מה לא אהבתי בפסק דין דלי דליה, ומדוע זה לא נגמר.

פסק הדין המכונן בעניין דלי דליה בע"מ, קבע כי אין מקום לשלם פיצוי על אובדן פוטנציאל תכנוני עקב תוכנית פוגעת.

את עיקר פסה"ד כתבה כב' השופטת דפנה ברק ארז, שהבחינה בין שתי שאלות הצריכות הכרעה:

"השאלה הראשונה היא אפוא שאלת הפגיעה: האם פגיעה בפוטנציאל תכנוני עשויה כשלעצמה – כלומר, כאשר היא אינה נלווית לפגיעה אחרת בתכונות המקרקעין המוכרת כפגיעה לעניין סעיף 197 לחוק – להקים עילת תביעה לפי סעיף זה, ולו במצבים מסוימים? השאלה השנייה היא שאלת השווי: האם, בהנחה שקיימת פגיעה נפרדת במקרקעין (דהיינו, פגיעה בתכונות המקרקעין, ישירה או עקיפה), יש מקום להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני בעת חישוב שווי הקרקע שנפגעה "במצב הקודם", כלומר לפני אישור התכנית הפוגעת? ואם כן – באיזה אופן?"

פסה"ד הוכרע ברוב דעות. במרכז הוויכוח בין שופטי הרוב לבין שופטי המיעוט, עומדת השקפת עולם, פוליטית, פילוסופית אם תרצו. לא בכדי, הסבירו כלל השופטים את הכרעתם כנגזרת "ממדיניות שיפוטית", או כ"הכרעה ערכית".

בסופו של דבר פסה"ד משקף העדפה של האינטרס הציבורי על פני האינטרס הפרטי, והדברים כתובים במפורש בפסק הדין: "אין מקום לכך שהציבור יישא בעלות ציפיות של בעלי הקרקע שנכזבו".

פסה"ד קובע למעשה מדיניות משפטית, הנשענת על תפיסות עולם של השופטים המגיעות עד לדיון באופיה של מדינת ישראל, כדמוקרטיה סוציאלית או כדמוקרטיה ליברלית, ובמשמעויות הנגזרות מכך. 
לכן ניתן ואולי אף צריך להתווכח עם פסק הדין, אבל מה שהקפיץ אותי לא הייתה התוצאה אלא הדרך.

ראשית לא אהבתי את עמדת היועץ המשפטי.

כידוע, היועץ המשפטי, מכח סמכותו, התייצב להליך, והציג את עמדתו בשתי חלופות. עמדתו הקיצונית יותר שללה פיצוי אפילו בגין פוטנציאל תכנוני שנגרם בשל תוכנית מופקדת. עמדה זו לא התקבלה על ידי בית המשפט, וטוב שכך. אבל בעצם הצגתה יש כדי לשקף גישה החורגת מן הראוי, באופן שיתכן ואף חלחל אל העמדה החלופית של היועץ, שבסופו של דבר אומצה על ידי בית המשפט. גישה זו שיש בה העדפה של הקופה הציבורית על פני ההגינות כלפי אזרחי המדינה אינה משקפת הפעלה ראויה של סמכות היועץ. מעט פסיקה עוסקת בסמכויות ההתייצבות של היועץ המשפטי לממשלה. אחד מפסה"ד המכוננים הוא זה שניתן בדנ"א שירותי בריאות. הדברים שכתב שם כב' השופט רובינשטיין, מבהירים מדוע אינני אוהב את עמדת היועץ המשפטי כפי שהוצגה בעניין דלי דליה. ואלה הדברים:

"כאמור לטעמי יש ליתן מקום להתערבות היועץ המשפטי לממשלה בשם האינטרס הציבורי פרשנות רחבה, שכן לא אחת יהיה הוא הקול היחיד שישמיע אינטרס זה באופן מזוקק, בלא אינטרסים נלוים; עלינו לצאת מן ההנחה, שיש לקוות כי לא תתבדה, כי בהכינו את עמדתו, ונוכח האפשרויות שבידו – שאינן בידי בית המשפט במגבלות השיפוטיות – לעמוד על כל צדי הבעיה, הוא עושה מאמץ למבט כולל ורחב. לרשות היועץ המשפטי עומדים כל מנגנוני השירות הציבורי, בייעוץ המשפטי במשרד המשפטים, במשרדי הממשלה וברשויות השונות, ולכן הן המידע הן קשת הדעות שיוכל לשקלל הם מגוונים עד מאוד. כמובן, על היועץ המשפטי בחוותו את דעתו להיזהר מדבקות יתר באינטרס פרטיקולרי ממשלתי; למשל, הקופה הציבורית היא אינטרס ממדרגה ראשונה, אך אין היא חזות הכל, ובמקרים המתאימים תיסוג, מטעמים כאלה או אחרים, כגון של הגינות כלפי כולי עלמא."

שנית לא אהבתי את ההפרדה בין ההליך כאן לבין ההליך בעניין נגור, ואת דרך ההכרעה בשאלת הפגיעה בפוטנציאל התכנוני.

 כך מתארת את הדברים כב' השופטת דפנה ברק ארז:

"בעיקרו של דבר, גם עניין נגור עסק בשאלה של אובדן פוטנציאל תכנוני בשל שינוי ייעוד, בהקשרן של תביעות שהוגשו לפי סעיף 197 לחוק על ידי בעלי זכויות במקרקעין שקודם לאישור תמ"מ 3 היו מיועדים לשימוש חקלאי. עם זאת, הנסיבות שם היו מעט שונות, במובן זה שתמ"מ 3 הותירה בתוקפן מכלול תכניות מקומיות ומפורטות שחלות בשטחה, ועל כן התכנון החדש הוסיף לאפשר שימוש חקלאי במקרקעין."

כלומר, אף לשיטתה של כב' השופטת ברק ארז, גם עניין נגור עוסק בשאלת אובדן הפוטנציאל התכנוני. מכאן הציפייה הסבירה הינה שהדיון יאוחד, על מנת שלטוענים בענין נגור תשמר זכות טיעון מהותית. 
למרות זאת, למרות שמדובר בשאלות משפטיות דומות, ההליך אינו מאוחד, אלא כקביעתה של כב' השופטת ברק ארז:

"על רקע זה יובהר כי התייחסותנו לפסק הדין בעניין נגור במסגרת פסק דיננו זה מוגבלת אך לקביעות המשפטיות העקרוניות שבו בכל הנוגע לרכיב הפוטנציאל התכנוני, ולא ליישומן בנסיבותיהן של התביעות השונות שהוגשו ביחס לתמ"מ 3."

בשפה פשוטה, המשמעות הינה, שבית המשפט מוכן לקבוע קביעות משפטיות עקרוניות, שישליכו על עניין נגור, גם בלי לשמוע את טענות הצדדים בעניין נגור, על אף שמדובר בהליך תלוי ועומד. את זה לא אהבתי.

מסתבר שאני לא היחיד שלא אהב את הדברים. בדעת המיעוט של השופט גרוסקופף הוא כותב את הדברים הבאים:

"שאלת הפגיעה", דהיינו השאלה האם, ובאילו תנאים, פגיעה בפוטנציאל תכנוני לבדה מקימה זכות לפיצוי במסגרת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה עומדת במוקד הדיון במסגרת 23 ערעורים אחרים התלויים ועומדים לפני בית משפט זה, והמתייחסים להחלטתה של כב' השופטת זהבה בוסתן בעמ"ן (מרכז) 55176-12-13 נגור נ' הוועדה המרחבית לתכנון ולבניה "שרונים" [פורסם בנבו] (14.12.2017) (בר"ם 245/18 ואחרים. להלן: "ערעורי נגור"). היועמ"ש הגיש עמדה מטעמו גם בערעורי נגור, וטענות הצדדים באותו עניין לא נשמעו לפנינו. והנוכחי, אלא שהדבר אף אינו נכון. מכאן שיש לאפשר לצדדים בערעורי נגור לטעון בשאלה משפטית נכבדה זו במסגרת אותם הליכים, ואין הצדקה לקפח את זכות הטיעון שלהם על דרך של הכרעה בסוגיה שאינה נדרשת בערעורים שלפנינו."

כלומר השופט גרוסקופף, קובע כי אין מקום לדון בעניין זה בשאלת הפגיעה, וזאת משני טעמים. ראשית מהטעם שציינו לעייל, קרי שדיון בעניין דליה בשאלות שעלו בעניין נגור, מקפח את זכות הטיעון של הצדדים בעניין נגור, ושנית, משום שהשאלה של פגיעה בפוטנציאל התכנוני עלתה בעניין נגור ולאו דווקא בתיק דלי דליה.

בעניין זה כב' השופט גרוסקופף אינו לבד. כב' השופט מינץ מצטרף אליו וקובע את הדברים הבאים:

"עוד מצביע השופט גרוסקופף על כך ששאלה זו עומדת להכרעה לפני בית משפט זה בהליך אחר (בר"ם 245/18 (להלן: ערעורי נגור)) ועל כן אין זה נכון כי נתייחס לסוגיה בלא שהצדדים לערעורי נגור נשמעו לפנינו. בסוגיה זו, עמדתי כעמדתו של השופט גרוסקופף. בכל המקרים שלפנינו, שונה ייעוד הקרקע ועל כן קמה לבעלי הקרקע זכות תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה רק בשל כך. השאלה לגבי פגיעה "טהורה" בפוטנציאל התכנוני אינה מתעוררת אפוא בענייננו, ואין זו העת להכריע בה."

