12 באוק׳ 2017

טייס אוטומטי

עד שנפסק פסק הדין בעניין פרחי ביקל, היו מוסדות התכנון, מחייבים יוזמי תוכניות בהפקדת כתבי שיפוי בגין תביעות אפשריות לפיי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, כעניין שבשגרה. סוג של טייס אוטומטי.
פסק הדין של פרחי ביקל, הפסיק באחת את הפרקטיקה הבלתי חוקית הנהוגה, והכניס את מערכת התכנון לתזזית וחוסר יציבות. כך, עוד שלפני שנדון הדיון הנוסף, הזדרז המחוקק, ובתיקון 115 לחוק התכנון והבנייה, הסדיר את סמכויותיהם של מוסדות תכנון לדרוש ולקבל כתבי שיפוי.
עולם התכנון נרגע, והדברים חזרו למסלולם.

האומנם?

סעיף 197 א. (א)(1), העומד במרכזו של תיקון 115 קובע כך:
"מוסד תכנון הדן בתכנית רשאי להתנות את הפקדת התכנית, או את אישורה, בהפקדת כתב שיפוי מלא או חלקי מפני תביעות לפי סעיף 197, בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה".
משמעות הדברים הינה כי מתוך קשת האפשרויות שעמדו למחוקק, בעת הגדרת גבולות הסמכות לחיוב במתן כתב שיפוי, הוא החליט להותיר את ברירת המחדל של תהליך התכנון ללא כתב שיפוי. כלומר, כתב שיפוי אינו מתווסף כעניין שבשגרה לכל החלטה להפקיד או לאשר תוכנית, כי זה איננו המסלול שקבע המחוקק. כדי שניתן יהיה לחייב בהפקדת כתב שיפוי  מוסד התכנון חייב לדרוש את כתב השיפוי, לאחר שהפעיל שקול דעת. 
כך בהצעת החוק לתיקון 115 נאמר:
"יובהר שהחלטת מוסד תכנון האם להתנות קידום הליכי תכנון בהפקדת כתב שיפוי והיקפו, תיעשה במסגרת בחינת כלל השיקולים והאיזונים, שייבחנו לגבי המקרה המסוים שבפני מוסד התכנון המוסמך".
הפעלת שיקול דעת מחייבת הנמקה. מכאן החלטה סתמית, כפי שהייתה בעבר, בשיטת הטייס האוטומטי, לחייב יזם בהפקדת שיפוי, מבלי שמוסד התכנון (ולא יועציו) דן בעצמו בנושא, שקל את היבטיו השונים, ומבלי שהכריע בו, עשויה להיפסל.
יתירה מכך, בעצם הפעלת שיקול הדעת אין די. שכן, לא רק שהמחוקק מחייב בתיקון 115 את מוסד התכנון להפעיל שקול דעת, הוא אף מוסיף ומבנה את העקרונות להפעלת שיקול הדעת "בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה".
הבניית שיקול הדעת כאמור, מעלה לא מעט שאלות, שמן הסתם בתי המשפט יתלבטו בהן בעתיד. כך למשל האם יזם שמקדם תוכנית ל 12 דירות צריך למסור כתב שיפוי כמו יזם שמקדם תוכנית ל 1200 דירות, זאת בשים לב "להיקפה" של התוכנית? האם מי שמקדם תוכנית ש100% ממנה היא תרומה צורכי ציבור והציבור הוא הנהנה ממנה, צריך למסור כתבי שיפוי? ובהקשר זה, האם הסעיף בכלל חל על גופים ציבוריים שמקדמים תוכניות לצורכי ציבור?
מאידך, למרות שכתב השיפוי נועד לשפות את הועדה המקומית שהיא האחראית לתשלום הפיצויים, בין השיקולים המובנים לא מצאנו, ולו ברמז, כל אמירה לעניין בחינת מצבה הכלכלי של הועדה המקומית וכוחה לשאת בנטל תשלום הפיצויים? האם זה שיקול רלוונטי "בין השאר", או ששתיקת המחוקק בהקשר זה הותירה שיקול זה מחוץ לגדר השיקולים ששוקלים מוסדות תכנון?
בכלל מי צריך למסור כתב שיפוי? בעל הקרקע? היזם? החוכר? פלוני אלמוני? הסעיף אומנם מאפשר להתנות את קידום הליכי התכנון בהפקדת כתב שיפוי, אך לא קובע מיהו הגורם ממנו ניתן לדרוש את מעשה ההפקדה. הדעת נותנת כי מי שימסור את כתב השיפוי הוא מי שמעונין בקידום התוכנית ומי שיזם אותה, אבל האם לא נכון היה להגדיר זאת בגוף החוק המסמיך?
ועוד שאלה – מדוע המחוקק בחר להשתמש בביטוי "הפקדת", כתב שיפוי ולא מסירת כתב שיפוי. מעבר לכך, שהביטוי הפקדה הוא ביטוי בעל משמעות טעונה בחוק התכנון והבניה, הרי שהפקדה משמעותה מסירה כפיקדון. היכן הפיקדון כאן? האם כתב השיפוי נמסר באופן זמני. אם כן כיצד ומתי הוא חוזר לבעליו.....?

הרבה שאלות מעט תשובות, אבל דבר אחד בטוח. תיקון 115 לא החזיר את המצב לקדמותו בסוגיה המעניינת של מסירת כתבי שיפוי להבטחת תשלומי פיצויים לפי סעיף 197לחוק. תיקון 115 נחקק בחופזה, בגלל אי הודאות שיצרה הלכת פרחי ביקל. אולי עכשיו, הגיע הזמן לחשוב קצת יותר לעומק ולהסדיר את כל השאלות שעדיין נותרו פתוחות, ושעל מקצתן בלבד עמדנו כאן. בכל מקרה, למי שחשב שתיקון 115 הוא אקורד הסיום של פרחי ביקל, נכונו הפתעות...