נוסיפה קיסם למדורה

על רקע המתח בין התכנון הארצי לבין התכנון המקומי, אושר בימים האחרונים תיקון לחוק התכנון והבניה, המאפשר לועדות מחוזיות להכין תוכניות לגבי מרחבי תכנון מקומיים.

משמעות הדברים הינה, שרשות מקומית "סוררת", כלומר כזו, שלא תהייה מוכנה להוסיף יח"ד לתחומה, תיאלץ לקבל תכתיבים של השלטון המרכזי, באמצעות תוכניות מתאר מקומיות שיאושרו בעיר כנגד רצונה של העיר עצמה.

עד היום קבע חוק התכנון והבניה, כי "משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה הוא בפיתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן – מגיש התכנית)", הם הרשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת.

במסגרת תיקון 118 לחוק התכנון והבניה, הוספה גם הועדה המחוזית לרשימת המוסמכים להגיש תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, וכך נקבע: "ועדה מחוזית רשאית להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, שהן בסמכות ועדה מחוזית, אם התקיים אחד מאלה:......." הסעיף מונה מספר תנאים להפעלת הסמכות. לעניננו, מעניין התנאי הבא שבסעיף 62 א (ב3)(3) (ב) לחוק: "(ב)   הוועדה המחוזית הודיעה לוועדה המקומית על כוונתה להגיש תכנית, ככל שלא תוגש על ידה תכנית בשטח האמור בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בהחלטת הוועדה המחוזית, והוועדה המקומית לא הגישה תכנית כאמור בתוך אותו פרק הזמן".

אפשר להניח כי המקרים בהם הועדה המחוזית תוציא כסף מתקציבה להכין תוכנית, יהיו נדירים (למרות שבמקרים כאלה, בטח יופעל סעיף 69(12) לחוק). לכן, עיקר חשיבותו של הסעיף, בכך שהוא סוג של אקדח מאיים על הרשויות המקומיות לפיו, אם לא תתכננו, אנחנו נתכנן בעבורכם, ותאמינו לנו, זה יעלה לכם יותר.

המאבק הזה הופך להיות מעניין, משום שלמאבק, שבין השלטון המרכזי לזה המקומי, נכנס, ממש בימים שבהם פורסם התיקון לחוק, מוקד כח שלישי, של התארגנות תושבים, חוצה ישובים. ועד הועדים הזה, המובל על ידי אד' אורנה אנג'ל, מירית שקד ואח', הצהיר שמטרתו המוצהרת להיאבק בתוכניות הבנייה הממשלתיות. על פי התקשורת, מונה ההתארגנות כבר 25 ישובים, ואם הועד הזה, לא יתמסמס, כדרכם של מרבית ועדי הפעולה, בשל מחלוקות פנימיות ו/או קשיים תקציביים, הוא יכול להיות גורם רלוונטי במאבקים אלה, בדרך לאיזון חדש שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

מתנגדים להתנגדות

מה הסיכוי שהטענות של מתנגדים יתקבלו ?

התשובה לשאלה שבכותרת היא: 30%.

איך בדקנו ?

החלטות של ועדות משנה להתנגדויות בנויות עקרונית משלושה חלקים. חלק כללי, עקרוני, ובו עמדת הועדה ביחס לתוכנית וכן עמדותיה העקרוניות והכלליות ביחס לנימוקי התנגדות משותפים ו/או חוזרים. חלק מרכזי, הכולל פירוט של הטענות השונות שהוגשו במסגרת כתבי ההתנגדויות, ומתן מענה עליהן. חלק שלישי, הכולל את סיכום ההחלטה, ואת התנאים בהם תאושר התוכנית למתן תוקף. (לא מצאנו תוכנית שנדחתה לחלוטין). את החלטות הועדות ניתן למצוא באתר האינטרנט של מינהל התכנון במשרד האוצר.

