התיעלות

תזכיר חוק ההסדרים לשנה זו - או בשמו המוצע, חוק ההתייעלות הכלכלית לשנים 2015 ו-2016 (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015 - פורסם לפני ימים אחדים.

על שלושה היבטים בפרק הדיור של התזכיר נבקש להרחיב:

איחוד וחלוקה.

התזכיר מציע לבטל את סעיף 122(1) בחוק התכנון והבניה. בסעיף זה נקבע כי בעת הקצאת מגרשים בחלוקה חדשה "כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה". הוראה זו נקבעה במקור על מנת למזער פגיעה אפשרית בקניינו של פלוני. ההצעה לבטל את הסעיף נכונה, למרות שהשפעת ההצעה מינורית. ממילא הסעיף חייב לאפשר את ההקצאה רק "ככל האפשר", למקום שבו היה קודם המגרש של מקבל ההקצאה. לכן הסעיף לא יצר חסם מהותי לקידום תכניות איחוד וחלוקה. אמנם, הסעיף חייב את עורך הטבלה ומוסד התכנון המאשר, לשקול את האפשרות להקצות מגרשים חדשים קרוב למקום המגרש הקודם, ונכון שהסעיף שימש בסיס לכל מיני מתנגדים ועותרים שבעיקר "רצו עוד" זכויות, אבל לראות בביטול הסעיף (המבורך בפני עצמו) כמבשר התייעלות, זה קצת מוגזם.

אם רוצים לייעל באמת את הליכי האיחוד והחלוקה, הבשורה צריכה לבוא ממקום אחר. הליכי איחוד וחלוקה לצורך ייצור התחדשות עירונית, הקמת תשתיות עירוניות, ובניה לגובה, מחייבם יצירת שיתוף. קרי יצירת מגרשים בבעלות משותפת. הבעיה ביצירת שיתופיות מסוג זה, היא בשלב שלאחר השלמת התוכנית. שיתוף = שיתוק. מימוש של מגרשים משותפים, נמשך לאורך זמן, ולעיתים בעלים של שברירי אחוזים בקרקע, מעכבים הקמתה של שכונה שלמה. השיתוק, משליך גם על שווי הזכויות היוצאות בהליכי האיחוד והחלוקה, שכן השמאים שעורכים את טבלאות האיזון, מפחיתים את שווי הזכויות המשותפות בשל מקדם הדחייה במימוש.

הפתרון לבעיה שהצגנו מצוי לכאורה במנגנונים של פירוק שיתוף המצויים בחוק המקרקעין ואולי אף בחוק המטלטלין. אלא שכאן נכנס דיון ארוך בפסיקה ובספרות המשפטית באשר לשאלה האם ניתן לפרק שיתוף במגרשים לא רשומים ו/או בזכויות תכנון. התוצאה היא חוסר ודאות ושנים ארוכות בהן לא ניתן לממש קקרקע מתוכננת בשל הקושי לפרק את השיתוף במסגרתה.

(מומלץ בהקשר זה לקרוא את מאמרו משה רז-כהן "תוקפה הקנייני של תכנית איחוד וחלוקה שטרם נרשמה", מקרקעין יא/4 יולי  2102ואת מאמרו של ציון אילוז, "מעמדו המשפטי של בעל מגרש והבעלים הרשום במגרש שנוצר בתכנית לחלוקה חדשה", מקרקעין א/4 יולי 2002 עמ' 62).

הפתרון לבעיה שהצגנו הוא פשוט. יש לקבוע במסגרת חוק ההתייעלות כי הוראות חוק המקרקעין ביחס לפירוק שיתוף יחולו גם על מגרשים שמוצרו בתוכנית איחוד וחלוקה.

זאת ועוד, להוראה האמורה, יש הוסיף הוראה המבנה את שיקול הדעת, וקובעת חובה בכל מגרש משותף בתוכנית למנות כונס נכסים, שיפעל למימוש הבניה במגרשים המשותפים.

שתי הוראות אלה ייצרו התייעלות אמיתית, ביחס להליכי איחוד וחלוקה. אם יש בכוונת המחוקק להתערב בחקיקה שענינה איחוד וחלוקה, הרי שזהו התיקון הדרוש, ולאו דווקא התיקון המוצע.

ביטול דירות יוקרה.

כחלק ממהלכים לעידוד הבנייה בקרקע פרטית מוצע בתזכיר החוק להסדיר בחקיקה ראשית הסדרים שנהגו לפני מתן פסק הדין בע"א 7368/06  דירות יוקרה בע"מ נגד ראש עיריית יבנה ואח'( להלן- פסק דין דירות יוקרה). ההסדרים המוצעים בתזכיר החוק, יתירו לעירייה להתקשר, עם מי שהוא בעל זכויות בקרקע, בפטור ממכרז בחוזה לביצוע עבודות פיתוח.

