נקודת איזון חדשה

ועדות הערר לתכנון ולבניה, הממלאות תפקיד חשוב במערכת התכנון, רוכשות ברמה הפורמאלית את כוחן בתחום עררי הרישוי, מהוראות סעיף152 (ד) לחוק התכנון והבניה הקובע כי "החלטת ועדת הערר תבוא במקום החלטת הועדה המקומית או רשות הרישוי, לפי הענין".

הפסיקה של בית המשפט העליון, שבאופן מסורתי מתייחסת בחשדנות לועדות המקומיות ("שהרוויחו" בצדק יחס זה), הניחה מגבר רב עוצמה על הסעיף האמור, וההלכה הברורה והמושרשת קובעת היום כי "ככל שמדובר בהליך המתקיים בפני ועדת ערר, שהיא בגדר "מוסד תכנון", כהגדרתו בסעיף 11א(א) לחוק התכנון והבניה, הרי שועדת הערר רשאית לשים את שיקול דעתה המקצועי במקום שיקול דעתה של הועדה המקומית. הביקורת שמפעילה ועדת הערר נעשית בדרך של בחינה מחדש (DE NOVO) של ההחלטה, בהתאם לשיקולים מקצועיים ותכנוניים (סעיף 152(ד) לחוק התכנון והבניה)." (ראו: עעמ 2131/12 ‏ ‏ רוני טל [טוקוולי] נ' ועדת ערר המחוזית ת''א, פורסם בנבו).

לנו  נדמה שצריך לחשוב מחדש על הלכה  בלתי מסויגת זו, ולהציב לה גדרות וסייגים.

ראשית - לא תמיד ועדת הערר, כמוסד ממלכתי, תהייה מי שתשקול את השיקולים הממלכתיים. הדוגמה של תמ"א 38, והפרשנות המרחיבה של ועדת הערר בתל אביב להוראותיה, עד לעצירת התהליך על ידי היועץ המשפטי לממשלה, והצגת עמדה הפוכה לבית המשפט, ידועה לכל עולם התכנון. זהו מקרה שבו דווקא ועדות מקומיות הפעילו גישה מרוסנת וועדת הערר היא ביקשה לאמץ גישה תכנונית מרחיבה. זהו איננו המקרה היחיד. מקרים אחרים לא זכו לתהודה ציבורית רחבה. במקרים אחרים, בגלל העדר השלכות רוחב לא הייתה התערבות של היועץ המשפטי, אך מקרים אלה התרחשו ומתרחשים. התרופה היחידה במקרים אלה הינה בעתירות מנהליות, אך זו אינה תרופה מועילה, שכן, על רקע ההלכה האמורה בתי משפט מנהליים ממעטים להתערב בהחלטות של ועדות הערר.

שנית -  מאז הוקמו ועדות הערר, ונוצקה סמכותן, חוק התכנון והבנייה עבר שינויים לא מועטים. חלק מהשינויים נגע לסמכויות הועדות המקומיות, והעצמת כוחן בתחום התכנון, יחד עם העמקת הביקורת של ועדות הערר בתחומים אלה. תפיסה זו של המחוקק "הנוטה", מטעמים של יעילות "לסמוך" יותר על הועדות המקומיות בתחום התכנון, לא חלחלה אל תחום הרישוי.

שלישית – בהתערבות ועדות ערר בהחלטות של ועדה מקומית, יש, כשל מובנה, הנובע מטיבן השיפוטי של ועדות אלה. בעוד ועדות מקומיות דנות בכל בקשה להיתר המוגשת בתחום מרחב התכנון המקומי, דנות ועדות ערר רק בנושאים המגיעים אליהם על ידי צד בעל זכות ערר. כתוצאה מכך, ועדות מקומיות המגבשות את החלטותיהן התכנוניות תוך קביעת מדיניות והפעלות שיקול דעת תכנוני ראוי, עשויות למצוא את עצמן, במקרים קונקרטיים, עומדות בפני החלטות חריגות למדיניות הכללית אותן קבעו ואותה הם מיישמים, והכל, כתוצאה מהתערבות של ועדות הערר, במקרה קונקרטי, המתעלם מהתמונה התכנונית כולה. זאת ועוד, שיטת "התקדים המחייב", אינה קיימת בועדות הערר, כפי שהיא קיימת במערכת המשפט, ומסתמכת בעיקר על מבחני הסבירות. לכן החלטה של ועדת הערר, במקרה קונקרטי, לא בהכרח תשליך על מקרה אחר.

על רקע כל אלה, נראה כי ועדות הערר צריכות לקבוע לעצמן, שני מסלולי התערבות בהחלטות בנושאי הרישוי. המסלול הראשון הוא המסלול המשפטי. במסלול זה, בחינה משפטית צריכה להיעשות על ידי ועדות הערר, וככל ונמצא כי יש בהתנהלות ועדת מקומית חוסר חוקיות, או עילות מנהליות אחרות המצדיקות התערבות, חייבת ועדת הערר להתערב. לעומת זאת, במסלול השני, שענינו שיקול דעת תכנוני, מצופה מועדות הערר, אפילו שהן מוסמכות להתערב, לשות זאת באיפוק רב, להבין את מגבלת כוחן כאמור, ולאפשר לועדה המקומית לקיים את המדיניות, שבסופו של דבר היא כגוף נבחר, נבחרה על ידי הציבור על מנת לממשה.

דומה כי ועדות הערר מבינות זאת, ומרביתן ברוב המקרים נוהגות כך. 

הרטוריקה השיפוטית טרם הפנימה זאת, ומצופה ממנה לעשות כן, ולקבוע נקודת איזון חדשה בתחום הרישוי בין ועדות הערר לבין הועדות המקומיות. 

בית חולים במקום מחלף - על הסרת חסמים בחוק התכנון והבנייה.

אחרי שבמערכת הבחירות החולפת, כולם, ללא יוצא מהכלל, דיברו על הסרת חסמים, כמתכון לפתרון משבר הדיור, ולקראת הרכבת הממשלה, ששריה מן הסתם יעסקו גם הם בכך, מצאנו לנכון להציג בפני קוראי הבלוג, את סעיף הסרת החסמים, שתיקון 101 הביא לעולם התכנוני.

הכירו את סעיף 145(ג1) לחוק הקובע כך:

"נקבעו בתכנית החלה על קרקע או על בניין תנאים הנוגעים לביצועה, לעניין התניית ביצועה בסלילת דרכים או בהקמת תשתיות, לא תיתן רשות רישוי מקומית היתר לעבודה או לשימוש, אם לא מולאו התנאים האמורים, אלא אם כן אישר זאת מוסד התכנון המוסמך, ובלבד ששוכנע כי ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים; לעניין זה, "מוסד התכנון המוסמך" – מוסד התכנון שאישר את התכנית, למעט ועדה מקומית."

ובתרגום חופשי:

נניח שתוכנית מסויימת מתנה תוספת של 1000 יחידות דיור לאיזור מסוים בהקמת מחלף, יכולים ועדה מקומית או יזם, לפנות אל הועדה המחוזית, ולבקש ממנה, בהנחה שהיא זו שאישרה את התוכנית, לאשר הוצאת היתרי בנייה ליחידות הדיור, למרות שלא קם המחלף.

