10 באוק׳ 2020

על צפיפות ותשתיות ציבוריות עירוניות

1.           בפסק הדין בעניין דני אלוני ואח' נ. ועדת העררים, שנפסק לאחרונה, עורך בית המשפט דיון ארוך בסוגיית הצפיפות העירונית.

בעתירה, שלמען הגילוי הנאות, הובלה על ידי הח"מ, מנתח בית המשפט באריכות את מדיניות הציפוף הארצית, ומגיע למסקנה כי זו נבחנה ויושמה כהלכה, לפיכך הוא מוצא לנכון מטעמים אלה (ואף אחרים) לדחות את העתירה.

יש לשבח את בית המשפט על עצם נכונותו להיכנס לסוגיות "התכנוניות" שעלו בעתירה ואף עשיתי זאת בפומבי, על אף שבית המשפט החמיץ, לדעתי הלא אובייקטיבית, את הטיעון המרכזי של העותרים בהקשר זה.

אינני יודע אם על פסק הדין יוגש ערעור, אבל למרות זאת בחרתי לשתף, את מעט הקוראים של הבלוג, באחת הסוגיות שהועלו בהרחבה בסיכומי העותרים, ושלא מצאו ביטוי, מספק, בדיו בפסק הדין עצמו.

כוונתי ליחס שבין צפיפות ותשתיות ציבוריות עירוניות

2.           אחד הכלים אותם הפעילה המדינה במאבקה (הלא מוצלח) כנגד מחירי הדיור הגבוהים, היה הכלי של הסכמי הגג. הטעם לכך ברור. למדינה היה ברור שלא ניתן להגדיל את הצע המגורים, מבלי לממן את התשתיות הציבוריות הכרוכות בכך. למדינה ברור שלרשויות מקומיות (למעט אולי במדינת תל-אביב), אין, מתוך תקציבי הפיתוח שלהם, ומתוך היטלי הפתוח שהן גובות, את היכולת לממן את כלל התשתיות הציבוריות העירוניות הנדרשות בזמן אמיתי כדי להבטיח את הקמתן של שכונות המגורים, "המיוצרות", בהמוניהן, על ידי מכונת התכנון של הותמ"ל. לכן, ברור שכדי לצופף את מרכזי הערים צריכה המדינה להסדיר את מימון התשתיות. לכן הסכמי הגג. כאן בדיוק נשאלת השאלה, כיצד מגדילים את הציפוף, ללא הסכמי גג ? מבלי שהמדינה מבטיחה את הקמת התשתיות הציבוריות העירוניות, ביחס לתוכניות מתאר מקומיות מפורטות שהיא כופה באמצעות הועדות המחוזיות על רשויות מקומיות ?

יודגש, אינני מדבר על תכנון פרוגרמטי. כאן יש להניח שהדברים נעשים. אני מדבר על מימון ויישום הפרוגרמה.

במילים אחרות, איך מוסדות התכנון ששוקלים שיקולים תכנוניים, יודעים להבטיח, שכל יחידת מגורים מתוכננת פוגשת לעת השלמתה את בית הספר המתאים, תשתיות הביוב, והגן הציבורי?

3.           תמ"א 35, מסמך העל לעניין מדיניות הצפיפות הארצית, קובעת ערכי צפיפות מינימליים, אך אינה קובעת ערכי צפיפות מקסימאליים. האם משמעות הדבר הינה ש"השמים הם הגבול"? האם בהעדר מגבלה מקסימלית לצפיפות ניתן על כל חלקה פנויה, בעידן שלאחר תיקון תמ"א 35, לתכנן מגדלים שראשם בשמיים, ללא כל הגבלה על מספר יחידות הדיור? כמובן שלא.

תמ"א 35, אינה קובעת את לוחות הזמנים להגדלת הצפיפות, ואינה קובעת כי יש להגדיל צפיפות ללא תכנון. לא ניתן לאתר בתמ"א 35 ולו הוראה אחת לפיה, מעתה ואילך, חובה, בכל חלקת קרקע פנויה המצויה בעיר פלונית, להעמיס יחידות דיור לרוב, ללא ראייה כוללת.

4.           המגבלה על הצפיפות נובעת מפרמטר אחד פשוט – כושר הנשיאה של התשתיות

כושר הנשיאה של קרקע פלונית מוגבל בקיומן של תשתיות פיסיות, דוגמת כבישים, מט"שים, שטחי ציבור, מבני ציבור ושטחים פתוחים. כושר הנשיאה תלוי גם ביכולותיה של הרשות המקומית לייצר מקורות הכנסה משטחי תעסוקה, על מנת לתמוך בתוספת התשתיות הנדרשת, להקימן ולתחזקן ברמה סבירה ובהתאם לכל דין. הוא גם תלוי בשווי הקרקע בישוב ובהכנסות מהיטלי השבחה, הנגזרים אף מסוג הבעלות על הקרקע.

