עורכי דין Vs מתכננים

 

לפני מספר שבועות התפרסם פסק הדין בתיק עתירה 4577-22, במסגרתו עתרה עמותת אדם טבע ודין כנגד מינויו של רפי אלמליח למנהל מינהל התכנון.

התוצאה האופרטיבית של העתירה היתה פסילת המינוי.

ההחלטה מטבע הדברים עוררה כותרות, אבל נדמה לי שרפי אלמליח יכול לישון בשקט בלילה. פסק הדין למעשה פסל את הרכב ועדת האיתור שמינתה אותו, אך על מנת שלא לפגוע באלמליח עצמו, מתווה פסה"ד את הדרך לאשרור מועמדותו מחדש ומינויו למנכ"ל מינהל התכנון, אף מבלי להעמיד מולו מועמדים אחרים.

מי שצריך להיות יותר מוטרד מפסק הדין, זה אנחנו, ציבור עורכי הדין, שהסטטוריקה של תחום התכנון והבנייה הוא לחם חוקם. שלושת חברי ועדת האיתור במקרה זה היו עורכי דין. שניים מהם נפסלו על בסיס נימוקים אלה:

"כפי שציין המשיב 4 במכתב ששלח לנציבות שירות המדינה, עיקר ניסיונו בתחום התכנון והבנייה נובע מייצוג בהליכים משפטיים, אך לא במלאכת התכנון כשלעצמה. המשיב 4 אינו בעל רקע במקצועות התכנון, ובהם אדריכלות, בינוי ערים, והנדסה אזרחית, ולמעשה ניסיונו המקצועי נוגע לדיני התכנון ולהליכים הסטטוטוריים בהקשר זה. ברי כי קיים הבדל בין עיסוק בהיבטים המשפטיים של תחום זה – ב"מעטפת" המקצועית שלהם – לבין עיסוק בתכנון במובנו הגרעיני. הגם שאין להמעיט מחשיבותה של אותה "מעטפת" לתחום העיסוק, אין בכך כדי ללמד כי המומחיות בתכנון, והעיסוק בהיבטים משפטיים שנוגעים לו, חד הם. כך, כשם שעורך דין שמומחיותו ברשלנות רפואית בוודאי אינו בבחינת מומחה ברפואה, מומחיותו של המשיב 4 כעורך דין בתחום התכנון והבנייה, אינה שקולה למומחיות בתכנון לגופו. הגם שניתן להניח כי מי שעוסק בזווית המשפטית של תחום התכנון והבנייה מחזיק בכלים מסוימים לבחון את התאמתו של המועמד לתפקיד מנהל מינהל התכנון, יכולותיו להעריך את כישוריו המקצועיים של המועמד בתחום התכנון מוגבלות. בענייננו, מקום שבו ועדת האיתור פועלת מתוך מטרה להבטיח את איכותו המקצועית של בעל התפקיד שעליו תמליץ, ומקום בו ניסיונם המקצועי של המועמדים השונים עומד למבחן, סבורני כי על הגורמים אשר ממונים לוועדת האיתור נוכח מומחיותם בתחום, ובהם המשיב 4 כמומחה מטעם האקדמיה, להיות בעלי מומחיות בתחום לגופו."

 ובהמשך:

 "כאמור, מי שמחזיק בניסיון בתחום התכנון והבנייה מהזווית המשפטית הוא בעל יכולת מוגבלת להעריך את כישוריו התכנוניים-מקצועיים של המועמד לתפקיד מנהל מינהל התכנון. כפי שצוין לעיל, פרשנות אשר מגשימה בצורה מיטבית את השאיפה להבטיח את רמתו המקצועית של המועמד לתפקיד מנהל מינהל התכנון, שאיפה שעומדת ביסוד החלטת הממשלה המסמיכה, מוליכה למסקנה כי חברי הוועדה אשר ממונים אליה בשל מומחיותם בתכנון, נדרשים להיות בעלי מומחיות ספציפית בתחום התכנון כשלעצמו, חלף מומחיות בתחומים לבר-תכנוניים, ובהם הפן המשפטי שבתחום זה."

כזכור לכולנו בע"א 3213/92 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה קבע בית המשפט כי תוכנית היא חיקוק, וככזה הוא נתון לפרשנות בית המשפט, על פי כללי הפרשנות המקובלים. הלכה זו קנתה לה שבת במספר פסקי דין, והיא מקובלת על הכל.

מכאן, המוצר שיוצא תחת ידי מוסדות התכנון, הוא מוצר משפטי. גיבושו, היא פרי עשייה משותפת של מומחים רבים, מתחומי התמחות שונים התורמים את חלקם, ולבסוף "נארזים", לכדי מסמך משפטי המהווה נורמה מחייבת כלפי כולי עלמא. לכן, תהליך גיבושה של תוכנית הוא תהליך, מורכב, לעיתים ארוך, מעורבים בו לכל אורכו גם גורמים משפטיים, ולעיתים דווקא הם הגורמים הדומיננטיים בתהליך התכנון.

