תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות

תא/5000, תוכנית המתאר העירונית לעיר תל אביב, עומדת לסיים בשבועות הקרובים את תקופת ההפקדה, ולעבור לשלב הדיון בהתנגדויות. מי שמעוניין להכיר את התוכנית  מוזמן ללחוץ כאן ולעבור היישר לאתר של עיריית תל אביב, המציג את מסמכי התוכנית ונספחיה. 

תוכנית 5000 היא תוכנית מעניינת. ניכרת בה השקעה רבה ומחשבה רבה. היא תורמת לעולם התכנון מושגים חדשים, ואפילו שפה חדשה אשר, מן הסתם יעסיקו אותנו בתקופה הקרובה.

אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת. התוכנית גם עוסקת "בחיזוי", משום שהיא כוללת מנגנונים שונים, בעיקר בנושא של דיור בר השגה, שיהיו רלבנטיים, רק אם תאושר חקיקה בנושא זה. כל אחד מנושאים אלה, וכן נושאים אחרים שלא הזכרנו, יכול וצריך לשמש נושא לפוסט מיוחד, ואולי בעתיד נכתוב אותם, אבל אלה לא על סדר יומנו היום. 

היום בקשנו לכתוב על נושא אחר, והוא הפגם המובנה הקיים בתכניות מתאר כוללניות, בכלל, לא רק בזו של תל אביב. פגם שנוצר בזכות המחוקק, שערבב מין בשאינו מינו, על ידי כך שערבב בין תכנון עירוני, לבין סמכויות תכנון. ערבוב בין השאלות מה מתכננים ואיך מתכננים, לשאלה מי מתכנן ?

תוכנית המתאר של תל אביב היא תוכנית החלה על כל שטח הישוב. היא תוכנית, שעל פי תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה, אם יאושר, תקרא תוכנית כוללנית, אלא אם יבחר המחוקק שם אחר לתוכניות מסוג זה. אין בכלל ספק שאישור תוכנית מתאר עירונית לישוב או לחלק משמעותי ממנו, הוא אירוע חגיגי ורב משמעות עבור הישוב. הוא למעשה מימוש הזכות להגדרה עצמית של הישוב.

בחוברת ההסבר המיוחדת, המציעה מתווה להכנת תוכניות מתאר כוללניות, שהוציא משרד הפנים, ושלצפייה בה אתם מוזמנים ללחוץ כאן, לא חסכו מילים על מנת לתאר את חשיבותה של תוכנית כוללנית בכלל. על פי החוברת, תוכנית מתאר כוללנית נועדה:

"להבטיח את איכות החיים והסביבה של האוכלוסייה, לרבות שילוב עקרונות של פיתוח בר-קיימא";

"להתוות את המבנה המרחבי הראשי המוצע של הישוב, תוך הגדרת ההיררכיה התפקודית והפיזית של מרכיבי הישוב העיקריים";

"לתת ביטוי בהיר וברור למדיניות התכנונית המוצעת לישוב ולמטרותיה".

בהתאם לכך, גם עיריית תל אביב, בדברי ההסבר לתוכנית 5000, הדגישה את החגיגיות והחשיבות של התוכנית וציינה, בפתח הדברים, כך:

"תכנית המתאר תא/5000 מתבססת על "חזון העיר" אשר אושר על ידי מועצת העיר לפני שנים אחדות כחלק מהתכנית האסטרטגית לעיר. תכנית המתאר מאמצת את הקווים האסטרטגיים שנקבעו ב"חזון העיר" כמטרות על: שמירה מעמד העיר כמרכז כלכלי ותרבותי; קידומה כעיר לכל תושביה; ממשל עם הפנים לאזרח;ופיתוח סביבה עירונית אטרקטיבית. 

תכנית המתאר קובעת הוראות כלליות אשר ינחו את הכנתן של תכניות מתאר מקומיות חלקיות ותכניות מפורטות חדשות ומציגה את היקף האוכלוסייה הצפוי ואת יעדי המועסקים לשנת היעד של התכנית - 2025. 

התכנית קובעת את אופן הפיתוח הפיזי בעיר: אילו אזורים בעיר ייועדו למגורים, לתעסוקה, למסחר, לשימושים ציבוריים או ליעודי קרקע אחרים; אילו מקומות ראוי לשמור ואילו מקומות ראוי לפתח; מהן ההוראות וההנחיות בהיבטים תחבורתיים, סביבתיים והיבטים רבים נוספים בעלי השפעה על הפיתוח הפיזי של העיר." 

לאחר קריאת הדברים האלה, לא נותר עוד ספק, וברור לכולם גודל השעה. תוכנית מתאר עיר כוללנית היא אירוע רב חשיבות לתכנון העיר לעיצובה, להתפתחותה ולחזונה, אז למה לקלקל ?

הנה התשובה.

הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות, אינו סיפר על חזון העיר ואינו סיפר על עיצוב העתיד, והוא גם איננו סיפור של הגדרה עצמית. הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות הוא בראש ובראשונה סיפור פשוט ורגיל של סמכויות. חוק התכנון והבניה, זה הקיים, ועוד יותר לאחר תיקון 102 אם יאושר, מעניק סמכויות תכנון נרחבות יותר  לועדות מקומיות שאישרו תוכניות מתאר כוללניות. מכאן המוטיבציה של ועדות מקומיות, לרבות של עיריית תל אביב, לאשר תוכניות מסוג זה. זהו בסך הכל מירוץ אחר סמכויות. האמת היא שבכך אין כל רע. גם אם המוטיבציה להכין תוכניות מתאר כוללניות נובעת מרדיפה אחר הסמכויות שהן מעניקות, ובכך מושגת מטרתן החשובה של תוכנית מתאר כלל עירונית -  דיינו. אבל, לא בכך הבעיה.

