הלכת קנית - הסוף !!

השבוע בוטלה הלכת קנית.

לא הופתענו.
לפני כשנה וחצי בחרנו לייחד להלכת קנית את סיכום השנה העברית היוצאת. בפוסט שפרסמנו, בשם "הלכת קנית - הסוף ?", סקרנו את התפתחות הפסיקה בעניינה של הלכת קנית, לרבות את פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים בפרשות הוניגמן ובר יהודה, בהן ניתנה ההחלטה השבוע, וכתבנו כך:

"את הסיכום שלנו לשנה החולפת בחרנו ליחד, בעקבות פטירתו של דוד עזריאלי, למה שלדעתנו מסתמן כדעיכתה של הלכת קנית."

ובהמשך:

"מקריאת רצף הפסיקה לא ברור כלל האם הלכת קנית תשונה בקול תרועה רמה, באמירה חדה ומפורשת בפס"ד חד ויחיד, או בצעדים קטנים, כפי שנעשה כעת. עם זאת, מרצף הפסיקה שסקרנו, ניתן להצביע על המגמה לצמצומה של הלכת קנית.

כדי באמת לדעת כיצד תתפתח הפסיקה בענין זה, נצטרך להמתין עד לאחר החגים...."

החגים חלפו, ואחריהם עוד חגים, והנה מיד לאחר הפסח, באיחור אלגנטי של שנה אחת, פורסמה ההחלטה בפס"ד חד ויחיד, הקובע את ביטלה של הלכת קנית. 

להלכת קנית הייתה משמעות כספית אדירת מימדים, ויתכן שיש לה אף חלק לא מבוטל בהתייקרות מחירי הדיור בישראל.

הלכת קנית גרמה לכך, שמאות מליוני שקלים זרמו לקופת המדינה, במקום לקופת הרשויות המקומיות.

הלכת קנית גרמה לכך, שרשות מקרקעי ישראל החלה לגבות מחוכריה תשלום ל 91% מערך הקרקע, ובעקיפין "להתמכרות" של תקציב המדינה להכנסות ממחירי הקרקע, ולניגוד הענינים של רמ"י, בין תפקידה לשווק יחידות דיור לבין רצונה "להנות" ממלוא עליית מחיר הקרקע המאמיר, ללא שותפות "בהנאה" של השלטון המקומי.

הלכת קנית גרמה לתלות של השלטון המקומי, במדינה, לצורך ביצוע עבודות פיתוח, תלות ששיאה האירוני בתהליך עוקף החוק המכונה "הסכמי הגג", שהם סוג של פתרון עקום ולא שויוני, להעברת כספים מהמדינה לרשויות המקומיות, מקום שלמלא הלכת קנית, הדברים היו נעשים ממילא.

הלכת קנית גרמה לכך, שרשויות מקומיות לא תרצינה לפתח קרקע.

ביטול הלכת קנית היה מחויב המציאות.

מטבע הדברים ההחלטה השיפוטית אינה נותנת פתרון מלא לכל התוצאות הנובעות ממנה, ועוד לא תמו ההתדינויות בהקשר זה.

ניתן רק לקוות שהמדינה תתעשת, ובמסגרת סמכויותיה, לא תנסה ברגולציה, ליצוק מתכונת כזו או אחרת של הלכת קנית, אלא תמצא בכך הזדמנות להסדיר את כלל מערכת הגבייה כתוצאה מתוכנית, לרבות ביטולו של סעיף 21 לתוספת השלישית.

אבל זה כבר מפוסט אחר.....

קנית - הסוף?

בשנה החולפת נפטר דוד עזריאלי ז"ל, היו"ר והמייסד של קבוצת קנית. מותו של עזריאלי, שעל שמו רשומה ההלכה הידועה "כהלכת קנית", התרחש באורח מפתיע וללא כל קשר, בשנה שבה מסתמן מהפך ביחס הפסיקה אל הלכת קנית.

את הסיכום שלנו לשנה החולפת בחרנו ליחד, בעקבות פטירתו של דוד עזריאלי, למה שלדעתנו מסתמן כדעיכתה של הלכת קנית.

אנו מודים לעוה"ד תומר גור וסיון רוזנבלט, שליקטו את הפסיקה, ערכו אותה והביאו אותה אליכם.

"הלכת קנית" נקבעה בפסה"ד של בית המשפט העליון במסגרת רע"א 85/88 קנית ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת-גן.

על פי פסה"ד, קנית התקשרה בחוזה פיתוח על ממ"י, במסגרתו נקבע מעמדה "כבר רשות". עם תום תקופת הפיתוח, הייתה אמורה קנית לחתום על הסכם חכירה עם ממ"י, שתוקפו רטרואקטיבי (קרי, תחולתו מראשית תקופת הפיתוח).

בתקופת הפיתוח אושרה תוכנית משביחה במקרקעין, ועל כן דרשה הוועדה המקומית מקנית כי תשלם היטל השבחה.

בית המשפט העליון קבע כי לא ניתן לחייב את קנית בהיטל, בהיותה "בר רשות" בלבד במקרקעין שאינו בא בהגדרת המונח "חוכר לדורות" כמובנו בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. זאת, חרף העובדה שקנית החזיקה במקרקעין בפועל בעת כניסת התוכנית לתוקף ואף שעל פי הסכם ההתקשרות עם המינהל, תקופת החכירה שמכוח הסכם החכירה העתידי תתפרס גם על המועד שבו נכנסה התוכנית לתוקף.