נוסף על כך, אין לשכוח שעל פי דין, בחר המחוקק לקבוע כי בראש ועדות הערר לתכנון ולבנייה, ישב דווקא עורך דין. זהו מוסד תכנון, שעיקר עיסוקו בענייניי רישוי, ולמרות זאת, בגלל האופי "הסכסוכי" של ההליך, הושמו בראש הועדה התכנונית בעלת הסמכויות נרחבות, דווקא עורכי דין, שהחלטותיהם עוסקות בגוף התכנון.

כך גם, אומנם לא מכח דין, עומד בראש ועדת הערר של המועצה הארצית, עורך דין, נציג משרד המשפטים. לועדה מובאים ענינים תכנונים עקרוניים מהמעלה הראשונה, מכל הועדות המחוזיות, וניתנת לה סמכות הכרעה בהם. לעוה"ד שעומד בראש הועדה תפקיד מרכזי בקבלת ההחלטות, והוא על פי רוב גם מי שכותב אותן.

עוה"ד ממנים כעניין שבשגרה גם כראשי ועדות מחוזיות (כרגע מרכז ודרום), עו"ד מייצגים בהליכי ייזום ובהתנגדויות, ומובילים עררים.

בדנג"ץ 5361-00 חיים פלק נ. היועמ"ש עסק בג"ץ בכשירותם של מי שמתמנה כחבר ועדה מחוזית מטעם הרשות המקומית, והאם המינוי צריך לבוא מקרב הנבחרים למועצת העיר או מקרב עובדי העיריה. בית המשפט אומר שם כחלק מדעת הרוב, את הדברים הבאים:

"מידת בקיאותו של נבחר או עובד בצרכיה התכנוניים ובמדיניותה של הרשות המקומית שבה הוא מכהן או מועסק, אינה נושא נורמטיבי אלא שאלה עובדתית. הוא הדין בדבר מידת בקיאותו בצרכיה התכנוניים והאחרים של הרשות המקומית של מי שאינו נבחר או עובד של הרשות. כשם שייתכנו עובדי ציבור שמידת בקיאותם בצורכי הרשות המקומית היא מוגבלת, כך עשויים להיות גורמים פרטיים שבזכות הכשרתם המקצועית או הידע והניסיון שרכשו בעיסוקיהם בתחומים רלוונטיים יתגלו כבעלי בקיאות מופלגת בצרכים התכנוניים של הרשות ויהיו מסוגלים ומוכשרים לייצג היטב את עניינה בוועדה המחוזית."

יתכן שעולם התכנון, ללא מעורבות עורכי דין, היה פשוט יותר, אבל ככל שהתפיסה התכנונית היא תפיסה המאפשרת שיתוף ציבור מחד, וכל עוד המוצר התכנוני המתקבל בסיום תהליך התכנון הוא דין – לעוה"ד תהייה מעורבות עמוקה בתכני התכנון. מכאן שהרחיק לטעמי לכת בית המשפט העליון בקביעותיו הנ"ל לגבי מיקום עורכי הדין בהליכי התכנון.

לנו נדמה כי יכול היה בית המשפט להגיע לאותה תוצאה, על בסיס ניתוח הכשירויות הספציפיות של חברי ועדת האיתור על פי החלטת הממשלה שהקימה אותה, מבלי לקבוע דווקא שהאוחז בפרופסיה כזו או אחרת, והמצוי בלב ליבו של הליך התכנון, אינו כשיר לכהן בועדה.

תכנון ומגדר

אני יודע שבפוסט הזה אני נכנס לשדה מוקשים, אבל בכל זאת...

כמובן שזה פשטני מאד לסכם בשורה אחת את הגישה הפמיניסטית התרבותית אבל לצורך הפוסט הזה, נאמר כי נקודת המוצא שלה, היא שגברים ונשים, כתוצאה מחינוך שונה, הם בעלי רגישויות שונות, יחסים חברתיים שונים ותפיסות צדק שונות.

הגישה הפמיניסטית התרבותית, טוענת בין היתר כי עולם המשפט פועל מתוך נקודת מבט גברית. טענה זו מוכרת בשם "ההבניה הגברית של המשפט" או "אנדוצנטריזם במשפט". כך, נטען כי במשך השנים השתרשו תאוריות משפטיות, המבוססות על פרספקטיבה גברית, כמו למשל ראיית האדם הסביר בדיני הנזיקין "כגבר סביר", ולכן יש להתאים תפיסות משפטיות שונות לנקודות מבט המשקפות גם את הפרספקטיבה הנשית.


במערכת הציבורית בישראל, קימות לא מעט מערכות שיש בהן שליטה מגדרית ברורה והן נעדרות כל פרספקטיבה נשית. הדוגמה המובהקת והמוכרת היא זו של המערכת הצבאית, אשר נטען לגביה כי ביסודה היא מערכת המאדירה את הגבריות, וככזו היא נחשפת לביקורת מגדרית לא מעטה.