עכשיו החליפו את הביטוי מחלף במט"ש/הרחבת דרך/גשר להולכי רגל/רכבת קלה/מקומות חנייה/מדרכה/תוספת כיתות לימוד?/הסדרת קו מתח/ועוד תנאי תשתית המתנים שלביות ביצוען של תכניות, והסיקו מכך את המסקנות התבקשות באשר לכח הרב שטמון בסעיף הזה, שנחבא  בין שלל סעיפיו של תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה.

הסעיף אינו מוגבל לתכניות ישנות בלבד, וכך יתכן מצב תאורטי, לפיו גם ביחס לתכניות שאושרו בשנים האחרונות והותנו בתנאים מהסוג האמור, לאחר שהושמעו התנגדויות, ואף כתוצאה מקבלתם, יבוטלו התנאים, וניתן יהיה להסיר את החסמים ולבצע את התכניות.

להפתעתכם, החוק אף אינו מגביל את השימוש בסעיף, בפרסום להתנגדויות, כך שיתכן מצב בו, מי שלטובתו ניתן התנאי, יעמדו בפני מצב שבו על אף שקיבלו את מבוקשם בהתנגדות, התנאי יבוטל מבלי שעמדתם נשמעה. יתירה מכך, הסעיף פתוח לשימוש הציבור הרחב, כך שהוא יכול להיות מופעל על ידי יזמים, שלא על דעת הועדה המקומית.

הסנן היחידי שדרכו יעבור ביטול התנאי, הוא זה של מוסד התכנון שקבע את התנאי. החוק יוצר הבנייה של שיקול הדעת של מוסד התכנון וקובע, כי הסמכות קיימת רק מקום בו "ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים".

הניסוח של המטרות כפי שנוסח הוא מעט מתחכם. כך, לדוגמה, ניתן להשיג את המטרות שלשמן נקבע גשר להולכי רגל כתנאי בתוכנית, על ידי מעבר חצייה, אבל איכות הפתרון של גשר להולכי רגל טובה יותר. ניתן להשיג את מטרה של מחלף במקומות מסוימים על ידי צומת מרומזר, אך איכות הפתרון של מחלף גבוהה הרבה יותר (ויקרה הרבה יותר), וכך הלאה. הסעיף אינו מדבר על השגת המטרות, אלא על פוטנציאל השגת המטרות ("ניתן להשיג"), והוא אינו  בוחן מדדים איכותיים, אלא מסתפק בקיום הפוטנציאל להשיג את המטרה.

עכשיו תארו לכם את הועדות המחוזיות, שדו"ח מבקר המדינה האחרון, הציב להן רף כמותי, כמדד לאיכות עבודתן. עד כמה הן יקפידו על קיומה של התשתית, כאשר כנגד הצומת או המט"ש, עומדות עשרות יח"ד ואף למעלה מזה, שניתן לצאת איתן לבנייה?

אנו תמיד מניחים כי ועדות מחוזיות, פועלות בסבירות, בתום לב, ובשיקול דעת, אך כאשר קבועה סמכות כזו, מנותקת מביקורת ציבורית, ובלא השתתפות של הציבור כחלק מהתהליך, וכאשר מנגד עומד מבקר המדינה ובידו השוט של הדו"ח הבא, וכותרות העיתונים המתלוות לדו"ח, יש סיכוי שאפילו מתכנן סביר לא יעמוד בלחץ.

והמחיר ?

המחיר הוא מחיר התשתיות. שוב בנייה ללא תשתיות מספקות המהווה כרגיל בכייה לדורות.

הפתרון להסרת חסמים הוא לא בביטול החסמים כתנאי, אלא בהקמתם. אם צריך מחלף או מט"ש כתנאי לבניה ותוספת של יחידות דיור, הפתרון הוא תקציב ובצוע, ולא פתרונות מאולתרים והמצאות הד הוק המהוות כיסוי להחלטות חפוזות.

הסעיף הזה הזכיר והמסגרת שהוא יוצר לקבלת החלטות, הזכירו לי את אחד מהסיפורים על חכמי חלם. מספרים על חלם, שנבנתה על גדת נהר, ועל הנהר הוקם גשר עץ. ברבות הימים הלך הגשר והתבלה, וכתוצאה מכך, נפגעו זה אחרי זה, ילדים וגבירים שצעדו על הגשר. התכנסו חכמי חלם, וכהרגלם מצאו פתרון לבעיה. הם הקימו ליד הגשר.... בית חולים מפואר ומשוכלל.....

סטטיסטיקה וקוסמטיקה.

מאות פרופסורים לסטטיסטיקה שלמו בחייהם בטביעה בבריכות שחייה, שהעומק הממוצע שלהן הוא חצי מטר, כדי שנבין שלעיתים הטבלה כן משקרת, והנתונים הסטטיסטיים אינם חזות הכל. נזכרתי בהם, באותם פרופסורים, עכשיו אחרי שתיקון 101 לחוק התכנון והבניה נכנס לתוקף. בעוד תהליך החקיקה מצוי כבר מאחורינו, הרי שתהליך התקנת התקנות כבר בפתחינו. נזכרתי בהם משום שנראה שאת מתקין התקנות, יותר מעניינת הסטטיסטיקה והקוסמטיקה. מעניין אותו הבאזז של קיצור ויעול ההליכים, ופחות הקיצור עצמו. מעניין אותו כיצד דברים יראו, ופחות מעניין אותו כמה זמן באמת יקח תהליך הוצאת היתר בנייה.

נראה, שלתוך תקנות רישוי הבנייה החדשות, מבקש מתקין התקנות, לאמץ את המודל הותל"י. על פי המודל הותל"י, משך זמן הכנתה של תוכנית שמוגשת לועדה לתשתיות לאומיות, קצוב ומהיר, בלוחות זמנים כמעט בלתי אפשריים, באופן שכל תוכנית שתכנס לתוך התהליך, תצא ממנה תוך זמן קצר, כשהיא מאושרת בתיקונים קוסמטיים כאלה ואחרים. הקסם הזה, כמובן לא היה אפשרי, אלמלא התוכניות שנכנסות אל תוך התהליך הותל"י, היו כמעט מוכנות לחלוטין, כמו רהיטים של איקאה, שאחרי שהברגת את שני הברגים האחרונים, אתה מקבל את התחושה של "בואנה הצלחת להרכיב את השולחן". לכן מבחינה סטטיסטית, זמו אישורה של תוכנית ותלי"ת קצר הרבה יותר מזמן הכנתה של כל תוכנית הנבחנת על ידי מוסד תכנון אחר. את זמן ההכנה של התכנית, טרם קליטתה, שנעשה בהנחיית מוסד התכנון, אף אחד לא סופר, כשם שלא סופרים את זמן הכנתו תכנונו, עיצובו, וייצורו של אותו שולחן שרכשת בחנות של איקאה "והרכבת לבד".