עם זאת, לצד האמור, בהלכת קנית נקבע הכלל, ולפיו זכויותיו של המחזיק בקרקע לעניין היטל השבחה ייבחנו לאור פרשנות החוזה הקיים בין הצדדים, וכי כותרת החוזה אינה חזות הכל:

"... איני רואה כל סיבה, מדוע ליתן להסדר זה משמעות שונה מזו העולה מלשונו הוא. לא הובאה כל ראיה, לפיה הסדר זה אינו משקף את תכלית החוזה, וכי תכליתו תתגשם רק אם נראה בהסכם משום הענקה מיידית של חכירה לדורות מלווה "בתנאי מפסיק". אכן, היו להם לצדדים – ובעיקר למינהל מקרקעי ישראל – סיבות משלהם לבנות הסדר חוזי דו-שלבי, שעל פיו לא תהא המערערת תחילה חוכרת לדורות ורק לאחר מכן חוכרת לדורות. איני רואה כל סיבה לפרש הסדר זה באופן שונה מהתכלית אותה ראו הצדדים לנכון להגשים, כפי שזו עולה מלשון החוזה."

קביעתו האמורה של בית המשפט העליון הובלטה בהחלטתו של כב' הנשיא שמגר, לדחות בקשה לדיון נוסף על פסק הדין (דנ"א 1/89 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן נ' קנית ניהול השקעות ומימון בע"מ):

"לא ראיתי מקום לקיומו של דיון נוסף לפי סעיף 30 לחוק בתי המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984. פסק דינו של בית משפט זה מושתת, בעיקרו, על הערכת מהותם של היחסים המשפטיים שנוצרו בין העותרת לבין מינהל מקרקעי ישראל, כפי שהם מעוגנים בהסדרים החוזיים הספציפיים אשר ביניהם. משמע, אין המדובר אלא על הפועל היוצא מהסדר חוזי מוגדר ולא במסקנה אשר לה השלכות רחבות יותר. מכאן גם, כי הקניית לבוש ניסוחי שונה להסדרים עתידיים כדוגמת אלה בהם מדובר כאן, עשויה להוליך למסקנות שונות. אגב, למותר להוסיף כי פסק הדין גם לא הכריע ביחסים המשפטיים שבין המשיבה לבין מינהל מקרקעי ישראל, שלא היה צד להליכים בבית המשפט המחוזי ובבית משפט זה."

            העתירה נדחית."

חרף הביקורת הרבה שנמתחה על הלכת קנית ולמרות ניסיונות רבים של ועדות מקומיות שונות "לאתגר" הלכה זו בפני ערכאות שיפוטיות, שרדה ההלכה את מבחן השנים והיא עודנה תקפה היום.

פסקי הדין בעניין קנית, וכן פסקי הדין שבאו בעקבותיה, יצרו זיקה הדוקה בין הגדרת הזכות על פי דיני הקניין, לבין הגדרתה על פי דיני ההשבחה, ועל פיה קבעו את זהות החייב בהיטל (ראה והשווה רע"א 10998/07 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גזר נ' חברת דרך ארץ הייווייז (1997) בע"מ, אשר החיל את הלכת קנית גם בשאלת חבותו בעל זיכיון במקרקעין בהיטל השבחה; וראה ע"א (חי') 2152/04 ועדה מקומית לתכנון ולבנייה שומרון נ' בלוך עוזי ושפרה שהגיע למסקנה זהה גם ביחס לבר רשות והרשאה מתחדשת במקרקעין).

לצד האמור לעיל, פסיקה אחרת יצרה אבחנה בין ההגדרה הקניינית של הזכות לבין הגדרתה התכנונית, באופן שהשליך גם על זהות החייב בהיטל.  

בפסק הדין בע"א 1321/02 נווה בניין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבניה, למגורים ולתעשייה מחוז מרכז (להלן: "עניין נווה בניין") נקבע, כי אין לפרש את המונח "העברה" של מקרקעין על פי דיני התכנון והבניה, בהתאם למשמעות הקניינית של מונח זה, וזאת מאחר שלשונו ותכליתו של חוק התכנון והבניה מצדיקות פירוש אחר.

באותו מקרה נדונה השאלה מה ייחשב כמועד "העברת מקרקעין" לעניין התוספת השלישית – האם מועד כריתת חוזה המכר, או שמא מועד הרישום בלשכת רישום המקרקעין?

נקבע, כי לעניינה של התוספת השלישית, "העברת מקרקעין" הינה מועד החתימה על הסכם המכר (היוצר זכות אובליגטורית בלבד) ולא מועד הרישום בלשכת רישום המקרקעין (שהוא המגבש את הזכות הקניינית).

במסגרת פסק הדין, הוסיף בית המשפט והתייחס לרציונל העומד בבסיס קביעתו האמורה, שהינו כי יש לחייב בהיטל את הנהנה מן ההשבחה, וכי ההתעשרות מכוח ההשבחה יוצאת מן הכוח אל הפועל כבר בעת ההתקשרות בהסכם, ולא במועד הרישום.

בית המשפט העליון חזר על ההבחנה בין הגדרת "חוכר" בדיני הקניין לבין הגדרת מונח זה בדיני ההשבחה, גם בפסק דין שניתן בעע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' דניאל יצחקי.

מקרה נוסף שעסק בזהות החייב בהיעדרו של חוזה חכירה, נדון בע"א (חי') 4189/98 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות נ' מארגות אגודה לתעשיות טכסטיל בע"מ (להלן: "עניין מארגות"). ראשיתו של ההליך בתביעה אחרת, אותה הגישה מארגות נגד המינהל לשם אכיפת זיכרון דברים, וזאת במטרה להביא לרישום הזכויות במקרקעין על שם מארגות.

