7 בנוב׳ 2015

תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות

תא/5000, תוכנית המתאר העירונית לעיר תל אביב, עומדת לסיים בשבועות הקרובים את תקופת ההפקדה, ולעבור לשלב הדיון בהתנגדויות. מי שמעוניין להכיר את התוכנית  מוזמן ללחוץ כאן ולעבור היישר לאתר של עיריית תל אביב, המציג את מסמכי התוכנית ונספחיה. 

תוכנית 5000 היא תוכנית מעניינת. ניכרת בה השקעה רבה ומחשבה רבה. היא תורמת לעולם התכנון מושגים חדשים, ואפילו שפה חדשה אשר, מן הסתם יעסיקו אותנו בתקופה הקרובה.
אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת. התוכנית גם עוסקת "בחיזוי", משום שהיא כוללת מנגנונים שונים, בעיקר בנושא של דיור בר השגה, שיהיו רלבנטיים, רק אם תאושר חקיקה בנושא זה. כל אחד מנושאים אלה, וכן נושאים אחרים שלא הזכרנו, יכול וצריך לשמש נושא לפוסט מיוחד, ואולי בעתיד נכתוב אותם, אבל אלה לא על סדר יומנו היום. 

היום בקשנו לכתוב על נושא אחר, והוא הפגם המובנה הקיים בתכניות מתאר כוללניות, בכלל, לא רק בזו של תל אביב. פגם שנוצר בזכות המחוקק, שערבב מין בשאינו מינו, על ידי כך שערבב בין תכנון עירוני, לבין סמכויות תכנון. ערבוב בין השאלות מה מתכננים ואיך מתכננים, לשאלה מי מתכנן ?

תוכנית המתאר של תל אביב היא תוכנית החלה על כל שטח הישוב. היא תוכנית, שעל פי תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה, אם יאושר, תקרא תוכנית כוללנית, אלא אם יבחר המחוקק שם אחר לתוכניות מסוג זה. אין בכלל ספק שאישור תוכנית מתאר עירונית לישוב או לחלק משמעותי ממנו, הוא אירוע חגיגי ורב משמעות עבור הישוב. הוא למעשה מימוש הזכות להגדרה עצמית של הישוב.
בחוברת ההסבר המיוחדת, המציעה מתווה להכנת תוכניות מתאר כוללניות, שהוציא משרד הפנים, ושלצפייה בה אתם מוזמנים ללחוץ כאן, לא חסכו מילים על מנת לתאר את חשיבותה של תוכנית כוללנית בכלל. על פי החוברת, תוכנית מתאר כוללנית נועדה:
"להבטיח את איכות החיים והסביבה של האוכלוסייה, לרבות שילוב עקרונות של פיתוח בר-קיימא";
"להתוות את המבנה המרחבי הראשי המוצע של הישוב, תוך הגדרת ההיררכיה התפקודית והפיזית של מרכיבי הישוב העיקריים";
"לתת ביטוי בהיר וברור למדיניות התכנונית המוצעת לישוב ולמטרותיה".

בהתאם לכך, גם עיריית תל אביב, בדברי ההסבר לתוכנית 5000, הדגישה את החגיגיות והחשיבות של התוכנית וציינה, בפתח הדברים, כך:
"תכנית המתאר תא/5000 מתבססת על "חזון העיר" אשר אושר על ידי מועצת העיר לפני שנים אחדות כחלק מהתכנית האסטרטגית לעיר. תכנית המתאר מאמצת את הקווים האסטרטגיים שנקבעו ב"חזון העיר" כמטרות על: שמירה מעמד העיר כמרכז כלכלי ותרבותי; קידומה כעיר לכל תושביה; ממשל עם הפנים לאזרח;ופיתוח סביבה עירונית אטרקטיבית. 
תכנית המתאר קובעת הוראות כלליות אשר ינחו את הכנתן של תכניות מתאר מקומיות חלקיות ותכניות מפורטות חדשות ומציגה את היקף האוכלוסייה הצפוי ואת יעדי המועסקים לשנת היעד של התכנית - 2025. 
התכנית קובעת את אופן הפיתוח הפיזי בעיר: אילו אזורים בעיר ייועדו למגורים, לתעסוקה, למסחר, לשימושים ציבוריים או ליעודי קרקע אחרים; אילו מקומות ראוי לשמור ואילו מקומות ראוי לפתח; מהן ההוראות וההנחיות בהיבטים תחבורתיים, סביבתיים והיבטים רבים נוספים בעלי השפעה על הפיתוח הפיזי של העיר." 

