24 באפר׳ 2011

מצב מאוזן




בכל הקשור בתוכניות לאיחוד וחלוקה, הרפורמה בחוק, מזמנת לנו, כפי שמעידים על כך מנסחיה, "כמה שינויים משמעותיים לדין הקיים בסוגיה, תכנונית – קנינית זו".

ההוראות הנוגעות לאיחוד ולחלוקה בחוק החדש, מחדשות מושגים שלא היו בו קודם, מבהירות מושגים קימים, קובעות כללים כיצד לטפל בתוכנית בהסכמה לעומת תוכנית שלא בהסכמה, מסבירות כיצד "נכנסת" ו"יוצאת", רשות מקומית אל ומטבלאות האיזון, פותרת את הדילמה הכמעט נצחית, האם הקצאת קרקע בטבלאות איזון לרשות מקומית מהווה הפקעה ? (נחשו כיצד!), קובעות כיצד יחושב שווי המבנה בעת עריכת טבלאות איזון ועוד ועוד...

אחד מהנושאים שהיו ראויים לדעתי, ליותר תשומת לב בחוק החדש, הוא נושא תשלומי האיזון. החוק החדש מגדיר תשלום איזון כ"סכום שנקבע בטבלת הקצאה ואיזון, בהתאם לסעיפים 203 ו-205".
הסעיפים אליהם מפנה סעיף ההגדרות, קובעים למעשה את תוכנם של תשלומי האיזון. מדובר על ההפרש שבין השווי היחסי של מגרש התמורה, לעומת השווי החסי של הזכות בחלקה הנכנסת. כך, ככל ששויו היחסי של מגרש התמורה גדול משוויה היחסי של הזכות הנכנסת יהיה חייב בעל הזכות נכנסת בתשלומי איזון, וככל שהמצב הפוך, הוא יהיה זכאי לתשלומי איזון. זאת ועוד החוק החדש קובע כי המועד לשלם את תשלומי האיזון, כמו גם הזכאות לקבלם, יהיה תוך 90 יום ממועד כניסתה לתוקף של תוכנית (הסדר שגם עליו ניתן לקיים דיון נפרד).

אז למה לקטר?

לקטר משום ששני נושאים מרכזיים הטעונים ליבון וחידוד נותרו ללא פתרון.

ראשית – החוק החדש לא קובע  את "גבולות האיזון", כלומר עד לאיזה שברירי אחוזים תגענה טבלאות האיזון, האם מי שיש לו זכות ל 0.08% במגרש התמורה יהא זכאי לבעלות בהיקף כזה במגרש או לתשלומי איזון?? מה ההבדל בין מקרה שבו באחוז המזערי במגרש התמורה של 0.08% מייצג זכאות לחמש יח"ד לעומת מקרה שאחוז כזה מייצג זכאות לפחות מדירה אחת?
הקושי בכך ברור לכל. יצירת שתוף במקרקעין מהווה חסם לפיתוח. לא בכדי חוק המקרקעין מתיר לשותף במקרקעין לפעול בכל עת לפירוק השיתוף. בהקשר זה שיתוף = שיתוק.
מנסחי החוק החדש היו ערים לכך, ולכן קבעו כי המגרשים החדשים יוקצו ככל שאפשר כך שלכל מגרש תמורה יהיה בעל זכויות אחד, ואם הדבר לא יתאפשר, יוקצו המגרשים במשותף, ככל שניתן על פי הסדרי השתוף בחלקה הנכנסת. מנסחי הצעת החוק אף מסבירים כי הסעיף נוסח "בעיקר מרצון ליצור קרקע זמינה לבנייה, ולא מעקרונות קנייניים". אך ההסדר המוצע אינו מהווה אינו מונע שיתוף בין "שותפים חדשים", וסטואציה בה מספר מגרשים קטנים יתאחדו למגרש גדול, תהא בהחלט סבירה ושכיחה.
נראה שהפתרון לכך הוא פשוט יחסית – ניתן לקבוע רף לפיו כל בעלים במגרש תמורה, המחזיקים ביחד או לחוד, בשיעור של לדוגמה 75% יהיו רשאים לפרק את השיתוף, על ידי רכישת הבעלים האחרים באמצעות תשלום תשלומי איזון.
פתרון מסוג אחר הוא על ידי קביעה כי מי שזכאי לפחות מ- % X ממספר יח"ד במגרש התמורה יהא זכאי לקבל את התמורה בתשלומי איזון בלבד.

