שיקולים מסחריים

השלישי בסדרת הפוסטים על תמל"ים (תוכניות במתחמים מועדפים למגורים), יעסוק בשיקולים מסחריים. קרי, מקור והיקף שיקול הדעת של הותמ"ל להוסיף שטחי מסחר בתוכניות, שמטרתן  העיקרית תוספת יחידות דיור למגורים.

חוק התמ"ל קובע בהקשר זה, בסעיף 4(ד'), כך:

"(ד)      תכנית מועדפת לדיור יכול שתכלול גם את אלה:

            (1)        הוראות לעניין שימושים נוספים, לרבות לתעסוקה או למסחר, הנדרשים לשמש את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה, או הוראות לעניין שימושים לתעסוקה או למסחר הנדרשים לרשות המקומית שהתכנית חלה בתחומה בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות ממנה;

            (2)        כל הוראה אחרת שניתן לקבוע בתכנית מפורטת לפי חוק התכנון."

בפוסט קודם שפרסמנו, טענו, כי חוק התמ"ל, מחייב את הותמ"ל לכלול בתמ"ל, הוראות להסדרת שטחי ציבור. לעומת זאת, ביחס לשטחי מסחר, אין חובה כזאת. הסמכות היא סמכות שבשיקול דעת. הסיבה לכך, היא שבעוד שביחס לשטחי ציבור קובע המחוקק כי תוכנית "תכלול הוראות להסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים...", הרי שביחס לשטחי מסחר קובע החוק כי "תכנית מועדפת לדיור יכול שתכלול...." הוראות בעניין "שימושים נוספים לרבות שטחי מסחר ותעסוקה".

כלומר, מצד הסמכות, אפשר שתתאשר תמ"ל, מבלי שבמסגרתה יאושר ולו מטר אחד לבניה למטרות תעסוקה ומסחר. השאלה היא אם זה סביר?

למעשה, משאפשר המחוקק לותמ"ל לקבוע בתמ"ל "הוראות לעניין שימושים נוספים", הוא הקנה לה סמכות ושיקול דעת רחב, להוסיף בתמ"לים, כל שימוש שהוא, ולא רק שימושי תעסוקה או מסחר. הסמכות של הותמ"ל בהקשר זה, מוגבלת במגבלה אחת, והיא שהשימושים האלה "נדרשים לשמש את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה".  כלומר, הותמ"ל, על מנת לקנות את הסמכות צריכה, להראות קשר סיבתי פרוגרמתי, בין יחידות הדיור לבין השימושים שמאשרת התוכנית, ואינם שימושים לדיור. השאלה הקלה היא איך מבססים יחס כזה ביחס לתוספת יחידות הדיור שמספרןן נקוב בהוראות התוכנית. שאלה מורכבת יותר היא כיצד מבססים יחס כזה "בסביבתה" של התוכנית, או, במילים אחרות, עד היכן מגיעה סביבתה של התוכנית? איך סופרים סביבה?

שאלה נוספת שנשאלת היא מדוע המחוקק, בשעה שקבע את סמכות הותמ"ל להוסיף שימושים נוספים בתמ"לים, קבע את הסמכות ביחס ל"הוראות לעניין שימושים נוספים, "לרבות לתעסוקה או למסחר". כלומר, מדוע לא הסתפק בביטוי "שימושים נוספים", אלא טרח לייחד ולהדגיש שימושי תעסוקה ומסחר, שממילא נכללים בגדר הסמכות להוסיף שיקולים נוספים. הסיבה לכך, לדעתנו, היא משולשת. ראשית - הרצון לייחד חשיבות דווקא לשימושים אלה, על ידי אזכורם במפורש. שנית – הרצון להרגיע, פוליטית, את ראשי הערים שהתנגדו לחוק. שלישית – הסיפא של הסעיף המסמיך, אשר ביחס לשימושי מסחר ותעסוקה, להבדיל מכל שימוש נוסף אחר, מעניק סמכות רחבה אף יותר לותמ"ל.

על פי הסיפא של סעיף 4(ד'), מוסמכת הותמ"ל, לקבוע בתמ"לים "הוראות לעניין שימושים לתעסוקה או למסחר הנדרשים לרשות המקומית שהתכנית חלה בתחומה בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות ממנה". כלומר, בעוד שעל כל שימוש נוסף שאיננו תעסוקה או מסחר, מוגבלת הסמכות של הותמ"ל בכך שהשימוש נדרש לצורך יחידות הדיור בתחום התוכנית או בסביבתה, הרי שביחס לשימושי מסחר ותעסוקה, הסמכות מורחבת, וניתן לאשר תוספת שימושים אלה, גם אם הם לא נדרשים בגין תוספת יחידות הדיור בתחום התוכנית ובסביבתה, אלא בשל ההשלכות הכלכליות של התוכנית. נמצא שיש לנו שימושי מסחר ותעסוקה שעילת אישורם היא צרכי התוכנית. ויש לנו שימושי מסחר ותעסוקה שעילת אישורם הם צורכי העיר, או, יאמרו המלעיזים, צורכי ראש העיר.

סעיף 4(ד') סיפא הוא סוג של מרגיעון. סוג של נסיון להרגיע את ראשי הערים שהתנגדו לחוק, ושיתנגדו לתוכניות מכוחו, באמצעות הבטחות לאשר שימושי מסחר בהיקפים שיקטינו את "החור", בקופת העיריה, כתוצאה מתוספת תושבים, משלמי ארנונה גרעונית, באמצעות תשלומי ארנונה עסקית. הבעייה היא משולשת. ראשית, מהפוסט הראשון שכתבנו בהקשר זה, יש לזכור שתמ"לים, מוגבלים למתחם שהוכרז על ידי הממשלה, ובכלל לא בטוח שכל מתחם כזה, מתאים לשאת את השימושים המסחריים הנדרשים להפיכתו לכלכלי. שנית, כלל לא ברור שאישור בתוכנית של שימושי קרקע לתעסוקה או מסחר, אכן יגרום לבנייתם ופתיחתם של מרכזי מסחר ותעסוקה. בעוד קרקע למגורים תשווק, השכונות תוקמנה, במלוא היקפן, ו"החור" בקופת העירייה יהפך למצב נתון, כלל לא ברור אם תהיה הצדקה כלכלית, ואם יוקמו ויופעלו שימושי המסחר והתעסוקה המתוכננים. האם אתם רואים שבראש העין, קם מתחם כמו מתחם הבורסה, על מנת לשמש כמקור למימון תוספת יחידות הדיור שמתוכננת לשם? שלישית, השיטה של סעיף 4(ד') היא שיטת התמריצים. קרי, תשלום באמצעות זכויות בנייה. כמו בתמ"א 38, כמו בתא/5000, הרעיון הוא לתת פתרון לצרכים ואינטרסים ציבוריים באמצעות זכויות בנייה, לעיתים מופלגות, ולעיתים, מנותקות מהקשרן התכנוני.

סיכום הדברים הוא שסמכויות הותמ"ל רחבות אך לא בלתי מוגבלות. המפתח להתמודדות עם תמל"ים, מצוי בחוק עצמו, הוא המפתח הכלכלי. משהוכנסה לתוך החוק משוואה כלכלית, הפך הנושא הכלכלי לנושא משפטי.  לכן כל מקום בו תצביע עירייה על בסיס חוות דעת כלכלית אמינה ומבוססת, כי אין התכנות כלכלית לתוספת יחידות הדיור, תהיה לעיריה טענה טובה כנגד סבירות אישור התוכנית.

לגור בנייר עיתון

זה לא סוד. אנחנו כאן במרפסת, לא חסידים גדולים של הותמ"ל. ככאלה, החלטנו לבדוק, לאחר שחלפו למעלה משנתיים ממועד כניסתו לתוקף של החוק למתחמים מועדפים לדיור, מה קרה מאז?

על פי האתר של מינהל התכנון במשרד האוצר, אושרו עד היום עשר תמ"לים, הכוללים בסך הכל, 42,336 יחידות דיור. נוסף על כך, מצויות  בהפקדה עשר תמל"ים נוספים, ובהן 31,252 יח"ד. סה"כ 73,588 יח"ד. נוסיף לכך הנחה שהאתר של מינהל התכנון אינו מעודכן, ולכן ניתן לדבר על כ- 80,000 יח"ד, שאושרו בתקופה קצרה יחסית. אין ספק כי מדובר בהספק ראוי לציון.