חיפשנו תוכניות שנדונו ואושרו בשנת 2015, בכל ועדות המשנה להתנגדויות במחוזות השונים. לא בדקנו תוכניות שאינן בסמכות ועדה מחוזית. מצאנו 310 תוכניות, העונות על ההגדרה האמורה, ביחס אליהן התקבלו 310 החלטות. ועדות המשנה להתנגדויות, פירטו במסגרת ההחלטות האמורות 4575 טענות של מתנגדים שקיבלו מענה מהועדה. מתוך הטענות הנ"ל, 3564 טענות נטענו על ידי גורמים פרטיים (כולל מתנגדים פרטיים, התארגנות של פרטיים לקבוצות, ארגונים חוץ ממשלתיים וגם יזמים שמגישים התנגדות לתוכניות שהם עצמם הגישו). 1011 טענות נטענו על ידי גורמים מוסדיים (רשויות וועדות מקומיות, חברות ממשלתיות).

מתוך כלל ההתנגדויות של גורמים מוסדיים התקבלו 50% מהטענות.

מתוך כלל ההתנגדויות של פרטיים התקבלו 30% מהטענות.

לצורך החישוב התייחסנו לטענות שהתקבלו חלקית, כטענות שהתקבלו.

מבחינה סטטיסטית המספרים יחסית מרשימים, (אם כי לאחר נטרול היזמים והארגונים החוץ סביבתיים, הנתונים מקבלים פרופורציה אחרת). אבל, כאשר קוראים ובוחנים את תוכן ההחלטות שהתקבלו מתקבלת תמונה עגומה, על פיה, ציבור המתנגדים, הוא לא יותר מאשר "קבוצת ביקורת" על התוכנית. תרומתה של קבוצת הביקורת לתוכנית היא סוג של "תיקוני הגהה", לתוכנית, אך אין בכוחה להוביל שינויים מהותיים בתוכנית. נדירים המקרים, אם בכלל, בהם תוכנית שועדה מחוזית החליטה להפקיד על פי המלצה של מתכנן מחוז, תדחה או תשתנה מהותית בעקבות ההתנגדויות. מתכנני מחוזות כנראה אינם טועים, ולכם כאשר החליטו שתוכנית ראוייה להפקדה, הם כבר החליטו שהיא ראוייה לאישור, בתיקונים, כאלה ואחרים, לאישור. הציבור הרחב, שלפעמים מלווה בהתנגדויות על ידי אנשים שהיו בעבר או יהיו בעתיד מתכנני מחוז, הוא זה שטועה. הוא טועה בקשר לזיהוי האינטרס הציבורי, והוא כנראה בעיקר טועה במחשבה שמתקיים בישראל הליך של "שיתוף ציבור".

ההחלטות שבחנו, מצביעות בעיקר על כך, שתהליך ההתנגדות חלף היותו להליך של שיתוף ציבור, הופך להליך של "שיתוק ציבור", בשני מובנים.
המובן הראשון, הוא המובן מאליו, דהיינו השתקה של הציבור. לא באמת מקשיבים לו, לציבור. שלב ההתנגדות, הפך להיות שלב טכני.  בתי משפט מאד יכעסו על מוסד התכנון אם לא ישמע מתנגדים, אבל הוא לא יאמר כלום אם לא יקשיבו להם. לכן, התוצאות מצביעות, על כך שמוסדות התכנון שומעים את המתנגדים, אך לא מקשיבים להם. הוי הנדרש מסומן, הכלבים נובחים והשיירה עוברת.
המובן השני של "שיתוק הציבור" מסוכן הרבה יותר.  כאן החשש הוא מקיפאון, מהדרה עצמית של הציבור מהתהליך. הציבור, יבין שהוא לא באמת משפיע, וידיר את עצמו מהשתתפות בתהליך התכנוני. בטווח הקצר יהיו מי שישמחו בכך, אבל בטווח הבינוני והארוך, משמעות הדברים היא, שאחד ממנגנוני הבלימה והאיזון העיקריים של מערכת התכנון, יאבד.  מערכת התכנון, שבעקבות החקיקה של השנים האחרונות איבדה חלק מבלמיה, אינה יכולה להרשות לעצמה להוסיף ולהתנגד להתנגדויות, ולהוביל במו ידיה להחלשת האפקטיביות של מנגנון זה. סופה של מערכת כזו, המתקדמת ללא בלמים אפקטיביים, שתתנגש באינטרס הציבורי שעליו היא מופקדת.    