חוששני שאותו דבר יקרה מעתה ואילך גם בנוגע לרישוי והוצאת היתרים. על פי החוק החדש שלב הרישוי שהיה עד היום חד שלבי, פוצל לשלושה. השלב הראשון הוא שלב מקדים, זהו שלב קבלת המידע ליתר. השלב השני הוא שלב הרישוי עצמו. השלב השלישי הוא שלב קבלת "צו התחלת עבודה". החלוקה לשלביות קבועה בחוק החדש, וכשלעצמה, אין בה בעיתיות מיוחדת. אבל, התקנות החדשות של רישוי הבניה, אם יאושרו, יגרמו לכך שהדרישות המורכבות שלעיתים נדרשו ממבקשי היתרים בשלב הרישוי, לא ייעלמו, אלא יעברו לשלב המידע לרישוי. התוצאה תהיה שהועדות המקומיות ימשיכו לדרוש לעיתים דרישות בלתי סבירות שיעכבו את תהליך הכנת ההיתרים. להבדיל מהמצב הנוכחי בו קיימת זכות ערר על החלטות או עיכובים בהחלטות של ועדות מקומיות, הרי שעל עיכובים עקב הנחיות לא סבירות בשלב המידע להיתר אין זכות ערר. כתוצאה מכל אלה תהליך הוצאתו של התר, שמבחינת הציבור מתחיל מהרגע בו שכר את המתכנן שיכין בעבורו את הבקשה להיתר, ועד הוצאת ההיתר עצמו, לא יתקצר. הסטטיסטיקה לעומת זאת, תהייה נפלאה משום שכל תהליך הכנת הבקשה להיתר, לפני שהבקשה להיתר נקלטת במערכת המקוונת, אינו נספר סטטיסטית, שהרי הבקשה לא נקלטה. הנה רשמו בפניכם "מהפכת הרישוי הצליחה", אבל כמו באותו סיפור בו פתחנו, גם כאן יהיו קורבנות. הפעם לא פרופסורים לסטטיסטיקה, אלא הציבור כולו, יהיה קורבן לתוצאות הסטטיסטיות הנפלאות. הקוסמטיקה תצליח, הדברים יראו נפלא, אבל פנינו ישארו נפולות.

חיים בסרט

אין ספק שבית המשפט העליון הרים השבוע כדור להנחתה. ההחלטה לסגור את הגשר בין מתחם הסינמה סיטי החדש בירושלים לבין מתחם בית המשפט העליון, "מטעמים ביטחוניים ובטיחותיים", אך גם משום ש"קיומו של מעבר ישיר בין בית המשפט העליון לבין מתחם המבקרים בסינמה סיטי פוגע בצביון בית המשפט העליון וברשות השופטת", נפלה כפרי בשל לידיהם של הכותבים בתחום, ובצדק פתחה דיון ציבורי, שבו כל הקלישאות כשרות.

האמת, גם אנחנו בקושי עמדנו בפיתוי. תודו שגם אתכם היה מעניין לכתוב/לחשוב/לקרוא/לדון בשאלה הקלאסית, האם בית המשפט באמת יושב בתוך עמו? או אם תרצו, לדון בשאלה כיצד נותק הגשר היחיד המחבר בין העם לבית המשפט? אסתר זנדברג, חשבה שזו הזדמנות מצוינת לשוב ולדון בביקורתה על תכנון בניין בית המשפט העליון ועל התכנון של קריית הלאום בכלל, ואני ציינתי לעצמי, כמה זה סמלי שלתוך קרית הלאום, המייצגת את המשולש הדמוקרטי, של שלוש הרשויות,והאיזון בינהן, נכנסה לפתע צלע רביעית, המייצגת את תרבות השופינג והקניות, ומאפילה בעצם על שלוש האחרות.

אבל.

"המרפסת", עוסקת בתכנון ובבניה, ולכן נותיר לאחרים את כל ההגיגים, ואנחנו נעסוק בשאלה היותר מעשית, מה עושים הלאה? כלומר, לו היה נכנס נשיא בית המשפט העליון, ושואל לעצתנו, בנסיבות הקיימות, כיצד היינו מייעצים לו לפעול.

הנה השיחה הדמיונית, שלא קוימה.

כמובן שהיינו מתחילים בטרוניה. 

עו"ד: "עכשיו באים ? אחרת את המועד".

תוכנית 14239, מכוחה ניתן היתר הבניה, הופקדה כבר ביום 21/7/2011.  אז היית צריך להגיש התנגדות. היום מאוחר מידי".

לקוח: "אבל הפרסום היה בדיוק בפגרת בית המשפט, ובתקופת החגים, כיצד הייתי יכול לדעת, הרי לא הייתי שם. חוץ מזה, זה בכלל התרחש בתקופת הכהונה של קודמתי" 

 עו"ד: "טוב בדרך כלל זה ככה. החגים הם זמן נפלא להציב שלט גדול ברחוב כדי שכולם יראו.... "

 לקוח:"תראה יש כאן בעייה אמיתית של פגיעה בצביון בית המשפט".

 עו"ד: "הס מלהזכיר. אם תגיע לבית המשפט בטענה מסוג זה, של "פגיעה בצביון", לא תצליח לחצות את המסדרון. יאמרו לך שזהו שיקול תכנוני, ובשיקולים תכנוניים בית המשפט איננו מתערב".

לקוח: "טוב, אבל הרי חייבת להיות דרך. יש כאן פגיעה בסמלי שלטון. יד ימין אינה יודעת מה עושה יד שמאל, ואותה היד שהוציאה למכרז את בית פרומין, בניין הכנסת הישנה, היא זו שהקימה קניון ליד בית המשפט העליון. נכון שהחמצנו את המועד להגיש התנגדות, אבל אולי נתבע פיצויים ?"

עו"ד: זוכר את פס"ד שרגא ויטנר נ. שרונים, היית חבר בהרכב, שקבע כי רק גבילות פיסית ממש מאפשרת לתבוע פיצויים, למעט החריג של כביש צר. שדרות יצחק רבין המפרידות בין בית המשפט העליון לבין מתחם הסינמה סיטי, הן ממש לא כביש צר... יכול להיות שדווקא הגשר, הוא לא רק הבעייה אלא גם הפתרון. יכול להיות שדווקא הגשר המחבר בין המתחמים, הוא היוצר את הגבילות הפיסית הנטענת. 

לקוח: אז מצאנו את המסלול?

עו"ד לא. כלומר גם אם נצליח "לייצר"גבילות, יש שאלה מי ישלם את הפיצוי. את התוכנית עד כמה שזה ישמע מוזר,  יזם החשכ"ל, מדינת ישראל, שהיא גם בעלת הקרקע של בית המשפט.  תביעת הפיצויים, אם תצליח תחייב את העיריה או את המדינה אם ניתן כתב שיפוי. לא משוכנע שזה הכוון. לא בטוח שראוי כי המדינה תתבע פיצויים בגין תוכנית שהיא עצמה יזמה. מעבר לכך, צריך להתיעץ עם שמאי. בכלל לא בטוח שיש כאן נזק. צריך לחשוב על כוון אחר."