עם זאת, מספר יחידות הדיור המאושרות, אינו רלוונטי. את הותמ"ל לא צריך לבחון על פי השאלה כמה יחידות דיור אושרו באמצעותה? אלא על פי השאלה העומדת בבסיס מטרת החוק שהקים את הותמ"ל, קרי, האם עבודת הותמ"ל הביאה ל"הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור".  אמנם, המספרים שהבאנו לעייל מעידים על כך, ש"על הנייר" הוגדל ההצע של יחידות הדיור. אבל זאת לא מטרת החוק. מטרתו של החוק אינה להגדיל את ההצע המתוכנן, ההצע על הניר, אלא את ההצע בפועל. מטרתו לאשר תוכניות בניה שמכוחן ניתן להוציא היתרי בניה.

האם כך אכן קורה?

בדקנו, אקראית, שתי תוכניות שהותמ"ל אישרה.

הראשונה היא תמ"ל 1001 תוספת של כ- 10,000 , למעשה תוספת יחידות הדיור המרכזית שאישר הותמ"ל במרכז הארץ, על פי הנתונים המפורסמים. אלא, שבסעיף 7.2 שכותרתו מימוש התוכנית כתוב כי מימושה צפוי: "בתוך 25 שנים ממועד אישור התוכנית."

עכשיו תסבירו לי, למרות כל הנסיבות המקלות שיש ביחס לפינוי בסיסי הצבא מתל השומר, איך התוכנית הזו תורמת להגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור? האם מתקיימת כאן ההצדקה לוויתור על תהליך תכנוני מסודר, לצורך פתרון מצוקת הדיור? לטעמנו התשובה שלילית. לטעמנו, התוכנית לא רק שאינה תואמת את מטרת החוק, אלא בכלל שיש ספק באשר לחוקיותה, על רקע החריגה הכל כך מהותית ממטרות החוק.

התוכנית השניה שבדקנו היא תוכנית שאושרה בתחום התכנון של מלכת הותמ"ל, היא קריית גת. תמ"ל 1011. זו אינה תוכנית מועדפת למגורים. זו תוכנית לכריית חרסית, שרק לאחר השלמתה ופינוי חומר הגלם יפותח השטח למגורים. האם הותמ"ל מוסמכת לאשר תוכניות לכרייה. התשובה היא לא. האם היא מוסמכת לאשר תוכניות למגורים, כשבמסגרת עבודות הפיתוח שלהן, מתבצעת תוכנית שלמה לכרייה. כנראה שכן. תמ"ל 1011, היא ההוכחה, שהראש היהודי לא מפסיק להמציא פטנטים. בכל מקרה מגורים בתמ"ל 1011, יתוכננו רק לאחר ביצוע הכרייה. לא מחר בבוקר.

כאן תכננו לסיים את הבדיקה, אבל לאור התוצאות שהתקבלו מבחירה אקראית של שתי תוכניות, החלטנו להציץ בתוכנית שלישית, שמא בטעות נפלנו על שתי תוכניות שבהן יש בעיתיות מיוחדת. הצצנו בתוכנית שלישית היא תמ"ל 1006, אשקלון במסגרתה אושרו למעלה מ 11,000 יח"ד, קרי כ 25% מכלל היחידות שאושרו עד כה. חשכו עיננו. ראינו את התנאים להיתרי בנייה, והבנו את העניין כולו. רשימת התנאים להיתר בנייה הכלולה בתוכנית, לקוחה מהגיהנום. עכשיו נפל האסימון. תוכנית בותמ"ל, אינה מקצרת את זמן התכנון, היא פשוט מעבירה אותו לשלב הרישוי. בבחינת קודם נאשר ואחר כך נתכנן. צואר הבקבוק פשוט עבר מאחריות מוסדות התכנון הארציים והמחוזיים, לאחריות הרשויות המקומיות. זוכרים מה כבר נאמר על הראש היהודי?

למעלה משנתיים לאחר אישור חוק הותמ"ל, נראה שהותמ"ל תכשל במטרתה הבסיסית. היא אינה מסוגלת להגדיל את היצע יחידות הדיור באופן מהיר, אלא רק את אישורן של יחידות דיור כאלה – אישור שמוביל לכותרות ביתון, אך אינו מועיל להורדת מחירי הדיור. התוצאות של פרסומי השבוע האחרון, בדבר המשך המגמה של עליות מחירים בשוק הדיור, אכן משקפים זאת, ועמישראל ימשיך לגור על הנייר.

הותמ"ל תופס נפח

לפני כעשרה ימים התפרסם תזכיר הצעת החוק לתיקון מס' 3 לחוק הותמ"ל, ואחרי שכתבנו כל כך הרבה על הותמ"ל, אחרי ששאלנו כל כך הרבה שאלות, קיבלנו בתיקון לחוק כמה תשובות.

בפוסט שפרסמנו כאן לפני שנה בדיוק בשם "על קצה המזלג",כתבנו כך: 

"התמלי"ם, יחולו בעיקר על קרקעות מדינה. אפשר יהיה להחילן גם על קרקעות פרטיות רק בתנאי ש"מבחינה תכנונית הן ראויות להכלל בה", על דעתו של מתכנן הועדה. מדוע ? אם הרעיון הוא ליצור הצע דירות, מה זה משנה אם בעל הקרקע הוא המינהל או גורמים פרטיים. מדוע לשחק לידי אלה הטוענים למונופול ולשליטה של רמ"י במחירי הקרקעות. יש כאן איזה עוות לא מובן, בצמצום תחולת התוכניות למקרקעי רמ"י."

שנה חלפה, והנה מסתבר שאנו לא היחידים ששאלנו אותה שאלה. תיקון מס' 3 לחוק מנסה לעשות תיקון לעוות עליו הצבענו ,על ידי הרחבת תחולת החוק גם על "קרקעות פרטיות מרובות בעלים".

בתזכיר הצעת החוק לתיקון מספר 3, נאמרים הדברים הבאים : 

"על פי החוק הקיים ניתן להכריז על מתחם מועדף לדיור, רק לגבי קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל או קרקע ביישובי מיעוטים. מוצע לתקן את האמור ולאפשר לממשלה להחליט גם על מתחם מועדף לדיור הכולל מתחם לפינוי ובינוי, כהגדרתו לעיל, ומתחם מועדף לדיור הכולל קרקע מרובת בעלים, כהגדרתה לעיל. כיום, אישורן של תכניות אלו נמשך על פני שנים רבות, ולאור הפוטנציאל שיש להן בכל הנוגע לייצור יחידות דיור רבות למשק תוך ניצול יעיל ומיטבי של הקרקע, מוצע לכלול גם אותן במסלול התכנון של הותמ"ל."

אבל, בעוד אנו חשבנו כי ניתן לתכנן תמ"לים, על קרקעות פרטיות בכלל, התיקון לחוק מגביל את עצמו אך ורק ל"קרקע מרובת בעלים", כלומר רק לקרקע שיש בה לפחות 50 בעלים, אשר חלקו של כל אחד מהם, למעט המדינה (לרבות רשות הפיתוח וקרן קיימת לישראל), אינו עולה כדי החזקה משמעותית של 15% או יותר, משטח הקרקע, ואנו שבים ושואלים מדוע?