הבעיה היא ריב הסמכויות.

כולנו היינו עדים לריב הסמכויות שהתפתח בין משרד הפנים והועדות המחוזיות, לאחר תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה. המחוקק העניק סמכויות לועדות המקומיות, ומשרד הפנים טרח לצמצמן. לא מעט פסיקה נכתבה על כך, וגם אנחנו עסקנו ועוד נעסוק בכך, בעתיד. חלוקת סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות והמקומיות, הפכה להיות נושא מרכזי בעת הכנתן של תוכניות מתאר כוללניות. השאלה שעומדת במרכזן של התוכניות, גם אם העוסקים בכך לא יודו בזאת, אינה תמיד, מה טוב ונכון לעיר, או לאיזור מסוים בה, אלא האם נכון לכלול את הפתרונות המיטביים, ואת מלא הגמישות הנדרשת, בתוכנית מתאר כוללנית, ובכך להעניק סמכויות נרחבות לועדה המקומית. במשחק הזה יש שני צדדים. מצד אחד הועדה המחוזית, שצריכה לאשר את התוכנית, ושבאופן טבעי, אינה שמחה לשחרר ולהתנתק מסמכויותיה. מצד שני הועדה המקומית, אשר תשמח לקבל סמכויות, אבל תמיד חוששת שמה תחצה את הגבול, ותבקש יותר סמכויות ממה שהמחוז יהיה מוכן לתת. התוצאה היא סוג של פשרה.

במילים אחרות, להערכתנו, התוצאה מכל אלה היא שדמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית.

הקשירה של שאלות התכנון בשאלות הסמכות, יוצרת בהגדרה תכנון של פשרות, וכתוצאה מכך, תוכניות המתאר הכוללניות אינן בהכרח התוכניות הכי טובות בעבור העיר, ואינן בהכרח חזון העיר. תוכניות מתאר כוללניות, יותר משהן מסמך תכנוני, הן מסמך משפטי, המגדיר את סמכויות התכנון, שהועדה המחוזית, מוכנה לשחרר לועדה המקומית.

האישור של סעיף 62א(ג), שהעניק את סמכויות התכנון הנרחבות לועדות להן תוכניות כוללניות (מבלי לכנותן כך - כאמור), פתח פתח ענק להעברת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, תוך פריצת גדרותיהן של סמכויות התכנון המוגבלות הקבועות בסעיף 62א, ושמשרד הפנים נלחם על צמצומן.

הדיון הצפוי בתוכנית המתאר של תל אביב, יהווה דוגמה מצוינת לבחון את רוחבו של הפתח הזה, ועד כמה תהיה מוכנה הועדה המחוזית "לשחרר", סמכויות תכנון, כך שתוכניות המתאר הכוללניות באמת יתאימו לחזון העיר, ויאפשרו לו להתממש.

זה סופו של כל בלון ?

אין ספור דיונים, הצהרות, עצרות, כינוסים ומלא מחשבות ורצונות טובים, לייעל ולהאיץ את הליכי התכנון והבניה, מנפחים בלון ציפיות ענק, שעלול להתפוצץ על קרקע המציאות הישראלית מיד עם יציאתו לדרך.

לקוץ שיפוצץ את הבלון יש שם וכתובת. קוראים לו רמי. ליתר דיוק רמ"י.

כן כן, לא טעיתם, בסוף בסוף, אחרי שכל הסמכויות יינתנו לוועדות המקומיות, אחרי שימונו מהנדסים ונציגים ובקרים, אחרי שיוקמו ועדות מקומיות עצמאיות ומיוחדות, אחרי שכל מכוני הבקרה יבדקו את כל הבקשות של כל ההיתרים, בסוף בסוף, תגיע הבקשה להיתר לאותו פקיד ברמ"י, שיחליט, שהכרכוב בבניין אינו תואם את מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, (או במקרה היותר רגיל את מדיניותו שלו) או שעל פי פרשנות משפטית "שקיבל" (כנראה מעצמו), ההיתר אינו חוקי, או שמבקש ההיתר חייב כסף לרמ"י, או שצריך לבדוק אם המבקש חייב כסף לרמ"י (... והשמאי בדיוק במילואים/בחו"ל/נולד לו ילד*), או "מה פתאום שימוש חורג", ובכלל "מי זאת הועדה המקומית שהיא מחליטה לאפשר מעבר בשצ"פ", ועוד אלף ואחת המצאות אחרות, רבות מהן שמעו  קוראי הבלוג הזה בודאי בעצמם, הכל כמיטב דמיונם של פקידי המינהל (סליחה רמ"י). 

אם שאלתם את עצמכם איך ולמה כל זה קורה, אמליץ לכם ללחוץ כאן ולקרוא מאמר שפרסמו לפני כמעט 10 שנים, פרופ' דפנה ברק-ארז, שמכהנת כיום כשופטת בבית המשפט העליון, יחד עם ד"ר אורן פרז.  במאמר בשם "תכנון במקרקעי ישראל: לקראת פיתוח בר-קיימא", שפורסם בחוברת משפט וממשל, בשנת 2004, מסבירים המחברים את עליית כוחו של מינהל מקרקעי ישראל, אל מול חולשתם היחסית של מוסדות התכנון. יותר מכך, במאמר מוסבר סוד כוחו של המינהל, ושליטתו באמצעים לא פורמליים וחוץ תכנוניים בתוצרי התכנון. לא בטוח שרמ"י, לקחה את סמכויותיה הפורמאליות והלא פורמאליות לכוונים של פיתוח בר קיימא, כפי שייחלו וכוונו כותבי המאמר, וגם טרם ניתן לאמוד, את השפעת השינויים בחוק משנת 2009, שהפכו את ממ"י לרשות, על היקפן של סמכויות אלה. כך או כך, התוצאה היא שנכון להיום יש בידיה של רמ"י כח תכנוני עצמאי ונפרד מכוחם של מוסדות התכנון, המשפיע על מדיניות התכנון, על תוצרי התכנון ועל זמינותו.