נראה כי הרתיעה של השמאים אשר עורכים את טבלאות האיזון, כמו גם של מוסדות התכנון ושל מנסחי הרפורמה בחוק, מפתרונות מהסוג האמור, נובעת בצדק מכך, שתשלומי האיזון, אינם מבטאים את השווי האמיתי של הקרקע, אלא את שוויה היחסי.
נקודה זו מובילה אותנו אל הקושי הנוסף הקיים ברפורמה בהקשר זה.

שנית -  החוק החדש לא קובע מנגנון אמיתי וראוי לבירור גובה הזכאות לתשלומי איזון
מנסחי החוק שבים ומבהירים לנו, גם בנוסח סעיפי החוק וגם בדברי ההסבר, כי תשלומי האיזון, אינם מתארים שווי של הזכות היוצאת אלא שווי יחסי. כך למשל קובע החוק החדש במפורש כי השווי שיקבע לא יהווה ראייה בכל הליך שענינו היטל השבחה או תביעה לפיצויים.

לדעתי הסדר זה בטעות יסודו. גובה תשלומי האיזון, צריך גם צריך להוות ראייה לשווי הקרקע. תשלומי האיזון, צריכים להקבע על ידי השמאי עורך הטבלאות, אך כפופים לביקורת באמצעות מנגנון מסודר בפני שמאי חיצוני, כדוגמת השמאים המכריעים, שיכולים אף להיות "שמאי מייעץ", לועדה בשלב עריכת הטבלאות. מדובר בהליך שבו ישמעו הצדדים, בסיומו הכרעה, ואף זכות ערר, אך בסופו קביעה ברורה של שווי הקרקע על פי התוכנית
אימוץ מנגנונים של קביעת שווי ריאלי לתשלומי איזון, תאפשר לקבוע איזון שאינו איזון בעין, על ידי הקניית זכויות בקרקע, אלא באמצעות תשלום כסף, ובכל אלה יהיה כדי לתרום לכך, שניתן יהיה לנצל את פירות התכנון.

17 באפר׳ 2011

הגדה על פסח

לכבוד חג הפסח חפשנו היבטים תכנוניים בהגדה של פסח - מה מצאנו?


מצאנו כי למרות הבניה הרבה עליה מספרת ההגדה, החל מתיאור חומרי הבנייה (חומר ולבנים) דרך בניית ערי מסכנות וכלה "בשנה הבאה בירושלים הבנויה", אין בהגדה אפילו מילה אחת על תכנון. הכיצד?
ובכן, ההסבר פשוט - בני ישראל הסתמכו על נסים. כך, במקום לתכנן גשר נאלצו לעבור בחרבה.


והמרפסת שואלת : מה השתנה ?

חג שמח !!

13 באפר׳ 2011

תחי המהפכה


אחת מהבשורות הרבות של תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, הייתה ההכרה בזכותו של בעל עניין בקרקע ליזום תוכניות בניין עיר מקומית על הקרקע בה יש לו עניין. בשורה זו היתה לא פחות מאשר מהפכה בתפיסת העולם התכנונית, מהפכה אותה צריך להסביר.