לעומת המערכת הצבאית, מערכת החינוך, היא מערכת ציבורית, אשר במשך השנים עברה לכאורה שינוי מגדרי. מקובל לומר כי מערכת החינוך היום היא מערכת בעלת דומיננטיות נשית, שכן מרבית כח ההוראה מרוכז בידי נשים. עם זאת, בעוד בראש המערכת הצבאית יש דומיננטיות גברית, שמן הסתם, מנקודת המבט של הפמיניזם התרבותי, משפיעה על ההחלטות המתקבלות, הרי שלא ברור אם במערכת החינוך, בדרג קבלת ההחלטות יש דומיננטיות נשית. 

המקבילה הנשית למערכת הצבאית, מבחינת השליטה המגדרית במערכת קבלת ההחלטות, היא מערכת התכנון.  

  

כידוע בראש מינהל התכנון עומדת אישה. היועצת המשפטית של המועצה הארצית היא אישה. יו"ר ועדת הערר של המועצה הארצית היא אישה. היו"ר של הועדה המחוזית בתל אביב, מתכננת המחוז, היועצת המשפטית. כולן נשים. כך גם במחוז מרכז. מתכננת המחוז במחוז הדרום היא אישה, וכך גם, בחיפה.

אגב – שלא יהיה ספק, כולן הגיעו לתפקידיהן בזכות ולא בחסד, וכולן עושות את תפקידן על הצד הטוב ביותר, אבל דווקא ורק מתוך אותה הנחת מוצא של התיאוריה הפנימיסטית התרבותית מנקרת השאלה האם ההגמוניה הנשית בעולם התכנון בישראל משפיעה על תוצרי התכנון?

כלומר, האם התכנון בישראל נעשה מתוך פרספקטיבה נשית ? האם  התכנון בישראל היה משתנה אילו בראש המערכת היו מכהנים יותר גברים ? האם התכנון בישראל הוא תכנון מגדרי ?

כמובן שהנטיה הטבעית היא להשיב בשלילה לכל השאלות הללו, ולומר כי התכנון בישראל הוא תכנון עניני, גברים או נשים במערכת נסיבות נתונה, היו מקבלים אותן החלטות, ולהשפעות אחרות על המתכננים (לדוגמא: מקום הלימודים, מוצא עדתי, דתיות או חילוניות) יש משקל לא פחות חשוב מאשר למיניותם של המתכננים. כל זה כנראה נכון, אבל עדיין אין בכל אלה כדי לבטל ולאיין את השאלות עליהן הצבענו, דוקא לאור השיח הביקורתי פמיניסטי.

זהו - מקווה שהצלחתי לצלוח את שדה המוקשים הזה בלי להיתפס כשוביניסט, ואם לא - לפחות חופש הביטוי יצא נשכר.

מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון

לפני ימים אחדים התקיים הכנס השנתי השני לתכנון ובנייה של משרד עו"ד אגמון ושות' ומרכז הלכה למעשה, בריכוז אקדמי של עו"ד אייל מאמו. הכנס הראשון, לפני כשנה, היה חידוש מעניין, ואילו הכנס השני הוא כבר מסורת. הכנס השנתי מבסס עצמו כמקום מפגש רב תחומי, המאפשר לשחקנים השונים ולנציגי המגזרים השונים הפעילים בתחום התכנון והבניה, להחליף דעות ולהקשיב זה לזה. הכנס הוא יוזמה מבורכת, ועל כך צריך להודות למארגניו.

כמו כל כנס, גם בכנס הזה, 10 הדקות הניתנות לכל דובר, אינן מספיקות כדי להקיף את מורכבותם של הנושאים השונים, והדברים הנאמרים על ידי הדוברים השונים הם בבחינת "ארוחת טעימות", "חומר למחשבה", אם תרצו.

כותרתו של אחד המושבים של הכנס השנה,הייתה ככותרתו של פוסט זה ועסק ב"מעורבותו של היועץ המשפטי בהליכי תכנון". תחת הכותרת הזו, דנו הדוברים השונים בכנס במעורבותם של היועצים המשפטיים למוסדות התכנון בעבודת מוסדות התכנון לדרגותיהם השונות אגב נסיון להגדיר "מהו תכנוני"  ו"מהו משפטי". דומה שאחת השאלות שריכזה יותר מכל את תשומת הלב, היא שאלת מעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליכי התכנון, בין בעצמו, ובין באמצעות היועמ"ש של משרד הפנים.

בפוסט הנוכחי ובשניים שלושה פוסטים נוספים ארחיב בסוגיה זו.

חלק מהדברים שיכתבו כאן נאמרו בכנס על ידי הדוברים השונים. לחלק אחר הזמן לא הספיק, כך שיהיה מעניין לקרוא את הדברים גם למשתתפי הכנס ששמעו רק חלק מהדברים.

התערבותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון, אינה נובעת במרבית המקרים מהסמכה מפורשת, ועל כן אחת מהשאלות המעניינות בהקשר זה, היא השאלה, האם מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להתערב בהליכי תכנון.

אבל קודם שמגיעים לבחינת הסמכות, צריך להצביע על קיומה של התופעה. לשם כך הרכבנו רשימה, שאנו מזהירים מראש שהיא רשימה חלקית. הרשימה מנסה לתת מעין "מפת דרכים להתערבותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון".

