כיכר תח'ריר

בכיכר תח'ריר ההמון ניצח. כוחו של השלטון לא עמד לו בפני ההמונים ששטפו את הרחובות. המודל של כיכר תח'ריר חי, בועט, נושם ומכה מידי פעם בעולם התכנון הישראלי. 

נזכרתי בזה אפרופו הבאזז התקשורתי האחרון על כשלונה של תמ"א 35. זו לא הפעם הראשונה שהעולם התכנוני חי ביקום מקביל למציאות, ובכל פעם הוא שב ומתעורר על מנת לגלות שהמציאות לעולם תנצח. כנראה שלא לומדים שם ללמוד לקח בבתי הספר לתכנון.

בשנות ה – 90, החלה להתפתח בישראל התופעה של שימושים חורגים בקרקעות חקלאיות במושבים. כפטריות אחרי הגשם, צצו כהרף עין, אלפי שימושים חורגים. מחסני ענק הוקמו בחלקות א' ובחלקות ב' של המושבים. בתוכם החלה להתקיים פעילות מסחרית ותעשיתית לא מוסדרת, וכמובן לא חוקית. עולם התכנון הגיב בתדהמה, וניסה, כמו בכיכר תח'ריר, לשלוח כמה שוטרים על מנת שיתמודדו עם העבריינים. כמו בתח'ריר, כך גם בחדיד או בכפר ויתקין, גילה השלטון, כי אכיפה אינה כלי מתאים להתמודד עם ההמון. כאשר אלפים יוצאים לרחובות, תוך נכונות להקריב קורבנות, קשה ובלתי אפשרי להתמודד איתם. כאשר עשרה או מאה עושים שימוש חורג, ניתן להתמודד בכך באמצעות אכיפה. אבל, כאשר מתחילה תופעה, וכמעט בו זמנית רבים וטובים מתחילים לפעול באופן דומה, אין שום סיכוי לאכיפה. התוצאה הייתה שהשלטון ויתר. אמרתי לכם – תח'ריר. פשוט שינו את הכללים. בתחילה דו"ח קדמון, כדי שיוכלו להסביר את השינוי "בהמלצות ועדה", ואחר כך, שינוי תוכניות מתאר מחוזיות (ראו תמ"מ 7/3, כדוגמא), ולבסוף החלטות מועצה של ממ"י (החלטה 755 וגלגוליה), המאפשרות את השימושים החורגים בקרקעות חקלאיות במושבים. התוצאה היא שכיום הפל"ח (פעילות לא חקלאית), הוא אחד השימושים המתוכננים והמוכרים במושבים. ההבדל הוא שהפל"ח יוצר הסדרה של השימושים. הוא אינו אוסר אותם. הוא מתעל אותם, גודר אותם ומארגן אותם. זה מה שתכנון צריך לעשות. לזהות ביקושים מבעוד מועד, ולתכנן אותם מראש, על מנת להמנע מתופעות של כיכר תח'ריר. הכשלון של מערכת התכנון בסיפור הזה, היה בכך שהיא לא הצליחה לזהות, את התנאים שהובילו לתופעה מבעוד מועד, ולתת לה פתרון תכנוני.

אם חשבתם, שתופעת תח'ריר רלבנטית רק לאיזורי הספר של ישראל, שם מעבר להרי החושך (כלומר מחוץ לתל אביב רבתי), הרי שיש לי חדשות בשבילכם. אותה תופעה בדיוק מתקיימת גם בתל אביב מכורתנו. בתל אביב, לא קוראים לה שימוש חורג בקרקע חקלאית. בתל אביב קוראים לה "פיצול דירות". השמות שונים התופעה זהה. גם כאן, לא השכיל עולם התכנון, לזהות מראש את הביקושים, ולתת להם פתרון תכנוני. גם כאן נשלחו השוטרים, על מנת לדכא את ההמון, וגם כאן התקפל השלטון, הרים ידיים ושינה את הכללים. בדרך, כמו בכל אירוע מסוג זה, "נפלו", כמה קורבנות ששילמו קנסות. היום תוקנו תקנות (תקנות סטייה ניכרת), ופיצול דירות מותר. אומנם לא כל פיצול דירות. "העולם הפרוע", של פיצול הדירות הוסדר, יש תנאי סף לפיצול (גודל מינימלי, קבלות הסכמות ועוד), אבל הביקושים, ממש כמו ביחס לשימושים החורגים במושבים, מתועלים ומוסדרים לתוך כללים. העולם התכנוני שוב לא נגד אלא בעד.

