טייס אוטומטי

עד שנפסק פסק הדין בעניין פרחי ביקל, היו מוסדות התכנון, מחייבים יוזמי תוכניות בהפקדת כתבי שיפוי בגין תביעות אפשריות לפיי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, כעניין שבשגרה. סוג של טייס אוטומטי.

פסק הדין של פרחי ביקל, הפסיק באחת את הפרקטיקה הבלתי חוקית הנהוגה, והכניס את מערכת התכנון לתזזית וחוסר יציבות. כך, עוד שלפני שנדון הדיון הנוסף, הזדרז המחוקק, ובתיקון 115 לחוק התכנון והבנייה, הסדיר את סמכויותיהם של מוסדות תכנון לדרוש ולקבל כתבי שיפוי.

עולם התכנון נרגע, והדברים חזרו למסלולם.

האומנם?

סעיף 197 א. (א)(1), העומד במרכזו של תיקון 115 קובע כך:

"מוסד תכנון הדן בתכנית רשאי להתנות את הפקדת התכנית, או את אישורה, בהפקדת כתב שיפוי מלא או חלקי מפני תביעות לפי סעיף 197, בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה".

משמעות הדברים הינה כי מתוך קשת האפשרויות שעמדו למחוקק, בעת הגדרת גבולות הסמכות לחיוב במתן כתב שיפוי, הוא החליט להותיר את ברירת המחדל של תהליך התכנון ללא כתב שיפוי. כלומר, כתב שיפוי אינו מתווסף כעניין שבשגרה לכל החלטה להפקיד או לאשר תוכנית, כי זה איננו המסלול שקבע המחוקק. כדי שניתן יהיה לחייב בהפקדת כתב שיפוי  מוסד התכנון חייב לדרוש את כתב השיפוי, לאחר שהפעיל שקול דעת. 

כך בהצעת החוק לתיקון 115 נאמר:

"יובהר שהחלטת מוסד תכנון האם להתנות קידום הליכי תכנון בהפקדת כתב שיפוי והיקפו, תיעשה במסגרת בחינת כלל השיקולים והאיזונים, שייבחנו לגבי המקרה המסוים שבפני מוסד התכנון המוסמך".

הפעלת שיקול דעת מחייבת הנמקה. מכאן החלטה סתמית, כפי שהייתה בעבר, בשיטת הטייס האוטומטי, לחייב יזם בהפקדת שיפוי, מבלי שמוסד התכנון (ולא יועציו) דן בעצמו בנושא, שקל את היבטיו השונים, ומבלי שהכריע בו, עשויה להיפסל.

יתירה מכך, בעצם הפעלת שיקול הדעת אין די. שכן, לא רק שהמחוקק מחייב בתיקון 115 את מוסד התכנון להפעיל שקול דעת, הוא אף מוסיף ומבנה את העקרונות להפעלת שיקול הדעת "בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה".

הבניית שיקול הדעת כאמור, מעלה לא מעט שאלות, שמן הסתם בתי המשפט יתלבטו בהן בעתיד. כך למשל האם יזם שמקדם תוכנית ל 12 דירות צריך למסור כתב שיפוי כמו יזם שמקדם תוכנית ל 1200 דירות, זאת בשים לב "להיקפה" של התוכנית? האם מי שמקדם תוכנית ש100% ממנה היא תרומה צורכי ציבור והציבור הוא הנהנה ממנה, צריך למסור כתבי שיפוי? ובהקשר זה, האם הסעיף בכלל חל על גופים ציבוריים שמקדמים תוכניות לצורכי ציבור?

מאידך, למרות שכתב השיפוי נועד לשפות את הועדה המקומית שהיא האחראית לתשלום הפיצויים, בין השיקולים המובנים לא מצאנו, ולו ברמז, כל אמירה לעניין בחינת מצבה הכלכלי של הועדה המקומית וכוחה לשאת בנטל תשלום הפיצויים? האם זה שיקול רלוונטי "בין השאר", או ששתיקת המחוקק בהקשר זה הותירה שיקול זה מחוץ לגדר השיקולים ששוקלים מוסדות תכנון?

בכלל מי צריך למסור כתב שיפוי? בעל הקרקע? היזם? החוכר? פלוני אלמוני? הסעיף אומנם מאפשר להתנות את קידום הליכי התכנון בהפקדת כתב שיפוי, אך לא קובע מיהו הגורם ממנו ניתן לדרוש את מעשה ההפקדה. הדעת נותנת כי מי שימסור את כתב השיפוי הוא מי שמעונין בקידום התוכנית ומי שיזם אותה, אבל האם לא נכון היה להגדיר זאת בגוף החוק המסמיך?

ועוד שאלה – מדוע המחוקק בחר להשתמש בביטוי "הפקדת", כתב שיפוי ולא מסירת כתב שיפוי. מעבר לכך, שהביטוי הפקדה הוא ביטוי בעל משמעות טעונה בחוק התכנון והבניה, הרי שהפקדה משמעותה מסירה כפיקדון. היכן הפיקדון כאן? האם כתב השיפוי נמסר באופן זמני. אם כן כיצד ומתי הוא חוזר לבעליו.....?

הרבה שאלות מעט תשובות, אבל דבר אחד בטוח. תיקון 115 לא החזיר את המצב לקדמותו בסוגיה המעניינת של מסירת כתבי שיפוי להבטחת תשלומי פיצויים לפי סעיף 197לחוק. תיקון 115 נחקק בחופזה, בגלל אי הודאות שיצרה הלכת פרחי ביקל. אולי עכשיו, הגיע הזמן לחשוב קצת יותר לעומק ולהסדיר את כל השאלות שעדיין נותרו פתוחות, ושעל מקצתן בלבד עמדנו כאן. בכל מקרה, למי שחשב שתיקון 115 הוא אקורד הסיום של פרחי ביקל, נכונו הפתעות...

בית המשפט העליון קובע : ״הועדות המקומיות אינן מוסמכות לדרוש כתבי שיפוי״

בפסק דין שפורסם ביום חמישי האחרון, בענין פרחי ביקל בע״מ נ. ועדה מקומית ראשון לציון, (ניתן לעיין בפסק הדין המלא על ידי לחיצה כאן) קובע פה אחד הרכב שופטים, בראשות כב׳ השופט יורם דנציגר, כי הועדות המקומיות, בהעדר הסמכה מפורשת בדין, ומכח עיקרון חוקיות המינהל, אינן מוסמכות לדרוש כתבי שיפוי מיזמים.

בית המשפט סוקר את מרבית פסקי הדין שנפסקו בהקשר של כתבי שיפוי, ואת העובדה שעל אף שסוגיות הסובבות את נושא השיפוי נבחנו בפסיקה אף פעם לא נדרש בית המשפט לסוגיית הסמכות. בית המשפט מוסיף וסוקר את השיקולים בעד ונגד הכרה או אי הכרה בחוקית הדרישה למתן כתבי שיפוי, ולבסוף מכריע וקובע כי הנוהג הכה מושרש לדרוש כתבי שיפוי, איננו חוקי.

אחת לתקופה, מוטלת לעולם המוניציפלי פצצה על ידי בית המשפט העליון, שגורמת לטלטלה, ושינוי פרקטיקות בסיסיות בהתנהלות של הועדות המקומיות. אין ספק שפסק דין בענין פרחי ביקל מצטרף לפסק הדין בענין דירות יוקרה לפניו, ולפסק הדין בענין קנית בתקופתו, ויש לו ויהיו לו השלכות רבות שלא את כולן ניתן להעריך כבר עתה.

בהיבט המשפטי הצר בפני הצדדים להליך עומדת האפשרות לבקש דיון נוסף, אליו מן הסתם יבקש להצטרף גם היועץ המשפטי לממשלה, שחסרונו בהליך הנוכחי אכן הורגש. בהקשר זה יש להתפלא על כך שהועדה המקומית לא דרשה את הצטרפותו בשל השלכות הרוחב של העניין, ויש להתפלא עוד יותר על הרכב השופטים, שלא ביקש את עמדת היועץ המשפטי בסוגיה , טרם החלטה מסוג כזה. מן הצד השני יש להתפלא על היועץ המשפטי שקיבל בפס"ד אברמוביץ "הערת אזהרה", והתרעה מהשופטים פוגלמן ורובינשטיין, לפיה לא נאמרה המילה האחרונה בענין זה, אך לא טיפל בענין מבעוד מועד.