אם כך, לגבי תכנון, הרי שלגבי רישוי מעורבותה של רמ"י בהליכים גדולה אף יותר ואפילו מכרעת. כאן מדובר בזכות פורמאלית לחלוטין. תקנות התכנון והבניה הן שנותנות לממ"י זכות וטו על מתן היתרי בנייה ביחס לכל מקרקעין שאינם דירות מגורים בחכירה לדורות. זכות הוטו הזו נוצרת עקב הקביעה כי יש לקבל את אישור רמ"י, כתנאי לכל היתר על קרקעות מהסוג האמור, קרי קרקעות שנועדו לפיתוח.  
לדרישה לקבל את אישור רמ"י הייתה במקור מטרה מרכזית אחת, והיא לוודא, שמבקש ההיתר עושה זאת על דעת והסכמת בעל הקרקע. בהקשר זה, לא מדובר במקרה פרטי של רמ"י. יש אלפי מקרים בהם קרקע מוחכרת, ורשויות התכנון, על פי התקנות, נותנות זכות טיעון לבעלים, קודם הוצאת ההיתר. אבל, בעוד שלכל בעלי הקרקע שאינם רמ"י, אין זכות וטו, במקרה של סירוב לחתום על בקשה להיתר, למינהל ניתנה זכות כזאת, ממש לפני שנים אחדות. כתוצאה מכך נוצרה אותה זכות וטו של רמ"י, שלה עצמה יש שתי מטרות, שתיהן פסולות.
המטרה הראשונה, היא לאפשר למינהל לבדוק את התכנון והתאמתו לעקרונותיו. מטרה זו פסולה מאחר וכאמור את התכנון צריך לייחד למוסדות התכנון. הגורם היחיד שצריך לבדוק אם תכנון תואם תוכנית הוא הגורם התכנוני. החלטתו כפופה לביקורת והמינהל לא יכול ואסור לו כגוף ציבורי למנוע זכויות תכנון, מאחר והוא סבור כי זכויות אלה לטעמו אינן תואמות את התוכנית שבתקף או את מדיניותו.
המטרה השניה היא לאפשר למינהל לגבות את התשלומים בגין הקרקע. גם מטרה זו פסולה. מחר בבוקר גם מס הכנסה ומע"מ ידרשו מועדות מקומיות להתנות היתרי בנייה, בתשלום חובות המס של בעל הקרקע. את  אכיפת החיובים כלפי חוכרים ניתן וצריך לאכוף, כמו כל חבות אחרת, באמצעות הליכי גביייה מסוגים שונים, אבל מבלי לשים את הליכי התכנון כבני ערובה בידי גורמי האכיפה. זה לא משרת את ייעול משק המקרקעין.

כל אלה, לרבות הקשיים שחווה כל מגיש בקשה להיתר, לא נעלמו מעיניהם של מובילי תיקון 102 לחוק. בתוך הרפורמה מצוי גם לכאורה הפתרון למעורבות היתר של רמ"י בהליך הרישוי. מכוני הבקרה הם לכאורה הפתרון.

על פי כוונת משרד הפנים, מכוני הבקרה יהוו ONE STOP SHOP . אם אכן כך יקרה וההסדר של מכוני הבקרה, וקבלת האישור מכלל הגורמים המאשרים, יוחל גם על אישורי רמ"י, יתכן ואנחנו בדרך הנכונה. אבל, קריאת ההסדר המוצע בתיקון לחוק ביחס למכוני הבקרה והסמכויות השונות וההוראות הקבועות בו, כמו גם עיון במצגות ודברי ההסבר של משרד הפנים,  אינם מעידים באופן חד ערכי על כך שסמכויות רמ"י, יהיו כפופות לסמכויות הגורמים המאשרים במכוני הבקרה, וללוחות הזמנים והסנקציות הקבועות שם. ניכר בהסדר שגם אם יאושר החוק במתכונתו הנוכחית, הרבה כיפופי ידיים יתרחשו בין שר הפנים הממונה על מערכת התכנון, לבין השר האחראי על רמ" (כיום שר השיכון), עד להחלת ההסדר של מכוני בקרה על רמ"י, אם בכלל.

הנקודה הזו היא נקודה קריטית ביחס לסיכויי הצלחתה של הרפורמה.

ההסדר החדש של מכוני הבקרה, טרם נדון בכנסת. ייעול והאצת הליכי התכנון מותנים בכך שיהיה ברור בחקיקה ראשית שאינה מותירה מקום לספקות כי רמ"י הינו "בסך הכל" גורם מאשר, ככל גורם אחר, ואין לו כח עדיף על כוחם של גורמים אחרים, כמו גם יכולת לחסום ולעכב הליכי תכנון עליהם החליטו מוסדות התכנון.

את הקוץ הזה חיבים להוציא כבר עכשיו מתוך התיקון לחוק, שאם לא כך סופו של בלון הציפייות שיוצרת הרפורמה יהיה כסופו של כל בלון.

תזכיר תיקון 100 לחוק - תוספת נציגי ציבור בועדות המקומיות - סוס טרויאני או פיקוח נדרש?

