שיתוף הציבור


<>  </>

שיתוף הציבור הוא נשמת אפו של ההליך התכנוני. החוק החדש לכאורה מעצים אותו, שכן  החוק החדש נושא לכאורה בשורה בעניין זה. מעתה לכל אדם יש זכות להתנגד לכל תוכנית. זהו, נגמרו הדיונים האינסופיים בשאלת זכות העמידה, ובשאלה האם פלוני רשאי להתנגד לתוכנית כזו או אחרת. מי שבא ברוך הבא. משיכנס החוק החדש לתוקף, יוכל כל אדם ובכלל זה כל ארגון, יהיה המניע להתנגדותו אשר יהיה (ובלבד שציין זיקתו לתוכנית), להתנגד לתוכנית, ולהשתתף לכאורה בהליכי התכנון.

לא נעלם מעיניכם, כי מהלנו את הצגת הדברים בלא מעט "לכאורה". אם תקראו את דברי ההסבר להצעת החוק, ולהרחבה לכאורה של זכות העמידה, תבינו מדוע. לא תמצאו בדברי ההסבר מילה ואף חצי מילה, על חשיבותו של שיתוף הציבור, כמצופה ממי שמתכוון להכניס מהפכה, גם אם לפרוטוקול בלבד, בנושא חשוב זה. במקום זאת, תלמדו לדעת, כי המחוקק מתנהג כמי שכפאו שד. מנסח הצעת החוק מסביר כי לא מטעמים דמוקרטיים הורחבה זכות ההתנגדות. הוא מסביר, כמעט מתנצל, כי ממילא הפרקטיקה והחלטות שיפוטיות שונות הרחיבו את זכות ההתנגדות, ולכן, מכיוון ש "הזמן המוקדש כיום לדיון בשאלת הזכאות להתנגד מבוזבז ללא טעם של ממש", יש לשים סוף "לבזבוז הזמן", והפתרון הוא הרחבה של זכות ההתנגדות. התוצאה היא שזכות ההתנגדות, המהווה את הכלי המרכזי של שיתוף הציבור בתכנון, הורחבה מטעמים של יעילות דיונית, ולא על מתוך גישה דמוקרטית ועקרונית שצריכה לאפיין מחוקק נאור.

היינו מניחים לכל העניין, ומעלים את המחוקק על נס, אם בכך היה מסתיים העניין, והחוק החדש היה אכן מרחיב את שיתוף הציבור, גם אם לא מטעמים דמוקרטיים נשגבים, מתוך שלא לשמה – לשמה. לא זה המצב.

החוק החדש הופך את שמיעת ההתנגדויות, מתהליך מהותי וחשוב בו נפגש ציבור המתנגדים, פנים אל פנים, עם נבחרי הציבור ועם עובדי הציבור הדנים בתוכניות, מסתכל להם בעיניים, ומנסה לשכנע אותם שיקבלו טענה כזו או אחרת, להליך טכני פרוצדוראלי בעיקרו. את "ההישג" הזה משיג החוק החדש באמצעי מאד פשוט, על ידי היפוך ברירת המחדל בקביעת הפורום השומע והמחליט בהתנגדויות. בעוד על פי החוק הבטל, מרבית הדיונים בהתנגדויות קוימו בפני הועדות עצמן או ועדות משנה שלהן, ואילו מעוט המקרים נדון בפני חוקר, מעתה, על פי חוק החדש, כל ההתנגדויות תבואנה בפני חוקר, ורק במעט מהמקרים תשמע אותן הועדה.

החוקר אינו הועדה. הוא אמנם איש מקצוע, השומע את ההתנגדויות, ומעביר המלצות לועדה שתחליט. אבל, המלצותיו תוצגנה מבעד למשקפיים המקצועיים והסובייקטיביים שלו. החוקר אינו ועדה אלא אדם אחד. הוא אינו מנהל שיג ושיח עם עצמו באשר להמלצותיו. ברור לחלוטין שהיכולת לשכנע ועדה, בהתייצבות ישירה מולה, המלווה לעיתים בהליך פוליטי, מצטמצמת מאד, בהופעה בפני חוקר. ברור גם שההליך בפני חוקר יהיה יעיל יותר ומהיר יותר.