עד השינוי בחוק ב 1995, הסמכות ליזום תוכניות בניין עיר מקומיות הייתה רק של גורמים ציבוריים ובכללם, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וועדות מקומיות. בפועל, היזמים הפרטיים, היו אז, וכך גם היום, הגורם המניע של גלגלי התכנון, אלא שהם עצמם לא היו מוסמכים להגיש תכניות. כתוצאה מכך, כדי ליזום תכניות, נזקקו היזמים לחסדיהן של הרשויות המקומיות ו/או הועדות המקומיות. זו תוצאה משחיתה. היא יוצרת פרוטקציוניזם, היא מפלה ומסייעת "למקורבים", היא מהווה מצע נוח לשחיתות, והיא גורמת לסחבת. בהקשר זה, לא למיותר לציין, את חוק המקרקעין, ואת זכותו הבלתי מופרעת, הכמעט קדושה, של כל בעל זכות במקרקעין במשותף, לפרק בכל עת את השיתוף. זכות זו נקבעה מתוך מטרה לאפשר את הניצול והשימוש במקרקעין באופן יעיל. הענקת הזכות לכל "בעל עניין בקרקע" ליזום תוכנית הייתה איפה, מהלך משלים, שתרם ל"הרמוניה החקיקתית", שגם בה דובר רבות באותם שנים.

המונח "בעל עניין", לא זכה להגדרה, בחוק, ולא בכדי. זהו " מונח שסתום ", שנכלל בחוק על מנת שפרשנים יתנו לו תוכן על פי תכליתו, ובנסיבות המשתנות של יישום החוק. מה שברור הוא שהמונח "בעל עניין בקרקע" רחב מ"בעל קרקע" שהוגדר בחוק, או אף מ"בעל זכות בקרקע". הוא דורש זיקה לקרקע, ולטעמי, על רקע תכלית חקיקתו, וכלל האמור לעייל, נכון היה לפרשו, כעל "זיקת הנאה מהקרקע המתוכננת". במילים אחרות, לדעתי, כל מי שרשאי, להנות מפירות התכנון, הרי הוא בעל עניין, וזכאי ליזום תוכנית.

השינוי בחוק ב 1995, גרם לנחשול אדיר של תוכניות, מצד בעלי עניין, שרק הוכיח עד כמה היה נחוץ ונדרש השינוי החקיקתי בתחום זה. אלא שאז, כמו ביחס לחידושים רבים וטובים אחרים של תיקון 43 לחוק, נעמדו אנשי משרד הפנים על רגליים אחוריות, והעניקו למושג "בעל עניין" פרשנות מצמצמת להפליא, "והצליחו" להחזיר את הצוואר לבקבוק. כך,  בתהליך איטי אך עקבי, הקשה משרד הפנים על בעלי ענין להגיש תכניות, ובמשך השנים שחלפו אימץ המשרד תפיסה תכנונית לפיה יוזמי תוכניות נאלצים, כיום להראות שיש להם זכות מהותית בכלל הקרקע המשתתפת בתוכנית. התוצאה מכך, היא שבעלי עניין בקרקע,שוב נקלעו לסרבול ממשי בהכנת תוכניות, נאלצים להשלים עם  דרישות סחטניות מצד שותפיהם לקרקע, וחמור מכל אלה, עליהם לשוב ולחזר על פתחיהן של הועדות המקומיות, על כל הקשיים הכרוכים בכך, עליהם כבר הצבענו.

כל ההקדמה הארוכה הזו נועדה על מנת לבשר כי החוק החדש, תוקע מסמר אחרון בארון המתים של "בעלי העניין". סעיף 177 (ג) להצעת החוק מגדיר "בעל עניין", ומעגן את הפרשנות המצרה למונח זה, כפי שהתגבשה במשך השנים על ידי משרד הפנים. חבל. יש לזכור כי התועלת מפרשנות רחבה של המונה  "בעל עניין", גדולה מנזקה האפשרי. פרשנות רחבה של המונח אינה פוגעת בצדדים שלישיים, מאחר והזכות ליזום תכנית, אין פרושה שהתכנית תאושר. הזכות קיימת רק לגבי תוכניות מקומיות, הכפופות לתכניות כוללניות, ולכן אין בה כדי לפגוע באינטרסים של שימור והגנה על שטחים ירוקים. הזכות כפופה לשיקול דעת מוחלט של מוסדות התכנון עצמם, בהליכי התכנון שיתקיימו לכשתופעל הזכות, אך היא מאידך מאפשרת שקיפות, מונעת אפלייה, יוצרת הזדמנויות שוות, מקדמת צדק חלוקתי, ותורמת לניצול יעיל של מקרקעין.

