דיור בר השגה כמטרה ציבורית

אתמול, פורסמה בעיתונות הכלכלי הידיעה כי  שר הפנים גדעון סער חתם על צו המעדכן את רשימת השימושים שרשאית רשות מקומית לקדם על קרקע ציבורית, ביניהם דיור מוזל..

אנחנו, שיושבים על "המרפסת", מחככים ידינו בהנאה.

ראשית - על כך שהפתרון, שהיה מונח על הקרקע, וניתן היה פשוט להרימו וליישמו כבר לפני שלוש שנים, מבלי לקדם הליכי חקיקה מיותרים וכל מיני מהפכות מוזרות, סוף סוף מומש. יכול מאד להיות שכיום פתרון כזה הוא בבחינת מועט מידי ומאוחר מידי, ומה שהיה נכון לפני שנתיים שלוש, לא בהכרח יהיה מספיק כיום, אבל בכל מקרה לא מאוחר לנסות.

שנית - אנחנו ממש לא יודעים אם הרעיון להרחיב את השימושים של סעיף 188 גם לדיור למגורים נולד ב"מרפסת".

אבל, פרסום הצו על ידי שר הפנים, הוא הזדמנות מצויינת לחזור אל פרסומי העבר שלנו בהקשר זה, שיסבירו מדוע, למרות שלא ניאבק על הוכחת אבהות על הרעיון (כי כזכור להצלחה אבות רבים), אנחנו מריעים על אישורו והפיכתו לדין.

בפברואר 2012, פרסמנו מאמר שפורסם בעיתון דה מרקר ובו כתבנו כך:

"חוק התכנון והבנייה קובע סדרה של שימושים ומטרות ציבוריות, שלמענם ניתן להפקיע קרקע ללא תמורה. החוק גם קובע ששר הפנים יכול להוסיף מטרות ציבוריות על אלה הקבועות בחוק. בעבר כבר נקבע על ידי משרד הפנים כי הפקעת קרקע לצורך הקמת שכונות מגורים לצורך קליטת עלייה היא מטרה ציבורית. גם נקבע שמעונות סטודנטים הם מטרה ציבורית. לפיכך, מדוע שלא ייקבע שהפקעת קרקע למגורים לחסרי דיור היא מטרה ציבורית?"

מאחר ומאמרים בעיתון מוגבלים באורכם, פרשנו את הרעיון המלא בפוסט שפורסם כאן ימים אחדים אחר כך, תחת הכותרת :"מכתב גלוי לראשי רשויות מקומיות בנושא דיור בר השגה".  באותו פוסט כתבנו כך:

"סעיף 188 לחוק התכנון והבנייה, קובע מהם אותן "צורכי ציבור", שלמענם ניתן להפקיע מקרקעין, וביניהם: "כל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים". השר קבע בעבר כי הפקעת קרקע לצורך הקמת "שכונות מגורים לצורך קליטת עליה", היא מטרה ציבורית, הוא גם קבע כי "מעונות סטודנטים" הם מטרה ציבורית. מדוע שלא יקבע שהפקעת קרקע למגורים לחסרי דיור הינה מטרה ציבורית? 

ראשי רשויות נכבדים - פנו אל השר, בקשו ממנו לקבוע דיור לחסרי דיור כמטרה ציבורית. הוא כנראה ידחה את בקשתכם. לימדו את נימוקיו ואם צריך וניתן לכו לבג"ץ ובקשו מכבוד השר להסביר לשופטים, מדוע דיור לעולים הוא מטרה ציבורית, ומדוע דיור לחסרי דיור, בעת הזאת, איננו מטרה ציבורית."

