילת אישורם הם צורכי העיר, או, יאמרו המלעיזים, צורכי ראש העיר.
סעיף 4(ד') סיפא הוא סוג של מרגיעון. סוג של נסיון להרגיע את ראשי הערים שהתנגדו לחוק, ושיתנגדו לתוכניות מכוחו, באמצעות הבטחות לאשר שימושי מסחר בהיקפים שיקטינו את "החור", בקופת העיריה, כתוצאה מתוספת תושבים, משלמי ארנונה גרעונית, באמצעות תשלומי ארנונה עסקית. הבעייה היא משולשת. ראשית, מהפוסט הראשון שכתבנו בהקשר זה, יש לזכור שתמ"לים, מוגבלים למתחם שהוכרז על ידי הממשלה, ובכלל לא בטוח שכל מתחם כזה, מתאים לשאת את השימושים המסחריים הנדרשים להפיכתו לכלכלי. שנית, כלל לא ברור שאישור בתוכנית של שימושי קרקע לתעסוקה או מסחר, אכן יגרום לבנייתם ופתיחתם של מרכזי מסחר ותעסוקה. בעוד קרקע למגורים תשווק, השכונות תוקמנה, במלוא היקפן, ו"החור" בקופת העירייה יהפך למצב נתון, כלל לא ברור אם תהיה הצדקה כלכלית, ואם יוקמו ויופעלו שימושי המסחר והתעסוקה המתוכננים. האם אתם רואים שבראש העין, קם מתחם כמו מתחם הבורסה, על מנת לשמש כמקור למימון תוספת יחידות הדיור שמתוכננת לשם? שלישית, השיטה של סעיף 4(ד') היא שיטת התמריצים. קרי, תשלום באמצעות זכויות בנייה. כמו בתמ"א 38, כמו בתא/5000, הרעיון הוא לתת פתרון לצרכים ואינטרסים ציבוריים באמצעות זכויות בנייה, לעיתים מופלגות, ולעיתים, מנותקות מהקשרן התכנוני.

סיכום הדברים הוא שסמכויות הותמ"ל רחבות אך לא בלתי מוגבלות. המפתח להתמודדות עם תמל"ים, מצוי בחוק עצמו, הוא המפתח הכלכלי. משהוכנסה לתוך החוק משוואה כלכלית, הפך הנושא הכלכלי לנושא משפטי.  לכן כל מקום בו תצביע עירייה על בסיס חוות דעת כלכלית אמינה ומבוססת, כי אין התכנות כלכלית לתוספת יחידות הדיור, תהיה לעיריה טענה טובה כנגד סבירות אישור התוכנית.