15 בפבר׳ 2014

כרטיס צהוב

תיקון 102 לחוק התכנון והבניה, מצוי בקצה הליכי החקיקה. עוד שבועות ספורים יעלה התיקון לקריאה שניה ושלישית במליאת הכנסת, ויאושר. למרות שהמשחק עוד לא התחיל זהו כבר זמן מתאים להוציא כרטיס צהוב.
נסיון העבר מלמד שכל פעם שהועברו סמכויות תכנון מהותיות על ידי המחוקק לועדות המקומיות, פורשו סמכויות אלה בצמצום, עד כדי פגיעה בתכנון עצמו.
אם תסקרו את הפוסטים שונים שהתפרסמו בבלוג הזה, תמצאו לא מעט כאלה שהוקדשו לנושא זה. קריאתם של הפוסטים יחדיו מצביעה על תופעה, לפיה אותן סמכויות ממש, מתפרשות באופן שונה, בהתאם לזהותו של בעל הסמכות. 

כך בפוסט בשם "לכתו בטרם עת של השמוש החורג", בו עסקנו בכלי התכנוני של שימושים חורגים, כתבנו כך :

"העברת הסמכויות לאישור שימושים חורגים לועדות המקומיות במחצית שנות ה – 90,היא לטעמנו הסיבה העיקרית והראשונית, לצמצום הסמכות. דומה כי משרד הפנים והועדות המחוזיות, לא השלימו ולא הפנימו עד היום את תיקון 43. מהיום שפורסם התיקון פועל המשרד לצמצום והצרת "מהפכת תיקון 43", כפי שקרא לה השופט חשין באחד מפסקי הדין. הצמצום נעשה באמצעות הנחיות מנהליות שונות, ובאמצעות פרשנות משפטית מצרה, כאשר נושאים אלה הגיעו לבחינה לבתי המשפט. כך, ניתן לשער כי אם הסמכות היתה נותרת בידי הועדות המחוזיות, לא היו אלה פועלות לצמצומה, אלא מבקשות להותיר את הסמכות בידיהן, ללא כל מגבלות על רוחב שיקול הדעת".

ובהמשך כתבנו:

"סביר להניח כי אילו הסמכות לאשר שימושים חורגים היתה נותרת בידי הועדות המחוזיות ולא עוברת לועדות המקומיות, המגבלות שהוטלו בשנים האחרונות על ידי הפסיקה, לא היו מוטלות, והיקף השימוש בכלי היה הרבה יותר גדול."

בלא מעט פוסטים עסקנו בסמכויות התכנון לפי תיקון 43. כך בסדרת פוסטים שעסקה מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון" , כך בפוסט בשם בשם "מיהו בעל עניין בקרקע ?", וכך בפוסט נוסף בשם "אור הנר". 
בכל הפוסטים הללו ובאחרים, הצבענו על כך, שלמעשה העברת סמכויות התכנון לועדות המקומיות לא הצליחה. ניסינו גם להסביר מדוע, ובין היתר כתבנו כך:

"המעורבות שאותה אנו חווים היום של היועץ המשפטי לממשלה, הינה התוצאה של העבודה החלקית של המחוקק. התיקונים בחוק יצרו סוג של "מוטציה" חקיקתית, והמערכת המסורתית, שהמשיכה להתקיים במתכונתה הקיימת מלפני השינוי בחוק, פעלה ופועלת, מכח אותה מסורת של רכוזיות, על מנת לשמר בידיה את "השליטה" על המערכת. כמו גוף שנכנס לתוכו פולש זר, פועלת "המערכת הישנה", על מנת להגן על עצמה, והיא עושה זאת באמצעות כל אותם דרכי התערבות עליהם עמדנו."

בפוסט שפרסמנו רק לפני שבועיים, בשם "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", עסקנו בתוכניות מתאר כוללניות, והצבענו על כך שהקישור בין תוכניות מתאר כוללניות להענקת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, במסגרת הזכויות המאושרות בתוכנית מסוג זה, עלול להביא לעוות בתוכניות המתאר, מתוך רצון של הועדות המחוזיות להגביל את שיקול הדעת של הועדות המקומיות. בהקשר זה כתבנו כך:

"דמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית."

על רקע הדברים הללו, ערב אישורו של תיקון 102 לחוק, צריך להזהיר, מפני החזרה על אותן טעויות שלוו את כל התהליכים עליהם הצבענו. במהותו של תיקון 102, מצויה העברת סמכויות לועדות המקומיות. זהו שינוי עמוק, מהותי, תפיסתי, וכך צריך להבין אותו ולהחיל אותו. פרשנות מצרה או מסרסת של  הוראות התיקון, תביא עלינו שוב מוטציות תכנוניות שלא ייטיבו עם התכנון עצמו, ויהוו "מבוא ודברי הסבר" לתיקון הבא. לכן חשבנו להזהיר, ולהוציא כרטיס צהוב, לכל מי שעשוי גם בעתיד, לפעול על מנת להותיר את "השיטה הישנה", ללא שינוי.