אומנם התיקון לחוק מעודד את כל אותן חברות שבשנים האחרונות עודדו את עמישראל לקנות חצי דונם קרקע חקלאית ב - 139,000 ש"ח ליד ישובים קימים, ועליהם יחול התיקון, אבל האם, בראייה של מטרת החוק, ההגבלה נחוצה ? האם קרקע ובה 48 בעלים, שחלק ממנה מוחזק על ידי מי שיש לו בעלות, ב - 17% מהקרקע, וניתן לתכנן עליה 3000 יח"ד, תפסל מתכנון רק בשל כך, שמישהו בקבוצה הגדולה הזאת, מחזיק בנתח משמעותי יותר מהנתח שהחוק קבע ? האם זה לא סוג של ישראבלוף במסגרתו המדינה מעודדת ליצור עסקאות פיקטיביות והעברת זכויות לצדדים שלישיים (אפילו פיקטביים- כמו חברות שונות בבעלות זהה) על מנת להכנס לתוך המגבלה? האם זה לא בניגוד למגמה שלא להגביר שיתוף מקרקעין אלא לצמצמו? בעצם מה אכפת למדינה (.. ונקצין בכוונה...) שהקרקע תחול על חטיבה משמעותית של קרקע שמייצרת הרבה יחידות דיור והיא של בעלים אחד ?

החידה בקשר למגבלה האמורה, המתיחסת למספר הבעלים ושעור בעלותו בקרקע של כל אחד מהבעלים, מקבלת עוצמה גדולה יותר נוכח הוראות "מסננות", נוספות שקובע התיקון, לגבי תהליך ההכרזה על מתחם כמתחם מועדך לדיור.

על פי התזכיר, תמ"ל, לגבי קרקע מרובת בעלים, תתכן רק בנסיבות הבאות:

"החלטה לפי סעיף קטן (א)(4), תינתן לפי המלצת צוות שחבריו יהיו נציג שר המשפטים, נציג מנהל מינהל התכנון ונציג שר האוצר (להלן – הצוות);

המלצות הצוות יועברו לממשלה פעמיים בשנה, ויינתנו לפי אמות מידה שיקבעו על ידי שר האוצר בתקנות כאמור בפסקה ובלבד שהצוות שוכנע כי ניתן לתכנן בכל מתחם שהומלץ על ידיו 1,500 יח"ד לפחות. 

שר האוצר יקבע בתקנות אמות מידה שוויוניות לפיה יגבש הצוות המלצותיו בעניין קרקע מרובת בעלים כאמור בפסקה ובכלל זה תוך  התייחסות למספר יחידות הדיור שניתן לתכנן בקרקע כאמור, מידת התאמתה לתכניות מתאר מחוזיות וארציות, מידת הזמינות החזויה להוצאת היתרי בניה, שיעור יחידות הדיור שהוראות התוספת השישית לחוק התכנון יחולו עליהן, ושיעור יחידות הדיור  לשכירות ארוכת טווח במחיר מופחת ככל שנקבעו הוראות לענין זה לפי סעיף. תקנות כאמור יקבעו, בין היתר, את המספר המירבי של המתחמים שיומלצו בכל שנה, בהתחשב בכמות יחידות הדיור שניתן לתכנן בכל מתחם וכן את אופן הגשת הבקשות לצוות."

כלומר, התיקון לחוק, קובע בצד המסננת של מספר יחידות הדיור, מסננת נוספת, והיא בחינה תכנונית קודמת של הצוות, כהגדרתו, וההתכנות לבניה של 1500 יח"ד. דומה כי די בכך. את המסננת הראשונה, יש לבטל, ואם כבר להוסיפה, אזי כקריטריון נוסף ולא הכרחי, במסגרת הקריטריונים שישקול הצוות, ובכל מקרה לא כתנאי סף.

בכל מקרה, החלת חוק התמ"ל, על קרקעות פרטיות, בודאי מרובות בעלים, מחייבת עיון מחדש, במנגנונים של פירוק שיתוף, ויצירת מנגנוני חקיקה משלימים בהקשר זה. 

בפוסט בשם "התיעלות", כתבנו על הצורך לייעל את הליכי פירוק השיתוף הקבועים בחוק המקרקעין, ולהחילם במפורש על זכויות במגרשים שנוצרו על פי חוק התכנון והבניה, תוך קביעת הוראות להאצת הליכי הפירוק המתנהלים בבית משפט השלום. אישור תמל"ים, על קרקעות פרטיות, ללא הסדרת נושא זה, עלול להביא לכך, שקרקעות מתוכננות "ישבו על המדף" ולא ינוצלו, ומשאבי התכנון יוצאו לשווא.

אומנם הוראות החוק קובעות הוראות תפוגה, לפיהן רק 4 שנים יעמדו לבעלים לצורך תחילת ביצוע התוכנית, "יעודדו" בעלי קרקע לקדם את תהליך ניצול הקרקע המתוכננת. אולם, בכך אין די, משום שהאינטרס הציבורי, לאחר שכבר אושרה תוכנית, הוא מימושה, ולא זריקתה לפח.

בפוסט אחר שפרסמנו כאן בשם "שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים", הצבענו על בעייה נוספת, וכך כתבנו:

"הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".

המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי."

התיקון לחוק מבקש להתמודד בבעיה זו ובתזכיר נאמר כך:

 "עוד מוצע לקבוע, כי בהחלטת הממשלה על מתחם מועדף לדיור, יפורט מיקומו וגבולותיו, אולם בעת הכנת התכנית למתחם, היא תוכל לכלול מעבר לשטח המתחם גם את השטחים המשלימים הנדרשים לצורך הסדרת מבני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים, תשתיות נדרשות, שימושים נוספים וכו', הכל כמפורט בסעיפים 4(ג) ו-4(ד) לחוק, זאת לאור הניסיון המצטבר המלמד שבעת הכרזה על מתחם, תנאי השטח המדוייקים, צרכי המתחם וההיבטים התכנוניים אינם ידועים דיים, על מנת לקבוע גבולות מוחלטים."

משמעות הדברים, הינה, יצירת "קו כחול" גמיש לתמ"לים, אשר אינו מוגבל להכרזה מראש, אלא נגזר מצורכי התכנון. בכך נראה כי הסוגיה הפורמאלית הוסדרה, אך, כדי שלא יהיה משעמם, שאלות אחרות מו הסתם יצוצו, .......

 

שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים

תכניות מועדפות לדיור, מיועדות לבניה למגורים. מאחר ולא נכון לאשר תוספות של מאות יחידות דיור, מבלי ליצור סביבת מגורים הולמת, הסמיך החוק לקידום בניה במתחמים מועדפים לדיור את הותמ"ל, לאשר, בצד יחידות המגורים, סל של שימושים משלימים.

בראש השימושים המשלימים, עומדים השימושים הציבוריים.

החוק מסמיך את הותמ"ל, לכלול הוראות להסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים הפתוחים והחניה שיהיו בתחומה של תוכנית מועדפת לדיור, והוראות להסדרת הדרכים והתשתיות הנדרשות לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה. (סעיף 4(ג')).

הסמכות לכלול שימושים ציבוריים בתוכניות ותמ"ליות אינה ענין של שיקול דעת. היא ענין שבחובה. תשאלו מדוע? משום שהחוק קובע בצורה מנדטורית ובלשון ציווי כי "תוכנית מועדפת לדיור תכלול הוראות להסדרת מבני הציבור". לא נאמר "יכול שתכלול", כמו ביחס לשימושי תעסוקה. לכן, תוכנית ותמ"לית שאינה כוללת שימושים ציבוריים אינה עומדת בדרישות החוק.

אבל, בכך לא מסתיים העניין. ביחס לדרכים ותשתיות, החוק גם כולל דרישה כמותית. התוכנית צריכה לספק את הדרכים והתשתיות הנדרשים לשמש את יחידות הדיור בתכנית ובסביבתה. במילים הפוכות, אם התוכנית אינה מספקת את הדרכים והתשתיות הנדרשים לתוכנית וסביבתה, הרי שהיא אינה כוללת את כל מה שתוכנית ותמל"ית מחייבת כתנאי לאישורה.

הקושי בהקשר זה טמון בכך שעל אף שהחוק כולל הוראות מחייבות לתכנון שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, הוראה אחת חשובה חסרה בו. אין בחוק הוראה הקובעת חובה להשלים את שטחי הציבור קודם או במקביל לבניית יחידות הדיור מכוחה של התוכנית. נראה כי את מה שהחסיר החוק ניתן להשלים בתוכנית עצמה. ניתן וברוב המקרים אף צריך יהיה, לקבוע הוראות בתוכנית המתנות שימוש למגורים בהשלמות צורכי הציבור שקבעה התוכנית. העדרה של קביעה כזו, עשויה להבנתנו לפגוע בחלק מהמקרים בסבירות התוכנית כולה.