התביעה התקבלה והמינהל חויב לרשום את מארגות כחוכרת המקרקעין, וזאת בתוך שלושה חודשים. חרף הוראת פסק הדין, המינהל לא רשם את מארגות כחוכרת בתוך התקופה האמורה. במהלך תקופה זו, אושרה תוכנית משביחה, ורק לאחריה נחתם חוזה החכירה בין מארגות לבין המינהל. לא זו אף זו, אלא שחוזה החכירה שנחתם קבע את תחילתה של תקופת החכירה לאחר אישור התוכנית המשביחה.

משנדרשה מארגות לשלם היטל השבחה בגין התוכנית המשביחה, טענה כי במועד הקובע לא הייתה החוכרת לדורות, וכי, על כן, לא ניתן לחייבה בהיטל השבחה.

בדחותו את טענת מארגות, קבע בית המשפט המחוזי, במותב שלושה, את הדברים הבאים:

במועד הקובע טרם נחתם חוזה חכירה ומארגות אף לא החזיקה בפועל במקרקעין.

במסגרת התביעה האחרת, בית המשפט התייחס לעסקת החכירה כקיימת וציווה לרשום אותה, בשינויים המחויבים. לגישת בית המשפט, המדובר בשינויים בעלי אופי טכני שאין בהם מרווח של שיקול דעת.

חתימה על חוזה חכירה, ככל שהיא נדרשה על רקע פסק הדין, נדרשה מטעמים פורמאליים בלבד.

על רקע כל האמור לעיל, אין משמעות לכך שבמועד הקובע לא היה חוזה חכירה חתום בין הצדדים, ואף אין משמעות לכך שהחוזה שנחתם לבסוף אינו חל רטרואקטיבית על המועד הקובע. זאת, מהטעם שבמועד הקובע החזיקה מארגות בזכות חכירה מכוח פסק הדין בתביעה האחרת.

על רקע דברים אלה קבע בית המשפט, כי יש לחייב את מארגות בהיטל השבחה.

מקרה נוסף שעסק בזהות החייב נדון ברע"א (ת"א) 24215-12-11 הועדה המקומית לתכנון ובניה בת"א-יפו נ' יעקב קוטליצקי ואח' (להלן: "עניין קוטליצקי"). במקרה זה החזיקו המשיבים בקרקע בהתאם לחוזה חכירה חתום ביניהם לבין המינהל. משהסתיימה תקופת החכירה, החל מו"מ בין הצדדים ביחס לתקופת החכירה הנוספת. בתקופת המו"מ אושרה תוכנית משביחה, ורק לאחריה נחתם חוזה החכירה הנוסף בין הצדדים, שתחילתו בתקופה שלאחר מועד אישור התוכנית.

טענת המשיבים ולפיה הם אינם חייבים בהיטל השבחה בנסיבות אלה, נדחתה, וזאת מהטעם שבית המשפט מצא כי למרות היעדרו של חוזה חכירה חתום בתקופת המועד הקובע, המשיבים היו חוכרים לדורות של המקרקעין. בית המשפט מצא מספר אינדיקציות לכך, ובין היתר האמור להלן:

אף שתקופת החכירה המקורית הסתיימה, המשיבים הוסיפו להחזיק ולהשתמש במקרקעין כפי שעשו בעבר, וזאת מבלי שהמינהל מגלה כל התנגדות לכך, ויתירה מכך, תוך שהמינהל מנהל עמם מו"מ ביחס לתנאי החכירה החדשים.

לכל אורכה של תקופת הביניים נותרו המשיבים רשומים בלשכת רישום המקרקעין כחוכרים, מבלי שמי מהצדדים ביקש למחוק את הרישום.

במהלך תקופת הביניים, המשיבים אף השכירו את המקרקעין לצדדים שלישיים.

במסגרת חוזה החכירה החדש, הוסכם כי המשיבים ישלמו דמי היוון מופחתים בגין מימוש התוכנית המשביחה, בהתאם להחלטה 933 של המינהל. פעולה זו אפשרית רק ביחס למי שמחזיק בקרקע כחוכר.

נתונים אלה, בכוחם המצטבר, מלמדים על כך שלאחר סיומה של תקופת החכירה המקורית, הסכימו המשיבים והמינהל בהתנהגותם על המשכו של היחס המשפטי שהיה קיים ביניהם, שהינו יחס שבין חוכר למחכיר.

יש לציין, כי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין קוטליצקי, אושר על ידי בית המשפט העליון, אשר החליט לדחות את בקשת רשות הערעור שהוגשה על פסק הדין, תוך שהוא מחזק את המסקנות שנקבעו בו (רע"א 6166/12).

בית המשפט העליון אף מתח ביקורת על התנהלות הנישום, שיסודה בדיני ההשתק ובעשיית עושר:

"לא ניתן להלום סיטואציה בה מחד גיסא טוענים המבקשים כי לצרכי היטל השבחה אינם חוכרים לדורות, אולם מאידך גיסא הם נהנים מהטבות שונות – פטור ממכרז, שיעור מופחת של דמי ההיתר – על סמך הנחה שביסודה ההיפך הגמור. לדידי, המבקשים הריהם בנסיבות כאלה "כאותו אדם הבא לשכור דירה ברחוב הירקון בתל-אביב ושואל את המשכיר, היש בדירה משב רוח בקיץ מהים? והמשכיר אומר בוודאי, הנה הבית והנה הים, ואז שואל השוכר, היש טחב בחורף מהים? והמשכיר משיב: חלילה, איפה הבית ואיפה הים?""