קרקע חקלאית.

עד לתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה הייתה הסמכות לאשר שמושים חורגים והקלות, מצויה בידי הועדות המחוזיות. תיקון 43 לחוק, בין יתר חידושיו, העביר את הסמכות לאשר הקלות ושימושים חורגים לועדות המקומיות, וזאת למעט ביחס לקרקע חקלאית שהוכרזה ככזו על פי התוספת הראשונה לחוק.

שימור הסמכות לאשר שימושים חורגים בקרקע חקלאית מוכרזת, בדי הועדות המחוזיות, נבע מהחשש שהעברת הסמכות לועדות המקומיות, תגרום לריבוי אישורים לשימושים חורגים, ולהפרתם של השטחים הפתוחים והשטחים החקלאיים.

אלא, שבמשך השנים נוצר מצב אנומלי לפיו, בשטחים רבים אושרו תוכניות ברמות שונות מכח חוק התכנון והבנייה, ואילו ההכרזה של הקרקע על פי התוספת הראשונה, לא בוטלה. התוצאה הייתה שלמרות שיעודה של הקרקע חדל מלהיות חקלאי, עדיין נדרש היה אישור הולקחש"פ,  ואישור הועדות המחוזיות לשימושים חורגים ביחס לקרקעות אלה.

לא עוד.

פסק דין חדש ומהפכני של ביהמ"ש העליון  בענין הולקחש"פ נ. עיריית פתח תקווה, מאשר פסק דין של השופטת בוסתן מבית המשפט לענינים מנהליים במחוז המרכז, וקובע בעניין זה הלכה חדשה.

בית המשפט העליון קובע כי קרקע חקלאית, לעניין התוספת הראשונה, היא קרקע שמתקיימים לגביה שני תנאים מצטברים:

התנאי הראשון - היא הוכרזה כזו, על פי התוספת הראשונה לחוק.

התנאי השני -  יעודה חקלאי על פי תוכנית תקפה.

המשמעות היא שקרקע שאחד משני התנאים הללו אינם מתקיימים לגביה, אינה קרקע חקלאית כמשמעותה על פי התוספת הראשונה, ולכן הסמכות לאשר לגביה שימושים חורגים היא סמכות בלעדית של הועדות המקומיות.

יש הטוענים שהעברת הסמכות לועדות המקומיות, טעונה הליך של ביטול ההכרזה, ויש הטוענים, כי פסק הדין הוא המבטל את ההכרזה לעניין קרקעות שלא מתקיימים בהם שני התנאים הנ"ל.

כך או כך, אין ספק שככל ופסה"ד של בית המשפט העליון לא ישונה בד"נ, או בחקיקה, זוכות הועדות המקומיות, ובעיקר אלה הפועלות במרחב הכפרי, לתוספת סמכות נכבדה, ויש לקוות כי סמכות זו תופעל בישוב הדעת, ועל בסיס תכנוני ראוי.

יש לזכור כי סמכות הועדות המקומיות כפופה לסמכות ועדת הערר ולסמכות בתי המשפט המנהליים, ואלה יעצבו מן הסתם, את המבחנים להפעלת הסמכות החדשה. לכן, ככל שהועדות המקומית, יפעילו את הסמכות החדשה באיפוק ובריסון תכנוני, כך ישמר חופש הפעולה להן בהפעלת הסמכות.

מתחנת כח לתחמ"ש

הועדות המחוזיות  היו תחנות הכח של עולם התכנון. הוענקו להן מירב הסמכות, אצלן נדונו מרבית התוכניות, להן שיקול הדעת, וכל עוד הן פעלו באופן תם לב וסביר, הן אותרגו על ידי בתי המשפט.

  

אבל, להבדיל מתחנות כח לייצור חשמל הנמדדות בתפוקת הייצור בוואטים, כלומר כמה קילוואט הן מייצרות, הועדות המחוזיות צריכות להמדד במדדי איכות. כלומר מדד מורכב יותר, משולב, הבוחן את איכות התכנון על בסיס כמה פרמטרים. מדד כזה כולל גם בחינה כמותית, אבל לא רק. המדד בוחן בנוסף גם את יעילות התכנון, גם את שיתוף הציבור, את השמירה על עקרונות פרוגרמטיים, את יכולת הביצוע ועלותה, וכן הלאה.