על חיוניותן של ועדות התכנון המקומיות למערכת התכנון הכללית ועל הצורך בבקרה ובפיקוח על פעילותן, עמד בית המשפט העליון, בפסק הדין הידוע בעניין, עופר השקעות ופתוח נ. אירית גליקמן ואח':

"הוועדה המקומית שבה חברים נציגי התושבים במקום, הינה זו ה"חיה" את תכנית המיתאר המקומית מקרוב. היא בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נושא התכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה בדרך-כלל הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצורכי הסביבה והתושבים במקום. קירבה זו של הוועדה המקומית לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה טומנת בחובה לעתים בעייתיות מסוימת. זאת, הן בשל הראייה הצרה יחסית של הוועדה המקומית את צורכי התכנון האזוריים והארציים – להבדילה מראייתה המעמיקה את צורכי התכנון המקומיים – והן בשל החשש כי חברי הוועדה המקומית יתקשו לעמוד בלחצים המופעלים עליהם מצד גורמים מקומיים שונים. הוועדה המחוזית מורכבת בעיקר מנציגי השלטון המרכזי. ראייתה את צורכי התכנון הינה רחבה וכוללת, ורמת הקירבה המצומצמת יחסית שלה לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה אמורה להבטיח הליך קבלת החלטות נקי ומשוחרר מלחצים. בכך נוצר איזון ראוי, אשר תכליתו הבטחת שילוב אופטימלי ככל הניתן של השיקולים והגורמים השונים המעורבים בהליך אישורן של תכניות מיתאר מקומיות."

מאז נכתב פסק הדין הזה, נערכו לא מעט שינויים במערך הסמכויות של הועדות המקומיות והמחוזיות, ובמערך היחסים ביניהם. כל שינוי כזה מסיט את נקודת האיזון ושווי המשקל שבין מוסדות התכנון. שינויים מסוג זה צריכים להיעשות בזהירות משום ששינויים גדולים מידי עשויים לעקר את אותו איזון שעליו עמד בית המשפט העליון.

התזכיר לתיקון 100 לחוק התכנון והבניה, מציע שינויים הן בהרכב חברי הועדה המקומית, והן בקביעת תנאי סף לבעלי התפקידים הבכירים בה, מהנדס הועדה, והיועץ המשפטי שלה. כמו תמיד גם הפעם, תוכלו לעיין בשינויים המוצעים, ובדברי ההסבר שלהם, בתחתית הפוסט.

עיון בתיקון המוצע מלמד כי לדיוני הועדה המקומית יוזמנו שני נציגים נוספים, בעלי מקצוע בתחום התכנון והבניה, אותם ימנה שר הפנים. לנציגים אלה יוקנו סמכויות מיוחדות לתת חוות דעת, ולדרוש דיונים מיוחדים וחוזרים, במליאת הועדה המקומית, בקשר לתוכניות בסמכות מקומית. כמו כן הם יהיו זכאים לגמול מיוחד בעבור השתתפות בישיבות.

התיקון מיותר לחלוטין. ברמה העקרונית, הוא מפר את האיזון בין הועדה המקומית למחוזית בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. הוא מחדיר לליבת העשייה המקומית נציגים של השלטון המרכזי, באופן המנתק את הדיון מההוייה המקומית שלו. מהצד השני, הסמכויות המוקנות למציגים הללו הן סמכויות לעכב דיון ולא לקדמו, והרי זו לא מטרת התיקון. אין ספק שעל פעילותו של כל גוף סטטוטורי נדרשים בקרה ופקוח, וכך גם ועדות מקומיות. אלא שכלי הבקרה והפקוח על פעילות הועדה המקומית, מספקים. לא נחזור כאן על כולם, אלא נזכיר רק את ועדות הערר, שתיקון 100 לחוק מרחיב את סמכויותיהן, ואת השינויים בדרישות ביחס למינוי "שומרי הסף" של הועדה המקומית (המהנדס והיועץ המשפטי), שגם הם נכללו בתיקון 100 לחוק. ניתן להסתפק בכך מבלי לסרבל את עבודות הועדה המקומית על ידי שינוי הרכבה והפיכתה מגוף מקומי לגוף שיש בו ייצוג עודף לשלטון המרכזי. על ועדות מקומיות נדרש פיקוח,אבל עודף פיקוח מונע עצמאות ומפר את האיזון הבסיסי והעקרוני שבין מוסדות התכנון ואת עיקרון הייצוג של השלטון המקומי שהוא עקרון קונסטיטוציוני חשוב.

מדד ההאצה: התיקון לחוק מנוגד לרצון המחוקק להאיץ את הטיפול בתוכניות. הוא מסרבל ומאיט את הטיפול ולכן הציון לתיקון זה הוא 0.

מדד הביזור: העברת סמכויות לועדות מקומיות תוך שינוי הרכבן של הועדות המקומיות, והפיכת נציגי שר הפנים לגורם הדומיננטי בהן, מגלה למעשה שאין כאן ביזור סמכויות אמיתי , אלא ביזור מוסווה. אשר על כן במדד הביזור מקבלים התיקונים בהרכב הועדה המקומית ציון 2.  

תל אביב וכל השאר

לפני ימים אחדים פרסמנו כאן פוסט העוסק בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות על פי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבניה. לפוסט צרפנו טבלה, המכילה פירוט והשוואה של סמכויות התכנון של הועדות המקומיות. כפי שודאי שמתם לב, מעיון בטבלה (ואם לא שמתם לב אתם מוזמנים לחזור ולעיין בה על ידי לחיצה כאן) התיקון לחוק יוצר אבחנות חדשות.

התיקון מכיר בכך, שלא דומה ועדה מקומית אחת לאחרת. מבחינת התיקון זוהי פריצת דרך ענקית. סוג של נסיון של המחוקק להדביק את קצב ההתקדמות של המציאות התכנונית. לא יהיה מי שיחלוק שועדה מקומית תל אביב, אינה דומה לועדה מקומית שקמים, (ואל תיעלבו שם בשקמים...), וכבר מזמן הגיעה העת להתייחס לועדות לא רק על פי מיקומן ההררכי, אלא גם על פי מיקומן האיכותי.

התיקון לחוק יוצר חלוקה רוחבית בין שלושה סוגים של ועדות מקומיות. "ועדה מקומית", "ועדה מקומית עצמאית" ו"ועדה מקומית מיוחדת".