בעניין אחר בע"ר 52-09 (ראשל"צ) עיזבון המנוח פרומה (פרומטה) זילברשטיין ז"ל נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה יהוד (להלן: "עניין זילברשטיין") עמד בית המשפט על כך כי תשלום דמי היוון יכול לבסס קיומה של חכירה לדורות וזאת גם בהיעדרו של חוזה חכירה.

בעניין זילברשטיין החזיקה המערערת בנכס מכוח חוזה שנערך בשנות ה- 50 בינה לבין חברת "נווה עובד". בפסק הדין נקבע כי לא נחתם חוזה חכירה בין זילברשטיין לבין המינהל. בנוסף נקבע, כי זילברשטיין שילמה דמי היוון. חרף היעדרו של חוזה חכירה, חייב בית המשפט את זילברשטיין בתשלום היטל השבחה בגין תוכנית משביחה שאושרה בתקופת החזקתם של זילברשטיין בנכס, תוך שקבע שאלת ההיוון רלוונטית רק ביחס למי שהוא חוכר לדורות, או, למצער, ביחס למי שמבקש שייערך עמו חוזה חכירה.

כברת דרך נוספת ומשמעותית הלכה הפסיקה במספר פסקי דין שניתנו לאחרונה, שבמסגרתם חויבו גם צדדים לחוזה פיתוח בהיטל השבחה. בפסיקה זו, שניתנה על ידי בתי המשפט לעניינים מינהליים, אף הושמעה ביקורת נוקבת נגד הלכת קנית.

בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מחוז מרכז בעמ"נ (מרכז) 44727-08-13 הוניגמן ובניו בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (להלן: "עניין הוניגמן").

בעניין הוניגמן פרסמה העירייה מכרז פומבי לרכישה ולפיתוח של מגרש. במסגרת המכרז הוצעו המקרקעין למכירה, כאשר זוכה המכרז נדרש לחתום על הסכם פיתוח וחוזה רכישה בנוסח אחיד שנקבע על ידי העירייה. לאחר זכייתה של המשיבה, חברת הוניגמן, במכרז, וחתימתה על הסכם הפיתוח ועל הסכם המכר, אושרה תוכנית משביחה במקרקעין.

בסופו של יום, הוניגמן לא מימשה את זכייתה, אלא מכרה את המגרש לצד שלישי. בעקבות המכירה, נדרשה הוניגמן לשלם היטל השבחה בגין התוכנית המשביחה שאושרה לאחר זכייתה במכרז.

טענתה של הוניגמן ולפיה במועד אישור התוכנית היא הייתה בגדר "בר רשות" במקרקעין בלבד, וכי על כן, ובהתאם להלכת קנית, היא אינה נדרשת לשלם היטל השבחה – נדחתה.

בית המשפט הבהיר בפסק דינו, כי על אף שהלכת קנית עודנה תקפה, יישומה על נסיבותיו המיוחדות של המקרה, מוביל למסקנה כי הזכויות שהוענקו למערערת הינן כשל חוכרת, וזאת חרף העובדה שבין הצדדים נחתם "חוזה פיתוח". בית המשפט קבע, כי פרשנות סבירה של ההסכמים בעניין הנדון, מובילה למסקנה כי הזכויות שקיבלה המערערת "טובות יותר" (על פי מילותיו של בית המשפט) ביחס למקרקעין מאשר מעמד של בר רשות:

בעוד שלפי הסכם הפיתוח, מעמד המערערת הוא של בר רשות בלבד, בחוזה הרכישה נאמר כי היא קיבלה מהעירייה את החזקה הבלעדית לשימוש במגרש;

הסכם הפיתוח וחוזה החכירה נחתמו באותו המועד, וזאת בשונה מן המצב המקובל בו נחתם הסכם החכירה רק לאחר העמידה בתנאי הסכם הפיתוח.

הגם שהסכם החכירה כולל תנאי מתלה, לפיו המערערת תקבל מעמד של חוכרת במקרקעין רק אם תשלים את הפיתוח, הרי שישנן אינדיקציות שהסכם החכירה תקף מיום כריתתו – למשל, סעיף ביצוע העברת הזכויות אינו מותנה בביצוע הוראות הסכם הפיתוח.

כמו כן, אף אם חוזה החכירה מותנה בתנאי מתלה, הרי שעצם קיומו של התנאי אינו מעיד כי החוזה חסר נפקות כל עוד לא התקיים התנאי. לכן, קיומו של חוזה הרכישה מחזק את זכויות המערערת במקרקעין עוד בטרם הושלם ביצועו של הסכם הפיתוח "באופן שהביאם לגדר מעמד חוכר לדורות לעניין החלטה של הלכת קנית".

זאת ועוד. בית המשפט בפסק דינו מצא לנכון לייחד פרק שלם שכותרתו "על הצורך בבחינה מחודשת של הלכת קנית", ובו הבהיר, בין היתר, כדלקמן:

"הלכת קנית היא הלכה ידועה וותיקה של בית המשפט העליון, שנקבעה בשעתו ברוב דעות (השופטים אהרן ברק וגבריאל בך כנגד דעתו החולקת של השופט אברהם חלימה). להלכה זו, אשר לה השלכות כלכליות כבדות משקל, ימלא בפברואר הקרוב חצי יובל. ואולם, לצערי, אין באפשרותי להצטרף לחגיגות הכסף להלכה זו. הטעם לכך פשוט: דעתי, כדעת אחרים (ראו אהרן נמדר, מערכת המס בעסקאות נדל"ן (מהדורה שלישית, תשע"ג) 226 – 227 (להלן: "נמדר, עסקאות נדל"ן"), אינה נוחה מהלכת קנית. להבנתי, ההלכה עושה עוול עם רשויות התכנון, וגורמת לסיכול התכלית המרכזית של היטל ההשבחה – שיתוף הקהילה ברווחים שקמו לבעלי הזכויות במקרקעין מפעולותיהן של רשויות התכנון."