5.           מאחר ולעיר נתונה או ליישוב נתון אין יכולת לסלול כמות בלתי מוגבלת של כבישים, להקצות כמות בלתי מוגבלת של שטחים פתוחים לרווחת הציבור וכן הלאה – הרי שתשתיות ציבוריות, לרבות יכולת הקמתן ותחזוקתן, הן משאב ציבורי מוגבל אשר יש לחלקו בין חברי הקבוצה הנתונה, קבוצת התושבים החיה בעיר.

חלוקה זו צריכה להיעשות לא בשיטה של "כל הקודם זוכה", אלא בשיטה של צדק חלוקתי. אשר לגביו נפסק בבג"צ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25:

"עניינו של ערך זה בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים, חברתיים ואחרים. החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים.

[...]

הערך של צדק חלוקתי הינו ערך כבד משקל, אשר כל רשות מינהלית חייבת לתת לו משקל ראוי בכל החלטה שלה בדבר חלוקת משאבים ציבוריים.

בהקשר זה יצויין כי למשפט תפקיד חשוב בכל הנוגע לפיקוח על החלטות שעניינן חלוקת עושר בחברה, וכי תפקיד זה הוא לפתח מערכת נורמטיבית המבטיחה כי החלטות בעלות השלכות חלוקתיות יהיו תוצאה של הליך צודק ופתוח..."

לטעמנו, הקצאת התשתיות הציבוריות צריך לבצע תוך ראייה כוללת של כלל הדרישות בישוב, ועל פי שיקולים וקריטריונים שוויוניים בין כלל השחקנים, בשים לב להתפתחות הישוב, ומתוך הנחה שלא כל מ"ר בישוב יולבש בשלמת בטון ומלט.

(אגב – גם נתן אלתרמן בשירו "שיר בוקר" מצביע על כך ששלמת בטון ומלט, צריכה לבוא יחד עם מרבדי גנים. הנוסח המדויק של מילות השיר הוא: "נלבישך שלמת בטון ומלט ונפרוש לך מרבדי גנים").

עיקרון הצדק החלוקתי בפרישת צפיפות הדיור ברחבי העיר, צריך להשתקף בתכנית כלל יישובית. בתוכנית כזו, חישוב הצפיפות יעשה בהתאם לנדרש בתמ"א 35 לגבי כלל שטחי העיר המשתתפים בתכנית. ככל שלא כך נעשה, יוצר מוסד התכנון נגיסה לא שוויונית של המשאב המוגבל של תשתיות הציבוריות.

6.           בפסק הדין דן בעניין אלוני בית המשפט בהרחבה בסוגיה של יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, זאת משום שגם הרשות המקומית, התנגדה לתוכנית. הטענה של הרשות המקומית ובמיוחד של העומד בראשה, היתה לא כנגד הציפוף, אלא כנגד חלוקתו ברחבי העיר. תמ"א 35, מטילה על ערים חובת ציפוף, על בסיס כלל עירוני, ולא קובעת אם בשכונה אחת יוקמו צמודי קרקע ובאחרת גורדי שחקים. חוק התכנון והבנייה מאפשר לערים, באמצעות תוכניות כוללניות, לקבוע איך הן תראינה וכיצד הן תעמודנה ביעדי הציפוף. היכן ישקיעו מאמץ בפיתוח תשתיות ציבוריות והיכן לא.

לכן, כשבאה רשות מקומית, וטוענת כי אין מקום לאשר תוכנית, יש להקשיב לה.

בעניין אלוני, חרף הדיון העקרוני בשאלות של צפיפות, בחר בית המשפט שלא לדון בשאלה כיצד יתחלק נטל הצפיפות, בין תושבי העיר, ולא להקשיב לרשות המקומית, בין היתר משום שלעיר אין תוכנית כוללנית.

גם אם צדק בית המשפט, האם זה נתון המאפשר לפעול על פי עקרון של כל הקודם זוכה? האם נכון לאפשר ליזמים זריזים לנגוס מעוגת התשתיות על חשבון יזמים אחרים? האם נכון לאפשר ליזמים להקים פרויקטים חדשים מבלי לבחון כיצד אלה משפיעים על פרויקטים של התחדשות עירונית, שמתחרים על אותם תשתיות ציבוריות?

אכן, שאלות לרוב, לא לכולן יש תשובות ברורות, אינני בטוח שפסק הדין הוא כלי קיבול לעסוק בהן, אבל גם מוסדות התכנון לא ממש עסקו בהן, וכפי שכתבתי במקום אחר, תם ולא נשלם.....

אין תגובות:

פרסום תגובה