כאמור, הרשימה היא רשימה חלקית, וככל שקוראי הפוסט, מכירים דרכים נוספות, הם מוזמנים לשלוח תגובה ולפרט.

כלי ההתערבות הראשון הוא "קביעת מדיניות משפטית" ביחס לשאלות שונות.

כך למשל, פורסם חוזר המנכ"ל 1/2001 . חוזר מנכ"ל זה, הכיל פרשנות משפטית של היועץ המשפטי של משרד הפנים, לכלל הסעיפים שהעניקו סמכות לועדות המקומיות, לערוך "תוכניות בסמכות ועדה מקומית", כפי שאושרו במסגרת תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. למיותר לציין כי הפרשנות שניתנה על ידי משרד הפנים לסמכויות הועדות המקומיות הייתה פרשנות מצרה. הפרשנות פורסמה במסגרת חוזר מנכ"ל המופץ לרשויות המקומיות, מתוך ציפייה שאלה "יתישרו", על פי קו פרשני זה, ומכל מקום, הקו הפרשני שנקבע בחוזר זה, משמש את גורמי התכנון בועדה המחוזית ובמשרד הפנים.

אולי בשל הביקורת הרבה, לרבות ביקורת שיפוטית אותה נזכיר בהמשך, אולי מטעמים נוספים, השימוש בכלי של חוזרי מנכ"ל, להפצת הוראות לגורמי התכנון הצטמצם, אבל הרצון והנסיון לקבוע מדיניות משפטית אחידה, המשיך גם המשיך, בעיקר באמצעות חוות דעת פנימיות הניתנות בתוך מערכת התכנון בתגובה לשאילתות שונות, העולות מהועדות השונות. כך רק לאחרונה, במסגרת פסק דין שניתן בעת"מ שהגיש קיבוץ אור הנר נ. הועדה המחוזית מחוז הדרום, למדנו לדעת על "פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר משפטים בועדות מחוזיות". "הפורום", כך עולה מפסק הדין, קובע פרשנות אחידה בסוגיות משפטיות/תכנוניות שונות. כך למשל, עסק בפורום בשאלה, שעמדה במרכז פסק הדין, והיא האם מוסמכת ועדה מקומית לדון בתוכניות איחוד וחלוקה, כשהקרקע מצויה בבעלות אחת. לשאלה זו חשיבות רבה, שכן אם תאמר שאין סמכות, כפי שאכן קבע הפורום, תוציא מסמכות הועדות המקומיות את היכולת לדון בתוכניות איחוד וחלוקה בקרקעות מדינה, בקרקעות המנוהלות על ידי רשות מקרקעי ישראל (המינהל). במקרה הזה, סבר בית המשפט, שלא כמו הפורום, קיבל את העתירה וקבע כי ועדות מקומיות אכן מוסמכות לדון בתוכניות מסוג זה, אם כי, המילה האחרונה בהקשר זה, טרם נאמרה.

כלי התערבות נוסף הוא סעיף 109 התכנון והבניה לחוק התכנון והבניה, המסמיך את שר הפנים שלא לאשר תוכניות.

הסעיף קובע כי השר רשאי להודיע כי תוכנית מסוימת טעונה אישורו, זאת במועדים אותם קצב החוק, ומשעשה כן, תובא התוכנית לאישורו קודם כניסתה לתוקף, ועל השר יהיה להחליט, תוך זמן קצוב אם לאשרה או לדחותה. הסמכות של השר על פי סעיף זה, פורשה באופן רחב ביותר על ידי בג"ץ, בעתירה שהוגשה על ידי ווינדמיל הוטל בע"מ נ. שר הפנים. בג"ץ קבע למעשה, הרבה לפני שאושר תיקון 43 לחוק התכנון והבניה, שלשר יש סמכויות ביקורת על מוסדות התכנון, והוא רשאי להתערב בהחלטות, תוך שהוא שוקל שיקולי תכנון ובניה. עד תיקון 43 לחוק התכנון והבניה, נעשה שימוש מועט ביותר בסעיף זה. משאושר התיקון, והועברו סמכויות לועדות המקומיות, הפך הסעיף לכזה, שנכשה בו שימוש יום יומי. הסמכות על פי הסעיף הועברה משר הפנים, למנכ"ל משרדו, וממנו ליו"ר הועדות המחוזיות, ומהם, לפקידי הועדה השונים. זאת ועוד, השימוש בסעיף עבר "התאמה" קלה, ובמקום לבחון דרכו שאלות תכנון ובניה, משמש הסעיף בעיקר, לבחינת שאלות סמכות. פקידו משרד הפנים, בוחנים כל תוכנית על פי "השבלונה" של הנחיות חוזר המנכ"ל, עליהם הרחבנו לעיל, והוראות המדיניות הנוספות. כל תוכנית שאינה תואמת את הנחיות היועמ"ש לגבי הסמכות, מוכרזת כטעונה אישור השר, ואיננה מקבלת את האישור. כמעט כל עתירה בשאלת סמכות מוסדות התכנון, הופכת להיות גם עתירה נגד שימוש השר בסמכותו לפי סעיף 109 לחוק.