ההבדל בין הועדות המקומיות השונות הוא בהיקף הסמכויות שניתן להן. סמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית" רחבות מסמכויות "ועדה מקומית", וסמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת", רחבות מאלה של "ועדה מקומית עצמאית".

התיקון לחוק אינו קובע קריטריונים על פיהם ועדה מקומית תחשב כועדה מקומית עצמאית או כועדה מקומית עצמאית מיוחדת. התיקון גם לא קובע כי קביעה כאמור תעשה בתקנות. התיקון מותיר את הסמכת הועדות לשיקול הדעת של שר הפנים, לאחר קבלות חוות דעת מראש מינהל התכנון ומהיועץ המשפטי לממשלה, ולאחר שנוכח כי הועדה המקומית הקונקרטית מקיימת סמכויות רישוי, תכנון ואכיפה, ראויות, המתאימות להיקף הסמכויות המוענק לכל אחד מסוגי הועדות.

כלומר, אם שר הפנים יחשוב, על פי שיקול דעתו, כי ועדה מקומית מסוימת יכולה לקבל את הסמכויות שהחוק החדש קובע לועדה מקומית עצמאית, הוא רשאי לתת לה הסמכה להשתמש בסמכויות אלה, וכמובן גם לגרוע אותן, בהתקיים תנאים הפוכים. המבחן הוא "מבחן היכולת המקצועית".

אין ספק "שמבחן היכולת המקצועית", הוא מבחן ראוי להענקת סמכויות תכנון, אבל אנחנו הוספנו ושאלנו את עצמנו, אם כך, מדוע בכלל ליצור את האבחנה בין סוגי ועדות שונות כפי שמציע התיקון? מדוע לא לקבוע כי שר הפנים רשאי לגזור את כל אחת מסמכויות התכנון של הועדה המחוזית (למעט אלה להן השפעה מרחבית) ולהסמיך ועדה מקומית להשתמש בהן, בהתקיים מבחן היכולת המקצועית?

קחו כדוגמה את הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב. מדובר אומנם במוסד תכנון מקומי, אבל אין ספק שמדובר בגוף ראוי, בעל אג'נדה תכנונית, מסורת, כח אדם מעולה, ותקציבי תכנון ופיתוח העולים על אלה של הועדה המחוזית. מדוע להגביל גוף כזה, שאין ספק כי הוא עומד ויעמוד ב"במחן היכולת המקצועית", לסד הסמכויות של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" ? מדוע לא לשחרר אותו  לדרכו התכנונית?

אומנם התיקון לחוק משפר ומיעל את המצב אבל מבחינה עקרונית הוא מגיע רק כדי מחצית הדרך. הוא יוצר אבחנה איכותית בין ועדות מקומיות, ומעניק סמכויות רחבות יותר לאלה האיכותיות, אך מאידך, מגביל ויוצר סטנדרט אחיד ושבלונות קבועות של סמכויות, שאינן ורסטיליות מספיק כדי להחיל את מגוון הועדות המקומיות והשונות שביניהן. סד הסמכויות יוסיף ויוליד התדיינויות אין סוף על היקפן, ומירוץ הסמכויות בין משרד הפנים והועדות המקומיות עשוי שלא להסתיים גם לאחר התיקון. הסמכת שר הפנים, ומערך הענקת סמכויות גמיש יותר, היו מסייעים לייעול והאצת הליכים.

אשר על כן:

במבחן הביזור: הציון לאבחנה בין הועדות המקומיות והענקת סמכויות רחבות יותר עלפי איכות הועדה, הוא "רק" 8, משום שניתן היה ללכת עוד קצת הלאה...

במבחן ההאצה: כנ"ל, והוסיפו לכך את החשש שסד הסמכויות יצור מאבקים משפטיים על פרשנות ההיקף הסמכות, דבר שיגרום לעיכובים לא מעטים ביישום החוק החדש.

פרגון

במקביל לתהליכי החקיקה של תיקון 102, נערך משרד הפנים להטמעתו. זה לא פשוט. מעבר לנו, צרכני התכנון, מערכת התכנון עצמה צריכה לשנות הרגלים של שנים ארוכות, וככל שתהליך ההטמעה שם יהיה פשוט יותר, כך סיכוייו של התיקון להקלט יהיו גדולים יותר.

בהקשר זה צריך לפרגן למשרד הפנים.

באתר המשרד מלווה תהליך החקיקה בחומר תומך, הכולל את ההחלטות השונות, את פירוט תהליך החקיקה, והסברים באשר לחוק מטרתו, והשינויים המרכזיים והבולטים בו.

שתי מצגות שהוכנו על ידי המשרד ופורסמו באתר משרד הפנים, מסבירות בצורה ידידותית ובהירה את השינויים שבמרכז התיקון לחוק. המצגת הראשונה עוסקת בתיאור סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות, ואילו המצגת השניה מסבירה את תהליך הרישוי החדש. על ידי לחיצה על השורות המודגשות תוכלו לעבור אל אתר משרד הפנים או להכנס במישרין למצגות שנערכו על ידו, ובאמצעותן ללמוד במהירות ובקלות על סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות השונות ועל תהליך הרישוי החדש.

מדד ההאצה: המצגות שפרסם משרד הפנים מקבלות את הציון 10 במדד ההאצה. תרומתן לקליטת החוק תהיה חשובה ומרכזית , ובכך יהיה כדי לזרז ולייעל את קליטתו ויישומו.

מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון – חלק שני, הסמכות.