מי במוצהבים ?

הועדות המקומיות.  עליכן עיקר הנטל, לנהוג באחריות ובמקצועיות. עליכן להתקדם לאט מהליך להליך, ללא הפרזה וקיצוניות. עליכן להסתגל לשינוי ולגייס כח אדם מעולה לצורך הפעלת הסמכויות. עליכן לנהוג בסולידריות ולדעת כי הפעלה קיצונית של הסמכות על יד ועדה לא אחראית אחת, עלולה להביא לפרשנות משפטית שתפגע בסמכויות הועדות כולן.

הועדות המחוזיות. שחררו. אל דאגה, גם אחרי התיקון סל המטלות והסמכויות שלכם, רחב דיו. תנו לסמכויות התכנון של הועדות המקומיות להתפתח. במקום להגביל סמכויות תעניקו אותן במסגרת תוכניות כוללניות. התמקדו יותר בסמכויות הפיקוח שלכם, ופחות בסמכויות התכנון. 

המשפטנים. על תתבלבלו, "רצון המחוקק" ו"מטרת המחוקק" או "מטרת החוק", אותם מונחים ערטילאיים שאתם עושים בהם שימוש בבתי המשפט, הוא להעביר סמכויות תכנון על מנת לקדם תכנון ברמה המקומית. תתאפקו, אל תטענו אחרת.
אם תעלה בעתיד שאלה, כיצד יש לפרש סמכויות תכנון, לכו לפרשנות המרחיבה ביותר, על פי העיקרון הפרשני החדש, שאנו יוצרים כעת והוא "עיקרון התכנון הטוב". על פי עיקרון זה, לעולם תבחנו מה יגרום לתכנון מיטבי ויעיל. לאור עקרון זה פרשו את הסמכות באופן רחב. אל תשאלו את עצמכם מיהו בעל הסמכות, אלא איך ניתן להפעילה במהירות וביעילות.

ואחרונים חביבים הם בתי המשפט. בנסיבות כאלה צריך תמיד להזכיר את פסה"ד המונומנטלי בענין בניני קידמת לוד. הוא אומנם עסק בשימושים חורגים ובהקלות, ולא בסמכויות לאשר תוכנית, אבל הוא מלמד על הלך רוח שממנו בתי המשפט צריכים להשתחרר, הלך רוח שלווה אותנו כמעט 40 שנה. וכך נאמר שם, ביחס לחברי ועדות מקומיות בכלל:

"חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים וסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות."

ובהמשך:

"אם בכל זאת תשרור הדעה שיש לאפשר מתן הקלה או התרת שימוש חורג לאו דוקא בדרך הרגילה של שינוי תכנית, כי אז יש לפחות לצמצם את מספר הרשויות המטפלות בכך ולהפקיד את הדבר כולו בידי הוועדה המחוזית. מכיון שכל תכנית נעשתה על דעתן של רשויות תכנון עליונות ובכל מקרה באישורה של ועדה מחוזית, כלום לא מתחייב מכך שכל הקלה או חריגה מתכנית כזאת לא תורשה אלא על-ידי ועדה מחוזית? זו יש לה ייעוץ מקצועי מעולה, אינה מעורבת באינטרסים מקומיים ובמחלוקות מקומיות אישיות או מפלגתיות, היא פחות חשופה ללחצים ומסוגלת לעמוד יותר בפניהם, ובכוחה לדון לגופו של ענין הבא לפניה ביתר רוחב-דעת וללא פניות או משוא-פנים."

שלא תטעו הדברים שנכתבו על ידי השופט ברנזון, ביחס ליכולתם של חברי הועדות המקומיות לעמוד בפני הלחץ הציבורי, נכונים, בחלק גדול מהמקרים גם היום. אולם, מדינת ישראל אינה עוד אותה מדינה צנטרליסטית של מחצית שנות ה 70. זוהי מדינה אחרת, שסמכויות השלטון בה מופרטות ומומרות בסמכויות רגולציה ופיקוח. זו מדינה שבה נוסף לאכיפה הממוסדת, קיימת מודעות אזרחית, נגישות לבתי משפט, וארגונים לא ממשלתיים, התורמים את תרומתם לאכיפה האזרחית. נכון, תופעות של שחיתות יכולות להתרחש ומתרחשות גם כיום, אבל אם התייחס אליהן במונחי עלות תועלת נאמר שאי אפשר בגלל החשש מתפוחים רקובים, לעקור את המטע כולו.

כאמור, בתי המשפט צריכים להשתחרר מתפיסת העולם של בניני קידמת לוד, ולאמץ את תפיסת העולם החדשה שהתיקון החדש לחוק מנסה להוביל. תפיסת עולם שבמרכזה, ההכרה בסמכויות התכנון ובמקצועיות של הועדות המקומיות, כפי שמתכוון לכך המחוקק.

תיקון 102, הוא כרטיס אדום לתיקון 43. רק הפעלה אחראית שלו על ידי כל הגורמים הנ"ל, תמנע את הכרטיס האדום הבא.