נורת האזהרה מבחינתן של הועדות המחוזיות צריכה היתה להדלק, כאשר גורמים שונים, החל מפוליטיקאים וכלה במבקר המדינה, החלו להתייחס אל הועדות המחוזיות כמו אל תחנות כח של ממש, קרי יחידות ייצור של יחידות דיור.

הלחץ הציבורי ובמיוחד זה הפוליטי מחד, החשש מפני דוחות ביקורת מאידך, חלחל לתוך שיקוליהן של הועדות המחוזיות, והן החלו להמדד, וחמור מכך למדוד את עצמן, במדדים חד ערכיים של תפוקות ולא במדדים של איכויות.

המבחן להצלחת הועדות מחוזיות הפך להיות לא מבחן טיב התכנון, אלא כמה יחידות דיור בשנה מייצרת הועדה. במילים אחרות, הועדות המחוזיות עצמן, הפכו את השיקול הכמותי לשיקול תכנוני ראשון במעלה, ונתנו לו עדיפות על פני שיקולים אחרים, תוך שהן שוכחות את תפקידם המאזן בין גורמים ושיקולים מגוונים.

כששם המשחק הוא "כמות", כבר קצרה הדרך ליטול את הסמכות מהועדות המחוזיות, שהרי תכלית קיומן של הועדות המחוזיות היא הקולגיאליות, היכולת לשקול שיקולים שונים, המגיעים מבעלי ענין מגוונים, ולאזן בינהם, לצורך קבלת החלטה מאוזנת.

כאשר, כל המדדים והשיקולים נסוגים בפני מבחן הכמות, בשביל מה צריך את הועדות המחוזיות? הן הופכות למיותרות. סתם מדרגהבירוקרטית שניתן לוותר עליה. מדוע צריך להקשיב לציבור ולכל מיני "מפריעים", שאולי תורמים לאיכות התכנון, אך מעכבים את פס הייצור התכנוני.

במובן זה, "תוכנית כחלון", המעקרת ומחלישה את הועדות המחוזיות, היא במידה רבה תוצאה של ההתקרנפות של מוסדות התכנון, והויתור שלהן על האתוס התכנוני, לטובת "יישור השורות", עם צו השעה. כך, במו ידן תרמו הועדות המחוזיות לתהליך שהוביל אותן ממעמדן המוביל והמרכזי של תחנות כח למעמד שולי, אם בכלל, של תחנת משנה (תחמ"ש).

מטה הקסם.

אני מאמין לו. הוא באמת חושב שהוא יכול להוריד את מחירי הדירות באמצעות מטה קסם, או באמצעות מטה הדיור המורחב, או באמצעות כל מטה אחר. מישהו בקרבתו צריך לצבוט אותו, ולהסביר לו שדיור זה לא סלולר. ההבדל ברור. בסלולר, ואתם יודעים מה אפילו בבנקים, המומנט הציבורי היה איתו. המלחמה הייתה "טהורה", האינטרס של הציבור נגד האינטרסים של כמה תאגידים פרטיים. תמיד ניתן לזהות את הטייקון התורן בדמותו של האיש הרע, ועם קצת רוח גבית מדה מרקר אתה על הסוס. בשוק הדיור זה שונה. האינטרס הציבורי לא כל כך טהור לא כל כך מובהק, ולא כל כך ברור. האם אנחנו מוכנים להקריב את האיכות למען הכמות. האם למען תוספת יחידות דיור ניהיה מוכנים להקריב שטחים פתוחים? האם נכון להוסיף יחידות דיור, מבלי שמורידים קודם לכן את מספר התלמידים בכיתה מ - 40 ל - 30, ונותנים חינוך ראוי יותר? יש לו חושים פוליטיים חדים, אבל זו הפעם כדאי שיקשיב גם לח"כ זנדברג ולח"כ חנין, אחרת הוא ימצא את עצמו בדמות האיש הרע, ואז לא יעזור החיוך. 