לא נותר לנו אלא לקרוא – תחי המהפכה.




.

10 באפר׳ 2011

מושכים את הסולם



"עיקרוו הסולם", הוא אחד העקרונות המרכזיים של החוק הבטל. כמו בכל סולם, גם בסולם ההררכי של התוכניות ניתן היה לעלות ולרדת. מחד, ככל שעלית בסולם התוכניות כך היה גובר חוזקה של התוכנית מקודמתה (תוכנית מתאר מחוזית חזקה מתוכנית מתאר מקומית וכך הלאה). מאידך, החוק בטל קבע כי בכל תוכנית ניתן לכלול הוראות מהסוג שניתן לכלול בתוכנית נמוכה ממנה בדרגה. כך למשל, בתוכנית מתאר ארצית ניתן היה לכלול הוראות של תוכנית מתאר מחוזית או מקומית ואף של תוכנית מפורטת. החוק החדש, משנה הסדר זה ובהיבט זה מושך את הסולם.

החוק החדש מבטל את התוכנית המחוזית, אך יוצר רובד תכנוני חדש ורב משמעות בדמותה של  "התוכנית הכוללנית". הועדה המחוזית היא זו שתאשר את התוכנית הכוללנית, ומטרתה, ליצור מסגרת תכנונית בראייה רחבה, כלל עירונית בדרך כלל. בגבולותיה בגדרותיה ומגבלותיה של התוכנית הכוללנית, תפעלנה הועדות המקומיות את הסמכויות הרחבות שהחוק החדש יעניק להן, ועל פיה יוכנו על ידי הועדות המקומיות, תוכניות הכוללות הוראות מפורטות.

החוק החדש מייחד סעיף מיוחד לשבירת עיקרון הסולם, כאשר הוא קובע סדרה של הוראות אשר אסור לכלול בתוכנית מתאר כוללנית. מנסחי החוק החדש מסבירים במפורש, בדברי ההסבר להצ"ח, כי החוק החדש קובע שורה של הוראות שעל פי מהותן הן הוראות שיש לכלול בתוכנית מפורטת, שאין להכלילן במסגרת התוכנית הכוללנית.
ההגיון החקיקתי ברור, ועל אף שהדברים לא נוסחו בצורה כזו, המטרה היא למנוע מהועדות המחוזיות להתעסק בהוראות בינוי בקביעת שטחי בניה למגרשים ספיצפיים, ועוד ענינים שמעסיקים כיום את הועדות המחוזיות, ויוצרים שם צוואר בקבוק. הכוונה הלא מוצהרת היא לפתוח צואר בקבוק זה, ולשחרר, במסגרות ברורות, סמכויות לועדות המקומיות. אלא שכאן אנו חוזרים לבעיית הסולם.

בעוד שבתוכניות כוללניות לא ניתן יהיה לכלול הוראות שבמהותן הן הוראות שצריכות להלל בתוכנית מפורטת, הרי שדוקא בתוכנית מתאר ארצית, שמעמדה חזק מזו של תוכנית כוללנית, ניתן לכלול הוראות מסוג זה. כלומר עלול להווצר מצב שבו צואר הבקבוק בועדות המחוזיות יעלה למעלה, למועצה הארצית. אמת נכון הדבר, הנגישות למועצה הארצית קטנה הרבה יותר, ולא כל בעל ענין יכול להגיש תוכנית לאישורה. אך מאידך גם על פי החוק החדש, עוד לפני שהממשלה הוסמכה להורות על הכנת תוכנית מתאר ארציות, כפי שמאפשר החוק החדש, החלה המועצה הארצית לדון בתוכניות הכוללות הוראות מפורטות, והטרנד הזה הלך וגבר בשנים האחרונות.
יש במוסדות התכנון נטייה טבעית לריכוז סמכויות. ההוראה בחוק החדש המחריגה את סמכות הועדה המחוזית לדון בהוראות מפורטת בתוכנית מתאר כוללנית היא הראייה לכך. הקושי הוא שבהעדר הוראה דומה עלולה נטייה זו לרכוזיות לבוא לידי ביטוי בהכנת תוכניות מתאר ארציות, ולהווצרות צואר בקבוק שם.
אם כך יאושר החוק החדש, תצטרך המועצה הארצית להזהיר את עצמה לפני השימוש בסולם כי היא עלולה ליפול.