לקוח: "אז אין מה לעשות"?

 עו"ד: "האמת היא, שיש בתוכנית בעייה מסוימת בפרסום. בהודעת ההפקדה נרשם כי מטרת התוכנית הינה: "הסבת שטח מחניון תת–קרקעי לשימוש של תרבות בילוי ופנאי בכיכר הלאום." האם זה נוסח נכון? האם ניתן היה לדעת כי מה שייצא בסוף זה סוג של קניון? כשממשיכים וקוראים את עיקרי התוכנית עדיין רב הנסתר על הגלוי. רשום שם: "שינוי ייעוד הקרקע משטח ציבורי פתוח מיוחד - כיכר הלאום לכיכר עירונית ומשטח לבנייני ציבור למבנים ומוסדות ציבור", וכן " 2. הוספת שימוש - של מרכז תרבות בילוי ופנאי בשטח התכנית." רק בסעיף  6.2 לתקנון התוכנית מתגלית תכליתה האמיתית של התוכנית. הקמה ושימוש למטרת אולמות קולנוע. תכלית זו צריכה הייתה להיות חלק מהודעת ההפקדה. צריך היה לפרסם אותה. פסה"ד בענין נ.י.ל.י נ. עיריית גבעת שמואל, מהווה אסמכתה ראויה להתלות בה, ולעתור בית המשפט, בטענה של פגם בפרסום. אני מכיר עורכי דין שעל פחות מזה היו הולכים לבית המשפט. 

לקוח: אז עותרים?

עו"ד: לא. למרות שיש עילה, הסיכוי נמוך. נניח ונחצה את מחסום השיהוי, לא בטוח שנעבור את מחסום "המעשה עשוי". זוכר את פסה"ד בענין יונתן שוחט נ. ועדה מקומית כפר סבא. גם שם היה פגם בפרסום, אבל בית המשפט החליט שלא לבטל את התוכנית משום שזו כבר בוצעה. אין בטחון שכאן, לא תתקבל אותה תוצאה, ובסופו של הליך, בגלל מעשה עשוי תדחה העתירה.

לקוח: :"אז מה בכל זאת?"

עו"ד: קודם כל צריך להסיר את המחסום. הרי אסור לנקוט בפעולות שהן דין עצמי. חוץ מזה, אתה לא רוצה לראות כאן, מחר בבוקר, את החברים מ"עמותת במקום", מעבירים את הדיון על גדרות ההפרדה ממזרח העיר למערבה. לבסוף, אסור לשכוח את ההיבט התקשורתי.  ראה את מבול הפרסומים על תפיסת אוניית הנשק הקלוס סי. אפילו דובר צה"ל הפיק לקחים מפרשת המרמרה, והבין שאת הקרבות מנהלים לא רק בלב ים אלא גם בתקשורת. צריך להרגיע.

לקוח: טוב. אז מרגיעים?

עו"ד: כן מרגיעים. בוא נפנה למהנדס העיר.  נשלח אותו לקרוא את התוכנית שאושרה. יש שם סעיף שמחייב לתאם את העיצוב האדריכלי של הבניין איתו.  נזכיר לו שבענין עיצוב וחומרי גמר יש לו סמכויות גם מכח תקנות התכנון והבניה. רק לאחרונה, פסקתם, בענין עיריית רעננה נ. ריאלקו, כי ניתן לשנות תנאים בהיתר, גם בחלוף שנים ארוכות ממועד הוצאתו של ההיתר. ננסה לשכנע אותו, שלא רק בית המשפט העליון, צריך לחיות ליד הסינמה סיטי, אלא גם מתחם הסינמה סיטי צריך לפעול ליד בית המשפט העליון. לכן מה שמותר ברמת השרון ובראשון לציון, פחות ראוי כאן, ואת האלמנטים "היותר צעקניים", אורות הנאון, השילוט הענק ופסלי הדרדסים, אשר מפריעים "לחיים בצוותא", כדאי למתן. נבקש ממנו, על רקע כל הקשיים הקיימים סביב הפקדת התוכנית, למצוא את הפתרון הראוי והמאוזן, למצוא את הגשר המאפשר,  לחיות במשותף זה לצד זה.

המילה האחרונה

בסיומה של 2013, כולם עסוקים בסיכומים על מה שהיה ומה שצפוי לקרות בשנת 2014. גם בתחום התכנון והבנייה לא היה כאן משעמם ב - 2013.  האירוע הבולט של השנה, הוא ללא ספק תיקון 102 לחוק, שצפוי להתאשר באמצע 2014, אבל בצידו יש לא מעט אירועים, שבשנה אחרת היו מועמדים ל"ארוע השנה".
כך, יוזמות חקיקה שונות ומשונות שנזרקו לחלל האוויר מכל עבר. אישור השינוי בחוק הודלי"ם. קידומה של תוכנית המתאר לתל אביב להפקדה ודיונים אינטנסיביים בתכניות מתאר כוללניות, לערים נוספות. ועדות הערר ובתי המשפט, תרמו אף הן תרומתם. כך ההחלטה שקיבעה את גדרותיו של הפוטנציאל, לענין תביעות הפיצויים של תמ"מ 3/21. כך גם פסק הדין שביטל את הרחבתה של תמ"א 38 ברמת גן, או הפסיקה שאיפשרה לקזז התחיבויות על פי כתבי שפוי מהיטל השבחה, והיד עוד נטויה.
2014 צפויה להיות שנה תכנונית מרתקת לא פחות. במרכזה, כך נראה כרגע, התיקון בפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה, הצפוי להתפרסם כבר בתחילת השנה (פברואר מרץ), והכרעות בלא מעט ערעורים שתלויים ועומדים בעקבות יבול הפסיקה של בתי המשפט המינהליים בשנה האחרונה.

על רקע רצף ארועים גדול כל כך, בחרנו כאן במרפסת, לייחד את הפוסט הראשון של שנת 2014, דווקא לתיקון האחרון שנעשה בחוק התכנון והבניה, ממש בקצה הסוף של 2013. חמישה ימים לפני סיום השנה, התפרסם תיקון 100 לחוק התכנון והבניה. (לא, איננו מתכוונים, לאותו תזכיר חוק שפורסם, כתזכיר לתיקון 100 בחוק התכנון והבניה, אך לימים פורסם כהצעת חוק לתיקון 102, העושה כיום את דרכה במעלה תהליך החקיקה. אנו מתכוונים, לתיקון מצומצם הרבה יותר בחוק, שכולו מתייחס "לריכוך" סעיף 145 (ז) לחוק.)

תיקון 100 לחוק, הוא ארוע השנה שלנו של 2013, ואת הסיבה לכך נפרט בהמשך, לאחר שנפרט ונסביר מעט את הסיבה לבחירה המשונה, מבין שלל ארועים וטוענים לכתר טובים הרבה יותר.