הסיטואציה שנוצרה אם כך היא ששני שופטים (ברק ארז ופוגלמן) דנים ומכריעים בשאלת הפגיעה, ואילו שני שופטים אחרים (גרוסקופף ומינץ) אינם דנים בה, ולמעשה משאירים את ההכרעה בה פתוחה לצורך דיון בעניין נגור.

השופט החמישי שישב בדין היה כב' השופט עמית. בנסיבות שתיארתי לעייל הוא אשר ייטה את הכף, ולכן חשובה דעתו בענין שאלת הפגיעה. אלא שבפיסקה הראשונה בפסק הדין של כב' השופט עמית הוא מתייחס דווקא לשאלה השנייה היא שאלת השווי, ואומר ביחס אליה את הדברים הבאים:

" השאלה האמיתית הצריכה לענייננו היא כיצד לחשב את הפיצוי בגין הפגיעה – האם המציאות השמאית הולכת בעקבות המציאות המשפטית-נורמטיבית או להיפך (השוו לדברי השופט א' א' לוי בע"א 8736/04 כהן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה [פורסם בנבו] (24.1.2006)) וכדברי חברי, השופט ע' פוגלמן, האם השומה הולכת בעקבות הדין. לטענת בעלי המקרקעין שבפנינו, השמאות משקפת את השוק החופשי שהוא, כטענתם, "חכם" יותר מכל דין ומכל הלכה, ולכן על הדין ללכת בעקבות המציאות בשטח.

בסוגיה זו מצאתי להצטרף לדעתה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז, ולדעתם של חברי השופטים ע' פוגלמן וד' מינץ ואוסיף אך מספר הערות קצרות."

כלומר בשאלת השווי משמיע כב' השופט עמית עמדה ברורה ונחרצת, ואף טורח לציין שבסוגיה זו הוא מצטרף לעמדת כל השופטים למעט השופט גרוסקופף.

לעומת זאת, בשאלת הפגיעה, עמדתו של כב' השופט עמית מעורפלת הרבה יותר. בעוד שבשאלת השווי הוא ציין במפורש שהוא מצטרף לחבריו, הרי שבשאלת הפגיעה הוא כותב את הדברים הבאים:

"כשלעצמי, אני סבור כי לגבי השאלה הראשונה נשוא דיוננו, די ברף של תוכנית מופקדת ו"דבר מה נוסף" המעיד על התקדמות של ממש בהליכי התוכנית באופן המעיד על סיכוי טוב לאישורה, רף נמוך מעט מהרף הגבוה של כמעט נקודת "אל-חזור" שציינה חברתי."

כלומר, על אף שכב' השופט עמית, אינו אומר דבר על עניין נגור, והוא אף מביע עמדה בעניין שאלת הפגיעה, הוא אינו מצטרף בעניין זה לעמדתם של כב' השופטים ברק ארז ופוגלמן, ומותיר את שאלת הפגיעה ללא הכרעה חדה, ולמשמעות הגברים נחזור המשך. 

שלישית, לא אהבתי את הרחבת צוות השופטים במהלך ההליך.

כך מתארת את הדברים כב' השופטת דפנה ברק ארז:

"כך ביום 16.12.2018, לאחר שהוגשו תשובות בכתב, התקיים דיון בארבעת התיקים בפני הרכב תלתא (אנוכי וחבריי השופטים ד' מינץ ו-ע' גרוסקופף). אף בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ) התייצב לדיון, בהמשך להגשת עמדתו בסוגיה בכתב. בשל ריבוי הצדדים והטענות, בתום הדיון אפשרנו לצדדים להשלים טיעוניהם בכתב. ביום 11.6.2019, בשים לב למשקלן של השאלות שהתעוררו בפנינו ולהשלכותיהן קיבלנו, שופטי המותב המקורי, החלטה על הרחבת ההרכב. ביום 4.7.2019 הורתה הנשיאה א' חיות על כך שהמותב שידון בתיק יהיה בן חמישה שופטים ובהתאם לכך צורפו להרכב חבריי השופטים ע' פוגלמן ו-י' עמית. ביום 10.12.2019 התקיים דיון במעמד כלל הצדדים בפני ההרכב המורחב."

מבחינה משפטית אין בהרחבת ההרכב כל פגם. זה בסמכותו של ההרכב, ובדיעבד, נוכח עמדות שופטי ההרכב המקורי, כפי שהן ידועות לנו כיום, זה ברוב במקרים היה אפילו הכרחי, על מנת ליעל את הדיון ולמנוע דיון נוסף. אבל כאן המקרה שונה.

כאן המחלוקת בין שופטי ההרכב המקורי נסובה גם על המבגרת הדיונית במסגרתה תדון שאלת הפגיעה. האם בתיק זה או בתיק נגור. הרחבת ההרכב לחמישה שופטים בהליך הנוכחי, באופן המונע כל דיון נוסף בהלכה שנפסקה בעניין נגור, היא שמפריעה. זה דבר אחד לדון בשאלות עקרוניות משותפות לשני התיקים מבלי לאחדם, וזה דבר אחר, לדון בשאלות אלה בהרכב של חמישה באופן שמונע כל דיון נוסף, ובאופן שלמעשה סותם את הגולל על הטיעון בעניין נגור. את זה לא אהבתי.

נראה כי לאורך כל הדרך, החל מלשכת היעוץ המשפטי, וכלה בלשכות השופטים, למישהו אצה הדרך, לקבל הכרעה בעניין הזה של הפוטנציאל התכנוני, וזאת בין היתר על חשבון הניראות של ההליך השיפוטי.

מדוע זה לא נגמר
למרות כל הדברים האלה, קריאה של עמדות השופטים השונים בשאלת הפגיעה, מביאה, לפחות אותי למסקנה שהסיפור לא הסתיים.

אמנם בשאלת הפגיעה ישב הרכב של בית המשפט העליון בחמישה שופטים, אך ההרכב נחלק לשניים נגד שניים. השופט החמישי, כב' השופט עמית, הציג בשאלה זו, עמדה מסויגת שאינה חופפת את עמדת השופטים ברק ארז ופוגלמן, ולדעתי, מהאופן שבו נוסחו הדברים, עמדתו היא בבחינת אוביטר, קרי לא לצורך הכרעה, אלא בגדר הבעת עמדה.

לכן, שאלת הפגיעה צריכה לעלות שוב לדיון, עקרוני, בעניין נגור. 

זו הפעם, עקב התוצאות בעניין דלי דליה, תצטרך לדעתי נשיאת בית המשפט העליון להרכיב מראש הרכב מורחב, אפילו של שבעה שופטים, אשר ידונו בשאלת הפגיעה ויקבלו בה הכרעה שיפוטית חדה וברורה.

לדעתי הפסיקה בעניין נגור, לא תהייה בסופו של דבר שונה הרבה מזו שנפסקה כאן בדלי דליה, אבל כפי שראינו, גם לדרך קבלת ההחלטה, ולאופן ההנמקה יש חשיבות.

מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון – חלק שני, הסמכות.

לא היה יכול להיות תזמון טוב מזה. ביום ראשון פרסמנו את הראשון מבין שלושה פוסטים העוסקים במעורבות היועץ המשפטי לממשלה בתהליכי התכנון. יומיים אחר כך, דווחו כותרות העיתונים על עימות בין עו"ד שרית דנה,המשנה לשעבר ליועמ"ש, לבין בינת שוורץ, ראש מינהל התכנון במשרד הפנים. לא התכוונו, לעסוק באקטואליה, יצא לנו במקרה. אבל, מי שצריך היה לקבל הוכחה, שהמעורבות בהליכי התכנון נוגעת בעצבים החשופים של מערכת התכנון, קיבל אותה בגדול.

בכל מקרה – למרות הפיתוי לסטות לדרך צדדית ולעסוק בכותרות העיתונים, ובניסיון לנחש מה עומד מאחוריהן, נמשיך במסלול שהתווינו מראש, ונבחן שאלה מעניינת לא פחות. אחרי שבפוסט הקודם, פרטנו חלק מהדרכים להתערבות היועץ המשפטי בהליכי תכנון, נשאל בפוסט הנוכחי, האם יש לו את הסמכות להתערב. כלומר האם מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להתערב בהליכי תכנון? האם חיבות הועדות, לדרגותיהן, לציית להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה, או להנחיות של היועץ המשפטי של משרד הפנים או אפילו להנחיות מנכ"ל משרד הפנים?

במילים אחרות – האם מי שתפקידו העיקרי לשמור על כך שכולם יפעלו במסגרת סמכותם אינו חורג בעצם מסמכותו שלו ?

 תחילה אזהרה – נאמר לנו שהפוסט הקודם בעניין זה היה "משפטי", מידי. ובכן, הפוסט הנוכחי באמת יהיה משפטי. ראו הוזהרתם. טוב נתחיל.              