התיקון המוצע הכרחי. פסק דין דירות יוקרה יצר חסם מהותי שמונע מפרויקטים רבים לצאת לדרך, רשויות אחדות עומדות בתנאיו ואחרות פועלות שלא על פי הוראותיו, דבר היוצר אפליה וחוסר ודאות.

אבל – התיקון המוצע אינו מספיק. ראית הוא חל ככל הנראה רק בעיריות ולא במועצות מקומיות ומועצות אזוריות. שנית, הוא מגביל עצמו לפרויקטים של 10 יח"ד ומעלה, מדבלה אשר מונעת מימוש פרויקטים בישובים קטנים, ושלישית היא חלה רק על זכויות בעלות, ומתעלמת מכך שהבעיה רלונטית גם לקרקעות מוחכרות ולקרקעות שהוקצו בהסכמי פיתוח.

תיקון תזכיר החוק מתחייב כך שתתאפשר התקשרות על בסיס רחב יותר בין יזמים לרשויות מקומיות, או על ידי ביטול המגבלות שצינתי. או הנמכת "רף הכניסה" להסדרים מסוג זה, או יצירת מנגנוני גמישות מתאימים. חוק התייעלות ללא תיקונים כאמור יחטא למטרתו.

היטל ציפוף.

אחד החידושים של החוק הוא היטל ציפוף.

על פי תיקון בפקודת העיריות, עיריות יתוסמכנה להטיל, בחוקי עזר עירוניים, היטל ציפוף.

ההיטל יחייב בעל מקרקעין לשלם  בנוסף להיטל ההשבחה עד 20% משווי ההשבחה בשל זכויות הבנייה העודפות, שהם זכויות בנייה למגורים העולות על הצפיפות שנקבעה בלוח 1 בתמ"א 35 כשהם מוכפלים ב- 1.8.

היטל הציפוף ישמש לפיתוח תשתיות ובניית מוסדות ציבור בתחום התוכנית ,שביחס אליה שולם היטל ציפוף או במגרש אחר הקשור במישרין ליישום התוכנית וכן לקיום תנאי תשתית לביצועה של תוכנית.
היטל ציפוף הוא היטל השבחה בתחפושת, היוצר מדרגת מס נוספת.

הרבה שאלות צפות בשר לדרכי המימוש של ההיטל, מה המועד הקובע? מה היחס בינו לבין הטל השבחה? והאם עצם קיומו לא יגרום להפחתת ההשבחה, אבל, השאלה הגדולה היא האם היטל כזה לא יגרום, בחלק מהמקרים, ליצירת בניה  פחות צפופה על מנת להמנע מתחולת ההיטל? במילים אחרות האם היטל ציפוף הוא תמריץ או חסם להגדלת צפיפות ?

קניונים ודירות יוקרה

את סעיף 453 לסימן ט' בפרק על היטל ההשבחה, שכותרתו: "השבחה במקרקעי ישראל", צריך למחוק מהחוק החדש.

כנראה שלא רק אנחנו חושבים שההסדר פגום, אלא גם מנסחי הצעת החוק. למרות שבהצעת החוק, ובדברי ההסבר לחוק כותבים מנסחי ההצעה, כי "מוצע לשמר את ההסדר הקיים", הם מיד מוסיפים "כי לנוכח ההליכים התלויים ועומדים בפני בית המשפט בדעת המדינה לבחון אם יש לתקן סעיף זה כדי להבהיר ולקבוע באופן מפורש בהוראות החוק את פרטי ההסדר כפי הפרשנות הנכונה של הוראות ההסכם בחוק הקיים".

לא ידוע לנו לאיזה "הליכים תלויים ועומדים", כוונו מנסחי הצעת החוק, ואנו יכולים רק לנחש, שהכוונה לאלה שנדונו בפסק הדין של השופטת רות רונן, בו הכריעה בתביעות מאוחדות של עשרות רשויות מקומיות, כי על המדינה להעביר לרשויות המקומיות מאות מליוני שקלים בגין "חלף היטל השבחה", (התלוי ועומד עדיין בערעור בפני העליון) או להליכים שבינתיים הסתיימו בעניין דירות יוקרה. כך או כך, בין אם אנו צודקים בניחוש שלנו, בין אם לאו, שני פסה"ד הללו והפרקטיקההמתוארת ושנדונה בהם מהווים רמז ברור לכך שהסעיף הזה סיים את תפקידו. לא צריך לתקן אותו, לא צריך להבהיר אותו - צריך למחוק אותו, ולגרום לכך שמכל קרקע, לא משנה מה הזכויות שבה, ישולם היטל השבחה בשיעור אחיד לרשויות המקומיות.