סעיף 145 (ז) לחוק נולד בתיקון 43 לחוק ב- 1996. הוא מצוי בחלק הרישוי של החוק, אך השלכותיו הן על חלק התכנון. בשפה חופשית, הסעיף קובע כי לא ינתן היתר בנייה מכח תוכניות שאושרו לאחר 1.1.1996, אלא אם הן כוללות את כל המאפיינים הבאים:
קביעת יעוד לקרקע + חלוקת המגרשים + קביעת קווי בנין + קביעת גובה או קומות + קביעת שטחי הבנייה המותרים.

התיקון החדש בחוק, תיקון 100, עוסק בנסיבות מאד קונקרטיות, ואינו רלוונטי במישרין לכלל הציבור. התיקון מאפשר למעשה, ביחס לתוכניות מתאר ארציות, או ביחס לתוכניות מתאר מחוזיות, שחלות על כל המחוז ויכנסו לתוקף מכאן ולהבא, לתת היתרים גם אם לא התקיימו תנאי סעיף 145 (ז), ובהתקיים סדרה של תנאים נוספים. התיקון יאפשר לתת פתרונות קונקרטיים, לא מלאים, לגופי תשתית, המוציאים היתרים או הרשאות מכח תוכניות מתאר מפורטות, שלא תמיד ניתן "לרדת", בהן לרמת הרזולציה הנדרשת.
אבל - הדבר הכי מעניין בתיקון הוא מה שאין בו. אין בו התייחסות לתאריך. למועד התחילה שנקבע בתיקון המקורי ליום  1.1.1996, חוסר התייחסות זה תורם לאי ודאות ביחס להליכי תכנון לא מעטים, ועל כך נרחיב.

המשמעות האופרטיבית של הוספת סעיף 145 (ז) לחוק ב 1996 הייתה, שהחל מהמועד שנקבע כמועד התחילה, קרי 1.1.1996, כל תוכנית מפורטת, חייבת להחיל את כל האלמנטים האמורים בסעיף. תוכנית שתאושר החל ממועד זה, ואינה כוללת את האלמנטים הללו כדרישת מינימום, לא תאפשר להוציא מכוחה היתרי בנייה. לקביעת מועד תחולה כאמור, יש משמעות נוספת, הפוכה. הכוונה לכך שמהלא נוצר הכן. כלומר, מנוסח הסעיף משתמע שניתן להוציא היתרי בנייה מכח תוכניות מפורטות שאושרו לפני 1.1.1996, גם אם הן אינן כוללות אחד או יותר מהתנאים שהתיקון קבע.
הטעם לקביעת תאריך תחילה, במועד כניסתו של התיקון לתוקף היה ברור. אם לא היה נקבע תאריך תחילה, בעשרות ישובים בהם יש תוכניות שאינן עונות על תנאי סעיף 145 (ז), לא ניתן היה להוציא היתרי בנייה. כניסה מידית של התיקון לחוק לתוקף הייתה יוצרת  קפאון תכנוני, שלא לדבר על פגיעה בזכויות קיימות.

אבל, קביעת מועד תחילה לחוד, ופסיקת בית המשפט העליון לחוד.

למרות הקביעה הדיכוטומית לכאורה של החוק, ביחס למתן היתרים על פי תוכניות קודמות לתאריך התחילה, "הבהיר" בית המשפט העליון, בפס"ד בעניין חברה לבנין הירדן, כי הדרישה לתוכנית מפורטתחלה למעשה גם ביחס לתוכניות שאושרו קודם לתאריך התחילה.
מבחינתו של בית המשפט העליון, ההסדר שבסעיף 145 (ז), הוא ביטוי חקיקתי למצב המשפטי שהיה קיים קודם לחוק. מבחינתו של בית המשפט העליון, הוספת סעיף 145 (ז) לחוק אינה משנה מצב משפטי אלא, מבהירה מצב משפטי. לכן ההסדר שבסעיף 145 (ז), חל למעשה, בצורה כזו או אחרת, גם ביחס להוצאת היתרים מכח תוכניות שאושרו לפני 1.1.1996. מועד התחילה.

גם מי שאינו משפטן חייב לבודות שיש לא מעט קושי בקביעה האמורה, משום שאם לכך התכוון  המחוקק, מה טעם היה לקבוע תאריך תחילה?

כך או כך, פסה"ד של בית המשפט העליון בענין נהר הירדן חלחל לתוך הפסיקה של הערכאות מתחתיו, ועמד למעשה ברקע של שני פסקי דין חשובים שניתנו בשנת 2013, ושמן הסתם, תלויים ועומדים כרגע בערעור בפני בית המשפט העליון. המכנה המשותף לשני פסקי הדין, הוא שבשניהם, בוטלו היתרי בנייה לפרויקטים ציבוריים. המקרה הראשון הוא של הטיילת בחוף הים בהרצליה, שם ביטלה השופטת רות רונן את היתר הבניה לטיילת בחוף הים. המקרה השני הוא פס"ד של השופטת בוסתן, שביטלה היתר בניה לאיצטדיון ברחובות. העובדה שמדובר בהיתרי בנייה לפרויקטיים ציבוריים אינה מקרית. בתוכניות רבות, דווקא ביחס לשטחי ציבור ובניני ציבור, נותר שיקול דעת רחב לועדה המקומית בקשר להיקף ומפרט הבנייה, ולא נתחמו זכויות הבניה. תוכניות אלה, למרות שחלפו 17 שנה מאז תיקון 43, לא עודכנו, והתוצאות נראות כעת בפסיקה.

על רקע התהליך האמור, כאשר המחוקק ניגש בתיקון 100 לתיקון סעיף 145 (ז), מצופה היה שיתייחס לתאריך התחילה. התיקון הראוי היה לבטלו לחלוטין. מה שהיה נכון למועד כניסתו לתוקף של תיקון 43, אינו נכון היום. מצופה היה מכל מי שיש לו זכויות בקרקע עליה חלה תוכנית מפורטת, שאינה עומדת בתנאי סעיף 145 (ז), במשך תקופה של 17 שנה מאז נכנסה לתוקף התוכנית, ועל רקע הפסיקה בענין חברה לבנין הירדן, לתקן את התוכנית, ולהכניסה לתנאי הסעיף. במיוחד נכונים הדברים לגבי תוכניות ביחס לשטחים ציבוריים. מי שלא עשה זאת, היה נאלץ לעשות זאת, אם המחוקק היה מבטל את תאריך התחילה.
גישה הפוכה, גם היא אפשרית. זוהי הגישה האומרת שתכניות הקודמות לתיקון עדין רלבנטיות, ויש להכיר בקיומן, למרות שחלפו 17 שנים מאז כניסתו לתוקף של התיקון. אבל, גם אם זו הגישה, לאור פסק הדין בענין חברה לבנין הירדן, צריך היה מחוקק אחראי לחדד את המסר ולהדגיש את תאריך התחולה.
השארת תאריך התחילה, כפי שהוא, ללא התיחסות של המחוקק, מותירה מצב של חוסר ודאות ביחס לתוכניות רבות. חוסר ודאות זו ייצר מן הסתם הליכים משפטיים נוספים.