בין תופעות השימושים החורגים במושבים, ותופעת פיצול הדירות בתל אביב, לבין כשלונה של תמ"א 35 "לפתח את הפריפריה", עובר קו מחבר. גם בתמ"א 35 לא זוהו הביקושים, או שאם זוהו, זכו להתעלמות מכוונת. תמ"א 35 ניסתה לפעול כנגד הביקושים. באמצעות תמ"א 35 התיימרה המדינה לשנות את "תפרושת האוכלוסין". כלומר סוג של טרנספר מרצון. תמ"א 35 התיימרה לגרום לאנשים "לרצות" לקבוע את מקום מגוריהם, מחוץ לאיזורי הביקוש. כלומר תמ"א 35 ניסתה, באמצעות הגדלת היצעים במקום בו אין ביקושים, להגדיל את הביקושים לאותו איזור. לא היה לזה שם סיכוי שבעולם להצליח. התכנון אינו יכול לטפל בביקושים. התכנון צריך לנסות לזהות מראש תופעות כלכליות, חברתיות, פוליטיות, התהגותיות, ולחזות באמצעותם מראש את הביקושים. התכנון צריך לתת לביקושים פתרון מוסדר ומתועל, בודאי לא להתעלם מהם. אם תרצו ללכת עם הזרם. הנסיון מראה שתכנון נגד הזרם, אינו עומד בפני זרם ההמונים.

תח'ריר כבר אמרנו?

מיהו בעל עניין בקרקע ?

השאלה מיהו בעל עניין בקרקע הפכה לשאלה כמעט קיומית בעניני תכנון ובנייה, שכן מי "שזכה", להיחשב ככזה, קיבל ממוסדות תכנון את הזכות להכין תוכנית. 

גישתו של משרד הפנים ויחד עימו של הועדות המחוזיות, היתה והינה, "הגישה המצמצמת". על פי גישה זו, שבאה לידי ביטוי בהנחיות כתובות: "כאשר מוגשת תוכנית על ידי גורם פרטי... יש לוודא כי יזם התוכנית הוא אכן 'בעל עניין' (כהגדרתו לעיל) ביחס לכל אחת ואחת מהחלקות הכלולות בתוכנית. ובמילים אחרות, נדרש שהיזם יהיה בעל זכות קניינית או חוזית בכל החלקות שבתחום הקו הכחול של התוכנית".

הפסיקה של בתי המשפט השונים התנדנדה, בין הגישות השונות, והנה השבוע, התפרסם פסק דין, של כב' השופטת וילנר בבית המשפט לענינים מנהליים בחיפה, המאמץ, דוקא את "הגישה המרחיבה". בית המשפט קובע כי גם קבוצה המונה 25% מבעלי זכויות בקרקע המהווה חטיבה תכנונית, הנכללת בתוכנית אחת, יכולה ליזום תוכנית לגבי כל הקרקע, אפילו אינה בעלת זכויות ביתרת 75% מהקרקע.

בית המשפט קובע:

"מסקנתי היא כי לעותרת, המאגדת בתוכה רבע מכלל בעלי הזכויות הקנייניות בקרקע נשוא התוכנית, יש "עניין בקרקע" במובן מונח זה בסעיף 61א(ב) לחוק. מסקנה זו נתמכת הן בלשון הסעיף שאינו מצמצם את 'בעלי העניין' לרוב בעלי הזכויות בקרקע, הן בהסטוריה החקיקתית של סעיף זה והמגמה העולה מתיקון 43 להרחבת מעגל ה"שותפים" בהליכי התכנון, והן בהגיונם של הדברים ושורת הצדק."

בנוסף לכך מסביר בית המשפט:

"לסיכום, 'בעל עניין בקרקע' הוא בעל זכות מוכרת בחלק הקרקע, והעניין שלו בחלק הקרקע האחר, נועד להגשים את זכויותיו שלו בקרקע שברשותו. זהו אינטרס לגיטימי, חשוב שיש להכיר בו. זכות הקניין היא זכות יסוד, ויש לעשות מאמץ לאפשר לבעל הזכות להגשים זכות זו."

