6 בנוב׳ 2015

האם בוטלו תקנות שבס? – פוסט למיטיבי לכת.

נתחיל באזהרה – פוסט זה עלול להיות משעמם ומעיק מאחר והוא עוסק במיקרו של המיקרו, בסעיפי תקנות מעצבנים, ביחס ביניהם, ובמשפטנות טכנית מציקה ומעיקה.
כעת, אחרי שנותרנו עם מיטיבי הלכת בלבד, נתחיל במסע..
זוכרים את תקנות שבס ? אלה הן תקנות, הקרויות על שמו של שמעון שבס, שהיה מנכ"ל משרד ראש הממשלה בתקופתו של יצחק רבין ז"ל ושהוביל בשנת 1994, את אישורן. התקנות אפשרו, בתנאים מסוימים, להגדיל את מספר דירות המגורים שנקבע בתוכנית. מטרת התקנות היתה, להקל על מצוקת הדיור, לצורך הגדלת הצע הדירות למגורים.
האכסניה המשפטית של תקנות שבס, הן תקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתוכנית), התשכ"ז – 1967, אשר עברו מתיחת פנים בשנת 2002, ומכונות בפי כל "תקנות סטייה נכרת".
למעשה תקנות סטיה נכרת הן השלמה של מנגנון ההקלה הקבוע בחוק התכנון והבניה עצמו. שם, בסעיף 147 לחוק, נקבע כי הוועדה המקומית רשאית ליתן למבקש היתר בניה הקלה, שמשמעותה בניה בסטיה מהוראות התוכנית החלה במקום. אולם, הסמכות ליתן הקלה אינה בלתי מוגבלת. סעיף 151 לחוק קובע את מגבלת ה"סטייה הניכרת", לפיה "לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין". משמעות הדברים היא שסמכות הוועדה המקומית להקל מהוראות תכנית מגיעה עד לנקודה שבה ההקלה הופכת לסטייה ניכרת מהתכנית.
מהי אם כן אותה נקודה?
החוק, בסעיף 151, קובע מספר מקרים פרטיים המוגדרים כסטייה ניכרת, ואולם, את עיקר המלאכה באשר לקביעה מהי סטייה ניכרת מותיר החוק לתקנות. כך, תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002 (שהחליפו את תקנות 1967) קובעות, בשורה ארוכה של סעיפים וסעיפי משנה, אשר פורשו בשורה ארוכה של פסקי דין והחלטות וועדות ערר, מהם המקרים, שבהן החלטת וועדה מקומית תהווה סטייה ניכרת מתכנית.
בתוך התקנות הללו הוטמעו כאמור תקנות שבס, בטכניקה חקיקתית שנעשתה על דרך השלילה. כלומר תקנות שבס, שמטרתן היתה כאמור חיובית, קרי להוסיף דירות מגורים מתחילות דווקא כך:" סטיה ניכרת מתכנית, לענין סעיף 151 לחוק, היא אחת מאלה: הוספת דירת מגורים הוספת דירות מגורים, למעט תוספת דירות מגורים שנתקיימו בה התנאים המצטברים כדלקמן:....." . כלומר התקנות קובעות קודם כל שאסור להוסיף בדרך של הקלה דירות מגורים, אבל באותה נשימה מוסיפות את החריג, לפיו אם התוספת עונה על סדרה של תנאים, הקבועים אף הם בסעיף, אזי בעצם לא מדובר בסטיה נכרת, ואו אז הסמכות לתת את ההקלה מתקיימת.
נקודה נוספת שחיבים לשים אליה לב, היא שהתקנה עוסקת בדירות מגורים. כלומר התקנה קובעת איסור אל תוספת דירות מגורים בלבד, ומכאן אם לדוגמה יתבקש בבנין משרדים להוסיף ולהגדיל את מספר המשרדים, שאינם דירות מגורים, או את מספר החנויות, באיזור מסחרי, אין לועדה המקומית כל בעיה לעשות זאת בהקלה, שכן תקנות סטייה ניכרת אינן אוסרות זאת (למעט המגבלה של פגיעה באופי הסביבה הקרובה).