מכל מקום, אין ספק כי העובדה שההחלטה בענין פרחי ביקל ניתנה פה אחד, לאחר מתן ההתרעה בענין אברמוביץ, ומאחר ואין בה חידוש הלכתי, תקשה על קיומו של דיון נוסף. מאידך, עצם העובדה שלא הונחה עמדת היועץ בפני ההרכב, כמו גם, העדר הוראות מעבר, וביטול פרקטיקה, שהתגבשה ממש לידי נוהג, והוכרה בעקיפין על ידי בית המשפט העליון והכל בהרכב של שלושה שופטים, יאפשרו להענות לבקשה. הנושא פתוח על כן מבחינת תוצאותיו, אך דבר אחד ברור - בקשה לדיון נוסף תוגש.

אם תדחה הבקשה לדיון נוסף או פסק הדין יאושר בדיון הנוסף יגיע זמנו של המחוקק. האינטרסים כאן ענקיים. ללא כתבי שפוי הועדות המקומיות משותקות. לפחות בטווח הקצר והבינוני. הן לא תעזנה לאשר תוכניות החושפות אותן לחור תקציבי ענק. משרד האוצר צריך להימצא בהקשר זה בצידן של הרשויות. ראשית הוא בודאי לא רוצה לממן את החור בקופת הרשויות  המקומיות, ושנית, העדר כתבי שיפוי יגרום לעצירה של קידום תוכניות למגורים על ידי יזמים פרטיים, בדיוק  הפוך מהמגמה אותה מנסה משרד האוצר לעודד. באופן מפתיע, גם היזמים יתמכו במהלך מאחר ועל אף שהם אלה שנושאים בנטל השיפוי, הם למדו לגלם את מחירו במחירי הדירות, והם מבינים שללא כתבי שיפוי קידום תוכניות חדשות יעצר. הבעיה במהלך חקיקתי, מעבר לזמן שנדרש לו, היא שלעולם אין לדעת איך הדברים מתפתחים, כשלמשחק נכנסת הפוליטיקה. אפשר בהחלט לחשוב שמישהו באוצר יחשוב שהתוצאה דווקא טובה והמהלך יביא להורדת מחירי הדיור (ראה הדיון על מיסוי על דירה  שלישית) שכן,ממחירים אלה יוכלו היזמים להפחית עת עלויות השיפוי, כשהנטל בהקשר זה על קופת הועדה המקומית.

כל זה מביא אותנו לשאלה - מה עכשיו?

בטווח הקצר יש להניח שתכניות המצויות בתהליכי אישור יעצרו, עד להתבהרות התמונה. ועדות מקומיות ישבו על הגדר ויחכו. 

באשר לתכניות שכבר אושרו, וכוללות כתבי שיפוי, יזמים שנתנו כתבי שיפוי יבקשו להתנער מהם, ומהצד השני ועדות שומרות חוק לא תגבינה כספים מכח כתבי שיפוי לא חוקיים. זאת ועוד, יזמים שנתנו כתבי שיפוי, מכוחם נדרשו לשלם פיצויים, עתידים לתבוע את הועדות המקומיות בדרישה להחזר תשלומי השיפוי.

לאחר שתתבהר התמונה, ולמרות הדברים האלה, ימצא מן הסתם, הסדר חלופי, או שנחזור למושכלות יסוד לפיו ועדות גובות היטל השבחה וממנות באמצעותו ממנו את תביעות הפיצויים, ממש כפי שקבע ההרכב של בית המשפט העליון, שהעניק לועדות המקומיות, בערב השבת, זר של פרחי ביקל......

תזכיר תיקון 100 לחוק - סעיף 12 - סמכויות ועדת הערר, וועדת ערר מיוחדת.

אין ספק שועדות הערר הן אחת ההצלחות של תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. גם בתי המשפט חשבו כך, ובמרוצת השנים הרחיבו את סמכויות ועדת הערר. כך פסקי הדין בעניין צומת האלופים, של ביהמ"ש לענינים מנהליים בחיפה, ושפר נ. יניב של בית המשפט העליון, הרחיבו את סמכויות ועדת הערר לדון בסוגיות של אי חוקיות, ובכך למעשה, יצרו מעין סמכות מקבילה של ועדת הערר ביחס לכל היתר שניתן על ידי ועדה מקומית.

גם מציעי התזכיר, מבקשים לנצל את ההצלחה, והתיקון בחוק, מרחיב את מטלות ועדות הערר. בכך אין רע. אבל -ועדות ערר, מחליפות בשיקול דעתן את הועדות המקומיות. עצם הזכות לערר, ויתרה מכך, הזכות לפנות לועדת הערר שהורחבה מאד בפסיקה, בנסיבות של אי חוקיות כאמור, יוצרת כשלעצמה חסמים במערכת התכנון. היא יוצרת מנגנון לא יעיל של דיון מקביל, עד כדי כך שלפעמים אתה שואל עצמך האם לא חבל על בזבוז הזמן של הדיון בועדה המקומית, ומדוע לא להגיע ישר לועדות הערר.

יתירה מכך, תוספת סמכויות ונושאים לדיון בועדות הערר, תוסיף אף היא לעומס. לכן תוספת הסמכויות מחייבת תוספת ועדות ערר במחוזות השונים.  לחילופין יתכן ודווקא בשם אותו עיקרון של ייעול, ניתן לחשוב על קיצוץ סמכויותיהן של ועדות הערר, ולהותיר את הסמכויות לדון בסוגיות של אי חוקיות לבתי המשפט בלבד.התיקון הזה הוא פסול משום 

בצד הסמכויות הנוספות שניתנות לועדת הערר, סמכות אחת נלקחת מהן, היא הסמכות לדון בעררים על החלטות של ועדה מחוזית, בשבתה כועדה המקומית. זוהי סמכות שהוכרה על ידי בתי המשפט, בניגוד לעמדת המדינה. (גילוי נאות - התיק מטופל על ידי) הסמכות הזו תופעל לעיתים נדירות, אך תשמור על זכות ערר שויונית בין תושבים הגרים בתחומי מרחב תכנון מוכרזים, לבין אלה שנכסיהם במרחבי תכנון גליליים (קיסריה לדוגמה).

התיקון הזה לא קשור ליעול, הוא לא קשור להאצה, והוא לא קשור לביזור. התיקון הזה קשור לאגו. התיקון הזה נובע מדעה שלא ראוי שועדת הערר תדון בהחלטות של ועדה מחוזית, שהיא לכאורה מוסד גבוה ממנה בדרגה. התיקון הזה אומנם לכאורה שומר על זכות הערר אך לא דומה זכות ערר לועדת ערר מקצועית שמכירה את הנושאים ודנה בהם באופן רגיל ושוטף לזכות ערר למועצה הארצית, בנושאים קומיים או כספיים שלמועצה הארצית אין שום נסיון ומומחיות בהם. זוהי פשוט פגיעה בשויון זהו תיקון פסול, שמקורו במטרות זרות. אין שום פסול שועדת הערר המקצועית תדון בהחלטות של ועדה מחוזית, בשעה שהיא דנה, בנושאים מסוימים כועדה מקומית. זהו תיקון ילדותי.

כמו תמיד גם הפעם תוכלו לגלול ולראות למטה נוסח משולב של החוק הקיים יחד עם התזכיר, וכן את דברי ההסבר לתיקון.

אשר לציונים במחני הביזור וההאצה, הרי הם לפניכם:

הוספת סמכויות לועדות הערר -

מבחן הביזור - ככל שאתה נותן יותר סמכויות לועדות הערר אתה לוקח סמכויות מהמקומיות - ציון 2.

מבחן ההאצה - הדרך לגיהנום רצופה כוונות טובות. הוספת סמכויות לועדות ללא תוספת ועדות תוביל להאטה ולא להאצה. הרעיון טוב. המבחן הוא יישומו, ולכן ניתן לא סיכוי - ציון 7.

העברת סמכויות ערר על החלטות של ועדות מחוזיות שטחים גליליים למועצה הארצית

מבחן הביזור - לא רלוונטי - ציון 0

מבחן ההאצה - לא רלוונטי - ציון 0

תזכיר תיקון 100 לחוק - סעיף 6 - ועדת משנה חדשה להשלמת תוכניות של המועצה הארצית.