יש לציין, כי על פסק הדין בעניין הוניגמן הוגשה בקשת רשות ערעור (בר"מ 468/14), אשר הועברה להכרעת הרכב של בית המשפט העליון. נכון למועד כתיבת שורות אלה, הבקשה עודנה תלויה ועומדת בפני בית המשפט. 

פסק דין נוסף שהטיל חבות בהיטל השבחה של צד לחוזה פיתוח ניתן בה"פ 36563-11-11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון נ' אינג' בר יהודה בע"מ (להלן: "עניין בר יהודה").

בעניין בר יהודה הבהיר בית המשפט, כי הלכת קנית לא שללה את האפשרות כי מקום בו התוכן האמיתי של העסקה בין המחזיק לבין המינהל שונה מכותרת החוזה ומתנאיו – כלומר, מקום בו מהותה הכלכלית של העסקה הינה העברת זכות חכירה, ניתן יהיה להכיר במחזיק כ"חוכר לדורות" לצורך תשלום היטל השבחה.

בפסק הדין מונה בית המשפט רשימה של אינדיקציות לשם בחינת היחסים החוזיים בין הצדדים ומיהות הזכויות שהועברו:

האם פיצול העסקה לשני שלבים מותיר שיקול דעת בידי ממ"י לסרב לחתום על הסכם חכירה?

האם הסכם הפיתוח קובע גם את תנאי הסכם החכירה, או שמא תנאים אלו נותרו לסיכום בשלב החכירה?

האם המתקשר בהסכם הפיתוח הוא זה שצפוי לחכור את המקרקעין בסוף תקופת הפיתוח?

האם תקופת החכירה המוסכמת חלה רטרואקטיבית על תקופת הפיתוח?

האם העסקה שהובאה לאישור ממ"י היא עסקת חכירה, הטעונה אישור מיוחד, או רק עסקת פיתוח?

מהי התמורה ששולמה? האם שולמו מלוא דמי החכירה המהוונים לכל תקופת החכירה, או ששולמה תמורה רק לתקופת הפיתוח?

האם המתקשר בחוזה פיתוח רשאי לשעבר את זכויותיו לממשכן?

מי נושא בתשלומי החכירה על פי דין, כגון תשלומי ארנונה, היטלי פיתוח וכיו"ב?

התנהגות הצדדים לאחר חתימה ההסכם – למשל, האם ניתנו הארכות להשלמת הפיתוח? לאלו תקופות? האם ליזם ניתנה אפשרות להגיש בקשות לפי חוק התכנון והבניה?

בית המשפט הוסיף והבהיר, כי אין מדובר ברשימה סגורה, וכי עשויות להיות אינדיקציות נוספות לבחינת מהות הזכויות שהועברו.

לאחר יישום של הפרמטרים שנקבעו בפסק הדין על נסיבות המקרה, הגיע בית המשפט למסקנה כי הגם שכותרת ההסכם הינה "הסכם פיתוח" הרי שהזכויות שהועברו ליזם הינן כשל חוכר המקרקעין ולכן הוא חייב בתשלום היטל ההשבחה.

אף בגין פסק הדין בעניין בר יהודה הוגש ערעור לבית המשפט העליון (ע"א 7084/13), שהינו תלוי ועומד. 

דומה כי הסתייגותם של בתי המשפט המחוזיים מהלכת קנית הוותיקה, חלחלה לבסוף גם אל פסיקתו של בית המשפט העליון.

בפסק דין שניתן בעת האחרונה ברע"א 725/05 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרות נ' בלוך (להלן: "עניין בלוך"), קובע בית המשפט העליון באופן מפורש כי בנסיבות מסוימות, זכויותיו של בר רשות במקרקעין אכן יוכרו כזכויות חכירה לעניין דיני ההשבחה, ועל כן יובילו לחיובו של בר הרשות בהיטל השבחה.

וכדברי בית המשפט בסעיף 37 לפסק דינו:

"... המונח חוכר לדורות יכול להתפרש ככולל גם את מי שמהותית מחזיק במקרקעין כחוכר לדורות הגם שהוא כונה "בר רשות" בחוזה. זאת, לאור העובדה כי ישנם מקרים בהם תיתכן סתירה בין חזותו החיצונית של ההסכם אשר נחזה להעביר זכויות של ברי רשות גרידא, לבין תוכנו האמיתי."

בית המשפט קבע, כי בפריזמה של דיני ההשבחה, עולה מעמדם של חברי האגודה, בהיבטים רבים, לכדי מעמד של חוכרים לדורות. קביעה זו מבוססת הן על אינדיקציות פנימיות שמקורן בחוזה המשבצת עם המינהל, הרקע לכריתתו ותכליתו, והן על אינדיקציות חיצוניות, המלמדות כי מערך הזכויות שהוענק לנישומים דומה לזה שניתן לבעלי חוזי חכירה לדורות.

אולם, דומה כי העילה המרכזית שהובילה לחיובם של חברי האגודה בהיטל השבחה, הינה השאיפה לחייב את הנהנה מההשבחה בהיטל ההשבחה, ובכך להגשים את התכלית האובייקטיבית והסובייקטיבית של דיני ההשבחה.  

וכדברי בית המשפט בסעיפים 90-92 לפסק הדין:

"הפרשנות המגשימה את תכלית החקיקה

לאחר בחינה של התכליות החקיקתיות העומדות ביסוד היטל ההשבחה, ובכלל זה את האינטרסים השונים המונחים בבסיסו, מסקנתי היא כי הפרשנות הראויה למונח חוכר לדורות לצורך סעיף 2(א) לתוספת השלישית היא הפרשנות המהותית, לפיה יש להטיל את תשלום ההיטל גם על מי שמעמדו באופן מהותי עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות. 