למרות פסק הדין החשוב הזה, לא הייתי ממליץ ליזמים שונים לרוץ לועדות המחוזיות ולנפנף בו. אני מניח שהם יעצרו בשער, כפי שנעצרו עד היום. יש להניח כי הועדות המחוזיות ומשרד הפנים, לא יאמצו את פסק הדין בנקל. להערכתי הערעור על פסק הדין כבר בכתיבה, והוא יוגש במועד הקצוב לכך. זאת ועוד, כפי שכתבתי כאן בפוסט קודם, בעניין אור הנר, יש להניח כי כל עוד לא תצא הלכה כתובה ברורה ומחייבת מבית המשפט העליון, ימשיכו הועדות המחוזיות לפעול על פי הנחיותיהן, המאמצות את הגישה המצמצמת, והתעלמו גם מפסק דין חשוב זה.

פסק הדין חשוב לטעמנו לא רק, בגלל החשיבות שהוא מעניק לזכות הקניין הפרטית, אלא בעיקר בשל השלכותיו הציבוריות. הרחבת קשת הזכאים להגיש תוכניות, מגדילה את כמות התוכניות, ותביא לגידול, במוצרי התכנון. זהו אינטרס ציבורי חשוב ויסודי, במיוחד בימים אלה ששוק הדיור הוא בעיקר שוק של ביקושים. חבל שמשרד הפנים מצמצם את הזכות לתכנן, ומנסה לשמור בכל כוחו על "מונופול תכנוני".

בלי מעט גאווה מקומית אי אפשר לסיים את הפוסט הנוכחי.

בין יתר האסמכתאות ששימשו את בית המשפט בדרכו אל התוצאה, מסתמך בית המשפט בהרחבה על מאמר של שותפי, עו"ד יובל גלאון, כדלקמן:

"עוד ראו לעניין הגישות השונות את דעתו של עו"ד יובל גלאון, במאמרו "על הרחבת 'זכות העמידה' להגשת תכנית מתאר" (מקרקעין א/2 (מרץ 2002) ע' 317), שם הציע המחבר פרשנות מעניינת לפסק דין עין כרם בעליון ולפיה, בית המשפט קבע מסלול נוסף, מעבר לזיקה החוזית או הקניינית – "מסלול השכנות" או מסלול "הזיקה העקיפה", המחבר מוסיף:

"לפיכך נראה לנו, כי ההלכה החלה היום הינה כי קיים סרגל של בעלי זכות עמידה להגשת תכנית. בצדו אחד של הסרגל ניצב מי שהינו בעל זיקה קניינית בקרקע כולה, אשר ברור לכל כי הינו מי שיש לו עניין בתכנונה. בצדו השני של הסרגל מצוי, אליבא דבית משפט קמא (בהערת אגב), שכן סמוך אשר יש לו זיקה חוזית אל מרבית הקרקע הסמוכה כמו, לדוגמה, מי שקיבל הרשאה לתכנון על מרביתה של שכונה סמוכה, המעוניין לתכנן את תוואי הדרכים במקרקעין הסמוכים, כיוון שתוואי זה אמור להשפיע גם על התכנון העתידי שהוא אמור לבצע. באופן זה, ככל שהבסיס הציבורי או הכלכלי של ההצעה התכנונית הינו רחב יותר, תידרש פחות זיקה קניינית/חוזית לשטח נשוא התוכנית עצמה. ההחלטה של מוסד התכנון, האם מגיש התכנית הינו מי שיש לו "עניין בקרקע", תיבחן איפוא במבחני הסבירות והמידתיות. כזכור: מדובר רק בזכות להגיש תכנית, קרי להניע את גלגלי התכנון, ולא בזכות כי התכנית תקבל תוקף. מבחינה מסוימת, הדבר דומה לזכותו של כל חבר מועצת עיר לעלות נושא על סדר יומה של המועצה. מגמות השקיפות והפתיחות לציבור, המתגברות בפסיקת בית המשפט העליון, הניבו גם הפעם תוצאה, אשר אף אם אינה יוצרת ודאות משפטית, הרי היא עולה בקנה אחד עם המגמה להגן על זכות הקניין של כל פרט המעוניין להשפיע על סביבתו". 