על פי תזכיר החוק, מחויבת המועצה הארצית בהקמת ועדת משנה חדשה, היא הועדה להשלמת תוכניות. השינוי המוצע הזה בחוק הוא שינוי תקדימי. למרות שאנו רגילים לראות את המועצה הארצית עובדת באמצעות ועדות משנה (ולנת"ע, ועדת ערר), הרי שעד היום, שלא כמו בקשר לועדות המשנה בועדה המחוזית, המועצה הארצית הייתה רשאית להקים ועדות משנה, אך לא חייבת. התזכיר משנה מצב זה. לא זו אף זו, ועדת המשנה היחידה שעל המועצה הארצית להקים, היא הועדה להשלמת תוכניות. כלומר, יש בקביעה הזו, לבד מההיבטים המעשיים שבה, גם אמירה עקרונית באשר לחשיבות שרואה המחוקק, אם התזכיר יאושר, בקשר להליך מזורז של אישור תוכניות.

על תכניה של הסמכות, נתעכב יותר, כאשר נדון ברפורמה המקיפה שמציע התזכיר בכלי של הועדה להשלמת תוכניות. כמתאבן נציין כי על פי הסעיף המוצע, עובר הכח אל העם. כלומר, ההחלטה למנות ועדה להשלמת תוכניות, עוברת אל  מגיש התוכנית, ואינה כרוכה בפרוצדורה של מינוי ועדה מיוחדת, אלא עוברת אל ועדה קיימת, במתכונת של ועדת ערר. כמובן שאף אחד לא מבטיח שהדיון בועדה להשלמת תוכניות, יסתיים במועדים שקצב לכך המחוקק, והעובדה שהיא תכלול שבעה חברים, מהם חמישה חברים שאין להם כשירות מיוחדת, אינה מבטיחה בהכרח דיון יעיל בועדה מסוג כזה. 

שינוי נוסף בסעיף 6 הוא הענקת סמכות מקבילה לענין הוצאת היתרים לרשות רישוי מקומית ביחס לתשתיות לאומיות. נופתע אם איזה גורם תשתית יעשה שימוש בסעיף זה, ויפנה להוצאת היתרים אל הגורם המקומי, שבדרך כלל לא רוצה את התשתית אצלו. אות מתה קוראים לזה.

את הוראות החוק לאחר שילוב בהן של השינויים, ושל דברי ההסבר שמציע התזכיר, תוכלו לראות אם תגללו את הפוסט למטה.

במדד ההאצה: מקבל התיקון המוצע בחוק ציון 8. אין ספק שהרעיון 10, אבל ההרכב הרחב של הועדה, תגרור את הדיונים בה למחוזות לא רצויים, וחוסר יעילות זה מזכה את הצעה בציון 6. מכאן הציון המשולב הוא 8.

במדד הביזור: נורא ואיום. הציון 5, כי אנחנו מתחשבים בכך שיתכן ואין ברירה. הסעיף המוצע הוא הפוך מביזור. הוא ריכוז במירעו. הוא מהופך לכוונה של החוק להעביר סמכויות כלפי מטה. הסעיף המוצע יוצר מצב לא נורמלי בו המועצה הארצית, צריכה לדון בתוכניות מתאר מקומיות. לא סביר. לא הגיוני, אבל כנראה שאין ברירה. 

תזכיר הצעת החוק – תיקון 100 בחוק התכנון והבניה – סעיף 1 - הגדרות.

ההגדרות בכל חוק, ובטח בחוק התכנון והבניה, משולות לאותו אקדח, הנראה בתחילת הסרט, ומיד גורם לך לחשוב מתי ובאלה נסיבות הוא יצוץ בהמשך.....

כמובן שאת ההגדרות החדשות בחוק יש לקרוא בהקשר הנכון, ובמקום שבו הוראות החוק המהותיות עושות בהן שימוש.

יחד עם זאת, השינויים בהגדרות, כמו גם ההגדרות החדשות שהתזכיר מבקש להכניס לחוק, מרמזים ומלמדים על תוכנו ומהותו של התיקון בחוק, ולכן בכל זאת מעניין לעבור גם עליהם, במנותק מהסעיפים המהותיים החוק, שעושים בהם שימוש.

דברי ההסבר בתזכיר ביחס לסעיף ההגדרות, קצרים ומדויקים. נאמר בהם כך:

 "מוצע לתקן ולהוסיף מכלול הגדרות וזאת לצורך התיקונים המוצעים בתיקון זה. במסגרת זאת, מוצע בין היתר לפעול לשינויים בהגדרת "מיתקני דרך" ו"מבנה דרך" ולהוספת הגדרות הנדרשות לצורך כך  וזאת על מנת לעדכן ולבצע את ההתאמות  של הפריטים הנכללים בהגדרות אלו שנקבעו לגביהם הליכי רישוי מיוחדים בחוק -  לצרכים הנוכחיים בהקמת תשתיות הדרכים ורכבות הברזל."

עיון בשינויים המוצעים (אותם אתם יכולים לראות בתחתית הפוסט, כנוסח משולב שהכנו, הכולל את השינויים המוצעים, משולבים בהדגשה בנוסח הקודם), מלמד כי ניתן לסווג את ההגדרות החדשות לשלושה נושאים עיקריים:

הנושא הראשון – רישוי.

לתוך נושא זה מוכנסות הגדרות חדשות הנוגעות לתכן הבניה, הגדרת מכוני הבקרה ובעלי התפקידים בהם.

הנושא השני – תשתיות.

כבר מסעיף ההגדרות בתזכיר, בולט הרצון של עורכי התזכיר, להאיץ פיתוח תשתיות תחבורה ולהסיר חסמים בירוקרטים, זאת על ידי הרחבת ההגדרות בנושאי דרכים, ומתקני דרך, באופן שמרחיב את הסמכויות והאפשרויות לקדם מערכות הסעת המונים, באמצעות תהליכי אישור מקוצרים יותר ביחס לדין הקיים.

הנושא השלישי - סמכויות.

סעיף ההגדרות בתזכיר מחלק את עולם התכנון המורכב ממילא לעוד חלוקות משניות. זו הפעם תחולקנה הועדות המקומיות לשלושה סוגים:

הראשון – ועדה מקומית.

השני – ועדה מקומית עצמאית.

השלישי - ועדה מקומית עצמאית מיוחדת.

המשמעות של האבחנות הללו הוא לעניין חלוקת הסמכויות. ככל שעולה רמת ההסמכה, כך גדלה גם הסמכות לאשר תוכניות בסמכות ועדה מקומית.

בהקשר זה של סמכויות מעניינת ההגדרה של רשות מקומית עירונית. הגדרה זו שלא הייתה קיימת עד כה, משמשת את עורכי התזכיר, על מנת ליצור שוני בסמכויות של ועדה מקומית במרחבי תכנון עירוניים, לעומת מרחבי תכנון שבתחום מועצות אזוריות. על אף שקימות אבחנות בין עולם התכנון העירוני, לבין זה, המתנהל במרחבי תכנון של מועצות איזוריות, תחושת הבטן מצביעה על כך, ששינוי זה בהגדרות, לא יעבור בקלות, ויתכן שימשוך ביקורת מצד המועצות האיזוריות.

כזכור – בפוסט הראשון בענין התזכיר, הבטחנו לדרג את הסעיפים החדשים המוצעים לפי שני מדדים. מדד ההאצה ומדד הביזור. אז הנה לפניכם הדירוג הראשון.

מדד ההאצה: סעיף ההגדרות מקבל ציון 8 מתוך 10 במדד ההאצה. את הציון מושכות למעלה ההגדרות המאיצות תשתיות תחבורה ומכוני הבקרה, שאמורים ליעל את הליכי הרישוי. הציון נפגם, בשל העובדה, שרק תשתיות אלה מואצות, ומשום שיצירת הועדות החדשות ותהליכי הסמכתן, שמן הסתם יתרום לביזור הסמכויות, עלול להוביל לתהליך הפוך ביחס להאצת התכנון.

מדד הביזור: הנסיון ליצור מדרג בין ועדות נועד להבטיח שיחד עם ביזור הסמכויות, תובטח פעילותן התקינה של הועדות, וישמרו הוראות הדין, וכללי המינהל הציבורי התקין. אין ספק שללא יצירת האבחנות הללו היה תהליך הביזור עובר חלק יותר ופשוט יותר, אך כנראה מדוב ברע הכרחי. מכל מקום, מטעם זה, הציון הוא 7 מתוך 10 במדד הביזור.

נוסח משולב של סעיף ההגדרות:

התיעלות

תזכיר חוק ההסדרים לשנה זו - או בשמו המוצע, חוק ההתייעלות הכלכלית לשנים 2015 ו-2016 (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015 - פורסם לפני ימים אחדים.

על שלושה היבטים בפרק הדיור של התזכיר נבקש להרחיב:

איחוד וחלוקה.