3 באפר׳ 2011

המתחיל במצווה אומרים לו גמור.



במסגרת החוק החדש עוגנו באופן מפורש, "פרקטיקות" שהיו נהוגות על פי החוק הקודם. דוגמה לכך הוא סעיף 162 לחוק החדש. הסעיף מסדיר סוג חדש של תוכניות מתאר ארציות, אלה הן "תוכניות מתאר ארציות מפורטות".
מנסחי החוק מסבירים לנו כי: "בעבר עלתה השאלה אם ניתן לאשר תוכנית מתאר ארצית מפורטת. הפסיקה נתנה לשאלה זו תשובה חיובית ובפרקטיקה אושרו לא מעט תוכניות מעין אלה".
אכן – צודקים מנסחי הצעת החוק – בפועל אושרו תוכניות מתאר ארציות מפורטות, על פי החוק הקיים, כמו למשל תמ"א 36 א' תמ"א 18 ולאחרונה תמ"א 10 / ד' /10. החוק החדש, בהקשר הזה, נותן ביטוי לפרקטיקה הקיימת ואין בו כל חידוש.

אז אם כך מה הבעיה?

הבעיה איננה בעיגון ההסדר הקיים ביחס לתוכניות מתאר מפורטות, אלא באי השלמתו. על פי החוק הבטל, תוכניות שאינן תוכניות מתאר ארציות, יכולות לקבל תוקף, רק לאחר תהליך מסודר של שיתוף הציבור, הכולל, הפקדה, זכות להתנגדות, דיון בהתנגדויות, וזכויות ערר, במקרים מסוימים. לעומת זאת,על פי החוק הבטל, תוכניות מתאר ארציות התאשרו מבלי שבחוק נכללה דרישה של פרסום, או הפקדה, ומבלי שתוענק זכות להתנגדות.
המצב החוקי הקיים יצר אנומליה בלתי אפשרית, ובפועל הנהיגה המועצה הארצית, הליך וולנטרי של "שיתוף ציבור". בפועל פורסמו תוכניות מתאר ארציות בעתונות, והציבור הוזמן להשמיע את השגותיו בפני המועצה הארצית.
עם זאת החוק החדש לא יצר את התוכנית הארצית המפורטת, ויצירתה היא פרי פרשנות משפטית. ניתן היה לצפות כי אם מנסחי החוק החדש בחרו לעגן במסגרתו את הפרקטיקה הקיימת של הכנת תוכניות מתאר ארציות, הם יאמצו לחקיקה גם את "הפרקטיקה המשלימה". סביר היה לצפות כי בחוק החדש יעוגן מנגנון שיתוף הציבור ביחס לתוכניות מתאר ארציות בכלל, וביחס לתוכנית מתאר ארצית מפורטת במיוחד. זה נראה לא סביר שבחוק (להבדיל מפרקטיקה קיימת), תקבע זכות להכין תוכניות מתאר ארציות מפורטות מכוחן ניתן להוציא היתרים, מבלי שהציבור הרחב יקבל הזדמנות להציג את דעתו באופן מוסדי ומאורגן, להבדיל מוולנטרי, בפני מוסדות התכנון.

לכן קראנו בכותרת למתחיל במלאכה, להשלימה, ולתקן את הצעת החוק על ידי קביעת זכות התנגדות ברורה, לפחות ביחס לתוכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות מפורטות.