הסעיף בחוק הותמ"ל העוסק בשימושים ציבוריים, משתמש בביטוי "הסדרה". להסדיר באיזה מובן? האם במובן של לקבוע שטחי ציבור? או להסדיר במובן של לסדר את שטחי הציבור הקיימים? טוב – ברור שהכוונה היא למובן הראשון, אבל מדוע השתמש המחוקק במונח "להסדיר". מה טעם ראה המחוקק להכניס "ללקסיקון", התכנוני מושג חדש. חוק התכנון עושה שימוש במונח "לקבוע", והנה פתאום, בחוק הותמ"ל הוא מוחלף במונח "להסדיר". האם "להסדיר" הוא כמו "לקבוע", או שונה ממנו? צריך לזכור שחוק התכנון והבניה וחוק הותמ"ל הם חוקים משלימים. חוק התכנון והבניה משלים את חוק הותמ"ל, בנושאים בהם אין סתירה בין החוקים או שאין בחוק הותמ"ל הסדר אחר. במובן זה היה נכון לעשות שימוש במונחים זהים. שימוש כזה היה מאפשר לכולנו להבין, את מה שללא ספק שרצה החוק לקבוע, והוא את הסמכת הותמ"ל "לקבוע", שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, במובן הישן והנכון של הדברים. האם לא היה פשוט יותר לנסח את סמכות הותמ"ל "לקבוע" בתוכנית ותמ"לית את כלל צורכי הציבור כהגדרתם בסעיף 188 לחוק התכנון ובכך להותיר על כנו את הסדר הישן?

הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".

המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי.

בצד השימושים לצורכי ציבור, מאפשר החוק לותמ"ל לקבוע גם שימושי מסחר ותעסוקה בתוכניות ותמ"ליות, אבל על אלה בפעם אחרת.

מתחמים

הרבה נאמר ונכתב על חוק הותמ"ל, גם כאן, ולכן לא נשוב ונבזבז שוב את זמנכם בדיון עקר באשר לנחיצותו, הסיבות הפוליטיות הקשורות בחקיקתו ובהשלכותיו ארוכות הטווח. אפשר לאהוב את החוק, ואפשר לא, אבל הוא מעשה עשוי. נקודת הזמן הנוכחית, בתפר שבין חקיקתו והפעלתו של החוק, לבין ההחלטות הראשונות של בתי המשפט ביחס אליו, שמן הסתם ימסגרו ויגדירו את אופן פעולתו, היא נקודת זמן מעניינת לבחון את הוראותיו.

ההסתכלות על החוק מתחילה בשמו "מתחמים מועדפים לדיור".

החוק מסביר לנו כי מתחם מועדף לדיור הוא מתחם שהממשלה הכריזה עליו כמתחם מועדף לדיור. זה פשוט. השאלה היותר מורכבת היא מהו מתחם. בהקשר זה החוק שותק.

על פי פשוטם של דברים, מתחם הוא שטח תחום, קרי ה"קו הכחול" של תוכנית מועדפת לדיור. התנאים לקביעת גבולותיו של השטח לא הוגדרו בחוק למעט תנאי אחד, והוא שעיקרה של הקרקע הוא מקרקעי ישראל. כלומר הגבול הוא לא גבול תכנוני, הנגזר משיקולי תכנון אלא גבול הנגזר משיקולי קניין. זו בעייה. מעבר להיבט החוקתי של פגיעה בזכות הקניין, והעדפה פסולה, תכנון נכון צריך להיות עיוור לקניין. את בעיות הקניין התכנון יודע לסדר באמצעות איחוד וחלוקה, הפקעות, וקביעת הוראות בתוך התוכנית. לקבוע מראש תכנון על בסיס קניני, זו תקלה.

כשנקבע בחוק הותמ"ל כי עיקרה של הקרקע במתחם מועדף לבניה צריך להיות מקרקעי ישראל, לא נקבע כי הבינוי בשטח התוכנית צריך להיות על מקרקעי ישראל דווקא. קחו לדוגמא (לא דמיונית) חטיבת קרקע של 100 דונם, שמתוכה 90% מקרקעי ישראל, המצויים ביעוד של מירקם כפרי, ו –10% קרקעות פרטיות, המצויות במירקם עירוני. מאחר ותמ"א 35 היא אחד החסמים היחידים העומדים בפני הותמ"ל, כל יחידות הדיור בתחום התוכנית יבנו על הקרקע הפרטית. במסגרת איחוד וחלוקה יוקצו שזכויות גם לרשות מקרקעי ישראל, והנה לכם תוכנית על קרקע פרטית. מזוית ראייה אחרת תוכלו לומר כי יש כאן הלאמה של קרקעות פרטיות. צריך להסתייג ולומר כי תכנון על קרקע פרטית בותמ"ל, כפוף לכך שמתכנן הועדה יאשר שהקרקע  הפרטית נחוצה לתוכנית וראויה להכלל בה. אך, ככל שאישור כזה ינתן, הדרך פתוחה לאשר תוכניות ותמ"ליות על קרקע פרטית.

היבט אחר שמתייחס לקביעת המתחמים בותמ"ל, נוגע לשימוש הנוכחי בקרקע. לא מצאנו בחוק תנאי שמחייב כי השטח התחום צריך להיות קרקע פנויה, שאין עליה בינוי. כך, ניתן למעשה, "לגייס", את חוק הותמ"ל לטובת התחדשות עירונית. ניקח, לצורך הדוגמה, את גבעת אולגה בחדרה, שהשר כחלון מכיר היטב. היא בנויה על מקרקעי ישראל, בואכה הים. ניתן להגדיל בה את הצפיפות באופן אינטנסיבי, ולהקים במסגרת תוכנית מסוג כזה למעלה מ 750 יחידות דיור חדשות, ובעצם מדוע לא לעשות זאת?

חשיבה יצירתית יותר תאפשר להכריז על ישובים שלמים כמתחם מועדף לדיור, וכך, במסגרת התכנון הותמ"לי, להסדיר גם תוספת שימושים משלימים למבני ציבור, לשימושי תעסוקה או מסחר שנדרשים לעיר בשל תוספת יחידות המגורים בתוכנית, ולאו דווקא בסמיכות ובצמידות לשכונות המגורים.

אישור של שימושים משלימים בותמ"ל, הוא המענה החשוב שהחוק נותן לאחד מהחסרונות הבולטים שלו. פגיעה באיזון הכלכלי של הערים. הפעלה חכמה של הסדרים אלה, עשויה לצמצם את ההתנגדות לתכניות הנדונות בותמ"ל, ואולי אף להפוך אותן לחביבות הקהל, אבל על כך (בלי נדר) בפוסט הבא.

מה הקשר ?

מה הקשר בין מחירי הדיור לרפורמות בחוק התכנון והבניה הנוחתות עלינו חדשות לבקרים ??

התשובה: כמעט ואין קשר. עכשיו ההסבר:

את מחיר הדיור ניתן לכאורה להוריד בשורה של צעדים: צעדים פיסקליים (כמו הורדת מע"מ על רוכשי דירה ראשונה, פטור ממס למשכירי דירות עד סכום מסוים, הטלת ארנונה על דירות רפאים, ועוד) מכרזים הפוכים, שהם סוג של סובסידיה לקרקע, מימון תשתיות, ועוד ועוד. כל הצעדים הללו נועדו לשתי מטרות: הקטנת ביקושים והגדלת הצעים.

ברור שלמוסדות התכנון אין שום סמכויות ויכולות בתחום המיסוי ו/או השווק של קרקע, ומהם מצופה לפעול במישרין על מנת להגדיל את הצע הדירות למגורים. המחשבה היא שהגדלת ההצע במהירות, תוביל במהירות לירידת מחירים.

עכשיו נעשה נסיון.

 נציע את "האמא" של כל הרפורמות. רפורמה מהפכנית, שצריך בשבילה כזו תעוזה, שעד היום איש לא חשב עליה, ואם חשב לא העז להעלותה על דל שפתיו. לרפורמה יש סעיף אחד בלבד. ייאמר בה כך:

"על אף האמור בכל דין יכול כל אדם לבנות על כל קרקע שבבעלותו".