התזכיר מציע לבטל את סעיף 122(1) בחוק התכנון והבניה. בסעיף זה נקבע כי בעת הקצאת מגרשים בחלוקה חדשה "כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה". הוראה זו נקבעה במקור על מנת למזער פגיעה אפשרית בקניינו של פלוני. ההצעה לבטל את הסעיף נכונה, למרות שהשפעת ההצעה מינורית. ממילא הסעיף חייב לאפשר את ההקצאה רק "ככל האפשר", למקום שבו היה קודם המגרש של מקבל ההקצאה. לכן הסעיף לא יצר חסם מהותי לקידום תכניות איחוד וחלוקה. אמנם, הסעיף חייב את עורך הטבלה ומוסד התכנון המאשר, לשקול את האפשרות להקצות מגרשים חדשים קרוב למקום המגרש הקודם, ונכון שהסעיף שימש בסיס לכל מיני מתנגדים ועותרים שבעיקר "רצו עוד" זכויות, אבל לראות בביטול הסעיף (המבורך בפני עצמו) כמבשר התייעלות, זה קצת מוגזם.

אם רוצים לייעל באמת את הליכי האיחוד והחלוקה, הבשורה צריכה לבוא ממקום אחר. הליכי איחוד וחלוקה לצורך ייצור התחדשות עירונית, הקמת תשתיות עירוניות, ובניה לגובה, מחייבם יצירת שיתוף. קרי יצירת מגרשים בבעלות משותפת. הבעיה ביצירת שיתופיות מסוג זה, היא בשלב שלאחר השלמת התוכנית. שיתוף = שיתוק. מימוש של מגרשים משותפים, נמשך לאורך זמן, ולעיתים בעלים של שברירי אחוזים בקרקע, מעכבים הקמתה של שכונה שלמה. השיתוק, משליך גם על שווי הזכויות היוצאות בהליכי האיחוד והחלוקה, שכן השמאים שעורכים את טבלאות האיזון, מפחיתים את שווי הזכויות המשותפות בשל מקדם הדחייה במימוש.

הפתרון לבעיה שהצגנו מצוי לכאורה במנגנונים של פירוק שיתוף המצויים בחוק המקרקעין ואולי אף בחוק המטלטלין. אלא שכאן נכנס דיון ארוך בפסיקה ובספרות המשפטית באשר לשאלה האם ניתן לפרק שיתוף במגרשים לא רשומים ו/או בזכויות תכנון. התוצאה היא חוסר ודאות ושנים ארוכות בהן לא ניתן לממש קקרקע מתוכננת בשל הקושי לפרק את השיתוף במסגרתה.

(מומלץ בהקשר זה לקרוא את מאמרו משה רז-כהן "תוקפה הקנייני של תכנית איחוד וחלוקה שטרם נרשמה", מקרקעין יא/4 יולי  2102ואת מאמרו של ציון אילוז, "מעמדו המשפטי של בעל מגרש והבעלים הרשום במגרש שנוצר בתכנית לחלוקה חדשה", מקרקעין א/4 יולי 2002 עמ' 62).

הפתרון לבעיה שהצגנו הוא פשוט. יש לקבוע במסגרת חוק ההתייעלות כי הוראות חוק המקרקעין ביחס לפירוק שיתוף יחולו גם על מגרשים שמוצרו בתוכנית איחוד וחלוקה.

זאת ועוד, להוראה האמורה, יש הוסיף הוראה המבנה את שיקול הדעת, וקובעת חובה בכל מגרש משותף בתוכנית למנות כונס נכסים, שיפעל למימוש הבניה במגרשים המשותפים.

שתי הוראות אלה ייצרו התייעלות אמיתית, ביחס להליכי איחוד וחלוקה. אם יש בכוונת המחוקק להתערב בחקיקה שענינה איחוד וחלוקה, הרי שזהו התיקון הדרוש, ולאו דווקא התיקון המוצע.

ביטול דירות יוקרה.

כחלק ממהלכים לעידוד הבנייה בקרקע פרטית מוצע בתזכיר החוק להסדיר בחקיקה ראשית הסדרים שנהגו לפני מתן פסק הדין בע"א 7368/06  דירות יוקרה בע"מ נגד ראש עיריית יבנה ואח'( להלן- פסק דין דירות יוקרה). ההסדרים המוצעים בתזכיר החוק, יתירו לעירייה להתקשר, עם מי שהוא בעל זכויות בקרקע, בפטור ממכרז בחוזה לביצוע עבודות פיתוח.

התיקון המוצע הכרחי. פסק דין דירות יוקרה יצר חסם מהותי שמונע מפרויקטים רבים לצאת לדרך, רשויות אחדות עומדות בתנאיו ואחרות פועלות שלא על פי הוראותיו, דבר היוצר אפליה וחוסר ודאות.

אבל – התיקון המוצע אינו מספיק. ראית הוא חל ככל הנראה רק בעיריות ולא במועצות מקומיות ומועצות אזוריות. שנית, הוא מגביל עצמו לפרויקטים של 10 יח"ד ומעלה, מדבלה אשר מונעת מימוש פרויקטים בישובים קטנים, ושלישית היא חלה רק על זכויות בעלות, ומתעלמת מכך שהבעיה רלונטית גם לקרקעות מוחכרות ולקרקעות שהוקצו בהסכמי פיתוח.

תיקון תזכיר החוק מתחייב כך שתתאפשר התקשרות על בסיס רחב יותר בין יזמים לרשויות מקומיות, או על ידי ביטול המגבלות שצינתי. או הנמכת "רף הכניסה" להסדרים מסוג זה, או יצירת מנגנוני גמישות מתאימים. חוק התייעלות ללא תיקונים כאמור יחטא למטרתו.

היטל ציפוף.

אחד החידושים של החוק הוא היטל ציפוף.

על פי תיקון בפקודת העיריות, עיריות יתוסמכנה להטיל, בחוקי עזר עירוניים, היטל ציפוף.

ההיטל יחייב בעל מקרקעין לשלם  בנוסף להיטל ההשבחה עד 20% משווי ההשבחה בשל זכויות הבנייה העודפות, שהם זכויות בנייה למגורים העולות על הצפיפות שנקבעה בלוח 1 בתמ"א 35 כשהם מוכפלים ב- 1.8.

היטל הציפוף ישמש לפיתוח תשתיות ובניית מוסדות ציבור בתחום התוכנית ,שביחס אליה שולם היטל ציפוף או במגרש אחר הקשור במישרין ליישום התוכנית וכן לקיום תנאי תשתית לביצועה של תוכנית.
היטל ציפוף הוא היטל השבחה בתחפושת, היוצר מדרגת מס נוספת.

הרבה שאלות צפות בשר לדרכי המימוש של ההיטל, מה המועד הקובע? מה היחס בינו לבין הטל השבחה? והאם עצם קיומו לא יגרום להפחתת ההשבחה, אבל, השאלה הגדולה היא האם היטל כזה לא יגרום, בחלק מהמקרים, ליצירת בניה  פחות צפופה על מנת להמנע מתחולת ההיטל? במילים אחרות האם היטל ציפוף הוא תמריץ או חסם להגדלת צפיפות ?

חוק הגנת הדי

כשהתחלתי לכתוב את הפוסט הזה, חשבתי על חוק הגנת הדייר.

חשבתי עד כמה חוק הגנת הדייר מהווה עוד פינה אפילה, שצריך להאיר בחקיקה הישראלית. חקיקה שהייתה אולי נכונה לזמנה, אך אינה נכונה לזמננו. חשבתי על כל אותם בנינים בלב תל אביב, שאלמלא היו מאוכלסים במאות דירים מוגנים, ניתן היה לשפצם ולשקמם, ולבנות במקום כל דירה מוגנת (בחישוב גס) לפחות עוד דירה שאינה מוגנת, ובכך לתרום עוד אלפי יחידות דיור להיצע הדירות שבמרכז תל אביב.

חשבתי גם על בעלי העסקים המוגנים, שאת ההגנה עליהם לא ניתן להבין כלל. חלקם עסקים משגשגים, ועל אלה ברור שאין להחיל את חוק הגנת הדייר ולתת להם יתרון על מתחריהם. חלקם, ואלה רבים, עסקים הפסדיים, שתכליתם העסקית העיקרית להנות מהגנת החוק, בהמתנה ליום בוא בעל הבית לא יוכל להחזיק מעמד יותר, ויכנע לדרישות הפיצוי הלא סבירות של המחזיקים. כך או כך, אלה גם אלה, מחזיקים בתי מלאכה מוזנחים, בלב אזורים שזועקים להתחדשות עירונית, מבלי שחוק התכנון והבניה מצליח לחצות את משוכת ההגנה של החוק להגנת הדייר, שהפך לחוק להזנחת העיר.