על מנת לדיון בשאלת הסמכות של היועמ"ש צריך להעיר שתי הערות מקדימות. האחת, שועדות תכנון, הן גופים קולגיאליים, כלומר גופים המורכבים מנציגים המייצגים אינטרסים שונים. השניה, שועדות תכנון, אמורות להפעיל שיקול דעת עצמאי, המוכרע בהצבעת רוב של חברי הועדה.

מכאן עולות שתי שאלות:

·       האם יכול היועמ"ש או כל גורם חיצוני אחר להכתיב עמדה לגופים שאמורים להפעיל שקול דעת עצמאי ?

·       האם היועמ"ש מוסמך להנחות גופים מעורבים שאינם גופים המורכבים על טהרת השלטון המרכזי. האם למשל, ראש עיר, שהינו חבר בועדה המחוזית, כפוף לחוות דעת של היועמ"ש?

השאלות הללו מצאו מענה חלקי במספר פסקי דין, שבדרך פלא רובם, עסקו בתחנות תדלוק, ואנו ננסה לחלץ מהם את התשובות.

פס"ד פז חברת נפט -  השופט מודריק

בעניין זה בוחן השופט מודריק את חוזר מנכ"ל 1/2001, שהועדה המקומית החליטה את החלטתה בהסתמך על העמדה שהוצגה שם. נטען כי בכך ביטלה הועדה המקומית את שיקול דעתה העצמאי בפני באמור בחוזר.

השופט מקבל את הטענה, וקובע:

אכן הועדה המקומית היא רשות תכנון הפועלת כרשות מוסמכת על פי הדין בתחום סמכויותיה. על כן חלה עליה החובה לפעול תוך קיום שיקול דעת עצמאי, בלא תכתיב של שום גורם, אפילו לא גורם בכיר יותר בהיררכיה השלטונית.

"עקרון שיקול הדעת האוטונומי של הרשות המוסמכת, סובל התייעצות עם גורם חיצוני ואפילו אימוץ דעתו של גורם חיצוני, אם הדבר נעשה לאחר שהרשות המוסמכת נתנה דעתה לסוגיה הניצבת לפניה ולא ביטלה את דעתה, או נמנעה מגיבוש דעתה בשל אותה השקפה של הגורם החיצוני . עמד על כך פרופ' י. זמיר:

"אמנם, אין הרשות המוסמכת מנועה מלהתייעץ עם כל גורם חיצוני הנוגע לעניין, ואף אין היא מנועה מלאמץ את דעתו ואפילו להיענות לבקשתו, אם אין הם בגדר שיקול זר ... אולם, כשמדובר בגורם חיצוני, הרשות המוסמכת אינה פטורה מן החובה להפעיל בעצמה את שיקול הדעת שלה, כפי שנקבע בחוק. משום כך אין היא רשאית בדרך כלל לאצול את סמכותה לגורם חיצוני. משום כך גם אין היא רשאית לכופף את סמכותה להוראות של גורם חיצוני. אם היא מבטלת את רצונה מפני רצונו, או אם היא מתנה הסכמתה בהסכמתו, הרי זה כאילו העבירה לו את הסמכות שהוענקה לה ויש בכך כדי לפסול את החלטתה".

המערכת השלטונית (משרד הפנים) שבמסגרתה פועלת הועדה המקומית, אינה יכולה לעקוף את דרישת שיקול הדעת האוטונומי של הועדה המקומית ולהתערב בו על ידי "הנחיות פנימיות". שכן "הנחייה פנימית" של גורם חיצוני לועדה (בהבדל מ"הנחיות פנימיות" של הועדה את עצמה) מחליפה את שיקול הדעת העצמאי של הועדה בשיקול דעתו של הגורם שהוציא את ההנחיה ושומטת את הבסיס מתחת לפני פעולתה האוטונומית של הועדה כרשות מוסמכת על פי החוק.

אמנם הדברים הללו משולבים באמרות כי הועדה "שקלה באופן עצמאי את בקשת העותרת" וכי ההתייחסות אל להנחיות ראש המנהל הייתה כאל "גורם נוסף במכלול השיקולים" (סיכומים), אולם האמרות הסותרות הללו מקימות חשש כבד לכך שהועדה המקומית ראתה עצמה מחויבת בהשקפתו הפרשנית של היועץ המשפטי של משרד הפנים ולא הרשתה לעצמה הרהור עצמאי בנכונותה של חוות דעת זו.

למרות הדברים האלה לא מבטל בית המשפט את ההחלטה, מאחר שלדבריו, החלטת ועדת הערר שבאה בעקבותיה רפאה את העניין. ובלשונו:

"אילו עמדה לפני החלטת הועדה המקומית בבדידותה, כמדומה לי שהייתי מורה לבטל אותה ולהחזירה אל הועדה על מנת שתקיים שיקול דעת עצמאי כדת. אולם אם נפל פגם פוסל בתהליך קבלת ההחלטה של הועדה המקומית, מצא זה את תרופתו בהחלטה שיצאה מלפני ועדת הערר.

ועדת הערר איננה "רק" גוף השומע עררים. היא גם מוסד תכנון בעלת סמכות מקורית לדון ולהחליט מחדש בסוגיה שהוצבה על מדוכת הדיון בועדה המקומית. מכאן שבחינת שאלת סמכותה של הועדה המקומית, לאשר את התוכנית המבוקשת, באורח עצמאי, בידי ועדת הערר, כמוה כקבלת החלטה, מקורית, העומדת על אדניה שלה, והם נטולי הפגם הדיוני-מהותי שדבק בהחלטת הועדה המקומית.

אין יסוד מספיק לסברת העותרת ולפיה גם ועדת הערר פעלה על פי ה"תכתיב" הנובע מחוזר ראש המנהל וחוזר המנכ"ל (האחרון, כמדומה לי, מאוחר יותר מהחלטת ועדת הערר וממילא לא שימש גורם בשיקוליה). ועדת הערר נימקה את החלטתה ובהנמקה זו אין לראות שמץ של "כניעה" לדעתו של גורם אחר. ועדת הערר השתמשה בנימוקים שלא נזכרו בחוות דעת היועץ המשפטי של משרד הפנים וגם בכך ניתן לראות ראייה מסוימת לשיקול הדעת העצמאי שהופעל על ידה."

פס"ד פז חברת נפט – הערעור.

על ההחלטה הוגש ערעור, ושם הכריעה בו השופטת פרוקצ'יה שקבעה:

"בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את הטענות המקדמיות, ובהן גם את הטענה בדבר פסלות החלטות גופי התכנון בשל הישענותן על חוות דעת היועץ המשפטי למשרד הפנים. על-פי קביעתו, אפילו אם הוועדה המקומית נסמכה בהחלטתה על חוות דעת זו בלא שהפעילה שיקול דעת עצמאי, הדבר, מכל מקום, נרפא בוועדת הערר, שבה הופעל על-ידי חברי הוועדה שיקול דעת מקצועי בלתי-תלוי בחוות הדעת. לפיכך, לא נפל פגם בהחלטה מבחינה זו.

סוגיה זו שוב איננה עומדת בפנינו. "

בקיצור- תם – אך לא נשלם.

פס"ד דור אנרגיה - הערעור בעליון.

כאמור, תחנות התדלוק ממשיכות לספק למערכת המשפטית אתגרים הפעם דור אנרגיה היא מי שמייצרת את העניין המשפטי.

השאלה שעלתה כאן הייתה האם הולקחש"פ מוסמכת לדון בשאלות של סמכות הועדה המקומית.

אנו מתחילים ישר בבית המשפט העליון, בפסק דין של השופט אהרון ברק שקובע:

"המערערות, המיוצגות על-ידי פרקליטות המדינה, טוענות כי הן גופים של המדינה, וככאלה הן כפופות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לדין החל עליהן. לטענתן, היועצים המשפטיים של המשרדים והגופים הממשלתיים השונים הם זרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה, ועל כן הן כפופות לחוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד הפנים.

טענה זו אין בידי לקבל, ככל שהיא נוגעת לוועדה לקרקע חקלאית. הוועדה לקרקע חקלאית היא רשות סטטוטורית תכנונית. יש לה פונקציות מינהליות שיפוטיות ומעין שיפוטיות... מדובר בגוף קולגיאלי המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים... הוועדה לקרקע חקלאית היא גורם שאינו "פנימי" למשרד הפנים, ואין היא כפופה להוראותיו ולתכתיביו... אין עליה לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים ככתבה וכלשונה הן לעניין שיקול שמירת השטחים הפתוחים, והן לעניין סמכותם של גורמי התכנון שאת שיקול דעתם היא בוחנת".

פס"ד דור אנרגיה - הדיון הנוסף.

עם הקביעות הנחרצות הללו של השופט ברק לא יכלו במשרד הפנים לחיות בשלום, ולפיכך הוגשה בקשה לדיון נוסף.