כלומר בשורה אחת בוטל הצורך בתכנון. הצע הדירות הפך גמיש לחלוטין. כל ביקוש מקבל מיד תשובה. כללי השוק משתנים לגמרי. לקרקע אין ערך אמיתי. תודו שזה מהפכני.

עכשיו בואו נבחן מה יקרה. הכבישים יסתמו בתנועה, (כמובן אלה שהתוואי שלהם ישאר פתוח). לא יהיו בתי ספר. לא יהיו מטש"ים מספקים, ואט אט, הביוב יעלה על גדותיו. לא יהיו מקומות תעסוקה בהיקף מספיק. לא יהיו פארקים, וכו' כו'.

התוצאה הכלכלית תהיה כזו:

מחירי הדירות ירדו, תוך זמן קצר, אבל תוך זמן לא ארוך גם הביקושים ירדו, עד שיעלמו. אף אחד לא ירצה לגור במקומות לא מתוכננים, קוראים לזה סלאמס. הביקושים יעברו למקומות בהם הקרקע היא קרקע מתוכננת.

מה המסקנות ?

המסקנה היא שצריך לדחות מיד את הרפורמה שהצענו, אבל יותר מכך. צריך לדחות כל רפורמה שפוגעת במוסדות התכנון וביכולת שלהם, כגוף, לעמוד מול לחצי תכנון, שמטרתם הגדלת קיבולת בנייה, אל מעבר לקיבולת הבנייה האופטימלית של קרקע.

המסקנה היא שמוסדות התכנון שמייצרים את התכנון, הם מטבע הגדרתם, חסם. חסם חיובי. חסם שאנחנו כציבור, מתוך האינטרסים הציבוריים והפרטיים מעוניינים בקיומו, על מנת ליצור איזונים מתאימים בין הביקושים להיצעים.

לכן כשמסירים חסמים, לא צריך להסיר את מוסדות התכנון או לפגוע בהם. אסור לשפוך את המים עם התינוק. 

כל זה לא אומר שבמוסדות התכנון הכל טוב. ברור שניתן וצריך לשפר לייעל ולטייב את עבודת מוסדות התכנון, וכל רפורמה שזו תכליתהתיקון 102 לחוק כדוגמה), מבורכת ואף תועיל להגדלת הצעים, אם כי בשוליים לבד.

לעומת זאת, רפורמות שתכליתן להגדיל הצעים במישרין, (הותמ"ל לדוגמה) כלומר להוסיף יחידות דיור, מעל ראשם של מוסדות התכנון, יובילו לתשריט האימים אותו תיארנו.

מוסדות תכנון יספקו הצעים, אם התשתיות (כבישים/חינוך/בריאות/סביבה) יאפשרו זאת. רפורמה שתכליתה לבטל את הצורך בהשקעה בתשתיות, פסולה מיסודה, וממילא לא תסייע להפחית את מחירי הדיור.

שוברים את הפירמידות

לכבוד פסח נשבור את הפירמידות. לא, לא אלה שבנו אבות אבותינו במצריים, אלא אלה שהותירו לנו האנגלים כירושה בחוק התכנון והבנייה. הכוונה היא כמובן לפירמידות התכנוניות, וכאלה יש שתיים. הפירמידה הראשונה היא הפירמידה התכנונית. הכוונה לפירמידה הנורמטיבית שמקורה בהוראות סימן ח' לפרק ג' בחוק, שכותרתו "סולם העדיפויות של תוכניות".על פי האמור שם כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מחוזית, כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מקומית, וזו האחרונה כוחה יפה מכוחה של תוכנית מפורטת. כל התוכניות גם יחד כפופות להוראות התקנות והחוק, ואילו היתרי בנייה, חייבים, מכח הוראות סעיף 145 לחוק להיות תואמים את כל הפירמידה שמעליהם.

הפירמידה השנייה היא הפירמידה המוסדית. הכוונה כאן למבנה ההיררכי של מוסדות התכנון. בראש הפירמידה מצוי שר הפנים, שסעיף 109 לחוק, מקנה לו כח עודף על כוחם של מוסדות התכנון, ובנוסך לכךמקנה לו החוק סמכויות ייחודיות רק לו. מתחתיו נמצאת המועצה הארצית, שלה כפופות הועדות המחוזיות, ומתחתן הועדות המקומיות.

מאז תוקנה פקודת בנין ערים בימי המנדט הבריטי, ואחר כך במסגרת חוק התכנון והבניה, ששכלל את מבנה הפירמידות וקבע בהן מדרגות נוספות, מתנהל העולם התכנוני בתוך המבנה ההיררכי שתואר. בערך לפני כעשרים שנה החלו, החלה להסתמן חריגה מהמבנה ההיררכי האמור. בתחילה נראה היה שמדובר במקרים בודדים וחריגים, אבל ככל שהעניין חזר על עצמו והפך לתופעה, ניתן לאבחן אותו כתהליך ולתאר אותו כ"שבירת הפירמידות".

למה הכוונה ?

בתחום התכנוני – הכוונה לכך שבשנים האחרונות אנו עדים יותר ויותר לכך, שתוכניות מתאר ארציות מאושרות ברמה מפורטת, דבר שלא היה בעבר. נדמה לנו שהתוכנית שהייתה בהקשר זה החלוץ שלפני המחנה, היא תמ"א 2/4 שיחד עם תמ"א 2/4א', אפשרו לצורך הקמתו המהירה של נתב"ג להוציא היתרי בנייה, מכח תוכנית מתאר ארצית, ללא צורך לאשר בתווך תוכניות מתאר מחוזיות, מקומיות ומפורטות. משנפתח השער, החלו לעבור בו תוכניות מתאר מפורטות נוספות כמו תמ"א 36 א', למתקני תקשורת קטנים, תמ"א 4/18 לתחנת תדלוק, תמ"א 10, על פרקיה השונים, וכמובן תמ"א 38 לחיזוק ועיבוי מבנים בפני רעידות אדמה. על התוכניות הללו יש להוסיף את כל התוכניות "שמייצרת" הות"ל, שהינן תוכניות מפורטות ברמה של תוכנית מתאר ארצית.

המכנה המשותף לכלל התוכניות הללו הוא כמובן היותן מחד תוכניות מתאר ארציות, ומאידך תוכניות מכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה, ללא צורך בהליכי תכנון נוספים של תוכניות ברמה היררכית נמוכה ביותר. מדובר בתכנון חד שכבתי, להבדיל מתכנון רב שכבתי, שהוא דרך המלך בחוק התכנון והבניה. זאת ועוד, מאחר ומדובר בתוכניות מתאר ארציות, הליך שיתוף הציבור בהן, הוא הרבה פחות מסודר. הלך ההתנגדות הפורמאלי אינו מתקיים, ולמעט האפשרות לעתור לבג"ץ, גם הביקורת המשפטית היא פחות נגישה. אשר עלכן, תכנון חד שכבתי אינו נעשה כדבר שבשגרה. הוא מיושם רק מקום בו יש  אינטרס ציבורי מהותי לקידום תכנון, וכאשר לאינטרסים ציבוריים יש תפקיד מרכזי. נדמה שבכל אחת מהתוכניות שפרטנו לא קשה לזהות את האינטרס הציבורי בקידום תכנון מהיר. כך לגבי נתב"ג, והצורך שנוצר להרחיב והגדיל את שדה התעופה הבינלאומי היחיד של ישראל באותה עת. כך לגבי מתקני התקשורת הסלולריים, והצורך לתת מענה להתקדמות הטכנולוגית שחייבה פרישת רשתות סלולריות בלוח זמנים מהיר. כך לגבי תחנות תדלוק, והצורך לקידום תחרות במשק הדלק על ידי עיבוי מערך פרישת התחנות בישראל, וכן הלאה.