אבל אז ראיתי שבעצם אין לי מה לחדש. נתקלתי במקרה במאמר של אהוד מנירב מ – 1999, שכבר לפני 16 שנה פרסם מחקר בשם המקורי "חוק הגנת הדייר", במסגרת המכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים מתקדמים, שאומר בעצם את מה שביקשתי לומר. המאמר של אהוד מנירב קיבל פרסום על ידי דליה טל בגלובס כבר ב - 2003, ואילו מאמר חדש שפורסם, שוב בגלובס, ממש לפני חצי שנה על ידי דפנה ברמלי, בשם "200 שקל שכ"ד בחודש: על מאבקי 15 אלף הדיירים המוגנים", מסכם את הדברים בצורה די מוצלחת.

לכן, במקום לכתוב את הדברים מחדש, החלטתי להפנות את קוראי "המרפסת" אל הפרסומים הנ"ל, כך שבאמצעות לחיצה על הקישורים הצבעוניים למעלה, תגיעו היישר לפרסומים האלה, ותוכלו לקרוא אותם במקור.

כפי שבוודאי הבנתם, הרבה דברים חיוביים ביחס לחוק הגנת הדייר, אין לי לומר, עם זאת היבט תכנוני חשוב אחד יש לזקוף לזכותו. כוונתי לתרומתו של חוק הגנת הדייר לנושא השימור.

הקיפאון, שלא לומר השיממון התכנוני, שהחוק הזה המיט על מרכז תל אביב, גרם לכך שמאות בנינים, שאוכלסו  בדירים מוגנים, ללא יכולת של בעלי הבתים לפתחם, נשמרו במצבם ההיסטורי, וצלחו את גלי הפיתוח הקודמים. כך, משחלחלה התובנה בקרב אנשי התכנון באשר לחשיבותו של השימור, הם מצאו תחת ידיהם אוצר תכנוני, שנשמר ככזה, לאו דווקא משיקולי שימור. קל לדמיין סיטואציה בה, ללא דיירים מוגנים, היו בעלי הבנינים, במהלך השנים, הורסים את "הבניה הישנה", משנות ה-30 ומחליפים אותה בבניה "החדישה והמודרנית" של שנות ה-70 ,וה-80, והרי היו דברים מעולם...

כך או כך, חוק הגנת הדייר, אינו חוק השימור. על הערכים השימוריים מגנים באמצעים אחרים, ואילו להגנה על דירים מוגנים בכלל, ובתי עסק מוגנים בפרט, יש לומר די !

המילה האחרונה

בסיומה של 2013, כולם עסוקים בסיכומים על מה שהיה ומה שצפוי לקרות בשנת 2014. גם בתחום התכנון והבנייה לא היה כאן משעמם ב - 2013.  האירוע הבולט של השנה, הוא ללא ספק תיקון 102 לחוק, שצפוי להתאשר באמצע 2014, אבל בצידו יש לא מעט אירועים, שבשנה אחרת היו מועמדים ל"ארוע השנה".
כך, יוזמות חקיקה שונות ומשונות שנזרקו לחלל האוויר מכל עבר. אישור השינוי בחוק הודלי"ם. קידומה של תוכנית המתאר לתל אביב להפקדה ודיונים אינטנסיביים בתכניות מתאר כוללניות, לערים נוספות. ועדות הערר ובתי המשפט, תרמו אף הן תרומתם. כך ההחלטה שקיבעה את גדרותיו של הפוטנציאל, לענין תביעות הפיצויים של תמ"מ 3/21. כך גם פסק הדין שביטל את הרחבתה של תמ"א 38 ברמת גן, או הפסיקה שאיפשרה לקזז התחיבויות על פי כתבי שפוי מהיטל השבחה, והיד עוד נטויה.
2014 צפויה להיות שנה תכנונית מרתקת לא פחות. במרכזה, כך נראה כרגע, התיקון בפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה, הצפוי להתפרסם כבר בתחילת השנה (פברואר מרץ), והכרעות בלא מעט ערעורים שתלויים ועומדים בעקבות יבול הפסיקה של בתי המשפט המינהליים בשנה האחרונה.

על רקע רצף ארועים גדול כל כך, בחרנו כאן במרפסת, לייחד את הפוסט הראשון של שנת 2014, דווקא לתיקון האחרון שנעשה בחוק התכנון והבניה, ממש בקצה הסוף של 2013. חמישה ימים לפני סיום השנה, התפרסם תיקון 100 לחוק התכנון והבניה. (לא, איננו מתכוונים, לאותו תזכיר חוק שפורסם, כתזכיר לתיקון 100 בחוק התכנון והבניה, אך לימים פורסם כהצעת חוק לתיקון 102, העושה כיום את דרכה במעלה תהליך החקיקה. אנו מתכוונים, לתיקון מצומצם הרבה יותר בחוק, שכולו מתייחס "לריכוך" סעיף 145 (ז) לחוק.)

תיקון 100 לחוק, הוא ארוע השנה שלנו של 2013, ואת הסיבה לכך נפרט בהמשך, לאחר שנפרט ונסביר מעט את הסיבה לבחירה המשונה, מבין שלל ארועים וטוענים לכתר טובים הרבה יותר.

סעיף 145 (ז) לחוק נולד בתיקון 43 לחוק ב- 1996. הוא מצוי בחלק הרישוי של החוק, אך השלכותיו הן על חלק התכנון. בשפה חופשית, הסעיף קובע כי לא ינתן היתר בנייה מכח תוכניות שאושרו לאחר 1.1.1996, אלא אם הן כוללות את כל המאפיינים הבאים:
קביעת יעוד לקרקע + חלוקת המגרשים + קביעת קווי בנין + קביעת גובה או קומות + קביעת שטחי הבנייה המותרים.

התיקון החדש בחוק, תיקון 100, עוסק בנסיבות מאד קונקרטיות, ואינו רלוונטי במישרין לכלל הציבור. התיקון מאפשר למעשה, ביחס לתוכניות מתאר ארציות, או ביחס לתוכניות מתאר מחוזיות, שחלות על כל המחוז ויכנסו לתוקף מכאן ולהבא, לתת היתרים גם אם לא התקיימו תנאי סעיף 145 (ז), ובהתקיים סדרה של תנאים נוספים. התיקון יאפשר לתת פתרונות קונקרטיים, לא מלאים, לגופי תשתית, המוציאים היתרים או הרשאות מכח תוכניות מתאר מפורטות, שלא תמיד ניתן "לרדת", בהן לרמת הרזולציה הנדרשת.
אבל - הדבר הכי מעניין בתיקון הוא מה שאין בו. אין בו התייחסות לתאריך. למועד התחילה שנקבע בתיקון המקורי ליום  1.1.1996, חוסר התייחסות זה תורם לאי ודאות ביחס להליכי תכנון לא מעטים, ועל כך נרחיב.

המשמעות האופרטיבית של הוספת סעיף 145 (ז) לחוק ב 1996 הייתה, שהחל מהמועד שנקבע כמועד התחילה, קרי 1.1.1996, כל תוכנית מפורטת, חייבת להחיל את כל האלמנטים האמורים בסעיף. תוכנית שתאושר החל ממועד זה, ואינה כוללת את האלמנטים הללו כדרישת מינימום, לא תאפשר להוציא מכוחה היתרי בנייה. לקביעת מועד תחולה כאמור, יש משמעות נוספת, הפוכה. הכוונה לכך שמהלא נוצר הכן. כלומר, מנוסח הסעיף משתמע שניתן להוציא היתרי בנייה מכח תוכניות מפורטות שאושרו לפני 1.1.1996, גם אם הן אינן כוללות אחד או יותר מהתנאים שהתיקון קבע.
הטעם לקביעת תאריך תחילה, במועד כניסתו של התיקון לתוקף היה ברור. אם לא היה נקבע תאריך תחילה, בעשרות ישובים בהם יש תוכניות שאינן עונות על תנאי סעיף 145 (ז), לא ניתן היה להוציא היתרי בנייה. כניסה מידית של התיקון לחוק לתוקף הייתה יוצרת  קפאון תכנוני, שלא לדבר על פגיעה בזכויות קיימות.

אבל, קביעת מועד תחילה לחוד, ופסיקת בית המשפט העליון לחוד.