המשנה לנשיא מצא דחה את הבקשה לדיון נוסף תוך שהוא קובע:

"העותרים מודים בעתירתם, כי "האימרה באשר למעמדה של חוות הדעת שניתנה על ידי היועצת המשפטית של משרד הפנים כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה לא היתה הנימוק הבלעדי לדחיית הערעור". אכן, משקבע בית-המשפט בפסק-דינו כי הוועדה לקרקע חקלאית וועדת הערר אינן המסגרת המוסדית המתאימה להכרעה בסוגיות מורכבות הנוגעות להיקף סמכויותיה של הוועדה המקומית, הרי שהדיון בשאלה באיזו מידה הן כפופות לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ושל נציגיו בהכריען בסוגיות הללו, שוב אינו נדרש.

הגם שהמדובר, לכאורה, בשאלה משפטית בעלת חשיבות, הרי ש"הלכה מיוסדת היטב היא מלפנינו, כי בחשיבותה של הסוגיה ההלכתית אין, ככלל, כדי להצדיק קיום דיון נוסף, מקום שלהכרעה המבוקשת לא תהיה נפקות מעשית ביחס לבעלי הדין" (דנ"א 3444/97 חיימס נ' איילון חברה לבטוח בע"מ, תק-על 97(4) 530(.
למותר לציין, כי ככל שניתן לראות באמרת בית-המשפט בפרשתנו משום פסיקת הלכה, תהא המדינה רשאית להעלות את טענותיה בדבר קשיותה של הלכה זו במקרים עתידיים בהם תתעורר הסוגיה הנדונה. "

פס"ד השתתפויות בנכסים - העתירה.

אכן, לא צריך היה להמתין זמן רב, והשאלה שוב עלתה.

נכון ניחשתם נכון, שוב תחנת תדלוק.

העתירה שהוגשה נדונה בפני השופטת דותן:

"בית המשפט קבע כי הוא סבור שאין להגביל את סמכות הוועדה המקומית לשטח של 40 מ"ר בלבד אך הוא אינו נדרש להכריע בשאלה מאחר שבענייננו הוועדה המחוזית ביססה את החלטתה על הנחיות משרד הפנים מבלי שהפעילה שיקול דעת עצמאי. לכן, ובהתבסס על פסק הדין בעניין דור אנרגיה, קבע בית המשפט כי דין החלטת הוועדה המחוזית בהקשר זה להתבטל."

פס"ד השתתפויות בנכסים - עמדת המדינה בערעור.

כמובן שעל פסק הדין הוגש ערעור.

הועדה המחוזית החליטה שזה המקום לחזור אל הפתח הצר שהותיר לה השופט מצא בעניין דור אנרגיה, ולשוב ולדון בהלכה שהותיר העניין זה השופט ברק.

בפסק הדין שניתן בערעור סיכמה השופטת נאור את עמדת הועדה המחוזית כך:

"לטענתה, אכן נקבע בעבר באמרת אגב בבית משפט זה בעניין דור אנרגיה כי ועדת תכנון צריכה להפעיל שיקול דעת עצמאי ואין היא חייבת לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים. ואולם על פסק דין זה הוגשה מטעם המדינה בקשה לדיון נוסף (דנ"ם 1992/04). הבקשה לדיון נוסף נדחתה אמנם אך נקבע שם מפורשות על ידי המשנה לנשיא א' מצא כי המדינה תהא רשאית להעלות טענותיה בדבר קשיות הדברים במקרים עתידיים.

מאחר שבית משפט קמא הסתמך בענייננו על פסק הדין בעניין דור אנרגיה מבקשת המערערת לטעון בדבר קשיות הדברים שנאמרו שם.

המערערת טוענת כי היועץ המשפטי הוא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת על זרועותיה. לכן, על גופים קולגיאליים בכלל, ועל ועדת התכנון בפרט, המהוות חלק מהשלטון המרכזי, לפעול על פי הנחיותיו שאם לא כן יתעוררו קשיים מרחיקי לכת.

המערערת מוסיפה וטוענת כי אכן על ועדת תכנון להפעיל שיקול דעת עצמאי בנושאים המקצועיים אך אין מדובר בשיקול דעת בלתי מוגבל ועל הוועדה לפעול בדלת אמות הדין – כאשר הפרשן המוסמך של הדין עבורה הוא כאמור היועץ המשפטי.

בענייננו, כך טוענת המערערת, חוזר המנכ"ל התבסס על חוות דעת של היועצת המשפטית של משרד הפנים ו-ועדת התכנון המחוזית פעלה על פיו.

פסק דין השתתפויות בנכסים - הערעור

את תרועות החצוצרה של טיעון המדינה ניתן לשמוע עד כאן, ואפילו בית המשפט העליון שמע אותן, והוא קבע את הדיון בפני הרכב של חמישה שופטים.

לקראת קבלת פסק הדין הייתה ציפייה דרוכה – הנה הרכב של חמישה יכריע בשאלת הסמכות של היועמ"ש להתערב בהחלטות של גופים קולגיאליים.

השופטת נאור כתבה את פסק הדין המרכזי – וכך כתבה:

"לדעתי, בעניין שלפנינו אין מקום להכריע בסוגיית הכפיפות אלא יש לדון בשאלה הפרשנית עצמה. שהרי, גם אם נקבל את עמדת המערערת בסוגיית הכפיפות לא יהיה בכך לייתר דיון והכרעה בשאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק. המשיבות שלפנינו הרי טוענות כי ממילא פרשנות המדינה לסעיף 62א(א)(10) אינה נכונה. הכרעה בסוגיית הכפיפות לא תייתר אפוא דיון בשאלה הפרשנית. לעומת זאת, הכרעה בשאלה הפרשנית תייתר בענייננו את הצורך בהכרעה בסוגיית הכפיפות. לכן, כדי להכריע רק במה שיש הכרח להכריע בו יש לדעתי לאחוז את השור בקרניו ולהכריע בשאלת פרשנות הדין.

רפורמת המרפסות.

דומה כי הראשון שצריך להכיר בכך שיש בעייה עם סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון הוא היועץ המשפטי לממשלה עצמו. לא צריך "מידע פנים", כדי לכתוב זאת בכזה בטחון. מספיק לקרוא את "רפורמת המרפסות", ואת הנוסח הסופי שלה שנוסח על ידי היועץ המשפטי לממשלה, והונח להצבעה בקריאה שנייה ושלישית על שולחן הכנסת, אך נגנז.
החוק החדש, אילו היה מאושר, היה עושה מהפכה רבתי, במעמד היעוץ המשפטי למוסדות התכנון. הוא היה "מתקן" את כל אותם ליקויים בסמכות, עליהם הצביעה הפסיקה אותה הבאנו. בהצעת החוק שנגנזה, היועץ המשפטי של משרד הפנים הוא היועץ המשפטי של המועצה הארצית. היועצים המשפטיים של המשרדים השונים, על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הם לעולם "זרוע ארוכה" של היועץ המשפטי לממשלה, ומכאן משמעות התיקון לחוק בהקשר זה, היא שהיועץ המשפטי לממשלה, הוא היועץ המשפטי של המועצה הארצית וועדות המשנה שלה, לרבות הולקחש"פ.
כאמור, הצעת החוק לא עברה, והתוצאה היא לא רק שהלכת דור אנרגיה "חיה ובועטת", אלא ששינויי החקיקה שביקשו להכניס, מאירים בזרקור ענק, את הבעיתיות הקיימת כיום בסמכות היועץ המשפטי להתערב.
אבל לא רק ביעוץ המשפטי למועצה הארצית ביקשה הרפורמה "לעשות סדר", הרפורמה ביקשה לשנות את מעמדו של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית. בעוד היום, על פי החוק הקיים, היועץ המשפטי מתמנה על ידי הועדה המחוזית, כעניין שבשיקול דעת שלה (ולא כל עובדים הדברים בפועל), הרי שעל פי הרפורמה שנגנזה, היה היועץ המשפטי לממשלה,חייב להיות עובד מדינה, ואב כך, שוב כפיף של היועץ המשפטי לממשלה.
הריכוזיות של היעוץ המשפטי לא הסתיימה בכך. על פי רפורמת המרפסות הגנוזה, יועץ משפטי של ועדות מקומיות, כפוף לחוות דעת של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית, ובמקרה של מחלוקת תגבר דעתו של האחרון.
כלומר, הרפורמה בחוק התכנון והבניה, יצרה מערך מורכב תלת שכבתי של יעוץ משפטי הכפוף כולו ליועץ המשפטי לממשלה ומסדיר בצורה מערכתית את כלים להתערבות בהליכי התכנון. מערך זה לא אושר בחקיקה, וכתוצאה מכך, הובלטה ביתר שאת הבעיתיות הקיימת כיום באשר להתערבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון.

אז מה יש לנו לסיכום ?

יש לנו את מודריק בעניין פז במחוזי, שאיננו הלכה, אך הדברים לא נסתרו.

יש לנו את ברק בדור אנרגיה, שכנראה קבע הלכה, השוללת את סמכות ההתערבות בהחלטות של ועדות תכנון.

יש לנו בתי משפט שבכל הזדמנות בורחים מהכרעה.

יש לנו רפורמה שאמורה הייתה להסדיר בחקיקה את בעיית הסמכות שעולה מהפסיקה, אך נגנזה.

ויש לנו את מוסדות תכנון שמסיבות שונות, ולמרות כל האמור, בדרך כלל "מתיישרים", בהתאם לקביעות היועץ המשפטי לממשלה, תוך התעלמות מהפסיקה בעניין דור אנרגיה.