לא היה יכול להיות תזמון טוב מזה. ביום ראשון פרסמנו את הראשון מבין שלושה פוסטים העוסקים במעורבות היועץ המשפטי לממשלה בתהליכי התכנון. יומיים אחר כך, דווחו כותרות העיתונים על עימות בין עו"ד שרית דנה,המשנה לשעבר ליועמ"ש, לבין בינת שוורץ, ראש מינהל התכנון במשרד הפנים. לא התכוונו, לעסוק באקטואליה, יצא לנו במקרה. אבל, מי שצריך היה לקבל הוכחה, שהמעורבות בהליכי התכנון נוגעת בעצבים החשופים של מערכת התכנון, קיבל אותה בגדול.

בכל מקרה – למרות הפיתוי לסטות לדרך צדדית ולעסוק בכותרות העיתונים, ובניסיון לנחש מה עומד מאחוריהן, נמשיך במסלול שהתווינו מראש, ונבחן שאלה מעניינת לא פחות. אחרי שבפוסט הקודם, פרטנו חלק מהדרכים להתערבות היועץ המשפטי בהליכי תכנון, נשאל בפוסט הנוכחי, האם יש לו את הסמכות להתערב. כלומר האם מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להתערב בהליכי תכנון? האם חיבות הועדות, לדרגותיהן, לציית להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה, או להנחיות של היועץ המשפטי של משרד הפנים או אפילו להנחיות מנכ"ל משרד הפנים?

במילים אחרות – האם מי שתפקידו העיקרי לשמור על כך שכולם יפעלו במסגרת סמכותם אינו חורג בעצם מסמכותו שלו ?

 תחילה אזהרה – נאמר לנו שהפוסט הקודם בעניין זה היה "משפטי", מידי. ובכן, הפוסט הנוכחי באמת יהיה משפטי. ראו הוזהרתם. טוב נתחיל.              

על מנת לדיון בשאלת הסמכות של היועמ"ש צריך להעיר שתי הערות מקדימות. האחת, שועדות תכנון, הן גופים קולגיאליים, כלומר גופים המורכבים מנציגים המייצגים אינטרסים שונים. השניה, שועדות תכנון, אמורות להפעיל שיקול דעת עצמאי, המוכרע בהצבעת רוב של חברי הועדה.

מכאן עולות שתי שאלות:

·       האם יכול היועמ"ש או כל גורם חיצוני אחר להכתיב עמדה לגופים שאמורים להפעיל שקול דעת עצמאי ?

·       האם היועמ"ש מוסמך להנחות גופים מעורבים שאינם גופים המורכבים על טהרת השלטון המרכזי. האם למשל, ראש עיר, שהינו חבר בועדה המחוזית, כפוף לחוות דעת של היועמ"ש?

השאלות הללו מצאו מענה חלקי במספר פסקי דין, שבדרך פלא רובם, עסקו בתחנות תדלוק, ואנו ננסה לחלץ מהם את התשובות.

פס"ד פז חברת נפט -  השופט מודריק

בעניין זה בוחן השופט מודריק את חוזר מנכ"ל 1/2001, שהועדה המקומית החליטה את החלטתה בהסתמך על העמדה שהוצגה שם. נטען כי בכך ביטלה הועדה המקומית את שיקול דעתה העצמאי בפני באמור בחוזר.

השופט מקבל את הטענה, וקובע:

אכן הועדה המקומית היא רשות תכנון הפועלת כרשות מוסמכת על פי הדין בתחום סמכויותיה. על כן חלה עליה החובה לפעול תוך קיום שיקול דעת עצמאי, בלא תכתיב של שום גורם, אפילו לא גורם בכיר יותר בהיררכיה השלטונית.

"עקרון שיקול הדעת האוטונומי של הרשות המוסמכת, סובל התייעצות עם גורם חיצוני ואפילו אימוץ דעתו של גורם חיצוני, אם הדבר נעשה לאחר שהרשות המוסמכת נתנה דעתה לסוגיה הניצבת לפניה ולא ביטלה את דעתה, או נמנעה מגיבוש דעתה בשל אותה השקפה של הגורם החיצוני . עמד על כך פרופ' י. זמיר:

"אמנם, אין הרשות המוסמכת מנועה מלהתייעץ עם כל גורם חיצוני הנוגע לעניין, ואף אין היא מנועה מלאמץ את דעתו ואפילו להיענות לבקשתו, אם אין הם בגדר שיקול זר ... אולם, כשמדובר בגורם חיצוני, הרשות המוסמכת אינה פטורה מן החובה להפעיל בעצמה את שיקול הדעת שלה, כפי שנקבע בחוק. משום כך אין היא רשאית בדרך כלל לאצול את סמכותה לגורם חיצוני. משום כך גם אין היא רשאית לכופף את סמכותה להוראות של גורם חיצוני. אם היא מבטלת את רצונה מפני רצונו, או אם היא מתנה הסכמתה בהסכמתו, הרי זה כאילו העבירה לו את הסמכות שהוענקה לה ויש בכך כדי לפסול את החלטתה".

המערכת השלטונית (משרד הפנים) שבמסגרתה פועלת הועדה המקומית, אינה יכולה לעקוף את דרישת שיקול הדעת האוטונומי של הועדה המקומית ולהתערב בו על ידי "הנחיות פנימיות". שכן "הנחייה פנימית" של גורם חיצוני לועדה (בהבדל מ"הנחיות פנימיות" של הועדה את עצמה) מחליפה את שיקול הדעת העצמאי של הועדה בשיקול דעתו של הגורם שהוציא את ההנחיה ושומטת את הבסיס מתחת לפני פעולתה האוטונומית של הועדה כרשות מוסמכת על פי החוק.

אמנם הדברים הללו משולבים באמרות כי הועדה "שקלה באופן עצמאי את בקשת העותרת" וכי ההתייחסות אל להנחיות ראש המנהל הייתה כאל "גורם נוסף במכלול השיקולים" (סיכומים), אולם האמרות הסותרות הללו מקימות חשש כבד לכך שהועדה המקומית ראתה עצמה מחויבת בהשקפתו הפרשנית של היועץ המשפטי של משרד הפנים ולא הרשתה לעצמה הרהור עצמאי בנכונותה של חוות דעת זו.