הרעיון עליו התבשרנו השבוע, להעביר את סמכויות מוסדות התכנון למטה הדיור הוא לא הבעייה, אומנם חוקיותו של המהלך, מוטלת בספק ענק, ומעניין יהיה לראות אם משרד המשפטים יתן לה גיבוי באמצעות לולינות משפטית כזאת או אחרת, אבל, מעבר לסוגיה המשפטית, מוקד הבעייה בשלילת שיקול הדעת של מוסדות התכנון.
תכנון הוא איזון. איזון בין שיקולים שונים, ואחד מהם הוא הצורך בהגדלת הצע הדיור, אך זהו, כאמור, רק שיקול אחד בין רבים אחרים. זה לא משנה אם המוסד ששוקל את השיקולים הרלבנטיים נקרא מטה הדיור, או ועדה מחוזית. מה שמשנה הוא איזה שיקולים הוא שוקל. מוסד תכנון שנותן עדיפות מראש לשיקול אחד הוא פסול מיסודו. בסלולר היה שיקול ציבורי אחד - הורדת מחירים. תיפול חברה אחת תבוא אחרת. אין נזק ציבורי. בשוק הבנקאות התמונה כבר משתנה. כאן יש אינטרס ציבורי לשמור על יציבות הבנקים. כאן שיקולי מחיר יבחנו מול שיקולי יציבות. כאן יש מבוגר אחראי ששומר. יש נגידה. היא נהנית מעצמאות, ואי אפשר לכופף אותה כמו את הממונה על ההגבלים העסקיים. בשוק הדיור התמונה אפילו מורכבת יותר. האם יצמח כאן מבוגר אחראי שיהיה מעונין להתייצב ולהסביר שהורדת מחיר לא יכולה ולא צריכה להעשות בכל מחיר. שזה לא יצליח. שאת המחיר הציבורי כולנו נשלם/תשלם.

תועלת עלות.

בשבוע שחלף הוצפו נתיבי אילון. כל המקטרגים על ״קריסת התשתיות״ קיבלו את התשובה, ההגיונית והברורה, האומרת שנתיבי אילון לא תוכננו לאירוע שמתרחש סטטיסטית אחת לעשרים שנה. תשתיות לא מתכננים לשיא. שיקולי התכנון של תשתיות נעשים על בסיס ״עלות תועלת״. כלומר התכנון לא נועד על מנת לתת פתרון מוחלט לבעייה אלא על מנת לתת פתרון יעיל לבעייה.
לא רק תשתיות מתוכננות כך, בכל מערכת מתוקצבת, הצריכה לספק שירותים על בסיס מקורות קיימים, קיימת חובה לקבוע סדרי עדיפויות על בסיס עלות תועלת. כך מערכת החינוך (האם לתת חינוך חינם מגיל 3, או חינוך טוב יותר באמצעות העלאת משכורות המורים), כך מערכת הביטחון (האם לקנות 10 כיפות ברזל או מטוס קרב חדיש אחד), וכך גם אפילו מערכת הבריאות, ששיקולי עלות תועלת שלה חורצים גורלות (האם להכניס אוסטין לסל הבריאות, או מה יהיו תקני הרופאים במחלקות הפנימיות).

את כל ההקדמה הארוכה הזו כתבתי כדי לטעון, שאינני בטוח שבמערכת התכנון, שוקלים שיקולי תועלת עלות.

אני די בטוח שאם תשאלו את מתכנני המחוזות הם יאמרו שאני טועה, וששיקולי עלות תועלת נשקלים בין שיקולי התכנון. הם אפילו יוכלו להצביע על כך שבתוכניות מסוימות (לא בכל תוכנית), נערכו וניתנו חוות דעת כלכליות, אשר נשקלו בין שיקולי התכנון. יש אפילו יאמרו שלכל מחוז יש שמאי ״שבודק״ את התוכניות.
למרות כל התשובות הללו, אני כנראה לא טועה. הסיבה שאינני טועה, היא לא בגלל, שלא נשקלים במקרים מסוימים, שיקולי עלות תועלת, אלא משום שמי ששוקל אותם ומקבל את ההחלטה, אינו מי שבסופו של יום צריך לשלם עליה. במילים אחרות ופשוטות נאמר כך, מוסדות התכנון חופשיים, לקבוע ערכים מוחלטים, משום, שהם אינם משלמים על החלטותיהם. כדי להמחיש נאמר כי למוסדות התכנון, אין קושי עקרוני, לאשר תוכניות שימנעו באופן מוחלט הצפות בנתיבי אילון, יעלה כמה שיעלה. הם יבדקו, כיצד הרחבה כזו משפיעה על הנתיבים עצמם, על מערכת התנועה בעיר, על הפגיעה או התועלת לנחל עצמו, אבל עלות תועלת? זה לא הם.