מבחינה סטטוטורית, המנגנון לשבירת הפירמידות לא דרש חקיקה מיוחדת, והוא מצוי בחוק התכנון והבניה מאז שחוקק. כך סעיף 49 לחוק, שקובע את רשימת התכנים של תוכנית מתאר ארצית, קובע בסיפא כך: ...." ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית." בהתאמה, סעיף 57 לחוק הקובע את תכניה של תוכנית מתאר מחוזית קובע כי מותר: " לקבוע בתכנית מיתאר מחוזית הוראות בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית, ובין השאר....". את הרצף משלים סעיף 63 לחוק שקובע ביחס לתוכנית מתאר מקומית כי: "מגיש תכנית רשאי לקבוע בתכנית מיתאר מקומית, תוך שמירה על הייעוד החקלאי של קרקעות המתאימות לכך, הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בענינים אלה...".

אם תקראו במשולב את כל ההוראות הללו תלמדו לדעת כי למעשה ניתן בתוכנית מתאר ארצית לקבוע הוראות של תוכנית מפורטת, ומכאן הסמכות של המועצה הארצית לאשר תכנון חד שכבתי בועדה אחת, אפילו טרום ימיו של הות"ל.

אבל – התמונה הסטטוטורית לא תהיה שלמה אם נסתפק בכך. שכן, לא אחת, בצד תוכניות המתאר הארציות מקודם ומאושר חוק תומך המאפשר את יישומן או המקל על יישומן. לעיתים החוק הוא חוק עצמאי ולעיתים הוא קובע תיקונים עקיפים בחוק התכנון והבניה. כך למשל, התיקון בתמ"א 18 לעניין תחנות תדלוק, לווה בחקיקתו של חוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ד – 1994. במסגרת חקיקה זו, אושר תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, וניתנה סמכות לועדות המקומית לאשר תחנות תדלוק. דוגמה נוספת מתייחסת לתמ"א 38. כאן, במסגרת תהליך אישור התוכנית ולצורך יישומה, אושר חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים בפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, אשר קבע הסדרים מיוחדים בקבלת החלטות בבתים משותפים לצורך יישום התמ"א.

תכנון חד שכבתי מייצר קשיים לא מעטים. על הקושי הראשון רמזנו כבר לעייל, והוא נוגע לפגיעה בהליכי שיתוף הציבור. הן ספק כי שיתוף הציבור בתכנון חד שכבתי נפגעים. ראשית, ברמה הכמותית. מספר ההזדמנויות להתנגד או להשיג על תוכנית פוחת לפעם אחת בלבד. שנית ברמה המהותית, שכן לא דומה הליך התנגדות בפני ועדה מחוזית או מקומית, המוסדר בתקנות, להליך של השגה, לפנים משורת הדין בפני המועצה הארצית.  אשר על כן, הליכי תכנו רב שכבתי מיושמים אך ורק מקום בו עמד על הפרק אינטרס ציבורי כבד משקל, אשר יוצר את האיזון הראוי בין הצורך האישור מהיר של תוכניות לבין פגיעה מסוימת בזכות הציבור להשתתף בתכנון.

הקושי השני הוא ברמת יישום התכנון. תכנון מפורט בהגדרה אינו יכול להיות גנרי ואילו תכנון מפורט ברמה ארצית הוא גנרי בהגדרה. כך לגבי תחנות תדלוק עלתה לא אחת השאלה מהן זכויות הבניה המותרות על פי התוכנית ומהיכן יש לגזור אותן. השאלה הזו הוכרעה לבסוף בשתי הלכות של בית המשפט העליון בענין פז נ. הועדה המחוזית מרכז, ובענין השתתפויות בנכסים נ. הועדה המחוזית מרכז, אבל עד שהתקבלה הכרעה, יצרו ועדות מקומיות פתרונות "יצירתיים", והארץ ידעה ריב סמכויות חוצה מחוזות בהקשר זה. בעיות דומות קימות גם לגבי יישומה של תמ"א 38. אומנם התמ"א הותירה שיקול דעת אדריכלי בידי הועדות המקומיות, אך זה מוגבל, ולא תמיד יכול לתת פתרונות להיקפי הזכויות והפתרונות שתמ"א 38 קובעת.

הקושי השלישי מצוי בהשלכות הכספיות הנובעות מאישור תמ"א מפורטת, קרי תביעות הפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מחד לפי סעיף 197 לחוק, ותביעות לתשלום היטלי השבחה. נקדים ונאמר כי תיקון 103 לחוק התכנון והבניה, המתקן את הפרקים הכלכליים בחוק, ושהליכי חקיקתו החלו בימים האחרונים, יוצר פתרונות לשאלות רבות שעלו בהקשר זה עקב אישור תוכנית חד שכבתיות. יחד עם זאת על פי המצב הקים היום, עלו לא מעט שאלות. כך למשל האם בכלל ניתן לגבות היטל השבחה מכוחה של תוכנית מתאר ארצית, לאור הגדרת תוכנית בתוספת השלישית לחוק – שאלה עליה נתנה תשובה בבית המשפט העליון בהלכת מוע"ש. מהו המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים בעקבות אישור התוכנית למתקני תקשורת קטנים או בעקבות תמ"א 38 ? האם יום אישור התוכנית או יום הוצאת ההיתר ? שאלה זו, נבחנה בעתירה שהגישה אדם טבע ודין והסתיימה בהצהרה של המדינה, שהביא למחיקת העתירה ללא פסק דין, ולפיה יוארכו המועדים להגשת תביעות פיצויים עד מחצית השנה לאחר הוצאת היתרי בנייה.

בתחום המוסדי, שבירת הפירמידות מוצאת ביטוי מעט שונה. כאן לא מדובר בתהליכים בחוק התכנון והבניה, אלא על פי רוב בתהליכי חקיקה המובילים לתיקון בחוק, "ומייצרים" מוסדות תכנון חדשים, השוברים את המבנה ההררכי מוסדי של מוסדות התכנון. נציין כאן, את הות"ל, היא הועדה לתשתיות לאומיות, שהוספה בתיקון לחוק התיקון והבניה, לתוך מערך מוסדות התכנון. זוהי עדה בעלת סמכויות רחבות בתחום התכנון והרישוי, והיא מוגבלת לתוכניות תשתית לאומית, כהגדרתן של אלה בחוק. הועדה היא "יצור" מיוחד, משום שלא רק שהיא מייצרת תוכניות חד שכבתיות, ברמת תכנון של תוכנית מתאר ארצית, היא עצמה גם מוסמכת, להחליף את רשות הרישוי המקומית ולהוציא היתרי בנייה. אם תרצו, זהו הביטוי המוקצן ביותר של תכנון חד שכבתי.

נוסף על הות"ל, אנו מכירים את הוד"ל שאושרה במסגרת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת השעה) התשע"א- 2011. החוק נועד על מנת לאפשר למועצה הארצית לשבת כוד"ל ולאשר תוכניות לדיור לאומי כהגדרתן בחוק. למעשה החוק אישר למועצה הארצית להקים ועדת משנה לדיור לאומי, סמכות הקיימת ממילא למועצה הארצית, ועל כן לא למטרה זו נועד החוק. החוק בעיקר נועד להתגבר על הצורך לעבור דרך הולקש"פ בדרך לאישורן של תוכניות לדיור לאומי. החוק ביקש להקנות כלים שיסיעו לגופי התכנון להתגבר על משבר הדיור, וליצור בלוח זמנים קצר תוכניות למגורים בהיקף נרחב. בפועל, כידוע, החוק לא הביא לפתרון במשבר הדיור, וכתוצאה מכך, בעתיד הקרוב, יקום בישראל מוסד תכנון נוסף, שאף הוא יסמן שבר בפירמידה התכנונית המוסדית, הוא הותמ"ל.

כתבנו כאן בעבר, כי הליכי החקיקה הנ"ל הם מיותרים, וכי את כולם ניתן היה לעגן במסגרות הקימות בחוק שהיה קיים ערב אישורן, ולא למיותר לחזור על ביקורת זאת. כיוצא מהכלל לאלה נציין את הועדה לרישוי מתקני גז טבעי, שהוקמה כתיקון עקיף לחוק התכנון והבנייה במסגרת חוק משק הגז הטבעי. מדובר בועדה, אשר שוברת את הפירמידה התכנונית הקלאסית בכך שהיא מוציאה את סמכויות הרישוי מהדרג המקומי אל הדרג המחוזי, ותכליתה להתגבר על בעיית ה NIMBY, הקשורה בהקמת של מתקני גז טבעי. להבדיל ממוסדות התכנון האחרים, כאן דובר בתהליך חקיקתי הכרחי, על מנת לאפשר מעבר מהיר לשימוש בגז טבעי (אז דובר על יבוא גז ממצריים), שהוא יותר זול ופחות מזהם.