ראשית, אטעים כי פרשנות זו יש בה כדי להגשים את הבסיס הרעיוני להטלת ההיטל, כאמור בדברי ההסבר לתיקון להצעת חוק התכנון והבנייה, לפיה ראוי כי מי שהתעשר כתוצאה מאישור התכנית, ישתתף בהוצאות הרשות שהיו כרוכות בהכנתה. אין חולק כי על-אף שהמשיבים אינם מוגדרים כחוכרים לדורות בחוזה המעגן את זכויותיהם, מעמדם בפועל במקרקעין מאפשר להם ליהנות מן ההשבחה ולממש את זכויותיהם הנובעות ממנה, אם על-ידי קבלת היתר לעשות שימוש בזכויות בנייה נוספות, על-ידי בנייה בקרקע או על-ידי מכירת זכותם לאחר, כאמור במחיר הזהה לזה שהיה מקבל חוכר לדורות בקרקע. פרשנות זו היא אשר מבטיחה כי החיוב יוטל על מי שבפועל מימש את ההנאה מן התכנית החדשה. יתרה מזאת, פרשנות זו היא אשר מגשימה גם את עקרון הצדק החלוקתי המורה כי מי שנהנה מן ההשבחה ישתף את יתר חברי קהילתו בהתעשרותו, על-ידי השתתפות בהוצאות הרשות. הוצאת מתיישבים אשר מעמדם בקרקע מתיר להם ליהנות מן ההשבחה, מגדר החייבים בתשלום ההיטל, יש בה כדי לסכל תכלית חלוקתית זו, ולהעביר את הנטל לכתפיהם של יתר תושבי הרשות המקומית.

הפרשנות המהותית המוצעת על-ידי המבקשת מגשימה גם את האינטרס הכלכלי העומד בבסיס ההיטל, ומתיישבת עם נקודת המבט הכלכלית אותה הפסיקה נטתה לאמץ בכל הנוגע לדיני המס בכלל, וביחס לסעיף 2(א) לתוספת השלישית בפרט. שכן, פרשנות זו מבקשת לבחון האם זכויותיו בפועל של המחזיק במקרקעין מאפשרות לו ליהנות מן ההשבחה מנקודת מבט כלכלית, ללא קשר לשאלה מהו מעמדו הקנייני בקרקע. כאמור, פרשנות מהותית זו אף עולה בקנה אחד עם ההגדרה שניתנה בסעיף 259(ד)(1) לחוק לפיה חכירה לדורות תיחשב גם עסקת חכירה שלא נרשמה, שכן במקרה כזה אין חולק כי בראייה כלכלית, החוכר הוא בעל הזכות העיקרית בקרקע. "

מקריאת רצף הפסיקה לא ברור כלל האם הלכת קנית תשונה בקול תרועה רמה, באמירה חדה ומפורשת בפס"ד חד ויחיד, או בצעדים קטנים, כפי שנעשה כעת. עם זאת, מרצף הפסיקה שסקרנו, ניתן להצביע על המגמה לצמצומה של הלכת קנית.

כדי באמת לדעת כיצד תתפתח הפסיקה בענין זה, נצטרך להמתין עד לאחר החגים....

ארכיאולוגיה 4 - ההסכם בין ממ"י למרכז השלטון המקומי בעניין חלף היטל השבחה

זו נדמה לי הפעם השלישית שאנו חוזרים לדיון בעניין חלף היטל ההשבחה, המוטל על המינהל במקום תשלום היטל השבחה אמיתי ושווה, לזה המשולם על קרקעות בבעלות. בפעם האחרונה נדרשנו לעניין לאחר הסכם הפשרה הבעייתי שנחתם בין מרכז השלטון המקומי למדינה, הסכם שלמעשה הנציח את ההסדר הקלוקל הזה.

בהקשר זה אתרנו לפני דמן לא רב את פרוטוקול ועדת הפנים של הכנסת מ 1985, שדנה בתיקון 21 לחוק התכנון והבניה, והסכינה להעריך את ההסדר בשנה אחת, תוך שחברי הכנסת "מעקמים את האף", שעה שהם מאשרים את ההסדר הזמני.

ראו במיוחד את דבריה של חברת הכנסת ארבלי אלמוזלינו שהייתה יו"ר הועדה. הנה לכם עוד הוכחה שבישראל הזמני הוא קבוע.

להחליף את החלף

כותרות העיתונים הכלכליים מהימים האחרונים בישרו לנו על התעשרות קולקטיבית של הרשויות המקומיות. על פי הכותרות הגיעו האוצר והרשויות המקומיות להסדר פשרה  לפיו יעביר האוצר לרשויות המקומיות יותר ממליארד ₪ בעבור "חלף השבחה". מדובר בתשלומים שאותם "חסך", המינהל במשך שנים ארוכות מהרשויות המקומיות, וששיעורם גבוה עשרות מונים מהסכום שלבסוף שולם בפשרה.

יש לזכור כי הסדר הפשרה הושג בבית המשפט העליון, רק לאחר שהרשויות המקומיות הגישו תביעה כנגד המדינה, רק לאחר שבית משפט מחוזי פסק לטובת הרשויות המקומיות באותה תביעה, ורק לאחר שהמדינה הבהירה, במהלך הדיונים בבית המשפט העליון,  כי אם יוכרע ההליך כנגדה, תפעל לבטלו באמצעות חקיקה רטרואקטיבית.