הדוגמא הקלאסית הממחישה את הטיעון היא זו הקשורה בפגיעות תכנוניות (סעיף 197 לחוק). כאשר ועדה מחוזית או מועצה ארצית מקבלות החלטות תכנוניות פוגעות, קיימת חובת פיצוי של הנפגע. אבל, החובה אינה מוטלת על מי שקיבל את ההחלטה, אלא על הועדות המקומיות. באופן כזה, ״המתכנן לא משלם״. באופן כזה, יכולים גופי התכנון לקבל כל מיני החלטות על ערכים מוחלטים, שכולנו יכולים להתחבר אליהם, והם סוג של ״פוליטקלי קורקט״, בשעה שמישהו אחר משלם את החשבון. דוגמאות לא חסר. קחו את נושא השטחים הציבוריים בתוכניות. ההקמה והתחזוקה שלהם אינם נעשים על ידי הועדות המחוזיות שמחליטות עליהן, אלא על ידי הרשויות המקומיות, שממנות אותם. האם מישהו בדק מהיכן יגיע המימון ? קחו את נושא השימור. כולנו רוצים שימור. כולנו רוצים שמבנים בעלי ערכי שימור ישומרו. אבל, לא כולנו צריכים לשלם על שימור, ולתחזק את המבנים שנועדו לשמור.
העדר האחריות לתוצאות הכלכליות מחלחל גם לנושאים מקרו כלכליים. קחו לדוגמא את עיקרון השמירה על השטחים הפתוחים במחוז המרכז. אין ספק שמדובר בעיקרון חשוב שכולנו יכולים להתחבר אליו. הבעייה, שעיקרון זה גורם או עשוי לגרום למחסור בקרקעות ולעליית מחירי הדיור. מי שמחליט על עיקרון זה, שבעיני חלקינו הוא ערך מוחלט, חייב לשים לנגד עיניו את הערכים האחרים שיפגעו כתוצאה מיישומו.

מה עושים ?
מי מבין קוראי הבלוג שחושב שיש לו פתרונות לבעייה שהצגנו, או שאנו טועים והבעייה כלל אינה קיימת, מוזמן לשלוח אלינו דוא״ל לכתובת: blog.hamirpeset@gmail.com ואת הפניות המעניינות נפרסם, בהסכמת הפונים.

בינתיים נציע הצעה משלנו.
חוק יסוד משק המדינה קובע ( מבלי להכנס למנגנון המדויק שלו ולהוראות המשלימות בחוק יסודות התקציב ובתקנון הכנסת) כי ביחס להצעות חוק פרטיות חובה להראות את המקור התקציבי שלהן. הפסיקה קבעה לא אחת כי מעמדן של תוכניות הוא כמעמדו של חיקוק. מדוע לא לחבר בין שני המקורות המשפטיים ולקבוע שכל תוכנית, למעט תוכנית שניזומה על ידי הממשלה, תפרט בין הוראותיה את המקורות הכספיים לביצועה ? אינני אומר שכל תוכנית צריכה להיות מאוזנת תקציבית, ויהיו מן הסתם תוכניות גירעוניות, שיגשימו מטרות ציבוריות חשובות, אבל התוכנית תצביע על המקור התקציבי, למימון הגרעון שהיא יוצרת.
קביעת הצורך להצביע על מקור תקציבי לתכנון, תשים ללא ספק שיקולי עלות תועלת במרכז הדיון התכנוני, ותמנע החלטות שבעיניים כלכליות נראות לעיתים מוזרות.