אמצעי התערבות נוסף של היועץ המשפטי לממשלה, הוא קביעת עמדה בעתירות.

נקודה זו טעונה הסבר. על פי פסיקת בית המשפט העליון והנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.000, היועץ המשפטי לממשלה הוא האחראי לייצוג המדינה בבתי המשפט. הנחייה זו הוחלה גם על ייצוג מוסדות התכנון. כך, היועץ המשפטי לממשלה, באמצעות הפרקליטויות השונות, מייצג בפני בתי המשפט השונים את כל מוסדות התכנון, למעט הועדות המקומיות. נגזר מכך, כשמגיע עניין לדיון בבית המשפט, קובע היועץ המשפטי לממשלה, את העמדה שיציג מוסד  התכנון, אפילו אין זו עמדת המוסד עצמו. תופעה זו באה לידי ביטוי בעיקר ביחס להחלטות של ועדות ערר. קורה לא אחת שועדת הערר מגיעה להחלטה מסוימת, אך משמגיע העניין לבירור משפטי, מציגה פרקליטות המדינה עמדה אחרת, את עמדת היועץ המשפטי לממשלה.

בעוד שניתן להתווכח על השימוש בכל אחד מאמצעי ההתערבות שפורטו עד כאן, נראה כי התעלמות מהחלטות שיפוטיות, הוא כלי התערבות לא לגיטימי.

גם כאן נחוץ הסבר, הוא פשוט. הועדות המחוזיות מתעלמות מהחלטות שיפוטיות שאינן תואמות לפרשנותן את הוראת הדין, גם המקרים בהם לא התבקש ו/או לא ניתן צו מניעה. כך למשל, באותו ענין של אור הנר אותו הזכרהו לעיל, מוסיפה הועדה המחוזית ונוהגת על פי פרשנותה, קודם למתן פסק הדין, כאילו לא ניתן פסק הדין. דוגמה נוספת היא זו שנבחנה בענין עת"מ גבעת העיזים נ. הועדה המחוזית חיפה. בפסק דין זה, עליו הרחבנו באחד מהפוסטים הקודמים, פרש בית המשפט מיהו בעל עניין הרשאי להגיש תוכנית, בניגוד לעמדת משרד הפנים. נסו להגיש תוכנית על פי פסק הדין. מי שיצליח, מוזמן לדווח על כך למערכת המרפסת.

כלי לא לגיטימי נוסף, הוא ביטולים של פסקי דין.

גם כאן נחוץ הסבר. נניח שסוגיה מסוימת הוכרעה כנגד עמדת משרד הפנים. המשרד מגיש ערעור לבית המשפט העליון. במסגרת הליכי הערעור מושגת "פשרה", לפיה "היעד" התכנוני של מגיש התוכנית מושג בהליך מהיר בועדה המחוזית, ופסק הדין עצמו מבוטל. מבחינה פרקטית, מגיש התוכנית השיג את מטרתו, אך מבחינה משפטית, בוטלה ההכרעה המשפטית ומשרד הפנים יכול להמשיך ולאחוז בעמדתו מקורית, כאילו לא ניתן פסק דין. נדמה כי מדיניות ציבורית ראויה אינה צריכה לתמוך בתהליכים מסוג זה, ובהתערבות כזו. מדיניות ציבורית ראויה מחייבת דווקא קבלת הכרעות ולא התחמקות מקבלתן.

ערעורים על פסקי דין.

להבדיל משתי הדוגמאות הקודמות, התערבות בהחלטות מוסדות תכנון באמצעות הגשת ערעורים על החלטות של בתי המשפט לענינים מנהליים בערכאה ראשונה, הוא לגיטימי. למרות זאת, ניתן להתווכח על השימוש התדיר שנעשה בו, ביחס לכל החלטה שאינה תואמת את מדיניות היועץ.

מינויים

מתוך הרשימה החלקית של כלי ההתערבות של היועץ המשפטי לממשלה בהחלטות מוסדות תכנון, נושא המינויים הוא הרגיש ביותר. לועדות המחוזיות יועצים משפטיים ראויים ומוכשרים, אך שאלה שצריך להעלות בהקשר זה היא, מה מידת עצמאותם לעומת מדיניות היועץ המשפטי לממשלה, ומה מידת כפיפותם אליו.

אנו נאמר את הדברים כך. סעיף 8 (ב) לחוק התכנון והבניה קובע כי "ועדה מחוזית רשאית להתייעץ בעניין מסוים עם יועץ מקצועי שתקבע וכן רשאית היא למנות לה יועץ מקצועי של קבע לרבות יועץ משפטי". כלומר, מינוי היועץ המשפטי אינו נעשה על ידי שר הפנים, אלא על ידי הועדה עצמה. המטרה היא להבטיח את עצמאות היעוץ המשפטי ואת חובת נאמנותו של היועץ לועדה עצמה. האם זה כך? האם יכולה להיות עצמאות של היועץ המשפטי של הועדה בעולם של הנחיות פנימיות "ופורומים פנימיים" ? ספק!!