בפוסט נוסף שכתבנו, באוקטובר 2013, בעיצומם של המאבקים על הכללת דיור בר השגה בתוך הוראות חוק התכנון והבניה, שבנו שוב אל ההצעה וכתבנו כך:

"אחרי שהוסבר הרעיון, היישום הבסיסי שלו בחוק התכנון והבניה הוא די פשוט. כל שצריך לעשות הוא לכלול את המונח "דיור בר השגה", בין צורכי הציבור אותם מונה סעיף 188 לחוק התכנון והבניה. שינוי פעוט זה, יאפשר למוסדות התכנון ליעד בכל תוכנית קרקע לדיור בר השגה, כחלק מהמטלות הציבוריות של התכנית. באופן כזה יווצר מלאי קרקעות "שישולם "מתוך ההפחתה בהיטל השבחה. הקרקע הזו תוכל להיות מוחכרת לזכאים, על פי קריטריונים שיקבעו, מחוץ לחוק התכנון והבניה, כאשר רכיב הקרקע מנוטרל ממחיר הדירה באופן מלא או חלקי. כמו יתר שטחי הציבור בתכנית, הקרקע המיועדת לדיור בר השגה, תוקצה לרשות המקומית, והיא תנהל אותה ותדאג להחכרתה לזכאים."

הרעיון נקלט, הפך לדין, ועכשיו יש רק לקוות שייושם בהצלחה. 

המהפכה הכלכלית 2 - נוסח התזכיר המוצע לתיקון הפרקים הכלכליים בחוק התכנון והבניה.

מצורף, לאחר עריכה, התזכיר המלא של תיקון הפרקים הכלכליים בחוק התכנון והבנייה. הנוסח המצורף אינו תחליף למקור, אך עריכתו תסייע להבנת דברי ההסבר והמנגנונים החדשים המוצעים. לחצו כאן למעבר לתזכיר.

מחבואים

החוק החדש מייחד חלק שלם להפקעות, אבל את הסעיף החשוב ביותר לעניין הפקעות אל תחפשו שם. הסעיף החשוב באמת נחבא בפרק העוסק באיחוד וחלוקה ללא הסכמה. כוונתנו לסעיף 208 להצעת החוק, המאפשר להקצות קרקע לצורכי ציבור לרשות במסגרת הליכי איחוד וחלוקה.

אין בכלל ספק כי מעתה ואילך, מרבית הרכישות של קרקע לצורכי ציבור, על ידי רשויות מקומיות, תעשינה במסגרת הליכי איחוד וחלוקה, מכח סעיף 208 לחוק החדש, ולא מכח סעיפי ההפקעה שבחלק ז' לחוק. כך תקבל הרשות המקומית קרקע ללא צורך בתשלום פיצויים, ללא מגבלות על שיעור הקרקע המופקעת, וללא  פרוצדורה מסובכת של דיני ההפקעות. הפרק של איחוד וחלוקה ישמש בעיקר להפקעות של מתקני תשתית ולהפקעות לטובת המדינה, ולכן נראה כי את שלל דיני ההפקעה, המפוזרים כיום במספר דיני הפקעה, נכון היה, בהזדמנות חגיגית זו, לאחר לדין רכישה אחד, ולמחוק אגב כך את פרק ההפקעה מהחוק החדש. 

המילה האחרונה

המתמידים בקריאת הפוסטים המתפרסמים מעל "המרפסת", בודאי יזכרו כי לא אחת ציינו שהרפורמה מהווה כלי לדיאלוג בין מנסחיה לבין הוראות נוהל, כללי פרשנות ופסיקה שנפסקה ביחס להוראות החוק הבטל. ל"מרפסת" נדמה כי אחד המקרים המובהקים לדיאלוג שכזה, הוא זה המצוי בפרק העוסק בתוכניות איחוד וחלוקה.

שנים ארוכות חיכו שמאי המקרקעין, בעלי קרקעות ומוסדות התכנון להכרעה בשאלה האם ניתן לעשות שמוש "במכשיר" של איחוד וחלוקה לצורך נטילת קרקעות לצורכי ציבור?