למרות הקביעה הדיכוטומית לכאורה של החוק, ביחס למתן היתרים על פי תוכניות קודמות לתאריך התחילה, "הבהיר" בית המשפט העליון, בפס"ד בעניין חברה לבנין הירדן, כי הדרישה לתוכנית מפורטתחלה למעשה גם ביחס לתוכניות שאושרו קודם לתאריך התחילה.
מבחינתו של בית המשפט העליון, ההסדר שבסעיף 145 (ז), הוא ביטוי חקיקתי למצב המשפטי שהיה קיים קודם לחוק. מבחינתו של בית המשפט העליון, הוספת סעיף 145 (ז) לחוק אינה משנה מצב משפטי אלא, מבהירה מצב משפטי. לכן ההסדר שבסעיף 145 (ז), חל למעשה, בצורה כזו או אחרת, גם ביחס להוצאת היתרים מכח תוכניות שאושרו לפני 1.1.1996. מועד התחילה.

גם מי שאינו משפטן חייב לבודות שיש לא מעט קושי בקביעה האמורה, משום שאם לכך התכוון  המחוקק, מה טעם היה לקבוע תאריך תחילה?

כך או כך, פסה"ד של בית המשפט העליון בענין נהר הירדן חלחל לתוך הפסיקה של הערכאות מתחתיו, ועמד למעשה ברקע של שני פסקי דין חשובים שניתנו בשנת 2013, ושמן הסתם, תלויים ועומדים כרגע בערעור בפני בית המשפט העליון. המכנה המשותף לשני פסקי הדין, הוא שבשניהם, בוטלו היתרי בנייה לפרויקטים ציבוריים. המקרה הראשון הוא של הטיילת בחוף הים בהרצליה, שם ביטלה השופטת רות רונן את היתר הבניה לטיילת בחוף הים. המקרה השני הוא פס"ד של השופטת בוסתן, שביטלה היתר בניה לאיצטדיון ברחובות. העובדה שמדובר בהיתרי בנייה לפרויקטיים ציבוריים אינה מקרית. בתוכניות רבות, דווקא ביחס לשטחי ציבור ובניני ציבור, נותר שיקול דעת רחב לועדה המקומית בקשר להיקף ומפרט הבנייה, ולא נתחמו זכויות הבניה. תוכניות אלה, למרות שחלפו 17 שנה מאז תיקון 43, לא עודכנו, והתוצאות נראות כעת בפסיקה.

על רקע התהליך האמור, כאשר המחוקק ניגש בתיקון 100 לתיקון סעיף 145 (ז), מצופה היה שיתייחס לתאריך התחילה. התיקון הראוי היה לבטלו לחלוטין. מה שהיה נכון למועד כניסתו לתוקף של תיקון 43, אינו נכון היום. מצופה היה מכל מי שיש לו זכויות בקרקע עליה חלה תוכנית מפורטת, שאינה עומדת בתנאי סעיף 145 (ז), במשך תקופה של 17 שנה מאז נכנסה לתוקף התוכנית, ועל רקע הפסיקה בענין חברה לבנין הירדן, לתקן את התוכנית, ולהכניסה לתנאי הסעיף. במיוחד נכונים הדברים לגבי תוכניות ביחס לשטחים ציבוריים. מי שלא עשה זאת, היה נאלץ לעשות זאת, אם המחוקק היה מבטל את תאריך התחילה.
גישה הפוכה, גם היא אפשרית. זוהי הגישה האומרת שתכניות הקודמות לתיקון עדין רלבנטיות, ויש להכיר בקיומן, למרות שחלפו 17 שנים מאז כניסתו לתוקף של התיקון. אבל, גם אם זו הגישה, לאור פסק הדין בענין חברה לבנין הירדן, צריך היה מחוקק אחראי לחדד את המסר ולהדגיש את תאריך התחולה.
השארת תאריך התחילה, כפי שהוא, ללא התיחסות של המחוקק, מותירה מצב של חוסר ודאות ביחס לתוכניות רבות. חוסר ודאות זו ייצר מן הסתם הליכים משפטיים נוספים.

כל אלה מביאים את המרפסת לבחור בתיקון 100 לחוק כארוע השנה של 2013, הנה לכם נימוק ועדת הפרס, מהקל אל הכבד:
הנימוק הראשון - תיקון 100. מספר התיקון עצמו הוא טעם לבחירה בארוע כארוע השנה, גם אם לא היו ארועים נוספים.
הנימוק השני - קשה שלא לייחס משמעות לכך שתיקון 100 הוא הארוע המשמעותי האחרון, של שנת 2013 בתחום התכנון והבניה. בשנה שבה היו לא מעט ארועים בולטים, קל ונכון לבחור בארוע האחרון. (חוץ מזה על תיקון 102 נכתב כבר ממילא לא מעט).
הנימוק השלישי - וכאן אנו כבר מרצינים - תיקון 100 הוא ארוע מגשר בין 2013 ל -2014. גשר בין האירוע החקיקתי האחרון בתחום התכנון והבניה לשנת 2013, לבין הכרעות צפויות של בית המשפט העליון ב-2014 בערעורים בבית המשפט העליון, בשאלה עד כמה מפורטת צריכה להיות תוכנית מפורטת.
הנימוק הרביעי והאחרון - והוא זה שהיטה את הכף לטובת בחירתנו המשונה - נעוץ למעשה בדיאלוג שבין החקיקה לבין הפסיקה. בימים שבם יוזמות חקיקה עולות ויורדות, תיקונים חדשים בחוק עומדים להתפרסם, ותיקונים אחרים צפויים להיכנס לתהליכי חקיקה, חשוב להזכיר שבסוף בסוף, המילה האחרונה היא של בית המשפט. עיצוב החקיקה בכנסת חשוב, וכך גם כל תג ופסיק בחוק, אבל בסוף בית המשפט הוא שקובע ולעתים קביעתו, לוקחת  את החוק למחוזות שלא אליהם כוון המחוקק. 

המודל הסיני - המלצות צוות 90 הימים.

זהו הפוסט ה - 100 של המרפסת. לכבוד הארוע חשבנו לפרסם פוסט חגיגי. אבל, בעוד אנו מתלבטים - אם לכתוב על נתוני הצמיחה של הבלוג במהלך למעלה מהשנתיים וחצי האחרונות (מספר הקוראים שלו, שהם אני ועוד שניים, שכנראה נכנסים כל פעם מחדש ומריצים את המונה) או לחזור אל פוסטים נבחרים - בעוד כל זה קורה, פורסמו המלצות צוות 90 הימים שמינתה הממשלה.

"תוכנית אחת ועדה אחת", זהו הקופירייטינג של צוות 90 הימים, ובבלוג שעוסק בתכנון ובניה, אי אפשר לחגוג כשמתפרסמות כאלה ססמאות. לכן, מאחר וכל תוכנית היא בסיס לשינויים, ומי כמו קוראי הבלוג הזה יודעים זאת, את החגיגות נדחה למועד אחר, והיום נעסוק בהמלצות הצוות.

חשוב להדגיש שאת ההמלצות המלאות טרם ראינו, ויתכן שנגלה, שהן נפלאות. אבל, בינתיים, הצוות הסתפק בפרסום ססמאות ואנו נשיב לכך בפרסום כמה ססמאות משלנו.

קיימת אגדה אורבנית, על המודל התכנוני הסיני. על פי האגדה, בסין, כשרוצים לתכנן פרויקט גדול, מגיע הפקיד הממשלתי המוסמך, ומודיע למיליוני הכפריים שיושבים על ציר הדרך המתוכנן ומעבדים את שדותיהם, כי עוד שלושה ימים הם לא שם. מי שבכל זאת נשאר, מועלה על משאית ומוסע משם ליעד רחוק...

אין לי מושג מה אמת ומה אגדה בסיפור הזה. אני רוצה להניח שגם בסין, לפחות זו של היום, סוג כזה של "ניוד" אוכלוסיות, אינו אפשרי. בכל מקרה נזכרתי בסיפור כששמעתי על המלצותיו של הצוות. נזכרתי בסיפור משום שלטעמי, תכנון אינו מתמקד רק בתוצאה אלא גם בדרך. התכנון בשיטת המודל הסיני, אם זה קיים, הוא תכנון ממוקד תוצאה. הוא אינו מתייחס בכלל לדרך. הוא אינו מחויב בכלל לבלמים והאיזונים שכל תכנון ערים מודרני מחויב אליו. הוא אינו מחויב בכלל לשמירת זכויות קניין, לצדק סביבתי, להגנה על זכויות סביבתיות וזכויות חברתיות. לכן, התכנון בשיטה הסינית אינו תכנון המתאים לשיטת התכנון במדינות דמוקרטיות, בכלל ובישראל בפרט.