חוקי או לא בסמכות או לא בסמכות, השאלה הכי מעניינת בהקשר זה, היא האם זה טוב או רע, ומדוע כל זה קורה?

על כך בפוסט הבא.

מיהו בעל ענין בקרקע ? פרק שני ולא אחרון...

הזכות לפתוח בהליכי תכנון הייתה בעבר זכות שהוקנתה אך ורק לגורמים ציבוריים. היה בכך הגיון רב, מאחר והתכנון הוא מוצר ציבורי. המגזר הפרטי נהנה מפירות התכנון, וזכויות הקניין מגנות על זכויותיו התכנוניות של הפרט, אבל, לנו, כפרטים, אין זכות מוקניית ביחס לאופן בו תתוכנן הקרקע. 

אלא שבישראל כמו בישראל, בין המציאות המשפטית למציות בפועל, קיים מרחק מה. בפועל הזכות להגיש תוכניות, שהוקנתה (גם ולא רק) לועדות מקומיות, הועברה מידיהן לידי המגזר הפרטי. אומנם באופן פורמלי מי שהגישה תוכנית הייתה הועדה המקומית, אך למעשה, מאחורי חלק ניכר מהתוכניות עמדו גורמים פרטיים. הם אלה ששכרו את המתכננים. הם אלה ששכרו את היועצים. הם אלה שמימנו את העלויות, ובחלק מהמקרים, הם אלה שהכתיבו את התכנון. הועדות המקומיות הפכו למעין חותמת גומי שחתמה על המסמכים שהגישו להן היזמים. המצב האמור יצר חוסר שויון, פתח פתח לקידום תוכניות על בסיס פוליטי צר, והיה מצע נוח לשחיתות.  מי שהיה מקורב לצלחת, וידע להפעיל את המנגנון האמור, זכה לקדם הליכי תכנון בקשר למקרקעין בהם היה לו עניין, ומי שלא, ראה את התהליכים מנגד, ללא כל יכולת ממשית לפעול.

הסיטואציה האמורה חייבה התיחסות ותיקון.

או אז, נולדה "מהפכת תיקון 43 לחוק התכנון והבניה", כמו שכינה אותה השופט בדימוס חשין באחד מפסקי הדין. בין יתר המהפכות שחולל התיקון נכללה גם ההפרטה של הזכות לתכנן ולהגיש תוכנית. בתיקון 43 נקבע כי ״בעל קרקע״, וכן ״כל מי שיש לו ענין בקרקע״, זכאי להגיש תוכנית לגבי אותה קרקע. מכאן נפתחו שערי התכנון, על בסיס שויוני, לכל אדם. מכאן, כך חשבו אז, כל מי שיש לו עניין בקרקע יוכל להגיש תוכנית, גם אם אין לא כל ענין וקשר עם הועדה המקומית.

התיקון בחוק, לבד מכך שפתר את חוסר השויון ביחס לזכות להגיש תוכנית, נומק גם באידאולוגיה חדשה, בסדר עדיפויות חדש. האידאולוגיה לפיה הזכות לתכנן היא זכות ציבורית הוחלפה באידאולוגיה של "קיצור וייעול הליכי התכנון והבנייה". על פי סדר העדיפויות החדש, כאשר כל אחד יהיה רשאי להגיש תוכנית לגבי הקרקע בה יש לו עניין, הליכי התכנון "יונעו", במהירות, והרבה יותר תוכניות יוכנסו לתוך המערכת. על פי הגיון זה, התכנון, כמוצר ציבורי, ימשיך וישאר ציבורי, מאחר והסמכות לדון ולאשר תוכניות, להבדיל מהזכות להגישן, הייתה ונשארה סמכות ציבורית. 

התיקון לחוק אכן השפיע ויצר תגובת שרשרת, אשר החזירה את מערכת התכנון באופן חלקי למצב שלפני תיקון 43. 

לתוך מערכת התכנון הוזרמו עשרות תוכניות, חלקן הגדול לא ראויות. תוכניות אלה החלו "לסתום את מערכת התכנון".

כהתוצאה מכך, המונח "בעל עניין בקרקע", זכה לפרשנות מצרה מאד על ידי משרד הפנים/משפטים. כתוצאה מכך זרם הזכאים להגיש תוכנית הלך והצטמצם. כתוצאה מכך, חזרנו שוב למצב המוצא לפיו כדי להגיש תוכנית, בחלק גדול מהמקרים, נדרשו שוב יזמים, "לחסדיה" של הועדה המקומית. אלה המקורבים לצלחת, נהנו מחסדים אלה, בין אם על בסיס עניני ובין אם לא. אלה שאינם מקורבים, או שהאינטרס שלהם סותר אינטרסים פוליטיים, נותרו מחוץ למעגל התכנון. 

לאלה האחרונים לא נותרה ברירה והם שבו ופנו לערכאות שונות מתוך מטרה להרחיב את ההגדרה של בעל עניין בקרקע. אחד המקרים הידועים בו נבחנה השאלה מיהו בעל עניין בקרקע הוא זה שנידון בענין החברה לפיתוח גבעת העיזים נ. הועדה המחוזית חיפה. בעקבות אותו פס"ד כתבתי כאן פוסט שכותרתו "מיהו בעל ענין בקרקע?", ובמסגרתו סקרתי את הפסיקה של בית המשפט בהקשר זה. הסברתי מדוע על פסק הדין הזה יוגש ערעור, ומדוע לא כדאי ליזמים לרוץ להגיש תוכניות למרות פסק הדין. 

ערעור על פסק הדין אכן הוגש על ידי המדינה, ולמיטב הבנתי הוא עדיין תלוי ועומד. ״העז״, שהוכנסה על ידי בית המשפט לענינים מנהליים בחיפה לתוך חלל עולם התכנון, עדיין רלבנטית כתמיד. למרות זאת, יש סיכוי ממשי שפסק הדין לא יתברר בבית המשפט העליון, והדיון בו יהפך לתיאורטי וחסר תכלית. הטעם לכך מצוי בהצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבניה. 

הצעת החוק מבקשת להכניס שינויים בהגדרת "בעל ענין בקרקע". למעשה, הצעת החוק מטמיעה כמעט במדויק את הפרשנות של משרד הפנים/משפטים למונח בעל ענין, פרשנות, שכאמור לפחות בענין גבעת העיזים, לא עמדה במבחן הפסיקה.

על פי הצעת החוק, בעל עניין בקרקע יוגדר בחוק החדש כך:

משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן – מגיש התכנית), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות הועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לועדה המחוזית. 

 (ב1) לעניין סעיף קטן (ב) יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם מי שמתקיים לגביו כל אלה:

(1) הוא בעל זכות ב-80% או יותר בקרקע הנכללת בתכנית, המהווים חלק מסוים ממנה;

(2) אין בתכנית שהוא מגיש כדי לפגוע בחלק אחר של הקרקע בשטח התכנית, שהוא אינו בעל זכות בו, בין בדרך של הקטנת השטח הכולל המותר לבנייה באותו חלק, בין בדרך של שינוי ייעוד הגורם לפגיעה בו ובין בדרך אחרת;

(3) היועץ המשפטי של מוסד התכנון נתן חוות דעת בכתב ולפיה מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) ו-(2). 

בדברי ההסבר לתיקון בחוק מוסבר התיקון כך:

"כמו כן מוצע לאפשר גם למי שאינו בעל עניין בקרקע בשלמותה להגיש תכנית, במטרה להביא להבהרת המצב המשפטי הקיים היום, ומתוך איזון בין זכות הקניין של בעלי קרקע שאינם שותפים בהגשת התכנון לבין החשיבות שבמתן אפשרות, בתנאים ובמגבלות המפורטים בסעיף, לאפשר קידום תכניות גם על ידי מי שאינו גוף ציבורי. כיום רשאי להגיש תכנית בעל עניין בקרקע בשלמותה, כולל בעל חלק בלתי מסוים בקרקע (מושע).מוצע לאפשר גם למי שהוא בעל עניין בחלק מסוים מהקרקע המהווה 80% או יותר ממנה, להגיש תכנית, וזאת בכפוף לתנאים שנקבעו לעניין זה (ר' סעיף 25(3) להצעת החוק), לרבות אי פגיעה בקרקע הכלולה בתכנית שבה אין למגיש התכנית כל זכות."

ראשית - יש מקום לצאת כנגד דברי ההסבר שאינם משקפים את המציאות התכנונית. מה שמוגדר כיום על ידי מנסחי הצעת החוק "כמצב המשפטי הקיים כיום", הוא המצב המשפט לו טוען משרד הפנים/ משפטים, אך לא המצב המשפטי שנקבע ופורש בפסיקה, ועומד להכרעה בפני בית המשפט העליון. ראוי שבדברי ההסבר להצעת החוק תנתן סקירה מדויקת יותר ונכונה יותר של "המצב המשפטי הקים היום".

שנית - כדאי לבחון את התיקון עצמו כדי להווכח בקשיים שהוא עלול ליצור.