מאמרים רבים נכתבו, פסקי דין סותרים נפסקו, מחלוקות בין פוסקים לא הגיעו להכרעה, עד שלפני כשלוש שנים, הסוגיה הוכרעה. בהחלטה לא פשוטה, בעניין הידוע כעע"ם 5839/06 אלפרד בראון ואח', קבעה כב' השופטת נאור בביהמש העליון כי, נטילת קרקע במסגרת הליכי איחוד וחלוקה היא הפקעה, הכפופה לזכויות פיצויים הנובעות כתוצאה מהפקעה מעל 40% ללא תמורה. עם זאת, לדעתה, השימוש בכלי של איחוד וחלוקה להפקעה, אינו פוסל את התוכנית, אלא מעניק זכות לפיצויים לגבי הפקעות בשיעור של למעלה מ- 40%. כב' השופטת נאור לא הסתפקה בכך, ועשתה צעד נוסף. היא הוסיפה וקבעה אבחנה אופקית בין שטח קרקע במ"ר לבין שוויו. לשיטתה גם אם יופקע שטח של 90% משטחה האופקי של החלקה, אך ליתרת ה – 10% שנותרו בידי הבעלים, ינתנו זכויות בניה העולות על שווי הקרקע המופקעת, לא יהיה הנפקע זכאי לפיצויים. השופטת נאור מודעת לכך שהחלטתה אינה נקייה מקשיים, היא ניתנת על רקע עמימות בחוק הקיים, והיא ממליצה: " לקבוע בחוק הסדר מפורט גם לעניין הפיצוי הניתן בהליך של איחוד וחלוקה בדרך של אפשרות לבנייה לגובה, דהיינו תוספת אחוזי בניה או בדרך של שינוי ייעוד".

בחוק החדש ניתן "כאילו" מענה להמלצותיה של כבוד השופטת נאור. בסעיף 208 להצעת החוק נקבעה במפורש זכאותן של רשויות מקומיות לקבל קרקע בהקצאה, למרות שאינן נכנסות עם קרקע לתוכנית. הקצאה כזו תיעשה רק לגבי מגרשים לצורכי ציבור. המגרשים שיוקצו לרשות לא יחושבו כחלק ממגרשי התמורה. הקצאה לרשות בתוכנית של איחוד וחלוקה לא תיחשב כהפקעה!!

לכאורה הצעת החוק הולכת עם ההחלטה בעניין אלפרד בראון, ואולם רק לכאורה. קודם כל ביהמ"ש קבע גם בעניין בראון כי החלטתו אינה נקייה מקשיים. ניתן היה להגיע גם לפתרון אחר, ברוח חוקי היסוד וההגנה על הקניין, פתרון שאינו מערב בין תהליכים של איחוד וחלוקה לבין הוראות בעניני הפקעה. נראה כי אם ארגוני זכויות אזרח היו מנסחים את החוק ולא נציגי משרד הפנים או המשפטים, השיטה הנבחרת היתה שונה.

נוסף על כך, בפסיקה של כב' השופטת נאור, הוכרה זכות לפיצויים, בנסיבות בהן הופקעה קרקע, מבלי שהפיצוי שניתן עולה כדי למעלה מ60% משווי החלקה הנכנסת. הצעת החוק בהקשר זה שותקת. על פי נוסח הצעת החוק ניתן לתאר מצב תיאורטי שבו חטיבת קרקע שלמה, תיועד, בתוכנית הכוללת הוראות איחוד וחלוקה, לצורכי ציבור, תוקצה לרשות, ובעלי הקרקע יקבלו זכויות בשווי נמוך משווי הקרקע הנכנסת. זה עוות המצריך תיקון.

מעבר לכל האמור, ברי כי הפתח שנפתח לרשויות ליטול קרקע מבלי לשלם פיצויי הפקעה, יגרום להן להעדיף כלי זה לשם נטילה של שטחי ציבור. אלא שהשימוש בכלי זה מחייב מתן זכויות לבעלי הקרקע שבתחום התוכנית לאיחוד וחלוקה. כתוצאה מכך עלולים להווצר "לחצי פיתוח", גם במקומות בהם ההליך התכנוני הרגיל לא היה מוביל בהכרח לפיתוח, או לפיתוח בהיקף גדול.

איך שהוא, במבט מעל "המרפסת", נראה כי בעניין זה לא נאמרה המילה האחרונה.