כאמור, זוהי רשימה חלקית של אמצעים דרכם מתערב היועץ המשפטי בהליכי תכנון. חלקם לגיטימיים. חלקם פחות. לגבי חלקם ניתן להתווכח. הרשימה, כאמור, אינה רשימה סגורה, ואתם מוזמנים לכתוב ולהציג דוגמאות נוספות.

מכל מקום, זהו פוסט ראשון בסדרה. בפוסט הבא ננסה לדון בשאלת הסמכות, כלומר בשאלה האם מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להתערב בהחלטות מוסדות התכנון, שהינם, על פי טיבם, מוסדות קולגיאליים, המייצגים אינטרסים שונים.

את הפוסט השלישי נקדיש לשאלה המעניינת מכל. ננסה להבין מדוע היועץ המשפטי לממשלה מתערב בהחלטות מוסדות התכנון, ואם זה טוב או רע.

שר הפנים

נכון למועד כתיבת שורות אלה, טרם הוקמה הממשלה החדשה, אבל הכותרות מספרות לנו כי משרד הפנים ימסר ל"יש עתיד", ולתפקיד שר הפנים תמונה גב' יעל גרמן או מר מאיר כהן.

אם כך יקרה, ניתן כבר עתה להכריז על מהפך.

למשרד הפנים יכנס לראשונה שר היישר מתפקידו כראש עיר. אומנם מאיר שטרית, שהיה ראש עיריית יבנה, כיהן תקופה קצרה גם כשר הפנים, אבל הוא נכנס לתפקידו, אחרי שנות פעילות רבות בפוליטיקה הארצית. לא זה המצב כעת. יעל גרמן ומאיר כהן, כיהנו עד לפני חודשים ספורים, כראשי ערים ומי ביניהם שימונה לתפקיד, יחליף באופן הכי פיזי שניתן לתאר זאת, את לשכת ראש העירייה, בלשכת שר הפנים.

הן מאיר כהן והן יעל גרמן, היו ראשי ערים דומיננטיים, וקולם נשמע גם בעניינים החורגים מתחומי השיפוט של עירם. אין ספק שמי מביניהם שימונה לתפקיד שר הפנים, יקבל הזדמנות בלתי חוזרת להשאיר חותם במשרד הפנים, ובין היתר לתת פתרונות לבעיות השלטון המקומי המוכרות לכל אחד מהם היטב.

נראה כי לאחר הקדנציה של השר האחרון, שלפחות לפי הפרופיל הציבורי שלו, התעסק בעיקר בענייני הגירה ופחות בנושאים מוניציפליים  או נושאי תכנון, יחכו למי מהם לא מעט נושאים בוערים על השולחן.

אותנו, כבלוג העוסק בתכנון, מעניין המיוחד ריב הסמכויות הבלתי פוסק בין השלטון המרכזי למקומי, והאם כהונתו של שר במשרד הפנים, שהיה ראש עיר לשעבר, תשפיע או תשנה בהקשר זה. האם התפיסה של הענקת סמכויות גדולות יותר לרשויות המקומיות, על חשבון הועדות המחוזיות, תקבל רוח גבית, או שהמצב ישאר כפי שהוא כיום.

האם דברים שרואים מכאן, מכורסת ראש העיר, יראו אותו הדבר משם, מכורסת שר הפנים ? ימים יגידו.

"שיטת כחלון", ומדוע היא אינה יכולה להשפיע על מחירי הדיור.

השר משה כחלון, שר התקשורת והרווחה, קנה לעצמו מעמד והכרה ציבוריים בזכות הרפורמות הצרכניות אותן הנהיג בתחום התקשורת. כתוצאה מהחלטותיו, שינה שוק התקשורת בישראל את פניו. השורה התחתונה של כל אותן החלטות מגיעה לכיסנו. כל אחד מאתנו משלם היום פחות על שירותי התקשורת למיניהם, החל מתשלומים על שיחות טלפון, וכלה בתשלומים על מכשירי הטלפון עצמם. המהפכה הצרכנית שהנהיג השר כחלון יצרה שינוי עמוק כל כך עד שעלינו כצרכנים לשאול את עצמנו כיצד הסכמנו לשלם בעבר מחירים גבוהים כל כך בעבור שרותי תקשורת.

עם הודעתו של השר כחלון על פרישה (זמנית?) מהמערכת הפוליטית החלטנו לשאול מדוע בעצם לא תופעל "שיטת כחלון", שבעיקרה מפעילה כלי רגולציה להגשמת יעדים ציבוריים (עידוד תחרות, הסרת חסמים, הפחתת מחירים) גם על שווקים אחרים, כשאותנו מעניין במיוחד שוק הדיור.

שוק הדיור הוא שוק בעייתי לא פחות משוק התקשורת. מחירי הדירות בישראל עולים בהדרגה, וניסיונות שונים ומשונים, הן בתחום הפיסקאלי והן בתחום מדיניות המקרקעין, לבלום את עליות המחירים, נכשלים בזה אחר זה. אם נניח כי שוק המקרקעין מתנהל כמו כל שוק אחר, כלומר המחירים עולים עד שהביקוש פוגש את ההיצע, הרי שהפתרון לעליית מחירי הדיור באזורי הביקוש, ברור קל ואינו בגדר סוד - כל שצריך לעשות הוא להגדיל את היצע הדירות.