שמו של פסק הדין, אותו סקרנו הוא, עתמ (חי') 53350-06-11 החברה לפיתוח גבעת העיזים בע"מ נ' הועדה המחוזית חיפה, וכל מה שנותר כעת לעשות הוא להמתין ולראות אם בית המשפט העליון יוציא לועדה המחוזית את העז ??

שיתוף הציבור


<>  </>

שיתוף הציבור הוא נשמת אפו של ההליך התכנוני. החוק החדש לכאורה מעצים אותו, שכן  החוק החדש נושא לכאורה בשורה בעניין זה. מעתה לכל אדם יש זכות להתנגד לכל תוכנית. זהו, נגמרו הדיונים האינסופיים בשאלת זכות העמידה, ובשאלה האם פלוני רשאי להתנגד לתוכנית כזו או אחרת. מי שבא ברוך הבא. משיכנס החוק החדש לתוקף, יוכל כל אדם ובכלל זה כל ארגון, יהיה המניע להתנגדותו אשר יהיה (ובלבד שציין זיקתו לתוכנית), להתנגד לתוכנית, ולהשתתף לכאורה בהליכי התכנון.

לא נעלם מעיניכם, כי מהלנו את הצגת הדברים בלא מעט "לכאורה". אם תקראו את דברי ההסבר להצעת החוק, ולהרחבה לכאורה של זכות העמידה, תבינו מדוע. לא תמצאו בדברי ההסבר מילה ואף חצי מילה, על חשיבותו של שיתוף הציבור, כמצופה ממי שמתכוון להכניס מהפכה, גם אם לפרוטוקול בלבד, בנושא חשוב זה. במקום זאת, תלמדו לדעת, כי המחוקק מתנהג כמי שכפאו שד. מנסח הצעת החוק מסביר כי לא מטעמים דמוקרטיים הורחבה זכות ההתנגדות. הוא מסביר, כמעט מתנצל, כי ממילא הפרקטיקה והחלטות שיפוטיות שונות הרחיבו את זכות ההתנגדות, ולכן, מכיוון ש "הזמן המוקדש כיום לדיון בשאלת הזכאות להתנגד מבוזבז ללא טעם של ממש", יש לשים סוף "לבזבוז הזמן", והפתרון הוא הרחבה של זכות ההתנגדות. התוצאה היא שזכות ההתנגדות, המהווה את הכלי המרכזי של שיתוף הציבור בתכנון, הורחבה מטעמים של יעילות דיונית, ולא על מתוך גישה דמוקרטית ועקרונית שצריכה לאפיין מחוקק נאור.

היינו מניחים לכל העניין, ומעלים את המחוקק על נס, אם בכך היה מסתיים העניין, והחוק החדש היה אכן מרחיב את שיתוף הציבור, גם אם לא מטעמים דמוקרטיים נשגבים, מתוך שלא לשמה – לשמה. לא זה המצב.

החוק החדש הופך את שמיעת ההתנגדויות, מתהליך מהותי וחשוב בו נפגש ציבור המתנגדים, פנים אל פנים, עם נבחרי הציבור ועם עובדי הציבור הדנים בתוכניות, מסתכל להם בעיניים, ומנסה לשכנע אותם שיקבלו טענה כזו או אחרת, להליך טכני פרוצדוראלי בעיקרו. את "ההישג" הזה משיג החוק החדש באמצעי מאד פשוט, על ידי היפוך ברירת המחדל בקביעת הפורום השומע והמחליט בהתנגדויות. בעוד על פי החוק הבטל, מרבית הדיונים בהתנגדויות קוימו בפני הועדות עצמן או ועדות משנה שלהן, ואילו מעוט המקרים נדון בפני חוקר, מעתה, על פי חוק החדש, כל ההתנגדויות תבואנה בפני חוקר, ורק במעט מהמקרים תשמע אותן הועדה.