כל אלה מביאים את המרפסת לבחור בתיקון 100 לחוק כארוע השנה של 2013, הנה לכם נימוק ועדת הפרס, מהקל אל הכבד:
הנימוק הראשון - תיקון 100. מספר התיקון עצמו הוא טעם לבחירה בארוע כארוע השנה, גם אם לא היו ארועים נוספים.
הנימוק השני - קשה שלא לייחס משמעות לכך שתיקון 100 הוא הארוע המשמעותי האחרון, של שנת 2013 בתחום התכנון והבניה. בשנה שבה היו לא מעט ארועים בולטים, קל ונכון לבחור בארוע האחרון. (חוץ מזה על תיקון 102 נכתב כבר ממילא לא מעט).
הנימוק השלישי - וכאן אנו כבר מרצינים - תיקון 100 הוא ארוע מגשר בין 2013 ל -2014. גשר בין האירוע החקיקתי האחרון בתחום התכנון והבניה לשנת 2013, לבין הכרעות צפויות של בית המשפט העליון ב-2014 בערעורים בבית המשפט העליון, בשאלה עד כמה מפורטת צריכה להיות תוכנית מפורטת.
הנימוק הרביעי והאחרון - והוא זה שהיטה את הכף לטובת בחירתנו המשונה - נעוץ למעשה בדיאלוג שבין החקיקה לבין הפסיקה. בימים שבם יוזמות חקיקה עולות ויורדות, תיקונים חדשים בחוק עומדים להתפרסם, ותיקונים אחרים צפויים להיכנס לתהליכי חקיקה, חשוב להזכיר שבסוף בסוף, המילה האחרונה היא של בית המשפט. עיצוב החקיקה בכנסת חשוב, וכך גם כל תג ופסיק בחוק, אבל בסוף בית המשפט הוא שקובע ולעתים קביעתו, לוקחת  את החוק למחוזות שלא אליהם כוון המחוקק. 

מלאו הארץ עתירות

אני בטוח שמי מכם שפתח את גליון "Markerweek "של יום 23.11.2012, לא יכול היה שלא לראות את המודעה שתפסה עמוד שלם, ופורסמה תחת הכותרת "גילוי דעת".
למי שבכל זאת פספס, הנה היא לפניכם.

קראתם ?

אינני מכיר את מר רוני מזרחי, מנכ"ל קבוצת מזרחי, החתום על המודעה, וכך גם לא את הנסיבות של הארוע אותו הוא מתאר במודעה, אך אני מכיר לא מעט מקרים מהסוג שהוא מתאר בגילוי הדעת שפרסם. המכנה המשותף לכולם הוא תסכול. תסכול מאיטיות התהליך התכנוני, תסכול מחוסר המודעות, מחוסר האכפתיות, ובעיקר מחוסר התקשורת. לעיתים התסכול מוצדק, לעיתים פחות, ולעיתים, מאותן סיבות שמנינו, התסכול הוא מנת חלקה של מערכת התכנון, ולאו דוקא של צרכניה.

אבל, בכל מקרה, דבר אחד מומלץ לא לעשות - אסור "לשבור את הכלים". כך מבין השורות אנו לומדים, בסעיף 19 לגילוי הדעת, כי בשלב מסוים לא היה עוד בידי היזם הכח להמתין, והוא החל לבנות את הפרויקט ללא היתר. "נשבר לו", והוא בתגובה "שבר את הכלים". חבל.
יש לקוות שהפרשה אותה ביקש מר מזרחי לשתף עם כלל הציבור, תמצא את פתרונה במהירות. נסיבותיה שלחו אותי אל דברים שכתב, לפני זמן לא רב, כבוד שופט בית המשפט העליון, אליקים רובינשטיין, בפסה"ד בעניין מוסא דכה, כך:

"כללם של דברים: בניה בלתי חוקית, גם במקום שיש בו קשיים לעניין היתר בניה, היא רתימת העגלה לפני הסוסים. אין לבעל נכס זכות מוקנית להיתר בניה בהיעדר תב"ע המאפשרת זאת."

ומוסיף:

"ישאל השואל, מה הם הכלים העומדים לרשות מי שבשל בעיות הקשורות בדיני התכנון והבניה נמנע הימנו לקבל היתר לבנות בקניינו, אך אינו רוצה לפעול שלא כדין? התשובה לכך היא, מעבר לפניות ועתירות אינדיבידואליות אפשריות, שימוש בדרכים שיזעיקו שמים וארץ באשר להתנהלות הרשות, ואלו ייתכנו הן במישור הציבורי, באמצעות תקשורת, חברי מועצת העיר וחברי הכנסת, והן במישור המשפטי בעתירות לבית המשפט. הפעולה הציבורית והשיפוטית כלפי הרשויות, דומה כי חזקה עליה שתעשה את שלה ברב או במעט, וביום שלא ירחק." 

המסר ברור:

גילוי הדעת שפרסם מר מזרחי הוא כלי חשוב ולגיטימי בהצגת עמדתו, אך נכון היה לפרסם אותו לפני ובמקום הבניה הבלתי חוקית.

ובנוסף לכך, וזה אולי העיקר, עתירות, עתירות, עתירות.....מלאו הארץ עתירות.

בית המשפט המנהלי, הפך לשחקן מרכזי בהליכי התכנון. אסור להסס מלבקר שם. יש לבית המשפט לעניינים מנהליים יכולות נפלאות לתת פתרון "לקצר בתקשורת", שבין מוסדות התכנון לצרכניהן. פנו לבית המשפט בעיתוי המתאים, עשו זאת בסבלנות, באורך רוח, לעיתים בחריקת שיניים, אבל עשו זאת.

זכרו - בכל מקרה יותר נעים לבקר בבית המשפט לענינים מנהליים, מאשר בבית המשפט העוסק בענינים פליליים.

סוף עונת ההקלות

אם למישהו היו חסרים סימנים באשר למשפטיזציה של מערכת התכנון, הרי שביטולם של מנגונוני ההקלות והשמושים החורגים, שיכנס לתוקף חמש שנים לאחר תחילת החוק החדש, הוא סממן מובהק לכך
.

חוק התכנון והבניה מנסה לעשות את הבלתי האפשרי. הוא מנסה לחבר את המשפט לאדריכלות. הוא מנסה לחבר את היציבות הוודאות, והשויון, המאפיינים את המשפט, אל הדמיון, היצירתיות, השונות, והחופש, המאפיינים אדריכלות. הטכניקה שבה חוק התכנון והבניה מגשר על הפערים בין שתי דיספלינות רחוקות אלה, הוא באמצעות "מתאם", שקוראים לו "תוכניות". התוכניות אינן אלא מסגרת של כללים, הנקבעים על יסוד שיקולים תכנוניים, שעוברים תהליך של קיבוע וסטנדרטיזציה, ויוצרים את המסגרת בתוכה פועלים אדריכלים. אלא שלפעמים החופש והמצוינות האדריכליים מחייבים יציאה מהמסגרת. החוק עד היום הכיר בכך. לשם כך יצר החוק, את המנגנונים של הקלות ושמושים חורגים. מנגנונים אלה יוצרים הגמשה של המסגרת הכללית הקבועה בתוכנית, ומאפשרים התאמתה לנסיבות קונקרטיות. אם תרצו, המנגנונים של שמוש חורג והקלה הם כלים ליצירת fine tuning  אדריכלי. החוק החדש מבשר את סוף עונת ההקלות.