האם מינויו של רגולטור שיאמץ את דרכי הפעולה של השר כחלון לתפקיד שר הפנים, יגרום לבשורה צרכנית גם בשוק זה ?

נראה שלא !

הסיבה לכך היא השוני המהותי בין הסמכויות הרגולטיביות של כלל הרגולטורים בישראל לבין סמכויות הרגולציה בתחום התכנון והבנייה, הנשלטות על ידי חוק התכנון והבנייה.

להבדיל מחיקוקים אחרים, מתייחד חוק התכנון והבניה, בביזור סמכויות. שר הפנים הוא אמנם השר הממונה על החוק אולם עיון בסמכויותיו מצביע על כך, שאלה מתייחדות בעיקר לנושאים פרוצדורליים, ופחות לנושאים המהותיים. הנושאים המהותיים על פי החוק מצויים בידי ועדות שהרכבן מגוון, יש ביניהן סמכות הררכית, והחלטותיהן, במרבית המקרים כפופות לזכות ערר עיון וביקורת.

בצד ביזור הסמכויות מתייחד חוק התכנון והבנייה, בהבניה של שיקול הדעת המינהלי. בדרך כלל שיקול הדעת המינהלי מופעל ונבחן על פי קריטריונים כלליים. על הרגולטור להכיר היטב ולבדוק את תחומי העניין הקשורים להחלטתו, לשמוע את הגורמים הרלבנטיים קודם להחלטתו, ואם פעל ללא שיקולים זרים ובתום לב סביר להניח כי החלטתו תעבור את מבחן הסבירות, ותשנה את המציאות הרגולטיבית. לא כך בתום התכנון והבנייה. כאן תהליך קבלת ההחלטה הוא תהליך מובנה מראשיתו ועד סופו. יותר מכך – ההבניה של תהליכי הרגולציה בתחום התכנון והבניה, היא גם פרוצדוראלית וגם מהותית.

ביטויה של ההבניה הפרוצדורלית בכך שהחוק מכתיב את התהליך הרגולטיבי על כל פרטיו. החל מהשאלה מי רשאי ליזום את התהליך, דרך הביטוי הצורני של ייזום התהליך הרגולטיבי, זיהוי הגורמים המחליטים, הרכבם, לוחות הזמנים להחלטה, כיצד ינוהל הדיון אצל כל גורם וגורם, ועוד ועוד. סטייה מהתהליך המובנה, כפי שהוא מוכתב על ידי החוק, עלולה להביא בסופו של יום לפסילת התהליך הרגולטיבי כולו, ולכן הקפדה עליו חיונית ביותר.

אבל, ההבניה הפרוצדורלית אינה העיקר. היא באה לשרת את המהות, וגם כאן, בקשר לתכני הרגולציה, מתקיימת הבניה של שיקול הדעת. כלומר גם אם בעל הסמכות יחשוב על איזה פתרון סביר לבעיה, כמו למשל מחסור ביחידות דיור, וגם אם יהיה לו רעיון סביר לפתור אותו, וגם אם יבצע את כל התהליך הפרוצדורלי מבלי להחסיר אף שלב, עדיין שיקול הדעת תחום ומוגבל בתוך סד של איסורים ומגבלות הקרוי "תוכניות", תוכנית מקומית, תוכנית מחוזית או תוכנית ארצית.

הגורם השלישי המבדיל בין הרגולציה התכנונית לבין כל רגולציה אחרת הוא שיתוף הציבור. רגולטור נבון לעולם יאזין לכל בעלי העניין המעורבים בשאלות ובנושאים הנוגעים להחלטתו, אך לעומת כל רגולטור אחר, הרגולטור התכנוני לא רק חייב להאזין לציבור, אלא שהציבור הוא בעל זכות מוקניית להשתתפות בהליכי התכנון, הכוללת גם זכויות ערר מיוחדות וייחודיות על ההחלטות פרי הרגולציה.

שלוש המאפיינים הללו, ביזור הסמכויות, ההבניה של התהליך הרגולטורי ושיתוף הציבור, המתקיימים שלושתם יחדיו רק בתחום הרגולציה התכנונית, הופכים תחום זה למורכב כל כך. הם מסבירים מדוע המשימה של סגירת פערי הביקוש לדיור על ידי הגדלת הצעים, היא משימה מורכבת, כמעט בלתי אפשרית. הם מסבירים מדוע גם אם במשרד הפנים ישב שר, שכל מעייניו בהפחתת מחירי הדיור, סיכויי ההצלחה שלו לשנות את הכוון של גרף עליית המחירים נמוכים, בסביבה הסטטוטורית הנוכחית.