אפשר להסכים על כך שבתכנון בישראל של העשור האחרון, המחויבות לדרך גברה על המחויבות לתוצאה. יתכן שכתוצאה מכך, האיזונים הקיימים בחוק הופרו, ונקודת האיזון הוסטה למקום לא נכון. ניתן גם להסכים על כך שכתוצאה מהשינוי בנקודת האיזון התכנוני, נוצר מחסור בהיצע של יחידות דיור, ועל כן יש מקום לתיקון בחוק, ולאיזון והתאמה מחדש של המנגנונים הקבועים בו. למטרה זו בדיוק מקודמת הרפורמה בחוק. הנסיון לעשות רפורמה מקיפה המשנה את החוק לחלוטין - נכשל. כעת מצויה בהליכי חקיקה רפורמה אחרת ששמה לה למטרה לא להחליף את החוק, אלא להכניס בו שינויים. לפתוח סתימות. להסיר חסמים. הרפורמה הזו קיבלה רוח גבית ממרבית הגורמים המקצועיים העוסקים בתחום, והליכי החקיקה שלה החלו להתקדם, אז למה לקלקל ??

הצעת צוות 90 הימים היא קלקול. לא ניתן להבין ולא ניתן לקבל מצב בו מחד מובלת רפורמה חשובה שבבסיסה ביזור סמכויות תכנון, והורדת סמכויות תכנון לשלטון המקומי, ומצד שני מבקשים להציג רפורמה מקבילה, שלפחות על פי הקופירייטינג שלו, מבקשת לייצר את מוסד התכנון הכי ריכוזי במזרח התיכון. 

בהצגת שתי רפורמות מנוגדות במקביל, עלול משרד הפנים, לאבד את האשראי הציבורי שהוא מקבל על הצעת תיקון 102 לחוק - חבל.   

מעבר לכך - נניח שמה שפורסם ביחס להמלצות הצוות נכון, וכדי לקדם את הרעיון של "תוכנית אחת ועדה אחת, הולכת הממשלה להליכי חקיקה. לא ברור מדוע. היי חברים, תקראו את החוק הקיים. יש היום ועדה אחת, שקוראים לה "המועצה הארצית לתכנון ולבנייה". הועדה הזו, מוסמכת לאשר כל תוכנית, אפילו ברמה מפורטת, ויכולה אגב כך לשנות כל תוכנית אחרת. הועדה הזו לא שומעת התנגדויות, אם כי מנהלת הליך שמוע, ואין עליה כל זכות ערר. יותר מכך, על החלטות הועדה הזו אי אפשר להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים אלא לבג"צ בלבד, שעל החלטתו כידוע אין ערעור. אז חברים רוצים "ועדה אחת תוכנית אחת", יש לכם כזו.

מכיוון שאלה הם פני הדברים, ומכיוון שאני לא "חושד", בחברי הצוות שאינם יודעים לקרוא את החוק ואינם מכירים את הסמכויות שמוקנות בו מתגנב לליבי החשש שבעצם הסיסמה שפורסמה, "תוכנית אחת ועדה אחת", היא סיסמה חלקית לבד, ואילו את כוונתם האמיתית של חברי הצוות, לפחות חלקם, ניתן לסכם בסיסמה אחרת, שהיא "תוכנית אחת ועדה אחת - הרכב אחר". 

כלומר מאחר והאפשרות החוקית ל"תוכנית אחת ועדה אחת", למעשה קיימת, אי אפשר להמנע מלחשוב על כך שהרצון להקים מוסד תכנון מקביל למועצה הארצית לתכנון ולבניה, נובע, מהרצון להחליף בדרך אלגנטית את ההרכב של המוסד, על ידי יצירת מוסד חדש מקביל בסמכויותיו. לכך אסור לתת יד.

כידוע המועצה הארצית היא גוף גדול, הפועל גם במסגרת ועדות משנה, וכולל בתוכו ייצוג של מגזרים שונים בחברה הישראלית, האמורים לייצר החלטות מאוזנות. במועצה הארצית קיים ייצוג הולם לשלטון המרכזי, ובצידו, נציגי שלטון מקומי, נציגי גופים ירוקים, נציגים של ארגונים מקצועיים ועוד. אין כל בטחון שכל תוכנית שתובא למוסד התכנון הזה, תקבל על ידו "אור ירוק". המועצה הארצית איננה (בדרך כלל) חותמת גומי, ולכן הפתרון הקל הוא למנות לה גוף מקביל, הכולל ייצוג פחות בעייתי, ושבעלי התפקידים בו לא יהיו כאלה המחויבים למסורת של המועצה הארצית.

מוסד חדש כזה , "עוקף המועצה הארצית" יהווה את מכונת הייצור של קרקעות מתוכננות בעבור הממשלה, אך במהותו הוא אנטי מוסד תכנון. הוא כלי תכנון שמאפייניו יותר דומים לשיטה הסינית מזו הישראלית, ואם בססמאות עסקינן, מוסד תכנון כזה, הוא סוג של "בלי בג"צ ובלי בצלם" תכנוני.

כשמסתכלים על המלצות צוות 90 הימים אי אפשר שלא להתייחס גם לתוכן הסמכות. תכנון של מגורים בהיקפים שלא יפחתו מ - 500 יח"ד. אין דבר כזה. תוכניות גדולות מחייבים תשתיות. תשתיות ביוב, תשתיות כבישים, תשתיות חינוך, אזורי תעסוקה. אי אפשר לתכנן יחידות דיור בלי תכנון כל מעטפת התשתית, בלי תקצוב כל מערכת התשתית, בלי שיתוף פעולה של כלל הגורמים הרלבנטיים, ובראש ובראשונה הרשויות המקומיות, שעליה עומד ליפול התיק, של ניהול אזורי המגורים החדשים לאחר אכלוסם. אין ספק, שחייבים להגדיל את הצע הדיור, אבל, והנה לכם עוד סיסמה, לא בשיטת "זבנג וגמרנו". "לאט לאט". "סיגה סיגה".

והנקודה האחרונה היא תפקידה של רשות מקרקעי ישראל. האמת היא שעל כך צריך בהזדמנות לכתוב פוסט נפרד. תוציאו את רשות מקרקעי ישראל מהמשחק. אין ולא צריכות להיות לרשות מקרקעי ישראל סמכויות תכנוניות. היא צריכה ליזום תכנון אך אין היא יכולה להיות חברה בגוף המאשר תכנון. זה אינו חלק מהמנדט שלה. זה כמו שמשרד האוצר יחליט על שיעורי הריבית שבסמכות נגיד בנק ישראל. זה פשוט עקום.

נסכם כך:

ראשית - זה לא יהיה תקדים, אם המלצות הצוות יגנזו כמו המלצות של צוותים קודמים, אלא שמקרה הזה, זה יהיו אפילו מוצדק.

שנית - אכן ניתן לייעל באמצעות חקיקה את עבודת המועצה הארצית, כולל לתת סמכויות ייזום לרמ"י לתכניות גדולות שידונו במישרין במועצה הארצית, אבל להחליף את הרכבה תחת כסות של חוק חדש, אסור.

שלישית - פיזרנו סיסמאות לכל אורך הפוסט ומתבקש שנסיים בזו המתאימה מכולן : "תזהרו לא לשפוך את המים עם התינוק". 

ארכיאולוגיה 4 - ההסכם בין ממ"י למרכז השלטון המקומי בעניין חלף היטל השבחה

זו נדמה לי הפעם השלישית שאנו חוזרים לדיון בעניין חלף היטל ההשבחה, המוטל על המינהל במקום תשלום היטל השבחה אמיתי ושווה, לזה המשולם על קרקעות בבעלות. בפעם האחרונה נדרשנו לעניין לאחר הסכם הפשרה הבעייתי שנחתם בין מרכז השלטון המקומי למדינה, הסכם שלמעשה הנציח את ההסדר הקלוקל הזה.

בהקשר זה אתרנו לפני דמן לא רב את פרוטוקול ועדת הפנים של הכנסת מ 1985, שדנה בתיקון 21 לחוק התכנון והבניה, והסכינה להעריך את ההסדר בשנה אחת, תוך שחברי הכנסת "מעקמים את האף", שעה שהם מאשרים את ההסדר הזמני.

ראו במיוחד את דבריה של חברת הכנסת ארבלי אלמוזלינו שהייתה יו"ר הועדה. הנה לכם עוד הוכחה שבישראל הזמני הוא קבוע.