ההסדר הזה מעוות מראשיתו. הוא חוקק בטכניקה חקיקתית פסולה, משום שהוא מבטל את תחולתו של החוק במקרים מסוימים, וקובע כי באותם מקרים, תהא עדיפות להסכם שנחתם בין מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות. אגב ההסכם לא נחתם בין הרשויות המקומיות עצמן אלא בין מרכז השלטון המקומי למינהל. בכל מקרה, מעבר לכך שמדובר בטכניקה חקיקתית מעוותת, המאמצת הסכם לתוך חוק, מבלי אפילו לצרף אותו ולפרסם אותו בתוספת לחוק, ההסכם עצמו בעייתי במיוחד. זהו הסכם ישן שהיה נכון אולי (כלל לא בטוח) למועדו, אך בודאי שאין הוא רלוונטי כיום 30 שנה לאחר מכן, כשהן המינהל והן הרשויות המקומיות שינו את פניהם.

הנסיון המצטבר מהפעלת הסעיף מלמד על כך שיצר אין ספור עוותים. כבר בפסה"ד בענין קנית נ. עיריית רמת גן, קבע ביהמ"ש העליון כי אין לגבות היטל השבחה ממי שהוא בר רשות על פי חוזה פיתוח ממנהל מקרקעי ישראל ועל כן אינו חוכר או בעלים של קרקע. ניתן היה לצפות כי ההלכה שהתקבלה תכה שורש, רשויות מקומיות לא תגבינה היטל השבחה ממי שהוא בר רשות , ואילו המדינה תעביר לרשויות המדינה כספים, מתקבולי המינהל, שיהוו מקור תקציבי לביצוע פעולות תכנון לרבות עבודות לפיתוח תשתיות ושטחים ציבוריים.

אלא שהפסיקה מלמדת אותנו שלא כך קרה. מחד, לפחות על פי פסיקת בית המשפט המחוזי, ובכפוף לערעור התלוי ועומד, המדינה לא העבירה את הסכומים המגיעים ממנה לרשויות המקומיות. מאידך, כפי שהיה ידוע לכל ומקובל בפרקטיקה, אך "נתגלה", והתפוצץ בפרשת דירות יוקרה, רק השנה, 22 שנה לאחר פס"ד קנית, הרשויות המקומיות, אימצו לעצמן פרקטיקות פסולות של "גביית היטלי השבחה", מחוץ לחוק, בתוספת גבייה של היטלי פיתוח, ובתוספת הטלה על היזם של משימות פיתוח, המצויות באחריות הרשות המקומית.

רק כעת "ביום שאחרי" דירות יוקרה, ברור עד כמה השתרש נוהג פסול זה של גביית תשלומים עודפים מהיזם, כאשר בהעדר יכולת לגבש הסכמי פיתוח, "תקועים" ללא יכולת מימוש עשרות פרויקטים ברחבי הארץ, ועשרות תוכניות הכוללות מאות יחידות דיור לבנייה אינן יכולות להתממש.

בין לבין, במשך עשרות שנים, מועצת מקרקעי ישראל החליטה בסדרה של החלטות, על תשלומים שונים ומשונים בעת הקצאת קרקעות והותירה את הכנסות הרשויות המקומיות תלויות בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, שמעולם לא הצטיינו בבהירות או באחידות או בשיקולים מקצועיים נטולי כל זיקה אחרת (ראו את פסה"ד שביטלו מספר החלות מועצה). מן העבר השני, החוכרים או בעלי הסכמי הפיתוח לעיתים נדרשו לשלם למינהל ולרשויות המקומיות גם יחד, תשלומים העולים על 100% משווי הקרקע, שלא לדבר על ההתדינויות והמלוקות האין סופיות שההסדרים הללו עוררו, תוך פגיעה מהותית בעקרונות בסיסיים של שויון.

את "התוצאות המעוותות האלה יש "לזקוף", להסדר העקום של "חלף היטל השבחה", שיש מי שחושב גם היום שצריך "לשמר אותו". 

במקום ההסדר המעוות הזה, ובמיוחד עתה, משאוחד מועד החבות עם מועד המימוש, צריך שיהיה הסדר חלופי לפיו החבות בהיטל השבחה תוטל על מבקש ההיתר. במילים אחרות מי שומד להנות מהארוע המשביח הוא שיחוב בהיטל ההשבחה. המדינה לא צריכה להעביר חלף היטל לרשויות ואלה אמורות לגבות את ההיטל מתוכניות משביחות בתחומן. כספי ההיטל צריכים בראש ובראשונה לשמש לפיתוח המקרקעין בתחום התוכנית ואמורים לשמש, בראש ובראשונה, למטרה של הגדלת היצע הבנייה למגורים על ידי הכנסתם לקרן סגורה, לביצוע עבודות פיתוח בתחום הרשות המקומית.

את ההסדר הקיים יש לשמר רק למטרה אחת - על מנת להבין כיצד אסור לחוקק חוקים.