על פי החוק הקיים היום קיימת אבחנה בין שני גורמים פרטיים הרשאים להגיש תוכנית: הראשון הוא "בעל קרקע", והשני הוא "מי שיש לו עניין בקרקע".

הצעת החוק אינה עוסקת בכלל בגורם הראשון הוא "בעל קרקע". הצעת החוק מתייחסת ומגדירה רק מיהו "בעל עניין בקרקע". מכאן, כל מי שהוא בעלים של קרקע רשאי להגיש ללא כל מגבלה תוכנית לגבי הקרקע שבבעלותו (וראוי לשים לב בהקשר זה שהכוונה גם לחוכר לדורות, על פי הגדרת בעל שבסעיף 1 לחוק). המשמעות היא שגם אם למישהו יש פרומיל אחוזים בקרקע מסוימת הוא רשאי להגיש לגביה תוכנית. כתוצאה מכך נוצרים עוותים אותם נדגים להלן:

בדוגמה שלנו קיימת חלקה מסוימת בת 40 דונם. ליזם שלנו יש בעלות במושע במחצית הדונם בלבד. למרות זאת, מאחר והוא "בעל קרקע", הוא רשאי להגיש תוכנית לכל שטח החלקה הכולל. המגבלה לפיה רק מי שיש לו 80% בקרקע רשאי להגיש תוכנית, אינה חלה על היזם שלנו, מאחר והוא איננו ״בעל ענין בקרקע״ אלא בעלים של ממש. כך, היזם שלנו, מצליח לתכנן את השטח, למרות שהוא בעל זכויות מיעוט בלבד.  

המצב מתחיל להיות מעניין עוד יותר, כאשר אנו מניחים שיש 4 חלקות ברצף, וכל חלקה בת 40 דונם. ליזם שלנו יש במושע בעלות בחצי דונם בכל חלקה, ובסה"כ הוא בעלים של 2 דונם מצרפיים מתוך חטיבת הקרקע של 160 דונם. למרות זאת היזם שלנו, בהיותו בעלים של קרקע ,רשאי להגיש, ללא כל מגבלה, תוכנית לגבי כל 160 הדונמים כאשר הוא בעלים של 1.25% בלבד מהם. 

על פירמידות תכנוניות שמעתם...

לעומת חברנו היזם,  הכירו את חברנו  "הלא יזם", חברנו "הלא יזם", הוא בעלים של 3 מתוך 4 החלקות, אך בחלקה הרביעית אין לו כל זכות, אפילו לא מטר. חברנו "הלא יזם", למרות שברשותו בבעלותו ובחזקתו 120 דונם, אינו בעל ענין, על פי הגדרת הצעת החוק, בחלקה הרביעית. מאחר ויש לו רק 75% זכויות בכלל חטיבת הקרקע, לא יוכל ליזום את אותה התוכנית שיכול ליזום מי שמחזיק 1.25 דונם בלבד. העוות ברור וצועק לשמים והוא לא היחידי. ההגדרה החדשה של בעל ענין בקרקע יוצרת שובל של שאלות פתוחות ולא פתורות, וביניהן אלה:

מדוע נקבע המבחן השרירותי של 80% ולא 90% או 60%?? אין לכך הסבר.

מה היא "פגיעה בדרך אחרת", המונעת מבעל ענין להגיש תוכנית ?

האם מה שיחשב כפגיעה בעיני אחד לא יחשב כיתרון בעיני אחר?

איך היועץ המשפטי יקבע מהי פגיעה בדרך אחרת?

מדוע בכלל צריך היועץ המשפטי של מוסד התכנון להגן על "הנפגע בדרך אחרת", כשאותו נפגע פוטנציאלי יכול לעשות זאת בעצמו באמצעות תהליך של התנגדות?

וכן הלאה והלאה....

לפוסט הנוכחי, קראנו "מיהו בעל ענין בקרקע ? פרק שני ולא אחרון...". נראה כי העוותים בהגדרת בעל עניין עליהם הצבענו, יזמנו לנו לא מעט פסיקה נוספת בנושא, והשאלה מיהו בעל ענין בקרקע תמשיך להעסיק אותנו גם לאחר התיקון בחוק.

כדי להתחמק מההסתבכות המשפטית הצפויה נרשה לעצמנו להציע פתרון אחר. לטעמנו צריך לחזור למושכלות היסוד ולעקרונות הבסיסים עליהם עמדנו לעייל ומתוכם לייצר פתרון מאוזן לבעייה.

עיקרון ראשון שצריך לזכור הוא  שהזכות לתכנן היא זכות ציבורית ולא זכות פרטית.

מאידך, עיקרון חשוב לא פחות הוא עיקרון השויון. יש להמנע מחזרה למצב שבו רק ״מקורבים״ יכולים היו להגיש תוכניות. 

בתווך, אסור להזניח את העיקרון השלישי, והוא עקרון היעילות, והרצון ליעל ולהאיץ את הליכי התכנון, עיקרון זה  הרי עומד בבסיס הצעת החוק, ומשום מה נשתכח בהקשר של תיקון ספציפי זה. 

שקלול של שלוש העקרונות הללו, מוביל אותנו להציע את הפתרון הבא:

הענקת זכות רחבה ביותר להגשת תוכנית לכל מי שמעונין להגישה, ללא כל הבחנה בין בעלים או בעל זכות אחרת.

למרות זאת, זכות התכנון תהיה מוגבלת על ידי שני חסמים:

הראשון - חסם תכנוני - כל תוכנית שתוגש במסלול הפרטי, תעבור לבדיקה תכנונית מוקדמת, של מוסד התכנון המוסמך לאשרה, בדומה להצעות חוק פרטיות, העוברות תהליך מיון טרומי, קודם להעברתן לקריאה ראשונה.

רק אם תוצאות הבדיקה התכנונית המוקדמת, שתיעשה על ידי מהנדס הועדה המקומית או מתכנן המחוז, בהתאמה לסוג התוכנית, יראו  כי התוכנית הינה ראויה ויש ענין ציבורי בקידומה, תמשיך התוכנית במסלול התכנון. שאלות באשר לפגיעתה או אי פגיעתה של התוכנית, לא יהיו רלוונטיות בשלב זה, שכן ככל והתוכנית פוגעת יהא רשאי הנפגע ממנה להתנגד ואף להשתתפות על נזקיו. השאלה היחידה שתעניין היא האם התכנון הוא תכנון ראוי. 

החסם השני שיעמוד בדרכה של תוכנית שתוגש במסלול הפרטי הוא חסם כלכלי. אגרה וכתב שיפוי. כל מגיש תוכנית יצטרך במועד הגשתה לשלם אגרה ששיעורה יחסי להיקף התוכנית וגודלה. האגרה תקוזז מהיטל ההשבחה אם תאושר התוכנית, או תוחזר באופן חלקי אם לא תאושר התוכנית.

נוסף לכך יצטרך מגיש התוכנית להגיש כתב שיפוי במועד הגשתה. 

הועדה המקומית תהיה רשאית לפטור מגיש תוכנית מתשלום אגרה ו/או כתב שיפוי, באופן חלקי או מלא, על פי קריטריונים אחידים.

בנוסף יאסר על ידי ועדות מקומיות להגיש תוכניות מחוץ למסלול הפרטי, שמאחוריהן יזמים פרטיים. האיסור ייאכף בצורה פשוטה. ייאסר על ועדות מקומיות ליטול כתב שיפוי מיזמים, אלא אם הוגשה התוכנית במסלול הפרטי.  

המנגנון המוצע יאפשר נגישות גבוהה יותר ושויונית להליכי התכנון תוך שמירת האינטרס הציבורי בתכנון, ומכל מקום הוא בודאי ימנע אין סוף הליכים משפטיים, הצפויים ביחס למנגנון המוצע בהצעת החוק.

מדד ההאצה: המנגנון המוצע, מכוון כולו על מנת להאט תכנון, ולכן הכללתו כחלק מתיקון שתכליתו ליעל ולהאיץ את הליכי התכנון, מחטיאה את המטרה. יש כאן "תפיסת טרמפ", על התיקון בחוק בנסיון להסדיר בעייה שמשרד הפנים מתחבט בה כבר שנים, אבל היא מטרה זרה לתיקון בחוק. הציון על כן במדד ההאצה 10-.

שיח חדש על תמ"א 38

הסוף ידוע מראש. המועצה הארצית לתכנון ולבניה תדון בחודשים הקרובים בשינוי לתמ"א 38, תאשר את תחשיב השטחים שיציע לה מינהל התכנון, ויבוא לציון גואל. היזמים ינשמו לרווחה, וכל המהומה שיצרה פרשנותו המצרה של היועמ"ש לממשלה להוראות התמ"א, תשכח כלא הייתה. רכבת הדיור תמשיך במירוץ המטורף לתוספת עוד ועוד יחידות דיור, כשהיא מתודלקת ב"שיקול הדעת התכנוני" של המועצה הארצית, ואגב כך רומסת בדרכה עקרונות בסיסיים.