100

השבוע פורסם תזכיר הצעת החוק לתיקון 100 לחוק התכנון והבנייה. אם תגללו למטה, תמצאו, בצד ימין של הדף, תחת הכותרת "קישורים", קישור קבוע לתזכיר הצעת החוק, ותוכלו להוריד את הנוסח המלא.

בדברי המבוא של התזכיר מצאנו את ההסבר באשר למטרה העיקרית של  התיקונים המוצעים בחוק הקיים:

"ביזור סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת סמכויות בין הועדות המקומיות לוועדות המחוזית באופן שיאפשר האצת הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח."

אם תעיינו ב 99 התיקונים הקודמים לחוק, תגלו הסברים דומים ומטרות דומות, ביחס ללא מעט מהם, מה שאומר שהניסיונות הקודמים, "לבזר סמכויות", ו"להאיץ את הליכי התכנון", באמצעות עשרות תיקונים קודמים לחוק  - נכשלו !

האם ההצעה הנוכחית נושאת איתה בשורה חדשה? האם זו הפעם יקרה מה שלא קרה עד עתה, ומכאן ואילך נזכה להאצת הליכים וביזור סמכויות?

תרשו לנו לא להיות אופטימיים, בעיקר משום שכמו שכבר נאמר בהזדמנויות קודמות, הבעיה היא לא בהכרח החוק, אלא המערכת התכנון האמונה על יישומו.

מכל מקום, התיקון לחוק יצא לדרך, ובשבועות הבאים ננסה לסרוק את הסעיפים השונים, להשוות בין הנוסח הקיים בחוק לבין הנוסח לאחר התיקון, אם יאושר.

כדי לבחון את התיקון, נייסד שני מדדים בעזרתם נבחן את התיקונים בחוק. המדד הראשון הוא "מדד הביזור", באמצעותו ננסה לבחון עד כמה התיקון בחוק באמת מבזר סמכויות, ומקנה סמכויות לועדות המקומיות, וכמובן באיזה תנאים. 
המדד השני הוא"מדד ההאצה". בעזרתו של מדד זה נבחן עד כמה התיקון בחוק מאיץ הליכי תכנון, או שאולי מעכב אותם.
בעזרת שני מדדים אלה ננסה לתת ציון לתיקונים השונים, כאשר בכל מקרה דבר אחד כבר ברור, בין אם החוק יצליח, בין אם לא, 100 הוא כבר קיבל.

              

ראש ממשלה חזק

עוד חודש תסתיים מערכת הבחירות. חלק מהמתמודדים מבטיחים לנו כי לאחר מערכת הבחירות הם יסתערו על מחירי הדיור ויגרמו להורדתם. כולם מבטיחים לנו "להסיר חסמים", במערכת התכנון.

בראש המבטיחים עומד ראש הממשלה הנוכחי, שלפי הסקרים, ישמש גם כראש הממשלה הבא. בקדנציה המסתיימת נכשל ראש הממשלה החזק במאמציו להעביר את הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, וטוב שכך. כדי להסיר חסמים, לא צריך רפורמה, אבל באמת צריך ראש ממשלה חזק. ראש ממשלה שידע להורות לפקידיו, להסיר את החסמים שהם עצמם, ולא אף אחד אחר, יצרו במערכת התכנון.

לטובת ראש הממשלה הבא, המרפסת מציגה רשימה של חסמים שכאלה.

חסם 1 - חוזר מנכ"ל משרד הפנים.

חוזר מנכ"ל משרד הפנים, הוא מסמך הנחיות פנימיות המוצא על ידי מנכ"ל משרד הפנים. לפחות שני חוזרי מנכ"ל "הציעו" פרשנות משפטית המצמצמת את סמכויות הועדות המקומיות, למרות הרחבתן בחקיקה. הפסיקה ביקרה את הפרשנות שהציע החוזר, ואף העלתה שאלות לגבי עצם כפיפותן של ועדות מקומיות לתוכנם של חוזרי המנכ"ל.

חסם 2 - פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון.

על פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון, למדנו מפסק הדין בענין אור הנר. מדובר בפורום הכולל את מרבית הגורמים המשפטיים העוסקים בתכנון. כמו חזור המנכ"ל, גם פורום זה מייצר הנחיות משפטיות אחידות, על פיהן נוהגות הועדות המחוזיות.

חסם 3 - סעיף 109 לחוק התכנון והבניה.

סעיף 109 לחוק התכנון והבניה הוא סעיף המעניק סמכות לשר הפנים לקבוע כי תוכניות מסוימות טעונות אישורו. סעיף זה פורש באופן רחב ביותר, וידע שתי התפתחויות מהותיות. הראשונה הייתה, הרחבתו והפיכתו מכשיר לבחינת הסמכות ושיקול הדעת. כלומר סעיף 109, שהיה אמור לשמש למקרים חריגים, הפך למכשיר שהשימוש בו נעשה מידי יום, בעיקר ביחס להחלטת של הועדות המקומיות. ההתפתחות השנייה ביחס לשימוש בסעיף הייתה, בהאצלת הסמכות מכוחו, לפקידים בועדות המחוזיות. התוצאה היא, שסמכות יחודית וחריגה, שהוענקה לשר, מופעלת כיום כמעשה יום יומי בידי פקידים.

חסם 4  - התייצבות יועץ.

ליועץ המשפטי לממשלה קיימת זכות על פי דין להתייצב בכל הליך משפטי המתנהל בבתי המשפט. כאשר הליך תכנוני מצליח  לחלוף על פני כל החסמים שציינו עד כאן, מתייצב היועמ"ש לדיון, בין כצד ישיר ובין מכח סמכותו להתייצב לכל הליך, ומציג את פרשנות המדינה לגבי הדין.

חסם 5 – גיור תוכניות.

כאשר גם התיצבות היועץ המשפטי לממשלה בהליך משפטי וצפוי כי בית המשפט יפרש את הדין כנגד עמדת המדינה,  מופעל החסם החמישי. "גיור תוכניות". הכוונה להליך שבו מוצע ליזם או לועדה המקומית לוותר על הטיעון או הדיון העקרוני בבית המשפט, תוך התחייבות לקדם ובמקרים מסוימים אף לאשר, את התוכנית נשוא המחלוקת.

מובן מאליו שיזם התוכנית ייעתר במרבית המקרים להצעה. התוצאה היא שלא מתקבלות הכרעות עקרוניות כנגד עמדת המדינה, ואם התקבלו כאלה, הן מבוטלות בהסכמה. התוצאה העקיפה היא כמובן המשך סירבול של ההליכים, שכן המחלוקות לא הוכרעו.

ברמה העקרונית, אין כל פסול במנגנונים שתיארנו, ובמדינת חוק, יש שיאמרו, כי אחידות ובקרה הם ראויים ונכונים, ויוצרים את האיזון הראוי בין שיקולי יעילות לשיקולי תכנון. הקושי טמון בכך, שכלל לא בטוח שהמנגנונים הללו תואמים את "רצון המחוקק". 
המאפיין את רשימת החסמים שציינו, שהם אינם מחויבי המציאות על פי החוק. מדובר על מנגנונים חיצוניים לחוק התכנון והבנייה, ש"הולבשו" על החוק, אך משפיעים במידה רבה על תהליכי התכנון, התמשכותם ותוצאותיהם.

בחוק התכנון והבנייה, הוכנסו בשנות קיומו עשרות תיקונים. אם תעיינו בדברי ההסבר של תיקוני החקיקה השונים, תמצאו שלא מעט מהם הוכנסו במטרה "לקצר ולייעל את הליכי התכנון והבנייה". החסמים הנ"ל מעידים שהחוק או שינויו אינם חזות הכל. תיקון החוק לא יקצר או ייעל את הליכי התכנו והבנייה. אלה יתיעלו, אם תשונה הגישה המימשלית לגבי אופן הפעלת החוק. לשינוי כזה, כבר אמרנו, באמת צריך ראש ממשלה חזק. 

ארכיאולוגיה - פקודת בנין ערים

במהלך הכתיבה של אחד מהפוסטים הקודמים, ביקשתי לעיין בפקודת בנין ערים מ 1936. חיפשתי אותה ברשת, ומשלא מצאתי, החלטתי, להעלותה לטובת כל חובבי הארכאולוגיה, ושני קוראי הבלוג. אז הנה הפקודה מ 1936 בנוסח העברי. המעוניינים בנוסח האנגלי של הפקודה מוזמנים ללחוץ כאן. עוד "ממצאים ארכאולוגים", כולל הנוסח המוקדם יותר מ 1921, יפורסמו בימים הקרובים. חפירה נעימה.