לאחר קריאת הדברים האלה, לא נותר עוד ספק, וברור לכולם גודל השעה. תוכנית מתאר עיר כוללנית היא אירוע רב חשיבות לתכנון העיר לעיצובה, להתפתחותה ולחזונה, אז למה לקלקל ?

הנה התשובה.

הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות, אינו סיפר על חזון העיר ואינו סיפר על עיצוב העתיד, והוא גם איננו סיפור של הגדרה עצמית. הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות הוא בראש ובראשונה סיפור פשוט ורגיל של סמכויות. חוק התכנון והבניה, זה הקיים, ועוד יותר לאחר תיקון 102 אם יאושר, מעניק סמכויות תכנון נרחבות יותר  לועדות מקומיות שאישרו תוכניות מתאר כוללניות. מכאן המוטיבציה של ועדות מקומיות, לרבות של עיריית תל אביב, לאשר תוכניות מסוג זה. זהו בסך הכל מירוץ אחר סמכויות. האמת היא שבכך אין כל רע. גם אם המוטיבציה להכין תוכניות מתאר כוללניות נובעת מרדיפה אחר הסמכויות שהן מעניקות, ובכך מושגת מטרתן החשובה של תוכנית מתאר כלל עירונית -  דיינו. אבל, לא בכך הבעיה.
הבעיה היא ריב הסמכויות.
כולנו היינו עדים לריב הסמכויות שהתפתח בין משרד הפנים והועדות המחוזיות, לאחר תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה. המחוקק העניק סמכויות לועדות המקומיות, ומשרד הפנים טרח לצמצמן. לא מעט פסיקה נכתבה על כך, וגם אנחנו עסקנו ועוד נעסוק בכך, בעתיד. חלוקת סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות והמקומיות, הפכה להיות נושא מרכזי בעת הכנתן של תוכניות מתאר כוללניות. השאלה שעומדת במרכזן של התוכניות, גם אם העוסקים בכך לא יודו בזאת, אינה תמיד, מה טוב ונכון לעיר, או לאיזור מסוים בה, אלא האם נכון לכלול את הפתרונות המיטביים, ואת מלא הגמישות הנדרשת, בתוכנית מתאר כוללנית, ובכך להעניק סמכויות נרחבות לועדה המקומית. במשחק הזה יש שני צדדים. מצד אחד הועדה המחוזית, שצריכה לאשר את התוכנית, ושבאופן טבעי, אינה שמחה לשחרר ולהתנתק מסמכויותיה. מצד שני הועדה המקומית, אשר תשמח לקבל סמכויות, אבל תמיד חוששת שמה תחצה את הגבול, ותבקש יותר סמכויות ממה שהמחוז יהיה מוכן לתת. התוצאה היא סוג של פשרה.

במילים אחרות, להערכתנו, התוצאה מכל אלה היא שדמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית.

הקשירה של שאלות התכנון בשאלות הסמכות, יוצרת בהגדרה תכנון של פשרות, וכתוצאה מכך, תוכניות המתאר הכוללניות אינן בהכרח התוכניות הכי טובות בעבור העיר, ואינן בהכרח חזון העיר. תוכניות מתאר כוללניות, יותר משהן מסמך תכנוני, הן מסמך משפטי, המגדיר את סמכויות התכנון, שהועדה המחוזית, מוכנה לשחרר לועדה המקומית.

האישור של סעיף 62א(ג), שהעניק את סמכויות התכנון הנרחבות לועדות להן תוכניות כוללניות (מבלי לכנותן כך - כאמור), פתח פתח ענק להעברת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, תוך פריצת גדרותיהן של סמכויות התכנון המוגבלות הקבועות בסעיף 62א, ושמשרד הפנים נלחם על צמצומן.
הדיון הצפוי בתוכנית המתאר של תל אביב, יהווה דוגמה מצוינת לבחון את רוחבו של הפתח הזה, ועד כמה תהיה מוכנה הועדה המחוזית "לשחרר", סמכויות תכנון, כך שתוכניות המתאר הכוללניות באמת יתאימו לחזון העיר, ויאפשרו לו להתממש.