אין ספק שישראל, החשופה לסיכוני רעידת אדמה, זקוקה לתוכנית לחיזוק מבנים בפני רעידת אדמה, כפי שתמ""א 38, התכוונה להיות. אין גם ספק, שישראל ניצבת בפני מחסור חמור ביחידות דיור, ושהתחדשות עירונית היא צורך ציבורי חשוב ודחוף. אבל תמ"א 38 איננה תוכנית להתחדשות עירונית, והפיכתה לכזו היא החמצה של העיקר. התוכנית, כפי שהתפתחה להיות, מזיקה הן לחיזוק המבנים והן להתחדשות העירונית.

לכן – כשהתייצב היועץ המשפטי לממשלה בפני בית המשפט, ובצעד נדיר, הודיע כי ועדת הערר, אותה הוא עצמו מייצג, שגתה, הוא הניח בפני בית המשפט שאלה הרבה יותר גדולה מהשאלה של איך לפרש את התוכנית.

בעיית היסוד של תמ"א 38, כתוכנית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, היא מערכת תמריצים, חסרת התכנות דווקא באזורי הסיכון. כך יצא, שחיזוק מבנים איננו רלבנטי דווקא בישובים כמו בית שאן, טבריה ואילת, שיושבים ממש באזורי הפורענות, על קו השבר הסורי אפריקני.

שיטת התמריצים יוצרת אפליה פסולה בין אזרחים. כך, תושב רמת גן או תל אביב, יזכה למבנה מחוזק בפני רעידות אדמה, ולתוספת ערך למקרקעיו, ואילו חברו המתגורר בערד, דימונה, או עפולה, יהיה חשוף לנזקי רעידות אדמה, רק משום שערך הקרקע בישוב בו הוא מתגורר נמוך. כך גם, מי ששפר גורלו וזכה להיות בעל קרקע באזורי ביקוש יהיה זכאי להטבה כלכלית מהמדינה בדמות זכויות בניה, בנוסף לבית ממוגן, ואילו חברו, המתגורר מחוץ לאזורי הביקוש, לא יזכה לאותה הטבה. העיקרון הבסיסי של מתן הטבות ותמריצים בתקציב, על פי חוק התקציב, נעלם. זכויות בניה הפכו להיות מטבע עובר לסוחר, המתגלגל לקבוצות מסוימות, על בסיס גיאוגרפי, הפוך לבסיס הגיאוגרפי שאליו התכוונה התמ"א מלכתחילה. השימוש ב"זכויות הבניה", כמטבע עובר לסוחר, הוא מדרון חלקלק, ומחר יתחילו מוסדות התכנון לחלקם כתמריצים, למטרות שונות וזרות.  

האפליה בחלוקת ההטבות בין ישובים שונים, היא תוצאה של יישום התמ"א, ושיטת התמריצים, אבל היא אינה האפליה היחידה שיוצרת התמ"א. גם בתוך אזורי הביקוש מפלה התמ"א בין תושבים. כך, התמ"א מאפשרת מימוש רק לגבי מבנים שהיתר הבניה להקמתם ניתן עד 1.1.1980, אז נכנס לתוקף התקן המחייב בנייה עמידה בפני רעידות אדמה. התוצאה היא שיתכן מצב בו שני בנינים סמוכים, באותו רחוב, אחד נבנה ב-1979, והאחר ב-1981, היו זכאים לזכויות בניה נוספות. כאשר מסתכלים על התמ"א כתוכנית להתחדשות עירונית, הופכת האבחנה האמורה, שבמקורה הייתה סבירה, לאבחנה פסולה. וכי ניתן לומר כי הבניין הראשון זקוק יותר להתחדשות עירונית מאשר הבניין השני? מדוע הבניין הראשון ויושביו יזכו להתחדש (ולהתעשר) ואילו דיירי הבניין השני, יישארו ללא כל הטבה? בכלל, האם התחדשות עירונית היא התחדשות של העיר או של בניינים בעיר? במובן זה תמ"א 38, לא רק שאינה תוכנית להתחדשות עירונית היא תוכנית אנטי התחדשות עירונית. היא מקבעת מבנים במקומם. היא מאפשרת חידוש של מבנים לסירוגין, על בסיס קריטריון לא רלוונטי להתחדשות עירונית, של תקן הבניה בפני רעידות אדמה. היא אינה מתנה הסדרת בניני ציבור ושטחי ציבור כתנאי להקמת מבנים. היא מאפשרת בנייה על בסיס שיטת "כל הקודם זוכה", כלומר מי שיבקש ויקבל היתרים לפני שיקרסו התשתיות, יבנה, והאחרים לא.

תשתיות ציבוריות, שהם כל מה שעיר מספקת או צריכה לספק, חוץ מבניני המגורים המסחר והתעשייה עצמם, הם מוצר ציבורי מובהק וסופי. כחלק מתמריציה פוטרת התמ"א אף מתשלום היטל השבחה. בעיניים של תמריצי חיזוק זה פתרון ראוי, בעיניים של התחדשות עירונית מדובר באיוולת לשמה. הרי מהותו ומטרתו של היטל ההשבחה ביצירת תקציב עירוני להתחדשות העיר. שלילתו מקדשת את התחדשות הבניין הבודד על חשבון התחדשות העיר, ומבהירה בצורה ברורה עד כמה תמ"א 38 והתחדשות עירונית הינם עירוב מין בשאינו מינו.

חיזוק מבנים הוא אינטרס ציבורי, שצריך להיות ממומן מהקופה הציבורית באופן שוויוני. התחדשות עירונית הוא אינטרס ציבורי שונה, שנדבך מרכזי בו הוא גביית היטל השבחה, על מנת להתקין את כלל התשתיות שהתחדשת עירונית מחייבת. קיים יחס ישר בין עצם האפשרות להגדלת צפיפות לבין הצורך בגביית היטל השבחה, וזאת בניגוד גמור לעקרונות שנקבעו ליישום תמ"א 38. העיקרון המרכזי לפיו תמ"א 38 מאפשרת חיזוק מבנים על בסיס היתר בלבד, צריך להיות בשוליים. את המרכז צריכות דווקא לתפוס תוכניות לפי העיקרון שבסעיף 23 לתמ"א, אבל תוך חיוב בהיטל השבחה מלא.

השיח על תמ"א 38, מזכיר את השיח שהתנהל בתחום התכנון ערב ההחלטה בבג"ץ הקשת הדמוקרטית (בג"ץ עמותת שיח חדש). באותו ענין עתרה הקשת הדמוקרטית לבג"ץ, בטענה כי מתן תמריצים והטבות בקרקעות מדינה למושבים וקיבוצים, נוגדת את עיקרון השוויון ופוגעת בעקרונות של צדק חלוקתי. אז כמו היום, עמד ברקע התהליך שהוביל להחלטת בג"ץ, חוסר ביחידות דיור, שנוצר עקב גל העליה העצום מברית המועצות המתפרקת. אז כמו עתה, הרעיון בבסיס מדיניות הממשלה, שבוצעה באמצעות החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, היה יצירת תמריצים לקבוצה מסוימת של מחזיקים בקרקע. אז כמו עתה התייצב היועץ המשפטי לממשלה והביע עמדה בפני בית המשפט, לפיה החלטות ממ"י, אינן סבירות. על רקע כל אלה, קיבל בג"ץ את העתירה, ופסל את החלטות מועצת מקרקעי ישראל, תוך שהוא קובע בין היתר כך:

"על הרשות הקובעת את אופן חלוקת המשאבים שעליהם היא מופקדת, להביא בחשבון את מכלול ההשלכות וההקשרים שיש להחלטתה ולתת להם משקל ראוי במסגרת סדר העדיפויות שבחרה בו. בהקשר זה יצוין כי למשפט תפקיד חשוב בכל הנוגע לפיקוח על החלטות שעניינן חלוקת עושר בחברה, וכי תפקיד זה הוא לפתח מערכת נורמטיבית המבטיחה כי החלטות בעלות השלכות חלוקתיות יהיו תוצאה של הליך צודק ופתוח, בייחוד לנוכח הסכנה שהחלוקה תיטיב רק עם קבוצות לחץ מאורגנות היטב."

על אף קווי הדמיון בין התפתות מערכת התמריצים במגזר החקלאי, לבין התפתחות מערכת התמריצים ביחס לתמ"א 38, ועל אף ששם כמו גם כאן, מדובר בחלוקת שימוש במשאבים ציבוריים מוגבלים, הרי שביחס לתמ"א 38 לא נוצר עדיין שיח חדש, ואולי עמדת היועץ המשפטי לממשלה בעניין הצורך לצמצם את פרשנות התמ"א, היא שתצית אותו.

גירסה מקוצרת של פוסט זה התפרסמה בדה מרקר. הנה הקישור.

כרטיס צהוב

תיקון 102 לחוק התכנון והבניה, מצוי בקצה הליכי החקיקה. עוד שבועות ספורים יעלה התיקון לקריאה שניה ושלישית במליאת הכנסת, ויאושר. למרות שהמשחק עוד לא התחיל זהו כבר זמן מתאים להוציא כרטיס צהוב.

נסיון העבר מלמד שכל פעם שהועברו סמכויות תכנון מהותיות על ידי המחוקק לועדות המקומיות, פורשו סמכויות אלה בצמצום, עד כדי פגיעה בתכנון עצמו.

