8 בפבר׳ 2014

הליכה על פי התהום

לפני שבועיים פרסמנו כאן פוסט תחת הכותרת "כסף זו לא מילה גסה". טענתנו שם הייתה כי הענקת זכויות בניה ליזם, שקולה להענקת כסף ליזם. הענקת זכויות בניה ליזם, (כלומר הענקת כסף ליזם), צריכה תמיד להיעשות כנגד הגשמת אינטרסים ציבוריים. כנגד תמורה מתאימה של היזם לציבור. אלה צריכים להיעשות בשקיפות, בתום לב, במידתיות ובשויון, והם לעולם לא מטרת התכנון אלא אמצעי להגשמתו. משהדברים נעשים כך, יש לאפשר אותם ובכך לאפשר את הגשמתן של מטרות ציבוריות שבאופן אחר לא היו מוגשמות. הסיבה שהפוסט נכתב הייתה סדרת ההחלטות של בית המשפט לענינים מנהליים ושל בית המשפט העליון בענין העתירה שהוגשה על ידי גדעון לרמן בענין מגדל נווה צדק, שבסיומן נותרה השאלה הזו ללא הכרעה.

לפני שבוע פרסמנו כאן פוסט, תחת הכותרת "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", שעסק בתוכנית המתאר של תל אביב, ובמתח המובנה המתקיים בתוכניות מתאר כוללניות עקב הזיקה שיצר החוק בין מהות התוכנית לבין שאלת הסמכות. באותו פוסט כתבנו כך:
"אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת".

בפוסט שאנו מפרסמים השבוע, אנו מבקשים לקשור בין הדברים ולסגור את המעגל.

שכתבנו על הנסיון להלבין את המטלות הציבוריות כוונו לסעיף 3.1.3 לתוכנית 5000 הקובע כך:

"הועדה רשאית לקבוע בתכנית שטחי בניה העולים על שטח הבניה הבסיסי (להלן: "תוספת שטחי בניה"), בכפוף לאמור בסעיף זה להלן, ובלבד שלא יעלו על מכפלת הרח"ק המרבי בשטח המגרש (להלן: "שטח הבניה המרבי"). הועדה תקבע תוספת שטחי בניה אשר יכולה להגיע עד לשטח הבניה המרבי רק בהתקיים כל התנאים המפורטים בסעיפים קטנים א' עד ד': 
(א) התכנית קובעת הקצאה לשטחי ציבור הנדרשים כתוצאה מתוספת שטחי הבניה כאמור בסעיף .4.1. 

(ב) בהחלטה בדבר מתן תוספת שטחי הבניה נשקלו כל השיקולים הבאים: 
(1) גודל המגרש וצורתו; 
(2) התאמת הבינוי המבוקש, לרבות גובהו, נפחו ועיצובו, לאופי הבינוי המתוכנן בסביבה; 
(3) שימור ככל שיימצאו ערכים לשימור בתחום התכנית; 
(4) התאמת התשתיות לתכנית המוצעת; 
(5) שיקולים תחבורתיים וסביבתיים; 
(6) שיקולים הנובעים מהוראות פרק 5 להלן. 

(ג) התכנית תורמת למרקם העירוני על ידי לפחות שניים מהמרכיבים הבאים: 
(1) תרומה משמעותית לעיצוב העירוני; 
(2)תרומה משמעותית למרחב הציבורי; 
(3) יצירת תועלות חברתיות הנובעות מאופי הבינוי כגון תמהיל יחידות דיור, דיור בר השגה, טיפוס בינוי וכדומה. 
(4)תרומה משמעותית לעיר על ידי הכללת הוראות לשימור אתר בתכנית או הפיכת חניון לכשיר לשימוש כמקלט ציבורי .

 (ד) באזורי ייעוד לתעסוקה, בגין עמידת התכנית בהוראות ס"ק א - ג לעיל ניתן להוסיף זכויות בניה בהיקף של עד מחצית ההפרש שבין הרח"ק הבסיסי למרבי. מעבר לכך ניתן להוסיף זכויות בניה עד למלוא הרח"ק המרבי אם התכנית קובעת אחת או יותר מההוראות הבאות:
(1) תועלת ציבורית מעבר להקצאה לצרכי ציבור הנדרשת על פי סעיף קטן א' לעיל סעיף 4.1, כגון הקצאת קרקע נוספת לשימושים ציבוריים, בניית יחידות דיור בהישג יד, שימור (מעבר לאמור בסעיף קטן ג(4) לעיל) , בניית חניה ציבורית שיכולה לשמש גם כחלק ממערך המיגון הציבורי וכדומה. 
(2)הוראה בדבר מתן זכויות בניה בגין ניוד זכויות בהתאם לתכנית השימור העירונית. 
(3) הוראה בדבר הוספת שטחים לשימושי מלונאות."