כנראה שלמסקנה האמורה הגיע גם ראש הממשלה כשהוביל את הרפורמה בחוק התכנון והבניה, אלא ששינוי שלושת המאפיינים הנ"ל, שיתכן ותוביל להורדת מחירים, היא כפירה בעיקרי התכנון.

ההפיכות של החלטות תכנוניות בעייתית. החלטות תכנוניות משפיעות על כולנו, הן ברמת המקרו והן ברמת המיקרו. השפעתן על פי רוב ארוכת טווח. הן כרוכות בשאלות של קנין, תשתית וסביבה, ולעולם בהכרעה בין אינטרסים מתנגשים וקביעת סדרי עדיפויות. לכן, טוב שהחלטות מסוג זה, מתקבלות לאחר שהן עוברות "תהליך שיקוף", הכולל את שלוש המאפיינים אותם הצגנו, ואינן תוצאה של ראייה קצרת טווח, אפילו מטרותיה חשובות.

הוראות חוק התכנון והבניה, מבנהו, עקרונותיו ומטרותיו, לא נועדו על מנת להפחית את מחירי הדיור. החלטות תכנוניות משפיעות על מחירי הדיור, אך הם נועדו ליצור תכנון טוב יותר ולשרת אינטרסים ומטרות אחרים. הורדת מחירים אינה אחת ממטרות החוק והיא אפילו מטרה זרה למטרותיו של הרגולטור התכנוני. לכן רגולטור שמבקש להוביל מהפכה תכנונית, יצטרך לחפש עצמו תפקיד אחר שאינו בלשכת שר הפנים. 

יורם שוורץ

רק בשבוע שעבר כתבנו כאן על מינויה הצפוי של בינת שוורץ לתפקיד מנהלת מינהל התכנון, והשלכות המינוי על האצת הבנייה. השבוע אנו נדרשים לכך שוב, בעקבות השהיית המינוי.

אומנם הורגלנו לכך, שכל מינוי בכיר בשירות המדינה, עובר לאחר סיום ההליכים הפורמליים גם דרך "ועדת המינויים העליונה" של היועץ המשפטי לממשלה ומבקר המדינה, אך זו הפעם נראה כי הדבר שונה. זו הפעם המועמדת אינה "נאשמת" בשחיתות ציבורית, לא מייחסים לה עבירות של הטרדה מינית, היא אינה חשודה בגזילת מקרקעי הציבור, "והפשעים" המיוחסים לה הם בעיקר פגמים, לדעת המתלוננים, בשיקול דעתה המקצועי.

קו ישר מחבר בין האירוע הזה לביקורת הקטלנית שהוטחה השבוע בשופט יורם דנציגר בעניין עיכוב הביצוע של עונש המאסר שהוטל על משה קצב. גם כאן, יצאו שורה של עיתונאים מכובדים במסע דה לגיטמציה כנגד שופט בית המשפט העליון, אשר לא פסק "כמצופה" ממנו, אלא כפי שחשב, על פי החומר שהיה בפניו, על פי צו מצפונו המקצועי והאישי.

גם אם נניח שמר דנציגר וגב' שוורץ טעו, הרי שאין בכך כדי לפגוע בכושרם, בכשירותם, בהתאמתם או ביושרם.

האינטרס הציבורי מחייב כי בראש הפירמידה יועמדו אנשים בעלי אומץ ציבורי וכושר החלטה. אנשים אשר מקבלים החלטות על בסיס ענייני, לא משיקולי פופולריות או שיקולים פוליטיים. אנשים אשר מקבלים החלטות לא על פי עקרון העדר.

על מנת שיורם שוורץ, הפקיד הצעיר שיחל מחר את דרכו בשירות הציבורי, יתרום למערכת חדשנות, מקוריות, תעוזה וכל אותן תכונות שאנו רוצים שיהיו לאנשי השירות הציבורי, בנוסף ליושר אישי, צריך לצאת משתי הפרשות האלה מסר חד מפורש וברור, המגנה פסילה על רקע הבעת עמדה.

מקבץ ידיעות חיוביות

תחת הכותרת "ג'ובים", הפנינו בפברואר האחרון את הקוראים הנאמנים של המרפסת למאמר שפרסמנו כבר באוקטובר 2010 "בדה מרקר", ובו קראנו לאייש לאלתר את המשרות והתקנים החסרים במשרד הפנים, כתנאי הכרחי להאצת הבניה.

השבוע קראנו ב ynet' כי אושרו תקנים לעשרות עובדים ויועצים המוסדות התכנון, וכן, כי הושלמה הרפורמה בממ"י, והפיכתו לרשות. עוד למדנו לדעת כי במסגרת רפורמה זו, יבוטל אגף התכנון במינהל, והמינהל לא יעסוק יותר בתכנון מקרקעין, אלא בשווק בלבד.

לאלה יש לצרף את הידיעה מלפני שבועות אחדים על בחירתה המסתמנת של אד' בינת שוורץ לתפקיד ראש מינהל התכנון.

למרפסת אין ספק כי סדרת תהליכים אלה תביא להאצת התכנון, ועכשיו כל שנותר לקוות הוא שהרפורמה בחוק התכנון והבנייה, לא תהווה גורם מעכב....