"עיקרון היעילות" שבבסיס החוק החדש, הוא שעומד מאחורי הרחבת זכות ההתנגדות, אך הוא זה שעומד גם מאחורי צמצום שיתוף הציבור בתהליך התכנוני. נדמה שבהקשר זה, הלך המחוקק צעד אחד רחוק מידי. 

PRE RULING

אחד הרעיונות המעניינים המתחבאים בהצעת החוק, הוא הרעיון של "הצעת תכנון". 

החוק החדש יאפשר לכל מי שזכאי להגיש תוכנית, להגיש קודם לכן, לאותו מוסד תכנון שרשאי לאשר את התוכנית, הצעה לתכנון. ההצעה לתכנון תכלול את גודל השטח עליו חלה התוכנית, את מאפייני הסביבה ומאפייני התוכנית, מורכבותה, טיב הבינוי סוגי הפיתוח. כן תכלול ההצעה תשריט שבו יסומן שטחה וייעודי הקרקע העיקריים, ופרטים נוספים שיקבעו בתקנות. 

הצעה לתכנון תובא לדיון במוסד התכנון אליו הוגשה תוך 45 ימים מיום שהוגשה, וזאת לאחר שמתכנן המוסד יגיש לו חוות דעת מפורטת, המתייחסת לשורה של פרמטרים, ובסיומה המלצה כיצד לנהוג בהצעה לתכנון.

בתום הדיון בהצעת התכנון, יקבל מוסד התכנון החלטה עקרונית אם יש או אם אין אפשרות עקרונית לקדם את התוכנית, ויכול הוא גם לקבוע כי ניתן עקרונית לקדמה אך בכפוף להכנסת שינויים או בכפוף לבדיקות וחוות דעת שיקבעו על ידו.

אין ספק שהחידוש של הצעת התכנון הוא רעיון מעניין. ראשית הוא מעגן לתוך תהליך פורמלי ומוסדר, תהליכים שממילא מתקיימים בלעדיו, ובכך משיג אחידות ושוויון. מאידך הוא עשוי ליעל את תהליך התכנון, אם באמצעותו יסוננו תוכניות לא ראויות, וייחסך זמן הדיון בהן.

עם זאת,  אחד הקשיים העיקריים בפרה רולינג התכנוני, הוא שבעצם הוא לא פרה רולינג אמיתי. בניגוד לפרה רולינג שמקבל נישום ממס הכנסה, אשר מחייב את שלטונות המס, הפרה רולינג התכנוני איננו מחייב את מוסדות התכנון. כלומר אם מוסד תכנון החליט לאשר הצעת תכנון, הוא אינו מחויב לה טוטאלית בהמשך, כשם שמי שהצעתו לתכנון למוסד התכנון נדחתה אינו מנוע מלהגישה כתוכנית. כל שהצעת החוק קובת בהקשר זה הוא שאם הוגשה תוכנית שעיקריה נדונו כהצעה לתכנון, יקבל מוסד התכנון החלטה בשים לב להלטתו במוגע להצעה לתכנון ולזמן שחלף מאז.

בהנחה שהמנגנון של הצעת תכנון יאושר במתכונת שבהצעת החוק, תהיה הצלחתה תלויה ביישומה על ידי מוסדות התכנון. ככל ומוסדות התכנון יקצו משאבים ורצינות לתהליך הזה, ויראו בהחלטתם, שתתקבל בלוח זמנים קצר של עד 45 יום, פרה רולינג של ממש, שרק בנסיבות חריגות תיתכן סטייה ממנו, תושג התיעלות רבתי במוסדות התכנון. אם לא כך יהיה, הדיונים התמשכו, והמחויבות להחלטות בהצעות לא תהייה כמעט מוחלטת, יצביעו היזמים ברגליים, ויוותרו על הליך זה.