החוקר אינו הועדה. הוא אמנם איש מקצוע, השומע את ההתנגדויות, ומעביר המלצות לועדה שתחליט. אבל, המלצותיו תוצגנה מבעד למשקפיים המקצועיים והסובייקטיביים שלו. החוקר אינו ועדה אלא אדם אחד. הוא אינו מנהל שיג ושיח עם עצמו באשר להמלצותיו. ברור לחלוטין שהיכולת לשכנע ועדה, בהתייצבות ישירה מולה, המלווה לעיתים בהליך פוליטי, מצטמצמת מאד, בהופעה בפני חוקר. ברור גם שההליך בפני חוקר יהיה יעיל יותר ומהיר יותר.

"עיקרון היעילות" שבבסיס החוק החדש, הוא שעומד מאחורי הרחבת זכות ההתנגדות, אך הוא זה שעומד גם מאחורי צמצום שיתוף הציבור בתהליך התכנוני. נדמה שבהקשר זה, הלך המחוקק צעד אחד רחוק מידי. 

המתחיל במצווה אומרים לו גמור.

במסגרת החוק החדש עוגנו באופן מפורש, "פרקטיקות" שהיו נהוגות על פי החוק הקודם. דוגמה לכך הוא סעיף 162 לחוק החדש. הסעיף מסדיר סוג חדש של תוכניות מתאר ארציות, אלה הן "תוכניות מתאר ארציות מפורטות".

מנסחי החוק מסבירים לנו כי: "בעבר עלתה השאלה אם ניתן לאשר תוכנית מתאר ארצית מפורטת. הפסיקה נתנה לשאלה זו תשובה חיובית ובפרקטיקה אושרו לא מעט תוכניות מעין אלה".

אכן – צודקים מנסחי הצעת החוק – בפועל אושרו תוכניות מתאר ארציות מפורטות, על פי החוק הקיים, כמו למשל תמ"א 36 א' תמ"א 18 ולאחרונה תמ"א 10 / ד' /10. החוק החדש, בהקשר הזה, נותן ביטוי לפרקטיקה הקיימת ואין בו כל חידוש.

אז אם כך מה הבעיה?

הבעיה איננה בעיגון ההסדר הקיים ביחס לתוכניות מתאר מפורטות, אלא באי השלמתו. על פי החוק הבטל, תוכניות שאינן תוכניות מתאר ארציות, יכולות לקבל תוקף, רק לאחר תהליך מסודר של שיתוף הציבור, הכולל, הפקדה, זכות להתנגדות, דיון בהתנגדויות, וזכויות ערר, במקרים מסוימים. לעומת זאת,על פי החוק הבטל, תוכניות מתאר ארציות התאשרו מבלי שבחוק נכללה דרישה של פרסום, או הפקדה, ומבלי שתוענק זכות להתנגדות.

המצב החוקי הקיים יצר אנומליה בלתי אפשרית, ובפועל הנהיגה המועצה הארצית, הליך וולנטרי של "שיתוף ציבור". בפועל פורסמו תוכניות מתאר ארציות בעתונות, והציבור הוזמן להשמיע את השגותיו בפני המועצה הארצית.

עם זאת החוק החדש לא יצר את התוכנית הארצית המפורטת, ויצירתה היא פרי פרשנות משפטית. ניתן היה לצפות כי אם מנסחי החוק החדש בחרו לעגן במסגרתו את הפרקטיקה הקיימת של הכנת תוכניות מתאר ארציות, הם יאמצו לחקיקה גם את "הפרקטיקה המשלימה". סביר היה לצפות כי בחוק החדש יעוגן מנגנון שיתוף הציבור ביחס לתוכניות מתאר ארציות בכלל, וביחס לתוכנית מתאר ארצית מפורטת במיוחד. זה נראה לא סביר שבחוק (להבדיל מפרקטיקה קיימת), תקבע זכות להכין תוכניות מתאר ארציות מפורטות מכוחן ניתן להוציא היתרים, מבלי שהציבור הרחב יקבל הזדמנות להציג את דעתו באופן מוסדי ומאורגן, להבדיל מוולנטרי, בפני מוסדות התכנון.

לכן קראנו בכותרת למתחיל במלאכה, להשלימה, ולתקן את הצעת החוק על ידי קביעת זכות התנגדות ברורה, לפחות ביחס לתוכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות מפורטות.