בתום חמש שנים מיום תחילתו של החוק, אלא אם כן השר יקבע אחרת, לא ניתן יהיה עוד לאשר הקלות או שימושים חורגים. המחוקק נענה בכך לדרישות חוזרות ונשנות של בתי המשפט, לצמצום השימוש במנגנונים אלה, אשר נחשבו על ידי בתי המשפט, באופן לא מפתיע, כרעה החולה של מערכת התכנון. 

האמת ניתנת להיאמר - השימוש במנגנוני ההקלה והשמוש החורג, נוצל בשנים האחרונות לרעה. כמעט כל בקשה להיתר לוותה בבקשה להקלה, ומוסדות התכנון הועסקו עד בלי די בדיונים מפרכים סביב בקשות להקלות ושמושים חורגים. גם בתי המשפט נדרשו בשנים האחרונות לשוב ולדון בגבולות השמוש בכלים אלה. לכן, הקלת העומס מעל מוסדות התכנון מצדיקה לכאורה את ביטול מנגנוני הגמישות הללו. נכון גם לומר כי כל רעיון אדריכלי שניתן לגבש במסגרת של הקלה ושימוש חורג, ניתן גם להשיג במסגרת של תכנון מפורט, ואם כל מערכות החוק החדש יפעלו כמצופה, זה אפילו יעשה במהירות. לכן, מבחינה מעשית, ובהנחה שהחוק החדש יצור כלים אחרים ליציאה מהמסגרת, "הנזק" מביטול ההקלות והשמושים החורגים, הוא יותר בהיבט הסמלי. גם כאן, כמו במנגנונים אחרים שהחוק החדש יצר, המבחן יהיה ביישום החוק. מסיבה זו, טוב עשה המחוקק שהותיר על כנם את המנגנונים של הקלה ושימוש חורג לחמש שנים נוספות לפחות, במהלכן נוכל כולנו לבחון האם יש בידי האדריכלים גמישות מספיקה בכדי לעבוד במסגרות החדשות שיווצרו, תוך שמירת גמישות מספקת שתאפשר חופש ויצירה אדריכליים.

מורשים לעניין חיקוק.

זהו הפוסט השלישי, וכנראה לא האחרון, שאנו מייחדים למכוני הבקרה. הפעם נכיר בעלי תפקיד חדשים, שהחוק יחייב להעסיקם במכוני הבקרה, אלה הם "המורשים לעניין חיקוק". 

כל מי שניסה להוציא היתר בנייה, קיבל "טופס טיולים" מהועדה המקומית ונאלץ לעבור דרך שורה ארוכה של גורמים שאמורים לאשר את הוצאת ההיתר, מכח סמכויות שהוקנו להם מחוץ לחוק התכנון והבנייה. כך למשל אישור הג"א  לגבי ממדי"ם, הנדרש מכח חוק ההתגוננות האזרחית, אישור רשות העתיקות מכח חוק העתיקות, ועוד. הצורך לעבור דרך גורמים אלה גרם לסירבול ועיכוב בהוצאת היתרי בנייה. החוק החדש מנסה להתמודד עם הסרבול הזה באמצעות המורשים לעניין חיקוק.

החוק החדש קובע תהליך כופה של הסמכת מורשים לעניין חיקוק, שבסופו אמורות לעבור כל הסמכויות של הגורם המאשר למורשה לעניין חיקוק.

במילים אחרות - מי שיבקש בקשה להיתר לא יאלץ לנדוד אל רשות העתיקות או אאל משרד הבריאות על מנת לקבל את אישורם. בתוך מכון הבקרה יהיה בעל תפקיד שיוכל לאשר או לדחות את הבקשה להיתר, או להתנות בה תנאים.

על פניו נראה כי תהליך כאמור יהווה קיצור דרך משמעותי בדרך להוצאת החיתרי בנייה, אלא שכמו תמיד, המבחן יהיה ביישום.

בעוד שמבחינת התהליך עצמו יש במינוי בעלי התפקיד הללו כדי לקצר את התהליך, הרי שמבחינת מהות התפקיד רב הנסתר על הגלוי. הקושי העיקרי טמון בכך שהחוק החדש אינו עוסק בתכני התפקיד של המורשים לעניין חיקוק. החוק החדש קובע מנגנון לפיו למרות האמור בחוק לא יועברו למורשים כל סמכויות הגורם המאשר. זאת ועוד, הגורם המאשר יקבע לאחר תחילת החוק הנחיות לגבי הפעלת סמכויות המורשים על ידי המורשים עצמם, אשר בהן טמון פוטנציאל לעקר את עצמאותם כמו גם את עצם ההצדקה לקיומם. נוסף על כך אין בחוק החדש מנגונני ערר על קביעת מורשים לחיקוק, כך שלמעשה מוקניית למורשים לעניין חיקוק זכות ויטו על בקשות להיתר. זאת ועוד, מכיוון שבמכוני בקרה שונים עלולים לכהן מורשים להיתר שונים, אשר יפעילו באופן שונה את סמכויותיהם, עלולה להווצר שונות בדרך ההתיחסות לבקשות להיתרים בין מכוני בקרה שונים.

פתרון מרחיק לכת לקשיים עליהם הצבענו יכול היה להיות ביטול סמכויות הגורמים המאשרים והכפפתן להליכי התכנון והבניה בשלב התוכנית, באופן שבעת הוצאת היתר לא תדרש עוד הפעלת הסמכות, לבד מבדיקת התאמת ההיתר לתוכנית עצמה. זהו כמובן פתרון מרחיק לכת, משום שהוא דורש  חקיקה ארוכה יותר, זמן תכנון ארוך יותר, ובעיקר מכיוון שאף גורם מאשר לא יוותר בקלות על סמכויות שכבר ניתנו לו.

לאחר שהחוק יאושר ויתפרסמו הכללים וההנחיות למורשים לעניין חיקוק ניתן יהיה להעריך האם פנינו לקיצור הליכים או לסרבולם. יש לקוות כי האמונים על הכנת החוק במשרד המשפטים, יבחנו היטב את ההנחיות של הגורמים המאשרים, ויסכלו הנחיות שיגרמו להארכת הדרך להיתר במקום קיצורה.

מכוני הבקרה - הרבה שאלות מעט תשובות

החוק החדש הטמיע בתוכו סדרה של הסדרים שבעבר היו מעוגנים בתקנות, ואפילו בכללי נוהל. התוצאה היא, שביחס למנגנונים ותיקים החוק קובע הסדרים סגורים ומפורטים, לעיתים יתר על המידה. לעומת זאת, ביחס למנגנון החדש של מכוני הבקרה, החוק כולל הסדרים חלקיים בלבד. כך למשל:

מהם התנאים להפעיל מכון בקרה ?

איך מגישים בקשה לקבל אישור למכון בקרה?