למיותר לציין כי להצעת התכנון השלכות החורגות מעצם התהליך עצמו. כך למשל, ברור לחלוטין שערכה של קרקע שאושרה לגביה הצעת תכנון יגדל. מצב זה עלול ליצור שוק מיוחד לקרקעות לא מתוכננות, אך מאושרות כקרקע לתכנון מחדש, מבלי שיש על המימושים בשוק כזה היטלי השבחה. מהבחינה העיסקית, וככל שמוסדות התכנון יקפידו על לוחות הזמנים הקבועים בחוק, יתפתח בוודאי זן של עסקאות מקרקעין המותנה באישור הצעות לתכנון. אלה רק שתי דוגמאות ומן הסתם עם אישורו יגרור התהליך החדש שינויים נוספים גם בתוך תהליכי התכנון וגם מחוץ להם, בשוק הנדל"ן עצמו.

בשולי הדברים - לא יכולנו שלא להתייחס להוראה מעניינת נוספת הכלולה בפרק הדן בהצעות התכנון. נכתב שם כי לכל הצעת תכנון תצורף חוות דעת שמפרטת את כל התוכניות החלות על השטח ואת התאמתה לתוכניות גבוהות ממנה בדרגה. זוהי דרישה לגיטימית ואף חיונית, אלא שמה שהופך את הדרישה הזו למעניינת היא ההוראה הקובעת כי חוות הדעת תחתם על ידי עורך ההצעה ועל ידי עורך דין. למען הסר ספק - דרישת החתימה של עורך הדין אינה על מנת שיאמת את חתימת עורך הבקשה, אלא כמי שלמעשה, יחד עם עורך הצעת התכנון, חותם על חוות הדעת עצמה.

כבר לא מעט שנים מבכים המתכננים את "השתלטותם" של עורכי הדין על תחום התכנון, והנה יש לה ביטוי נוסף. 

הפוך על הפוך

אחת מההוראות שמוסדות התכנון אוהבים לכלול, בפרק ההיתרים בתוכניות, היא הוראה בנוסח הדומה לנוסח הבא: "תנאי להיתר בנייה - אישור המשרד להגנת הסביבה" או "חוות דעת תחבורתית" או "אישור פקיד היערות" או ".........".

החוק החדש מבטל את שיקול הדעת של מוסדות התכנון להתנות מתן היתרי בנייה או תעודות גמר באישור של מי שאינו מוסד התכנון המוסמך להוציא את ההיתר.

אין ספק שיש כאן בשורה לכל מי שחפץ לזרז את הליכי התכנון. דמיינו את היזם שבמשך שנים ארוכות המתין/יזם/ דחףמימן תוכנית, עד שקיבלה תוקף, וכשהגיע למחוז חפצו, וביקש להוציא היתר בנייה, מוציאה לו הועדה המקומית תמרור עצור,שנראה כך: "החלטה - לתת את ההיתר בכפוף לאישור המפקח על התעבורה"......

התסכול הזה אמור לחלוף מהעולם התכנוני, כמעט לגמרי, לכשיאושר החוק החדש.

יחד עם זאת הצעת החוק הולכת בהקשר זה רק חצי דרך, משום שהיא מחריגה ממנה מבנים חקלאיים, תירותיים, בטחוניים ומתקני תשתית.

ההחרגה האמורה יוצרת מצב הפוך למצב הקים כיום, שכן, בניגוד למצב שהיה קיים עד היום, בו שיקול הדעת הסופי היה של מוסד התכנון, הרי שעל פי החוק החדש, שיקול הדעת הסופי, בקשר להיתרים מסוימים, נלקח ממוסדות התכנון ועובר לגורמים מחוצה לו.

כלומר אם ועדה מחוזית קובעת בתוכנית בסמכותה, כי תנאי להיתר בנייה הוא אישור משרד החקלאות - אזי היא למעשה מוציאה מהועדה המקומית את שיקול הדעת ואת הסמכות בהקשר זה. כידוע לכם על החלטת משרד החקלאות אין ערר, אין זכות שמוע ועוד ועוד...

אני משוכנע שהכונה של מנסחי הצעת החוק היתה חיובית, ומטרתה ליעל את התכנון ואת ההליכים להוצאת ההיתר, אבל מרוב יוצאים מהכלל וחריגים, יצא להם הפוך על הפוך.

פסיכומטרי

על פי החוק הבטל, סולם העדיפות של תוכניות היה פשוט וברור. כל תכנית היתה עדיפה על פניה של זו הנמוכה ממנה בהררכיה, אלא אם התוכנית הגבוהה בדרגה אפשרה לסטות מהוראותיה.