מעבר על כלל ההסדרים המוסדיים, שוברי הפירמידה, אותם הצגנו, מאפשר זיהוי מידי של האינטרס הציבורי בעטיו הוקם כל אחד ממוסדות התכנון הלא היררכיים האלה, ומידת ההצדקה להקמתו.

לפני חודשים רבים כתבנו כאן על חקיקתו של חוק רידינג ד', וביקרנו את עצם חקיקתו תוך שאנו קובעים שהמחוקק צריך להשאיר את מלאכת התכנון למוסדות התכנון.

תכנון חד שכבתי הוא פתרון יצירתי אשר נותן מענה לקושי זה. מחד הוא מאפשר לקדם אישור תוכניות בעלת אינטרס ציבורי מובהק, ומאידך מותיר את שיקול הדעת בידי מוסדות התכנון.

על קצה המזלג

בשבוע האחרון פורסם תזכיר החוק למתחמים מועדפים לדיור. הנוסח המלא של התזכיר ודברי ההסבר שלו רחוקים מכם במרחק לחיצה.  את דעתנו על ההצעה הבענו כבר לא אחת. עוד לפני שקוראים את התזכיר, צריך לשים לב לכך שאת התזכיר פרסם היועץ המשפטי של משרד האוצר ולא היועץ המשפטי של משרד הפנים. זה כמובן מחזיר אותנו לאחת הנקודות עליהן עמדנו כאן בעבר בפוסט שפורסם תחת הכותרת "האם היית נותן לרואה החשבון שלך לתכנן בעבורך את הבית?". את כל מה שהיה לנו לומר על כך כתבנו כבר שם, ואתם מוזמנים לשוב ולקרוא. 

האחראי על בצוע החוק הוא שר הפנים, וזאת למרות שהוא או משרדו אינם זכאים ליזום תוכניות ולמרות שמי שמוביל את החוק הוא משרד האוצר. יהיה מעניין לבחון איזה ועדה תדון בחוק.האם ועדת הכספים ? ועדת הכלכלה? או ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכסת ?

נקודה מעניינת בתזכיר החוק מתייחסת לגישה המשולבת שבה הוא נוקט.

דומה כי זו הפעם הראשונה שחוק שעוסק בסמכויות תכנון, עוסק בו זמנית גם בסמכויות הניהול של רשות מקרקעי ישראל. בסעיף 29 כולל חוק הותמ"ל, הסדר שהוא לא פחות מאשר "חוק עוקף בג"ץ הקשת המזרחית". החוק מאפשר לתת "תמריצים", להשבת קרקע על ידי בעלי זכויות מחזיקים בה, וחיבים בהשבתה בעת שינוי יעוד. מעניין יהיה לעקוב אחר ההתפתחות של הצעה זו במהלך הדיון בהצעת החוק. האם העקרונות של צדק חלוקתי שהובילו את מאבק הקשת המזרחית "יתקפלו", בפני הרעיון לתת תמריצים, למחזיקים  חקלאיים, על מנת לאפשר לכאורה דיור בר השגה ?

תזכיר החוק, מאפשר לותמ"ל לאשר תוכניות שמכוחן אפשר יהיה להוציא היתרים לבנייה (סעיף 3 לתזכיר). קביעה זו מובנת שהרי הדגל שמניפה הצעת החוק הוא הדגל של "תוכנית אחת  - ועדה אחת". מה שפחות מובן בהקשר זה היא ההוראה שקובעת  שהותמ"ל רשאית לקבוע כי לגבי חלק מהתוכנית ( מבלי שיוגדר איזה חלק - 10% או 90% ) כי מתן היתר בניה טעון תוכנית נוספת. על כך נשאל, מה הועילו חכמים בתקנתם. אם כבר הולכים עם העיקרון, של תוכנית אחת ועדה אחת, מדוע לא להחזיר "למסלול הרגיל", תוכניות שלא ניתן להחיל לגביהן את העיקרון האמור. חייבים להודות שהוראות מסוג זה אינן מחזקות את אמינות החוק, אלא את הסברה שיותר משיש בחוק נסיון תם לב לקבוע חידוש חקיקתי, יש בו נסיון לעקוף את מוסדות התכנון הקיימים.

לכו סעיף 8 וראו מי רשאי להגיש תוכנית מועדפת לדיור (להלן: "תמ"ל"). בראש הרשימה עומדת החברה הממשלתית לדיור ולהשכרה (שמהיום נכנה אותה :"חמל"ה"). החמל"ה היא אותה חברה שהוקמה בעקבות לחציו של שר האוצר ובראשה עומד מר אורי שני. בתזכיר הצעת החוק לא מצאנו תשובה לשאלה, מדוע חמל"ה רשאית ליזום תוכניות ומדוע, לבד ממשרד השיכון, משרדי ממשלה אחרים, כולל משרד הפנים, או רשויות מקומיות אינם יכולים ליזום תוכניות. בהקשר זה מעניין לשים לב נקודה נוספת. בעוד שכאמור משרד הפנים אינו יכול ליזום תמלי"ם, רמ"י יכולה ומוסמכת לעשות כן. לא זו אף זו, נוסף לסמכותה להכין תמלי"ם, רמ"י יכולה גם לתת הרשאות להכין תמל"ים, גם לאחרים. התוצאה היא שלמעשה התזכיר, יוצר מסלול תכנון עוקף ממשלה. הוא "מפריט", את הליכי הכנת התמלי"ם על ידי  נטרול השחקנים הראשיים של המשחק התכנוני, מכניס שחקנים חדשים (חמל"ה), ויוצר מנגנונים המאפשרים לגורמים פרטיים שיקבלו הרשאות תכנון מרמ"י, להוביל את הכנת התוכניות, מבלי לקבוע גבולות וגדרות לסמכותם.

התמלי"ם, יחולו בעיקר על קרקעות מדינה. אפשר יהיה להחילן גם על קרקעות פרטיות רק בתנאי ש"מבחינה תכנונית הן ראויות להכלל בה", על דעתו של מתכנן הועדה. מדוע ? אם הרעיון הוא ליצור הצע דירות, מה זה משנה אם בעל הקרקע הוא המינהל או גורמים פרטיים. מדוע לשחק לידי אלה הטוענים למונופול ולשליטה של רמ"י במחירי הקרקעות. יש כאן איזה עוות לא מובן, בצמצום תחולת התוכניות למקרקעי רמ"י. 

ההוראות בענין תביעות פיצויים והיטלי השבחה כנראה יחולו על תמלי"ם, אם כי הנסוח של סעיף ההחלה הוא די אומלל, ומן הסתם ייצר עימותים בשאלות אלה.

זהו עד כאן.כמה הערות ראשונות, על קצה המזלג, ביחס לתזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014, שמן הסתם יעבור בתקופה הקרובה להליך החקיקה, לקראת אישורו במתכונת כזו או אחרת, במהלך השנה הקרובה.

...ועכשיו לשינויים בתמ"א 35

אחרי שהצגנו כאן באופן שאי אפשר לטעות בו, מדוע ההמצאות החדשות של ותמלי"ם ודלי"ם, וכל מיני ווים אחרים, עשויות להתגלות כבכייה לדורות, הגיע הזמן לדון בשינויים בתמ"א 35. 

נדמה שבדרך כלל יש סט אחד של עמדות. מי  שמתנגד לשינויים בחוק, ולהקמת ותמ"לים, "צריך", להתנגד גם לשינויים בתמ"א 35. הכלל הזה, כככל והוא קיים, אינו חל על המרפסת. דווקא אותם נימוקים שביסוד ההתנגדות לשינויים בחוק, הם הנימוקים שנותנים הצדקה לשינויים בתמ"א 35.
את המתנגדים לשינוי בתמ"א 35 ניתן לחלק לשתי קבוצות (למרות שפועל החלוקה אינה חדה, והנימוקים משמשים בערבוביה את שתי הקבוצות). הקבוצה הראשונה מתנגדת "עקרונית", לפתיחת התמ"א. הקבוצה השנייה מתנגדת לתוכן השינויים בתמ"א.