כאמור, תקנות שבס, הוטמעו לתוך תקנות סטיה נכרת, כבר ב 1994. חלפו כמעט 20 שנה. אבל הבעיות, שהובילו להתקנת תקנון שבס, נותרו בעינן, ויש שיאמרו שאף החריפו. גם היום מצוקת הדיור מחכה לפתרון, והוא מתבושש להגיע. על רקע זה אושרו ב 2011 תקנות המאפשרות בתנאים מסוימים לפצל דירות גדולות לדירות קטנות יותר, ובלבד שיענו על מספר תנאים (כמו גודל מינימלי של 30 מ"ר וכו'). גם הפעם האכסניה שנבחרה לתיקון התקנות הן תקנות סטיה ניכרת, וגם הפעם התיקון הוא על דרך השלילה. כלומר גם הפעם התקנה שמטרתה לאפשר תוספת דירות קודם כל אוסרת על הוספתן, ורק לאחר האיסור היא קובעת את התנאים בהם ניתן לסטות ממנו באמצעות תהליך החקיקה. בכל מקרה, דבר אחד ברור, מטרתן של תקנות שבס זהה למטרתן של תקנות פיצול הדירות, והיא להוסיף ולהגדיל את היצע הדירות. לכן, אין בכלל ספק שבתקנות פיצול דירות לא התכוון מתקין התקנות לבטל את תקנות שבס, אלא להוסיף עליהן.
ובכל זאת מדוע נשאלת השאלה שבכותרת? מדוע למרות שמטרתן של שתי התקנות זהה אנו שואלים האם התקנה השניה ביטלה למעשה את הראשונה?
ובכן, ראשית משום ששתי התקנות אוסרות על תוספת דירות, אבל זו המאוחרת קובעת כי התוספת אפשרית רק לצורך פיצול דירות. לכן משנקבע ב 1994, בסעיף 2 (9) לתקנות כי סטיה נכרת היא "הוספת דירות מגורים, למעט תוספת דירות מגורים שנתקיימו בה התנאים המצטברים כדלקמן...", ואילו ב 2011 , נקבע בסעיף 2 (9א) לתקנות כי סטיה נכרת היא "הוספת דירות, למעט הוספת דירות באמצעות פיצול דירות קיימות", אזי עלינו לשאול את עצמנו כיצד שני הסעיפים הללו חיים זה בצד זה. יש למעשה סתירה לוגית בין שני הסעיפים.
מאחר ובדרך כלל דין מאוחר גובר על זה המוקדם, ומאחר ואין לכאורה אפשרות לוגית לישב את שתי התקנות, אזי המסקנה הלכאורית היא שהתקנה המאוחרת בזמן ביטלה את הראשונה בזמן, זאת אלא אם נשתמש בפרשנות תכליתית של התקנות, כדי לאפשר את קיומן זו בצד זו.
שנית שימו לב למינוח, בעוד תקנות שבס מדברות במפורש במינוח "דירות מגורים", משתמשות תקנות פיצול דירות בהגדרה רחבה יותר. הו עוסקות בדירות, כהגדרתן החוק המקרקעין, קרי "בחדר או תא או מערכת חדרים או תאים שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים לעסק או לכל צורך אחר". לכן גם ניתן להוסיך ולומר שהמינוח הרחב מכיל את המינוח הצר וגובר עליו.
ונקודה נוספת לפני סיום. תקנות פיצול דירות נועדו לאפשר פיצול של  דירות מגורים. אין כל הסבר הגיוני מדוע מתקין התקנות עשה שימוש כדי להגיע למטרה זו במונח "דירות", ולא במונח "דירות מגורים", בו השתמשו תקנות שבס. התוצאה משינוי המינוח הוא שלמעשה, התקנות שבאו לאשר פיצול דירות הוסיפו, שלא במכוון, ושלא מדעת - לפחות לא על דעתם של מאשרי התקנות, כפי שהדברים משתקפים מהדיון שנערך לאישורם - איסור, שלא היה קיים קודם לכן, על הוספה במסגרת הקלה של דירות שאינן דירות מגורים במסגרת הקלה. כלומר לכאורה, אם עד אישור התקנות ניתן היה להוסיף בהקלה יחידות לתעשיה, למסחר, למלונאות למשרדים, וכיוב', למרות מגבלה בתוכנית, כיום ניתן רק לאשר את פיצולן. מוזר אבל זו התוצאה.
לסיכום. ניתן לפרש את תקנות סטייה נכרת כך שתקנות פיצול דירות חיות בצידן של תקנות שבס, אבל זו לא הפרשנות היחידה האפשרית, וראוי שעניין זה לא יהיה נתון לפירושים. נדמה שניתן היה לנסח את הדברים בצורה יותר מוצלחת.