למרות הדברים האלה לא מבטל בית המשפט את ההחלטה, מאחר שלדבריו, החלטת ועדת הערר שבאה בעקבותיה רפאה את העניין. ובלשונו:

"אילו עמדה לפני החלטת הועדה המקומית בבדידותה, כמדומה לי שהייתי מורה לבטל אותה ולהחזירה אל הועדה על מנת שתקיים שיקול דעת עצמאי כדת. אולם אם נפל פגם פוסל בתהליך קבלת ההחלטה של הועדה המקומית, מצא זה את תרופתו בהחלטה שיצאה מלפני ועדת הערר.

ועדת הערר איננה "רק" גוף השומע עררים. היא גם מוסד תכנון בעלת סמכות מקורית לדון ולהחליט מחדש בסוגיה שהוצבה על מדוכת הדיון בועדה המקומית. מכאן שבחינת שאלת סמכותה של הועדה המקומית, לאשר את התוכנית המבוקשת, באורח עצמאי, בידי ועדת הערר, כמוה כקבלת החלטה, מקורית, העומדת על אדניה שלה, והם נטולי הפגם הדיוני-מהותי שדבק בהחלטת הועדה המקומית.

אין יסוד מספיק לסברת העותרת ולפיה גם ועדת הערר פעלה על פי ה"תכתיב" הנובע מחוזר ראש המנהל וחוזר המנכ"ל (האחרון, כמדומה לי, מאוחר יותר מהחלטת ועדת הערר וממילא לא שימש גורם בשיקוליה). ועדת הערר נימקה את החלטתה ובהנמקה זו אין לראות שמץ של "כניעה" לדעתו של גורם אחר. ועדת הערר השתמשה בנימוקים שלא נזכרו בחוות דעת היועץ המשפטי של משרד הפנים וגם בכך ניתן לראות ראייה מסוימת לשיקול הדעת העצמאי שהופעל על ידה."

פס"ד פז חברת נפט – הערעור.

על ההחלטה הוגש ערעור, ושם הכריעה בו השופטת פרוקצ'יה שקבעה:

"בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את הטענות המקדמיות, ובהן גם את הטענה בדבר פסלות החלטות גופי התכנון בשל הישענותן על חוות דעת היועץ המשפטי למשרד הפנים. על-פי קביעתו, אפילו אם הוועדה המקומית נסמכה בהחלטתה על חוות דעת זו בלא שהפעילה שיקול דעת עצמאי, הדבר, מכל מקום, נרפא בוועדת הערר, שבה הופעל על-ידי חברי הוועדה שיקול דעת מקצועי בלתי-תלוי בחוות הדעת. לפיכך, לא נפל פגם בהחלטה מבחינה זו.

סוגיה זו שוב איננה עומדת בפנינו. "

בקיצור- תם – אך לא נשלם.

פס"ד דור אנרגיה - הערעור בעליון.

כאמור, תחנות התדלוק ממשיכות לספק למערכת המשפטית אתגרים הפעם דור אנרגיה היא מי שמייצרת את העניין המשפטי.

השאלה שעלתה כאן הייתה האם הולקחש"פ מוסמכת לדון בשאלות של סמכות הועדה המקומית.

אנו מתחילים ישר בבית המשפט העליון, בפסק דין של השופט אהרון ברק שקובע:

"המערערות, המיוצגות על-ידי פרקליטות המדינה, טוענות כי הן גופים של המדינה, וככאלה הן כפופות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לדין החל עליהן. לטענתן, היועצים המשפטיים של המשרדים והגופים הממשלתיים השונים הם זרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה, ועל כן הן כפופות לחוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד הפנים.

טענה זו אין בידי לקבל, ככל שהיא נוגעת לוועדה לקרקע חקלאית. הוועדה לקרקע חקלאית היא רשות סטטוטורית תכנונית. יש לה פונקציות מינהליות שיפוטיות ומעין שיפוטיות... מדובר בגוף קולגיאלי המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים... הוועדה לקרקע חקלאית היא גורם שאינו "פנימי" למשרד הפנים, ואין היא כפופה להוראותיו ולתכתיביו... אין עליה לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים ככתבה וכלשונה הן לעניין שיקול שמירת השטחים הפתוחים, והן לעניין סמכותם של גורמי התכנון שאת שיקול דעתם היא בוחנת".

פס"ד דור אנרגיה - הדיון הנוסף.

עם הקביעות הנחרצות הללו של השופט ברק לא יכלו במשרד הפנים לחיות בשלום, ולפיכך הוגשה בקשה לדיון נוסף.

המשנה לנשיא מצא דחה את הבקשה לדיון נוסף תוך שהוא קובע:

"העותרים מודים בעתירתם, כי "האימרה באשר למעמדה של חוות הדעת שניתנה על ידי היועצת המשפטית של משרד הפנים כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה לא היתה הנימוק הבלעדי לדחיית הערעור". אכן, משקבע בית-המשפט בפסק-דינו כי הוועדה לקרקע חקלאית וועדת הערר אינן המסגרת המוסדית המתאימה להכרעה בסוגיות מורכבות הנוגעות להיקף סמכויותיה של הוועדה המקומית, הרי שהדיון בשאלה באיזו מידה הן כפופות לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ושל נציגיו בהכריען בסוגיות הללו, שוב אינו נדרש.