הסעיף הזה בתוכנית המתאר של תל אביב הוא לא פחות מהליכה מעל פי התהום, והוא מהווה אתגר לא פשוט לכלל השחקנים במשחק התכנוני.

המאותגרת הראשונה היא עיריית תל אביב עצמה, אשר מעמידה כאן למבחן את הפרקטיקה המקובלת אצלה מזה שנים, ואשר עד עתה לא זכתה לגיבוי משפטי. זהו משחק על כל הקופה. אם תפסיד, תאלץ העירייה להפסיק את הפעלת הפרקטיקה על פיה היא נוהגת שנים ארוכות וסעיף 3.1.3 שצוטט לעיל עשוי להמחק מהתוכנית, ולהותיר את העירייה ללא זכות להתנות תכנון במטלות ציבוריות.

המאותגרת השניה היא הועדה המחוזית. בעניין לרמן, הציגה הועדה המחוזית עמדה ראויה בפני בית המשפט מחד, אך מאידך, הרחיקה את עצמה מההסכמים שבין היזמים לעירייה, וגם לא עמדה על רגליים אחוריות על מנת להאבק על עמדתה. הועדה המחוזית לא הייתה בין המערערות על ההחלטה, ומתוך תוצאת הדיון בבית המשפט העליון, ניתן אפילו היה לחשוב, שהיא מסכימה לתוצאה זו. מעניין יהיה לראות כיצד הועדה המחוזית, שהפקידה את התוכנית כשהיא כוללת את סעיף 3.1.3 , תנהג כעת ביחס להתנגדויות, שיוגשו, המבוססות על פסה"ד בענין לרמן בבית המשפט לענינים מנהליים.  בהקשר זה נציין כי פסק הדין אומנם אינו תקדים מחייב, אך הוא בפירוש מחייב את גורמי המינהל, ולא ניתן יהיה להתעלם ממנו.

הקבוצה המאותגרת השלישית, היא קבוצת המתנגדים. אלה כמובן לא עשויים עור אחד. יזמים מכאןוירוקים משם. בעלי קרקע וארגונים חברתיים. כולם כולם, ניגשים לענין הזה ברגשות מעורבים. מחד, יש כאן הסדר ליצירת ומקסום תועלות ציבוריות. מאידך יש כאן הטבות ליזמים. מחד יש כאן עלויות, ספק לגיטימיות, מעבר לקבוע ביחס להיטלי השבחה, מאידך ניתנות בגינן זכויות. בקיצור, על משקל השאלה שכבר נשאלה באין ספור ורסיות בעבר, להתנגד או לא להתנגד זו השאלה?

הגורם המאותגר הרביעי הוא שר הפנים. יתערב או לא יתערב ? יפעיל סמכויות לפי סעיף 109, ככובעו כשומר סף חוקיות המינהל או לא יפעיל ?

ואחרונה חביבה היא מערכת המשפט. היא המאותגרת הגדולה מכולם. היא זו שתצטרך להכריע בשאלות המשפטיות שעולות מהוראות סעיף 3.1.3 לתוכנית. כשהענין הגיע לפתחה בענין לרמן, היא התחמקה מהכרעה  בשאלות אלה. נראה שכעת לא ניתן יהיה עוד להתחמק, וההכרעה תצטרך להתקבל.

עוד כשלושה שבועות יגיע המועד האחרון להגשת התנגדויות לתוכנית 5000. פעילים שונים, הן במרחב הציבורי והן במרחב הפרטי, מארגנים קבוצות של מתנגדים. לפחות על פי ההצהרות המוקדמות, שרמזים להם, כבר ראינו בעיתונים הכלכליים של סוף השבוע האחרון, המילה האחרונה בפרשת לרמן עוד לא נאמרה.