ההתמודדות עם הקבוצה הראשונה היא קלה. נעזוב רגע את הקלישאה "שכל תוכנית היא בסיס לשינויים", ובכלל זה גם תוכניות מתאר. אין בתוכניות כל קדושה. תוכניות נעשות על בסיס נתונים, ומערכת שיקולים וערכים, הנכונה לזמנה, בתוספת נסיון לחזות את הצרכים ואת ההתפתחות לעתיד. אבל אף מתכנן אינו נביא (למרות שיש כמה שחושבים שהן כאלה) ולכן, קידוש תוכנית, רק משום שאושרה במתכונת מסוימת, גם אם הצרכים, והנסיבות השתנו, זו אוילות לשמה. גופי התכנון חייבים להיות עם יד על הדופק. כשתוכנית אינה מתאימה יותר, בגלל שינויים חברתיים/כלכליים/מדיניים/תרבותיים/אחרים, צריך לשנותה. חבל שלא עושים זאת ולא ניתן לעשות זאת ביחס לכל תוכנית. זה בודאי מבורך כשעושים זאת ביחס לתמ"א 35. תמ"א 35 היא "התוכנית", של ישראל. לא רק שקיימת זכות לערוך בה שינויים, ניתן לומר שקיימת חובה לערוך בה שינויים, לאור השתנות בנסיבות, בערכים, בשיקולים האיזוריים בראייה הממלכתית של תפרוסת האוכלוסין. לכן הגנה על התוכנית, רק משום שאושרה במתכונת מסוימת, פסולה בעיננו.

מעבר לכך, מערכת תכנון היא מערכת דינמית. היא אינה קופאת על שמריה. אי אפשר, ואסור, להגן על מוסדות התכנון, הרכבם, והאוטונומיה להם מפני שינויים תכופים, ובה בעת, לחסום את הצינור  דרכו מוסדות התכנון מתבטאים, הוא צינור התכנון. דווקא אנשי האנטיותמ"ליזציה, צריכים להיות הראשונים להפנות לתיקון תמ"א 35. כל מי שקורא לדחייה של הותמ"ל, חייב לומר ליוזמיו, כי תכנון עושים דרך מוסדות התכנון ולא מעל ראשיהם. לכן, חסימה של צינור התכנון ובכלל זה, תמ"א 35, היא פסולה, והיא היא במידה רבה הסיבה ליוזמות החקיקה הפסולות של השנה האחרונה.
באשר לקבוצה השניה, זו שאינה מתנגדת לבחינת התמ"א, אך מתנגדת לתוכן השינוי המוצע, ובכן על כך כבר נכתב כאן, לפני זמן רב. כשלונה של התמ"א, ונסיונה לפזר אוכלוסין, היא אחת הסיבות (לא המרכזית), למחירי הדירות המאמירים. התמקדות במרכז, תוך השקעה בתשתיות במרכז, הייתה שמה אותנו היום במקום אחר. בעניין זה אתם מוזמנים לשוב ולקרוא פוסט שפורסם כאן כבר לפני כמה חודשים.  כבר אז הגענו למסקנה שכוחו של התכנון מוגבל, והוא אינו יכול לשנות את הגישה והרצון של ההמון, אבל הכוון ההפוך בהחלט אפשרי, ואף ראוי.

מתכון לותמ"ל*

בשבוע שעבר כתבנו כאן על (העדר) הקשר שבין הרפורמות השונות בתחום התכנון והבניה והורדת מחירי הדיור. הסברנו מדוע לדעתנו שינוי בחוק שתכליתו להקים את הותמ"ל, הוא שינוי לא ראוי.

היום נסביר, איך להקים את הותמ"ל ללא שינוי החוק, וננסה לספק הסבר הגיוני מדוע, אם כך, בכל זאת מבקשים לשנות את החוק על מנת להקימו.

נתחיל דווקא בזוטות. אחת המטרות המוצהרות של תיקון החקיקה הוא מתן עדיפות במוסדות התכנון לתוכניות של המדינה. לא ראינו נוהל של fifo או lifo, ביחס לסדר הדיון של התוכניות במוסדות התכנון, אבל ככל שיש כזה, הרי שאין בעייה לקבוע נוהל עבודה פנימי אחר, הקובע עדיפות לטיפול בתוכניות גדולות או לתוכניות של המדינה. לשם כך לא צריך שינוי חקיקתי. מעבר לכך, שימו לב להוראות סעיף 260 לחוק התכנון והבניה הקיים, הקובעת כך:

"מוסד תכנון ידון ויכריע בבקשות של המדינה ושל כל רשות שהוקמה בחוק לפני שידון ויכריע בבקשות אחרות".
במילים אחרות, לא צריך לתקן את החוק כדי לתת עדיפות לתוכניות מדינה. ההסדר הזה קיים בחוק התקף.

עכשיו אנו מגיעים לענין העיקרי. כזכור, רצונם של הוגי הותמ"ל הוא לקצר את הליכי ההתנגדות, לקיים דיון רק בועדה אחת, ולאשר תוכניות גדולות ברמה מפורטת, והכל על מנת ליייעל ולזרז הגדלת יחידות דיור, ובכפוף לעקרונות תמ"א 35, התקפים או ככל וישונו (ועל כך בפוסט נפרד בעתיד).

מאחר ובכותרת התחייבנו על מתכון לותמ"ל, נתחיל כמו בכל תוכנית בישול, בפירוט המרכיבים:
המרכיב הראשון - הוא מוסדות התכנון. כזכור מוסדות התכנון הם הררכיים. בראש הסולם עומדת המועצה הארצית לתכנון ולבניה. בראש המועצה הארצית עומד שר הפנים או נציגו.
המרכיב השני - הסמכויות של המועצה הארצית. סמכותה המרכזית, היא לאשר תוכניות מתאר ארציות. תוכנית אלה, הן תוכניות אשר במסגרתן ניתן "לרדת", עד לרמה של תכנון מפורט בתוכנית מפורטת. הגורם המאשר את התוכניות היא הממשלה עצמה.
המרכיב השלישי - הפרוצדורה. התהליך של של אישור תוכניות מתאר ארציות, אינה זהה לזה של תוכניות אחרות. אין הליך של התנגדויות, במובנו המקובל, ובהקשר זה, ההליכים לשיתוף הציבור, נקבעים על ידי המועצה הארצית עצמה.

כשאנו מודעים לכלל המרכיבים הללו ניתן לעבור להוראות ההכנה. קחו את כל המרכיבים, ערבבו אותם ביחד, והנה לכם ותמ"ל. 
במילים אחרות, על פי החוק הקיים המועצה הארצית יכולה לשמש כותמ"ל לכל דבר וענין, למנות לעצמה יועצים מקצועיים, כפי שהדבר נעשה בתת"ל, ולדון ולאשר, על פי פרוצדורה סבירה שהיא עצמה תקבע, תוכניות בהיקף גדול למגורים, שמהן יוצאו היתרי בנייה.
פשוט ? נכון !! אם כל כך פשוט אז מדוע לעשות רפורמה ולשנות את החוק ? 
התשובה הפשוטה - לא כל כך חשבו על זה. מדוע בעצם לקרוא את החוק אם אפשר לעשות חוק חדש ?
התשובה הלא פשוטה - זה לא נח. או ליתר דיוק, הרכב הועדה המועצה הארצית לא כל כך נח. יושבים שם כל מיני נציגים של השלטון המקומי, ושל המוסדות האקדמיים, ועל הירוקים עוד לא דברנו... לכל אחד יש אג'נדה, ובשביל מה להסתבך איתם. 
חוק חדש משמעו הרכב אחר, ובצוק העיתים הנה הזדמנות...
...לתבשיל כזה אין ריח טוב.

* ותמ"ל = ועדה לתוכניות מועדפות למגורים. (שם זמני).