משיאושר החוק החדש, יהיה עלינו לשכוח מהעיקרון האמור. ריבוי סוגי התוכניות, האבחנה בין תוכניות מקומיות בסמכות מחוזית לבין כאלה בסמכות מקומית, התוכניות הנושאיות, הביטול של תוכניות מחוזיות, גרמו לכך, שבלא מעט מקרים, תוכניות בדרגה נמוכה תגברנה על תוכניות ברמה הררכית גבוהה יותר.

הדוגמה הקלאסית היא של תוכנית מתאר מקומית כוללנית, אשר הוראותיה תגברנה על אלה של תוכניות מתאר מחוזיות, ובהגדרה תבאנה להעלמותן. זו הרי היתה אחת ממטרות הרפורמה. אבל, בכך העניין לא מסתיים. כך למשל בתוכנית מתאר מקומית ניתן לקבוע הוראות בנוגע לתשתיות, הגוברות על תוכנית המתאר הכוללנית. לדוגמה: רשות מקומית חרוצה התאמצה, השקיע משאבים ואישרה תוכנית מתאר כוללנית, והנה באה הרכבת, ומבקשת לאשר תחנה או מסילה במקום מסוים, וככל שתשכנע את הועדה המחוזית, הרי שתוכנית התשתית של הרכבת תוכל לשנות את תוכנית המתאר הכוללנית. 

בהסדר האמור יש לא מעט יתרונות והראשון שבהם הוא הפטור מהצורך "לרוץ" למועצה הארצית בכל קונפליקט תכנוני. מאידך, יש בהסדר סרבול מסוים, שיחייב את העוסקים במלאכה להתעמל מחשבתית כמו במבחן פסיכומטרי, כדי לבדוק את סמכויות מוסד התכנון ביחס לתוכנית ספיציפית או הוראות ספיציפיות בתוכנית.

רשימת שמירה

אני שונא רשימות. רשימת שמירה, רשימת המתנה, רשימת קניות, רשימה שחורה, רשימת חיסול. איך שהוא זה תמיד רע. הרפורמה בחוק התכנון והבניה, מזמנת לנו רשימה רעה נוספת. "רשימת אתרים מוצעים לשימור".

מדובר ברשימה של אתרים, שתאשר הועדה המקומית, לאחר שתוועץ במומחים, על בסיס סקר שתערוך, ושלדעתה הם בעלי חשיבות הסטורית, לאומית, אדריכלית, או ארכיאולוגית.

שימור זה טוב, שימור זה חשוב, אך המנגנון הזה של רשימות, הוא מנגנון רע שצריך למצוא את דרכו החוצה מהחוק. 

לרשימה הזו אין לכאורה כל משמעות סטטוטורית, משום שלכאורה, המשמעות היחידה של הכנסת "אתר" "לרשימה", היא שבעת הכנת תוכנית החלה גם עליו, יצטרכו לתת אליו הגורמים המקצועיים את דעתם. לכאורה כדי ליצור מגבלות שימור על אתר צריך להכין תוכנית, ולכאורה החלת אתר ברשימת אתרים אינה מגבילה את זכויות הבניה ביחס אליו.

ספרתם כמה פעמים השתמשתי בביטוי "לכאורה" ?? זאת משום שלדעתי הכללת אתר בקשימה תיצור לגביו תווית שתשפיע במישרין על ערכו. אני לא רואה שמאי שלא יתן בשומה שהוא עושה ביטוי להכללת אתר ברשימת שימור, ואני לא רואה מהנדס עיר מוציא היתר בנייה לאתר ברשימת שימור, על אף שאין בחוק המוצע כל מגבלה מלעשות כן.

אילו קביעת "הרשימה" הייתה נערכת בהליך הכולל "שיתוף ציבור" והתנגדויות. אילו הרשימה היתה מקנה זכות פיצויים, ניחא. זה לא המצב. בפועל תהיה פגיעה, לא מוגבלת בזמן, בנכסים המצויים ברשימת השימור, ללא זכות התנגדות וללא זכות לפיצויים, וזו תוצאה שלא ניתן להסכים לה.