הסדר הפשרה הנוכחי אומנם מעניק לרשויות יחד סכום לא מבוטל, אך הוא כולל ויתור על סכום כסף הרבה יותר גדול. לא בכך הקושי. נניח כי ראשי הרשויות שקלו את כל שיקולי הסיכוי/סיכון והחליטו שעדיף מיליארד ביד ומיד מעשרה (או יותר) כאלה, שלא בטוח שיגיעו, ואם יגיעו זה יקרה רק בקדנציה הבאה.

הקושי הוא בעצם השארת ההסדר הקבוע בחוק ללא שינוי.

ההסדר של חלף השבחה הוא הסדר פסול.

ביקרנו אותו כבר לפני חודשים ארוכים בפוסטים קודמים, אשר אזכרו את ההליך המשפטי שבין הרשויות והמדינה, לא נחזור עליו כאן, וקוראינו מוזמנים לחזור ולעיין בהם באמצעות לחיצה כאן.

ההסדר של חלף היטל ההשבחה צריך להמחק מספר החוקים. היטל השבחה צריך להיות משולם לרשויות המקומיות באופן אחיד, ובשיעור אחיד על ידי כל מי שמוציא היתרי בנייה, בין אם על קרקע פרטית בין אם על קרקעות מדינה. הסדר הפשרה הוא טלאי נוסף שנתפר על הסדר פסול מלכתחילה. המדינה לא צריכה להעביר לרשויות המקומיות אגורה אחת. מי שיהנה מההשבחה לעומת זאת, קרי מבקש היתר הבניה, בין אם הוא בעלים, חוכר, בר רשות וכו', יהיה החייב בהיטל. המשמעות היא שממחירי הקרקע בהם תשווק הקרקע על ידי המינהל, יפחית השוק את החובה בתשלום היטל, וכסף זה ישולם על ידי הציבור במישרין לרשויות המקומיות.

לכוון זה היו צריכים להוביל ראשי הרשויות המקומיות ונציגי המדינה, כאחד, ומשלא עשו כן צריך בהיבט זה לבקר את ההסדר. מאחר וכדי לשנות את הסדר חלף ההשבחה, דרוש הליך חקיקה, צריך לקוות, שלמרות "שהמנוף"  לחקיקה כזו נעלם, עדיין יהיה מי שיתן דעתו לכך, וינסה להוביל שינוי.

קניונים ודירות יוקרה - חלק ב'.

זמן קצר לאחר שפרסמנו הבוקר את הפוסט "קניונים ודירות יוקרה", בו ביקרנו את סעיף 453 להצעת החוק, המבקש לשמר את הסדר חלף ההשבחה שהיה כלול בחוק הבטל, נחתה בתיבת הדוא"ל שלנו הודעת ועדת הכספים ,אליה צורפה טבלה המציגה את עמדות הגורמים השונים ביחס לחוק ואת העמדה המתוקנת של הממשלה. עיון בחומר שהועבר מלמד כי מנסחי החוק אינם מבקשים עוד לשמרו כפי שהוא, אלא מבקשים להכניס בו הבהרות ושינויים. יחד עם זאת התפיסה העקרונית של החוק הישן, לפיה בקרקעות המדינה שלא הוחכרו משולם  חלף היטל השבחה - נשארה בעינה. ההבהרות לחוק הישן מיטיבות את מצב המדינה, וכפי שניחשנו, נעשו רק בשל הקביעות של בית המשפט המחוזי בענין תביעת הרשויות המקומיות כנגד המדינה. ההבהרות לחוק אינן מתמודדות עם העוותים שיוצר ההסדר ועם הפגיעה ברשויות המקומיות, חוסר השויון, וקשיי המימון שהוא יוצר. ניכר בהבהרות שהמדינה מנסה לתת פתרון לצרכיה, מבלי לראות את התמונה הכוללת ולגבש הסדר כולל וראוי.

לא פלא שהרשויות המקומיות, שהיו צד להסכם עם ממ"י, על בסיסו נוצר ההסדר לפני שלושים שנה מבקשות להתנער ממנו, וליצור הסדר חדש שויוני ואחיד.

לאחר פסק הדין בענין דירות יוקרה, וכשהרשויות המקומיות, שהיו צד להסכם שיצר את חלף היטל ההשבחה, מבקשות להפסיקו, המדינה אינה יכולה עוד להסתפק בהבהרות "עוקפות בימ"ש", אלא עליה להכנס לעובי הקורה, ולבחון את ההסדר כולו.

קניונים ודירות יוקרה

את סעיף 453 לסימן ט' בפרק על היטל ההשבחה, שכותרתו: "השבחה במקרקעי ישראל", צריך למחוק מהחוק החדש.

כנראה שלא רק אנחנו חושבים שההסדר פגום, אלא גם מנסחי הצעת החוק. למרות שבהצעת החוק, ובדברי ההסבר לחוק כותבים מנסחי ההצעה, כי "מוצע לשמר את ההסדר הקיים", הם מיד מוסיפים "כי לנוכח ההליכים התלויים ועומדים בפני בית המשפט בדעת המדינה לבחון אם יש לתקן סעיף זה כדי להבהיר ולקבוע באופן מפורש בהוראות החוק את פרטי ההסדר כפי הפרשנות הנכונה של הוראות ההסכם בחוק הקיים".

