28 בנוב׳ 2015

שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים

תכניות מועדפות לדיור, מיועדות לבניה למגורים. מאחר ולא נכון לאשר תוספות של מאות יחידות דיור, מבלי ליצור סביבת מגורים הולמת, הסמיך החוק לקידום בניה במתחמים מועדפים לדיור את הותמ"ל, לאשר, בצד יחידות המגורים, סל של שימושים משלימים.

בראש השימושים המשלימים, עומדים השימושים הציבוריים.

החוק מסמיך את הותמ"ל, לכלול הוראות להסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים הפתוחים והחניה שיהיו בתחומה של תוכנית מועדפת לדיור, והוראות להסדרת הדרכים והתשתיות הנדרשות לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה. (סעיף 4(ג')).
הסמכות לכלול שימושים ציבוריים בתוכניות ותמ"ליות אינה ענין של שיקול דעת. היא ענין שבחובה. תשאלו מדוע? משום שהחוק קובע בצורה מנדטורית ובלשון ציווי כי "תוכנית מועדפת לדיור תכלול הוראות להסדרת מבני הציבור". לא נאמר "יכול שתכלול", כמו ביחס לשימושי תעסוקה. לכן, תוכנית ותמ"לית שאינה כוללת שימושים ציבוריים אינה עומדת בדרישות החוק.
אבל, בכך לא מסתיים העניין. ביחס לדרכים ותשתיות, החוק גם כולל דרישה כמותית. התוכנית צריכה לספק את הדרכים והתשתיות הנדרשים לשמש את יחידות הדיור בתכנית ובסביבתה. במילים הפוכות, אם התוכנית אינה מספקת את הדרכים והתשתיות הנדרשים לתוכנית וסביבתה, הרי שהיא אינה כוללת את כל מה שתוכנית ותמל"ית מחייבת כתנאי לאישורה.
הקושי בהקשר זה טמון בכך שעל אף שהחוק כולל הוראות מחייבות לתכנון שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, הוראה אחת חשובה חסרה בו. אין בחוק הוראה הקובעת חובה להשלים את שטחי הציבור קודם או במקביל לבניית יחידות הדיור מכוחה של התוכנית. נראה כי את מה שהחסיר החוק ניתן להשלים בתוכנית עצמה. ניתן וברוב המקרים אף צריך יהיה, לקבוע הוראות בתוכנית המתנות שימוש למגורים בהשלמות צורכי הציבור שקבעה התוכנית. העדרה של קביעה כזו, עשויה להבנתנו לפגוע בחלק מהמקרים בסבירות התוכנית כולה.

הסעיף בחוק הותמ"ל העוסק בשימושים ציבוריים, משתמש בביטוי "הסדרה". להסדיר באיזה מובן? האם במובן של לקבוע שטחי ציבור? או להסדיר במובן של לסדר את שטחי הציבור הקיימים? טוב – ברור שהכוונה היא למובן הראשון, אבל מדוע השתמש המחוקק במונח "להסדיר". מה טעם ראה המחוקק להכניס "ללקסיקון", התכנוני מושג חדש. חוק התכנון עושה שימוש במונח "לקבוע", והנה פתאום, בחוק הותמ"ל הוא מוחלף במונח "להסדיר". האם "להסדיר" הוא כמו "לקבוע", או שונה ממנו? צריך לזכור שחוק התכנון והבניה וחוק הותמ"ל הם חוקים משלימים. חוק התכנון והבניה משלים את חוק הותמ"ל, בנושאים בהם אין סתירה בין החוקים או שאין בחוק הותמ"ל הסדר אחר. במובן זה היה נכון לעשות שימוש במונחים זהים. שימוש כזה היה מאפשר לכולנו להבין, את מה שללא ספק שרצה החוק לקבוע, והוא את הסמכת הותמ"ל "לקבוע", שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, במובן הישן והנכון של הדברים. האם לא היה פשוט יותר לנסח את סמכות הותמ"ל "לקבוע" בתוכנית ותמ"לית את כלל צורכי הציבור כהגדרתם בסעיף 188 לחוק התכנון ובכך להותיר על כנו את הסדר הישן?

הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".
המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי.

בצד השימושים לצורכי ציבור, מאפשר החוק לותמ"ל לקבוע גם שימושי מסחר ותעסוקה בתוכניות ותמ"ליות, אבל על אלה בפעם אחרת.