בין "תוכנית" שאותה ואת מסלולה הסטטוטורי אנו מכירים לבין "היתר", שגם הוא מוסד סטטוטורי ברור, אין מקום למוסד סטטוטורי נוף ששמו "רשימה". מחר תהיה לנו רשימת מגרשים לתחנות תדלוק ורשימה  לצורכי ציבור ועוד ועוד רשימות שמאושרות ללא שיתוף ציבור שיש להן תוצאות קניניות והשלכות על צדדים שלישיים. הרשימות הן פתרון רע למטרה טובה. צריך למצוא פתרונות אחרים ויש כאלה בהצעת החוק.

יורם שוורץ

רק בשבוע שעבר כתבנו כאן על מינויה הצפוי של בינת שוורץ לתפקיד מנהלת מינהל התכנון, והשלכות המינוי על האצת הבנייה. השבוע אנו נדרשים לכך שוב, בעקבות השהיית המינוי.

אומנם הורגלנו לכך, שכל מינוי בכיר בשירות המדינה, עובר לאחר סיום ההליכים הפורמליים גם דרך "ועדת המינויים העליונה" של היועץ המשפטי לממשלה ומבקר המדינה, אך זו הפעם נראה כי הדבר שונה. זו הפעם המועמדת אינה "נאשמת" בשחיתות ציבורית, לא מייחסים לה עבירות של הטרדה מינית, היא אינה חשודה בגזילת מקרקעי הציבור, "והפשעים" המיוחסים לה הם בעיקר פגמים, לדעת המתלוננים, בשיקול דעתה המקצועי.

קו ישר מחבר בין האירוע הזה לביקורת הקטלנית שהוטחה השבוע בשופט יורם דנציגר בעניין עיכוב הביצוע של עונש המאסר שהוטל על משה קצב. גם כאן, יצאו שורה של עיתונאים מכובדים במסע דה לגיטמציה כנגד שופט בית המשפט העליון, אשר לא פסק "כמצופה" ממנו, אלא כפי שחשב, על פי החומר שהיה בפניו, על פי צו מצפונו המקצועי והאישי.

גם אם נניח שמר דנציגר וגב' שוורץ טעו, הרי שאין בכך כדי לפגוע בכושרם, בכשירותם, בהתאמתם או ביושרם.

האינטרס הציבורי מחייב כי בראש הפירמידה יועמדו אנשים בעלי אומץ ציבורי וכושר החלטה. אנשים אשר מקבלים החלטות על בסיס ענייני, לא משיקולי פופולריות או שיקולים פוליטיים. אנשים אשר מקבלים החלטות לא על פי עקרון העדר.

על מנת שיורם שוורץ, הפקיד הצעיר שיחל מחר את דרכו בשירות הציבורי, יתרום למערכת חדשנות, מקוריות, תעוזה וכל אותן תכונות שאנו רוצים שיהיו לאנשי השירות הציבורי, בנוסף ליושר אישי, צריך לצאת משתי הפרשות האלה מסר חד מפורש וברור, המגנה פסילה על רקע הבעת עמדה.

מקבץ ידיעות חיוביות

תחת הכותרת "ג'ובים", הפנינו בפברואר האחרון את הקוראים הנאמנים של המרפסת למאמר שפרסמנו כבר באוקטובר 2010 "בדה מרקר", ובו קראנו לאייש לאלתר את המשרות והתקנים החסרים במשרד הפנים, כתנאי הכרחי להאצת הבניה.

השבוע קראנו ב ynet' כי אושרו תקנים לעשרות עובדים ויועצים המוסדות התכנון, וכן, כי הושלמה הרפורמה בממ"י, והפיכתו לרשות. עוד למדנו לדעת כי במסגרת רפורמה זו, יבוטל אגף התכנון במינהל, והמינהל לא יעסוק יותר בתכנון מקרקעין, אלא בשווק בלבד.

לאלה יש לצרף את הידיעה מלפני שבועות אחדים על בחירתה המסתמנת של אד' בינת שוורץ לתפקיד ראש מינהל התכנון.

למרפסת אין ספק כי סדרת תהליכים אלה תביא להאצת התכנון, ועכשיו כל שנותר לקוות הוא שהרפורמה בחוק התכנון והבנייה, לא תהווה גורם מעכב....