לא ידוע לנו לאיזה "הליכים תלויים ועומדים", כוונו מנסחי הצעת החוק, ואנו יכולים רק לנחש, שהכוונה לאלה שנדונו בפסק הדין של השופטת רות רונן, בו הכריעה בתביעות מאוחדות של עשרות רשויות מקומיות, כי על המדינה להעביר לרשויות המקומיות מאות מליוני שקלים בגין "חלף היטל השבחה", (התלוי ועומד עדיין בערעור בפני העליון) או להליכים שבינתיים הסתיימו בעניין דירות יוקרה. כך או כך, בין אם אנו צודקים בניחוש שלנו, בין אם לאו, שני פסה"ד הללו והפרקטיקההמתוארת ושנדונה בהם מהווים רמז ברור לכך שהסעיף הזה סיים את תפקידו. לא צריך לתקן אותו, לא צריך להבהיר אותו - צריך למחוק אותו, ולגרום לכך שמכל קרקע, לא משנה מה הזכויות שבה, ישולם היטל השבחה בשיעור אחיד לרשויות המקומיות.

ההסדר הזה מעוות מראשיתו. הוא חוקק בטכניקה חקיקתית פסולה, משום שהוא מבטל את תחולתו של החוק במקרים מסוימים, וקובע כי באותם מקרים, תהא עדיפות להסכם שנחתם בין מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות. אגב ההסכם לא נחתם בין הרשויות המקומיות עצמן אלא בין מרכז השלטון המקומי למינהל. בכל מקרה, מעבר לכך שמדובר בטכניקה חקיקתית מעוותת, המאמצת הסכם לתוך חוק, מבלי אפילו לצרף אותו ולפרסם אותו בתוספת לחוק, ההסכם עצמו בעייתי במיוחד. זהו הסכם ישן שהיה נכון אולי (כלל לא בטוח) למועדו, אך בודאי שאין הוא רלוונטי כיום 30 שנה לאחר מכן, כשהן המינהל והן הרשויות המקומיות שינו את פניהם.

הנסיון המצטבר מהפעלת הסעיף מלמד על כך שיצר אין ספור עוותים. כבר בפסה"ד בענין קנית נ. עיריית רמת גן, קבע ביהמ"ש העליון כי אין לגבות היטל השבחה ממי שהוא בר רשות על פי חוזה פיתוח ממנהל מקרקעי ישראל ועל כן אינו חוכר או בעלים של קרקע. ניתן היה לצפות כי ההלכה שהתקבלה תכה שורש, רשויות מקומיות לא תגבינה היטל השבחה ממי שהוא בר רשות , ואילו המדינה תעביר לרשויות המדינה כספים, מתקבולי המינהל, שיהוו מקור תקציבי לביצוע פעולות תכנון לרבות עבודות לפיתוח תשתיות ושטחים ציבוריים.

אלא שהפסיקה מלמדת אותנו שלא כך קרה. מחד, לפחות על פי פסיקת בית המשפט המחוזי, ובכפוף לערעור התלוי ועומד, המדינה לא העבירה את הסכומים המגיעים ממנה לרשויות המקומיות. מאידך, כפי שהיה ידוע לכל ומקובל בפרקטיקה, אך "נתגלה", והתפוצץ בפרשת דירות יוקרה, רק השנה, 22 שנה לאחר פס"ד קנית, הרשויות המקומיות, אימצו לעצמן פרקטיקות פסולות של "גביית היטלי השבחה", מחוץ לחוק, בתוספת גבייה של היטלי פיתוח, ובתוספת הטלה על היזם של משימות פיתוח, המצויות באחריות הרשות המקומית.

רק כעת "ביום שאחרי" דירות יוקרה, ברור עד כמה השתרש נוהג פסול זה של גביית תשלומים עודפים מהיזם, כאשר בהעדר יכולת לגבש הסכמי פיתוח, "תקועים" ללא יכולת מימוש עשרות פרויקטים ברחבי הארץ, ועשרות תוכניות הכוללות מאות יחידות דיור לבנייה אינן יכולות להתממש.

בין לבין, במשך עשרות שנים, מועצת מקרקעי ישראל החליטה בסדרה של החלטות, על תשלומים שונים ומשונים בעת הקצאת קרקעות והותירה את הכנסות הרשויות המקומיות תלויות בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, שמעולם לא הצטיינו בבהירות או באחידות או בשיקולים מקצועיים נטולי כל זיקה אחרת (ראו את פסה"ד שביטלו מספר החלות מועצה). מן העבר השני, החוכרים או בעלי הסכמי הפיתוח לעיתים נדרשו לשלם למינהל ולרשויות המקומיות גם יחד, תשלומים העולים על 100% משווי הקרקע, שלא לדבר על ההתדינויות והמלוקות האין סופיות שההסדרים הללו עוררו, תוך פגיעה מהותית בעקרונות בסיסיים של שויון.

את "התוצאות המעוותות האלה יש "לזקוף", להסדר העקום של "חלף היטל השבחה", שיש מי שחושב גם היום שצריך "לשמר אותו". 

במקום ההסדר המעוות הזה, ובמיוחד עתה, משאוחד מועד החבות עם מועד המימוש, צריך שיהיה הסדר חלופי לפיו החבות בהיטל השבחה תוטל על מבקש ההיתר. במילים אחרות מי שומד להנות מהארוע המשביח הוא שיחוב בהיטל ההשבחה. המדינה לא צריכה להעביר חלף היטל לרשויות ואלה אמורות לגבות את ההיטל מתוכניות משביחות בתחומן. כספי ההיטל צריכים בראש ובראשונה לשמש לפיתוח המקרקעין בתחום התוכנית ואמורים לשמש, בראש ובראשונה, למטרה של הגדלת היצע הבנייה למגורים על ידי הכנסתם לקרן סגורה, לביצוע עבודות פיתוח בתחום הרשות המקומית.

את ההסדר הקיים יש לשמר רק למטרה אחת - על מנת להבין כיצד אסור לחוקק חוקים.