מושכים את הסולם

"עיקרוו הסולם", הוא אחד העקרונות המרכזיים של החוק הבטל. כמו בכל סולם, גם בסולם ההררכי של התוכניות ניתן היה לעלות ולרדת. מחד, ככל שעלית בסולם התוכניות כך היה גובר חוזקה של התוכנית מקודמתה (תוכנית מתאר מחוזית חזקה מתוכנית מתאר מקומית וכך הלאה). מאידך, החוק בטל קבע כי בכל תוכנית ניתן לכלול הוראות מהסוג שניתן לכלול בתוכנית נמוכה ממנה בדרגה. כך למשל, בתוכנית מתאר ארצית ניתן היה לכלול הוראות של תוכנית מתאר מחוזית או מקומית ואף של תוכנית מפורטת. החוק החדש, משנה הסדר זה ובהיבט זה מושך את הסולם.

החוק החדש מבטל את התוכנית המחוזית, אך יוצר רובד תכנוני חדש ורב משמעות בדמותה של  "התוכנית הכוללנית". הועדה המחוזית היא זו שתאשר את התוכנית הכוללנית, ומטרתה, ליצור מסגרת תכנונית בראייה רחבה, כלל עירונית בדרך כלל. בגבולותיה בגדרותיה ומגבלותיה של התוכנית הכוללנית, תפעלנה הועדות המקומיות את הסמכויות הרחבות שהחוק החדש יעניק להן, ועל פיה יוכנו על ידי הועדות המקומיות, תוכניות הכוללות הוראות מפורטות.

החוק החדש מייחד סעיף מיוחד לשבירת עיקרון הסולם, כאשר הוא קובע סדרה של הוראות אשר אסור לכלול בתוכנית מתאר כוללנית. מנסחי החוק החדש מסבירים במפורש, בדברי ההסבר להצ"ח, כי החוק החדש קובע שורה של הוראות שעל פי מהותן הן הוראות שיש לכלול בתוכנית מפורטת, שאין להכלילן במסגרת התוכנית הכוללנית.

ההגיון החקיקתי ברור, ועל אף שהדברים לא נוסחו בצורה כזו, המטרה היא למנוע מהועדות המחוזיות להתעסק בהוראות בינוי בקביעת שטחי בניה למגרשים ספיצפיים, ועוד ענינים שמעסיקים כיום את הועדות המחוזיות, ויוצרים שם צוואר בקבוק. הכוונה הלא מוצהרת היא לפתוח צואר בקבוק זה, ולשחרר, במסגרות ברורות, סמכויות לועדות המקומיות. אלא שכאן אנו חוזרים לבעיית הסולם.

בעוד שבתוכניות כוללניות לא ניתן יהיה לכלול הוראות שבמהותן הן הוראות שצריכות להלל בתוכנית מפורטת, הרי שדוקא בתוכנית מתאר ארצית, שמעמדה חזק מזו של תוכנית כוללנית, ניתן לכלול הוראות מסוג זה. כלומר עלול להווצר מצב שבו צואר הבקבוק בועדות המחוזיות יעלה למעלה, למועצה הארצית. אמת נכון הדבר, הנגישות למועצה הארצית קטנה הרבה יותר, ולא כל בעל ענין יכול להגיש תוכנית לאישורה. אך מאידך גם על פי החוק החדש, עוד לפני שהממשלה הוסמכה להורות על הכנת תוכנית מתאר ארציות, כפי שמאפשר החוק החדש, החלה המועצה הארצית לדון בתוכניות הכוללות הוראות מפורטות, והטרנד הזה הלך וגבר בשנים האחרונות.

יש במוסדות התכנון נטייה טבעית לריכוז סמכויות. ההוראה בחוק החדש המחריגה את סמכות הועדה המחוזית לדון בהוראות מפורטת בתוכנית מתאר כוללנית היא הראייה לכך. הקושי הוא שבהעדר הוראה דומה עלולה נטייה זו לרכוזיות לבוא לידי ביטוי בהכנת תוכניות מתאר ארציות, ולהווצרות צואר בקבוק שם.

אם כך יאושר החוק החדש, תצטרך המועצה הארצית להזהיר את עצמה לפני השימוש בסולם כי היא עלולה ליפול.