אם תסקרו את הפוסטים שונים שהתפרסמו בבלוג הזה, תמצאו לא מעט כאלה שהוקדשו לנושא זה. קריאתם של הפוסטים יחדיו מצביעה על תופעה, לפיה אותן סמכויות ממש, מתפרשות באופן שונה, בהתאם לזהותו של בעל הסמכות. 

כך בפוסט בשם "לכתו בטרם עת של השמוש החורג", בו עסקנו בכלי התכנוני של שימושים חורגים, כתבנו כך :

"העברת הסמכויות לאישור שימושים חורגים לועדות המקומיות במחצית שנות ה – 90,היא לטעמנו הסיבה העיקרית והראשונית, לצמצום הסמכות. דומה כי משרד הפנים והועדות המחוזיות, לא השלימו ולא הפנימו עד היום את תיקון 43. מהיום שפורסם התיקון פועל המשרד לצמצום והצרת "מהפכת תיקון 43", כפי שקרא לה השופט חשין באחד מפסקי הדין. הצמצום נעשה באמצעות הנחיות מנהליות שונות, ובאמצעות פרשנות משפטית מצרה, כאשר נושאים אלה הגיעו לבחינה לבתי המשפט. כך, ניתן לשער כי אם הסמכות היתה נותרת בידי הועדות המחוזיות, לא היו אלה פועלות לצמצומה, אלא מבקשות להותיר את הסמכות בידיהן, ללא כל מגבלות על רוחב שיקול הדעת".

ובהמשך כתבנו:

"סביר להניח כי אילו הסמכות לאשר שימושים חורגים היתה נותרת בידי הועדות המחוזיות ולא עוברת לועדות המקומיות, המגבלות שהוטלו בשנים האחרונות על ידי הפסיקה, לא היו מוטלות, והיקף השימוש בכלי היה הרבה יותר גדול."

בלא מעט פוסטים עסקנו בסמכויות התכנון לפי תיקון 43. כך בסדרת פוסטים שעסקה "במעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון" , כך בפוסט בשם בשם "מיהו בעל עניין בקרקע ?", וכך בפוסט נוסף בשם "אור הנר". 
בכל הפוסטים הללו ובאחרים, הצבענו על כך, שלמעשה העברת סמכויות התכנון לועדות המקומיות לא הצליחה. ניסינו גם להסביר מדוע, ובין היתר כתבנו כך:

"המעורבות שאותה אנו חווים היום של היועץ המשפטי לממשלה, הינה התוצאה של העבודה החלקית של המחוקק. התיקונים בחוק יצרו סוג של "מוטציה" חקיקתית, והמערכת המסורתית, שהמשיכה להתקיים במתכונתה הקיימת מלפני השינוי בחוק, פעלה ופועלת, מכח אותה מסורת של רכוזיות, על מנת לשמר בידיה את "השליטה" על המערכת. כמו גוף שנכנס לתוכו פולש זר, פועלת "המערכת הישנה", על מנת להגן על עצמה, והיא עושה זאת באמצעות כל אותם דרכי התערבות עליהם עמדנו."

בפוסט שפרסמנו רק לפני שבועיים, בשם "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", עסקנו בתוכניות מתאר כוללניות, והצבענו על כך שהקישור בין תוכניות מתאר כוללניות להענקת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, במסגרת הזכויות המאושרות בתוכנית מסוג זה, עלול להביא לעוות בתוכניות המתאר, מתוך רצון של הועדות המחוזיות להגביל את שיקול הדעת של הועדות המקומיות. בהקשר זה כתבנו כך:

"דמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית."

על רקע הדברים הללו, ערב אישורו של תיקון 102 לחוק, צריך להזהיר, מפני החזרה על אותן טעויות שלוו את כל התהליכים עליהם הצבענו. במהותו של תיקון 102, מצויה העברת סמכויות לועדות המקומיות. זהו שינוי עמוק, מהותי, תפיסתי, וכך צריך להבין אותו ולהחיל אותו. פרשנות מצרה או מסרסת של  הוראות התיקון, תביא עלינו שוב מוטציות תכנוניות שלא ייטיבו עם התכנון עצמו, ויהוו "מבוא ודברי הסבר" לתיקון הבא. לכן חשבנו להזהיר, ולהוציא כרטיס צהוב, לכל מי שעשוי גם בעתיד, לפעול על מנת להותיר את "השיטה הישנה", ללא שינוי.

מי במוצהבים ?

הועדות המקומיות.  עליכן עיקר הנטל, לנהוג באחריות ובמקצועיות. עליכן להתקדם לאט מהליך להליך, ללא הפרזה וקיצוניות. עליכן להסתגל לשינוי ולגייס כח אדם מעולה לצורך הפעלת הסמכויות. עליכן לנהוג בסולידריות ולדעת כי הפעלה קיצונית של הסמכות על יד ועדה לא אחראית אחת, עלולה להביא לפרשנות משפטית שתפגע בסמכויות הועדות כולן.

הועדות המחוזיות. שחררו. אל דאגה, גם אחרי התיקון סל המטלות והסמכויות שלכם, רחב דיו. תנו לסמכויות התכנון של הועדות המקומיות להתפתח. במקום להגביל סמכויות תעניקו אותן במסגרת תוכניות כוללניות. התמקדו יותר בסמכויות הפיקוח שלכם, ופחות בסמכויות התכנון. 

המשפטנים. על תתבלבלו, "רצון המחוקק" ו"מטרת המחוקק" או "מטרת החוק", אותם מונחים ערטילאיים שאתם עושים בהם שימוש בבתי המשפט, הוא להעביר סמכויות תכנון על מנת לקדם תכנון ברמה המקומית. תתאפקו, אל תטענו אחרת.

אם תעלה בעתיד שאלה, כיצד יש לפרש סמכויות תכנון, לכו לפרשנות המרחיבה ביותר, על פי העיקרון הפרשני החדש, שאנו יוצרים כעת והוא "עיקרון התכנון הטוב". על פי עיקרון זה, לעולם תבחנו מה יגרום לתכנון מיטבי ויעיל. לאור עקרון זה פרשו את הסמכות באופן רחב. אל תשאלו את עצמכם מיהו בעל הסמכות, אלא איך ניתן להפעילה במהירות וביעילות.

ואחרונים חביבים הם בתי המשפט. בנסיבות כאלה צריך תמיד להזכיר את פסה"ד המונומנטלי בענין בניני קידמת לוד. הוא אומנם עסק בשימושים חורגים ובהקלות, ולא בסמכויות לאשר תוכנית, אבל הוא מלמד על הלך רוח שממנו בתי המשפט צריכים להשתחרר, הלך רוח שלווה אותנו כמעט 40 שנה. וכך נאמר שם, ביחס לחברי ועדות מקומיות בכלל:

"חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים וסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות."

ובהמשך:

"אם בכל זאת תשרור הדעה שיש לאפשר מתן הקלה או התרת שימוש חורג לאו דוקא בדרך הרגילה של שינוי תכנית, כי אז יש לפחות לצמצם את מספר הרשויות המטפלות בכך ולהפקיד את הדבר כולו בידי הוועדה המחוזית. מכיון שכל תכנית נעשתה על דעתן של רשויות תכנון עליונות ובכל מקרה באישורה של ועדה מחוזית, כלום לא מתחייב מכך שכל הקלה או חריגה מתכנית כזאת לא תורשה אלא על-ידי ועדה מחוזית? זו יש לה ייעוץ מקצועי מעולה, אינה מעורבת באינטרסים מקומיים ובמחלוקות מקומיות אישיות או מפלגתיות, היא פחות חשופה ללחצים ומסוגלת לעמוד יותר בפניהם, ובכוחה לדון לגופו של ענין הבא לפניה ביתר רוחב-דעת וללא פניות או משוא-פנים."

שלא תטעו הדברים שנכתבו על ידי השופט ברנזון, ביחס ליכולתם של חברי הועדות המקומיות לעמוד בפני הלחץ הציבורי, נכונים, בחלק גדול מהמקרים גם היום. אולם, מדינת ישראל אינה עוד אותה מדינה צנטרליסטית של מחצית שנות ה 70. זוהי מדינה אחרת, שסמכויות השלטון בה מופרטות ומומרות בסמכויות רגולציה ופיקוח. זו מדינה שבה נוסף לאכיפה הממוסדת, קיימת מודעות אזרחית, נגישות לבתי משפט, וארגונים לא ממשלתיים, התורמים את תרומתם לאכיפה האזרחית. נכון, תופעות של שחיתות יכולות להתרחש ומתרחשות גם כיום, אבל אם התייחס אליהן במונחי עלות תועלת נאמר שאי אפשר בגלל החשש מתפוחים רקובים, לעקור את המטע כולו.

כאמור, בתי המשפט צריכים להשתחרר מתפיסת העולם של בניני קידמת לוד, ולאמץ את תפיסת העולם החדשה שהתיקון החדש לחוק מנסה להוביל. תפיסת עולם שבמרכזה, ההכרה בסמכויות התכנון ובמקצועיות של הועדות המקומיות, כפי שמתכוון לכך המחוקק.

תיקון 102, הוא כרטיס אדום לתיקון 43. רק הפעלה אחראית שלו על ידי כל הגורמים הנ"ל, תמנע את הכרטיס האדום הבא.