לכמה זמן ינתן האישור להפעלת מכון בקרה?

מהם תנאי הכשירות של המועסקים במכון הבקרה?

לפי איזה קריטריונים יבחן מכון הבקרה היתרי בנייה?

לפי איזה קריטריונים יבדוק מכון הבקרה את אופן ביצוע הבניה?

איזה מסמכים יוגשו למכון הבקרה?

מכון הבקרה הוא חברה, שותפות, אדם פרטי?

מהם נהלי העבודה של מכון הבקרה?

מהן שיטות העבודה?

מה ההכשרה המקצועית הנדרשת?

כמה יקבל המכון על עבודתו?

הרבה שאלות ותשובה אחת לכולן - השר יקבע !!

המשמעות של כל השאלות הפתוחות הללו היא, שנכון ליום תחילת החוק, יש סיכוי סביר שמכוני הבקרה לא יספיקו להתארגן ולא  יהיו מוכנים וכשירים לפעול. מציעי הצעת החוק היו ערים לכך, ולכן כבר בהצעת החוק נתנו לכך פתרון. בפרק הדן בתחילתן של הוראות החוק, קבעו מציעי החוק כי, אם במועד תחילתו של החוק לא יאושרו מכוני בקרה במספר מספיק, יקבעו הסדרי לגבי מתן היתרים עד לאישור מכוני בקרה במספר מספיק. מי יקבע את הסדרי הביניים? נחשתם נכון ! השר יקבע ! מדוע לא ישאר ההסדר הנוכחי עד לתחילת עבודת מכוני הבקרה? כנראה לשר יש תשובה.

גבולות ההפרטה

הליכי החקיקה מתקדמים, ואת הדיון הקרוב שלה, תייחד ועדת הפנים ואיכות הסביבה לדיון בפרק ד' לחלק הרישוי שבחוק, העוסק במכוני הבקרה. מכוני הבקרה הם מוסד חדש, שלא היה קיים, בחוק הישן. הקמתם, היא במידה רבה פועל יוצא של מסקנות ועדת זיילר שחקרה את אסון ורסאי. הדיון בהצעת החוק על מכוני הבקרה צריך להיות ברובו דיון על הפרטה וגבולותיה.

תפקידם של מכוני הבקרה, על פי החוק החדש הוא כפול. בשלב שלפני הוצאת ההיתר על מכון הבקרה, לבדוק את התאמת הבקשה לתכן הבניין, כלומר, לבדוק שהיא מקיימת את כל ההוראות על פי חוק שעניינן אופן הקמתו של בניין, חומריו, דרכי בנייתו, יציבותו, בטיחותו, וכן תנאים שצריכים להתקיים בו כדי לאפשר רווחה למשתמשים בו וקיימות המבנה.

בשלב השני, שלאחר הוצאת היתרי הבנייה, תפקיד מכון הבקרה הוא לבצע בקרה על אופן ביצוע עבודות הבניה על פי ההיתר שניתן, ולפי הוראות שקבע השר.

השימוש במילה "בקרה" הוא מכבסת מילים. בשלב שלפני הוצאת ההיתר מחליף מכון הבקרה את מהנדס העיר, ואילו בשלב שלאחר הוצאת ההיתר מחליף מכון הבקרה את הפיקוח העירוני. זוהי הפרטה של תפקידים ציבוריים.

צריך להודות על האמת, ולהסכים לכך, שהפקוח העירוני במרבית הועדות המקומיות בארץ מעולם לא היה מסוגל לפקח על טיב הבניה, וכי רפורמה בתחום זה הייתה והינה הכרחית. יתירה מכך, יש להניח שהפיקוח על ידי מכוני הבקרה יהיה יעיל הרבה יותר מפיקוח הנעשה על ידי הועדות המקומיות. אלא שבאופן מסורתי המדינה סבורה כי הענקת תפקידי פיקוח למי שאינם עובדי ציבור, מהווה חצייה של "גבולות ההפרטה", ולכן, בכל הקשור למכוני הבקרה היא משתדלת לעבור מתחת למכ"ם, ולהפריט בזהירות את תפקידי הפיקוח על הבנייה. מצופה היה מהמדינה שתכריז בקול גדול על כשלונה בהליכי הפיקוח על הבנייה, תסביר כי מדובר כאן בהפרטה של הפקוח העירוני, ותאפשר דיון ציבורי ראוי ביתרונותיה וחסרונותיה של ההפרטה בהקשר זה.

מעניין יהיה לראות האם המחאה החברתית, והדיון הציבורי שנפתח במסגרתה על  הפרטת שרותים ציבוריים, תחלחל לדיוני הכנסת, בהקשר להצעת החוק.

הפוך על הפוך

אחת מההוראות שמוסדות התכנון אוהבים לכלול, בפרק ההיתרים בתוכניות, היא הוראה בנוסח הדומה לנוסח הבא: "תנאי להיתר בנייה - אישור המשרד להגנת הסביבה" או "חוות דעת תחבורתית" או "אישור פקיד היערות" או ".........".

החוק החדש מבטל את שיקול הדעת של מוסדות התכנון להתנות מתן היתרי בנייה או תעודות גמר באישור של מי שאינו מוסד התכנון המוסמך להוציא את ההיתר.

אין ספק שיש כאן בשורה לכל מי שחפץ לזרז את הליכי התכנון. דמיינו את היזם שבמשך שנים ארוכות המתין/יזם/ דחףמימן תוכנית, עד שקיבלה תוקף, וכשהגיע למחוז חפצו, וביקש להוציא היתר בנייה, מוציאה לו הועדה המקומית תמרור עצור,שנראה כך: "החלטה - לתת את ההיתר בכפוף לאישור המפקח על התעבורה"......

התסכול הזה אמור לחלוף מהעולם התכנוני, כמעט לגמרי, לכשיאושר החוק החדש.

יחד עם זאת הצעת החוק הולכת בהקשר זה רק חצי דרך, משום שהיא מחריגה ממנה מבנים חקלאיים, תירותיים, בטחוניים ומתקני תשתית.

ההחרגה האמורה יוצרת מצב הפוך למצב הקים כיום, שכן, בניגוד למצב שהיה קיים עד היום, בו שיקול הדעת הסופי היה של מוסד התכנון, הרי שעל פי החוק החדש, שיקול הדעת הסופי, בקשר להיתרים מסוימים, נלקח ממוסדות התכנון ועובר לגורמים מחוצה לו.

כלומר אם ועדה מחוזית קובעת בתוכנית בסמכותה, כי תנאי להיתר בנייה הוא אישור משרד החקלאות - אזי היא למעשה מוציאה מהועדה המקומית את שיקול הדעת ואת הסמכות בהקשר זה. כידוע לכם על החלטת משרד החקלאות אין ערר, אין זכות שמוע ועוד ועוד...

אני משוכנע שהכונה של מנסחי הצעת החוק היתה חיובית, ומטרתה ליעל את התכנון ואת ההליכים להוצאת ההיתר, אבל מרוב יוצאים מהכלל וחריגים, יצא להם הפוך על הפוך.