הגם שהמדובר, לכאורה, בשאלה משפטית בעלת חשיבות, הרי ש"הלכה מיוסדת היטב היא מלפנינו, כי בחשיבותה של הסוגיה ההלכתית אין, ככלל, כדי להצדיק קיום דיון נוסף, מקום שלהכרעה המבוקשת לא תהיה נפקות מעשית ביחס לבעלי הדין" (דנ"א 3444/97 חיימס נ' איילון חברה לבטוח בע"מ, תק-על 97(4) 530(.
למותר לציין, כי ככל שניתן לראות באמרת בית-המשפט בפרשתנו משום פסיקת הלכה, תהא המדינה רשאית להעלות את טענותיה בדבר קשיותה של הלכה זו במקרים עתידיים בהם תתעורר הסוגיה הנדונה. "

פס"ד השתתפויות בנכסים - העתירה.

אכן, לא צריך היה להמתין זמן רב, והשאלה שוב עלתה.

נכון ניחשתם נכון, שוב תחנת תדלוק.

העתירה שהוגשה נדונה בפני השופטת דותן:

"בית המשפט קבע כי הוא סבור שאין להגביל את סמכות הוועדה המקומית לשטח של 40 מ"ר בלבד אך הוא אינו נדרש להכריע בשאלה מאחר שבענייננו הוועדה המחוזית ביססה את החלטתה על הנחיות משרד הפנים מבלי שהפעילה שיקול דעת עצמאי. לכן, ובהתבסס על פסק הדין בעניין דור אנרגיה, קבע בית המשפט כי דין החלטת הוועדה המחוזית בהקשר זה להתבטל."

פס"ד השתתפויות בנכסים - עמדת המדינה בערעור.

כמובן שעל פסק הדין הוגש ערעור.

הועדה המחוזית החליטה שזה המקום לחזור אל הפתח הצר שהותיר לה השופט מצא בעניין דור אנרגיה, ולשוב ולדון בהלכה שהותיר העניין זה השופט ברק.

בפסק הדין שניתן בערעור סיכמה השופטת נאור את עמדת הועדה המחוזית כך:

"לטענתה, אכן נקבע בעבר באמרת אגב בבית משפט זה בעניין דור אנרגיה כי ועדת תכנון צריכה להפעיל שיקול דעת עצמאי ואין היא חייבת לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים. ואולם על פסק דין זה הוגשה מטעם המדינה בקשה לדיון נוסף (דנ"ם 1992/04). הבקשה לדיון נוסף נדחתה אמנם אך נקבע שם מפורשות על ידי המשנה לנשיא א' מצא כי המדינה תהא רשאית להעלות טענותיה בדבר קשיות הדברים במקרים עתידיים.

מאחר שבית משפט קמא הסתמך בענייננו על פסק הדין בעניין דור אנרגיה מבקשת המערערת לטעון בדבר קשיות הדברים שנאמרו שם.

המערערת טוענת כי היועץ המשפטי הוא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת על זרועותיה. לכן, על גופים קולגיאליים בכלל, ועל ועדת התכנון בפרט, המהוות חלק מהשלטון המרכזי, לפעול על פי הנחיותיו שאם לא כן יתעוררו קשיים מרחיקי לכת.

המערערת מוסיפה וטוענת כי אכן על ועדת תכנון להפעיל שיקול דעת עצמאי בנושאים המקצועיים אך אין מדובר בשיקול דעת בלתי מוגבל ועל הוועדה לפעול בדלת אמות הדין – כאשר הפרשן המוסמך של הדין עבורה הוא כאמור היועץ המשפטי.

בענייננו, כך טוענת המערערת, חוזר המנכ"ל התבסס על חוות דעת של היועצת המשפטית של משרד הפנים ו-ועדת התכנון המחוזית פעלה על פיו.

פסק דין השתתפויות בנכסים - הערעור

את תרועות החצוצרה של טיעון המדינה ניתן לשמוע עד כאן, ואפילו בית המשפט העליון שמע אותן, והוא קבע את הדיון בפני הרכב של חמישה שופטים.

לקראת קבלת פסק הדין הייתה ציפייה דרוכה – הנה הרכב של חמישה יכריע בשאלת הסמכות של היועמ"ש להתערב בהחלטות של גופים קולגיאליים.

השופטת נאור כתבה את פסק הדין המרכזי – וכך כתבה:

"לדעתי, בעניין שלפנינו אין מקום להכריע בסוגיית הכפיפות אלא יש לדון בשאלה הפרשנית עצמה. שהרי, גם אם נקבל את עמדת המערערת בסוגיית הכפיפות לא יהיה בכך לייתר דיון והכרעה בשאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק. המשיבות שלפנינו הרי טוענות כי ממילא פרשנות המדינה לסעיף 62א(א)(10) אינה נכונה. הכרעה בסוגיית הכפיפות לא תייתר אפוא דיון בשאלה הפרשנית. לעומת זאת, הכרעה בשאלה הפרשנית תייתר בענייננו את הצורך בהכרעה בסוגיית הכפיפות. לכן, כדי להכריע רק במה שיש הכרח להכריע בו יש לדעתי לאחוז את השור בקרניו ולהכריע בשאלת פרשנות הדין.

רפורמת המרפסות.

דומה כי הראשון שצריך להכיר בכך שיש בעייה עם סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון הוא היועץ המשפטי לממשלה עצמו. לא צריך "מידע פנים", כדי לכתוב זאת בכזה בטחון. מספיק לקרוא את "רפורמת המרפסות", ואת הנוסח הסופי שלה שנוסח על ידי היועץ המשפטי לממשלה, והונח להצבעה בקריאה שנייה ושלישית על שולחן הכנסת, אך נגנז.
החוק החדש, אילו היה מאושר, היה עושה מהפכה רבתי, במעמד היעוץ המשפטי למוסדות התכנון. הוא היה "מתקן" את כל אותם ליקויים בסמכות, עליהם הצביעה הפסיקה אותה הבאנו. בהצעת החוק שנגנזה, היועץ המשפטי של משרד הפנים הוא היועץ המשפטי של המועצה הארצית. היועצים המשפטיים של המשרדים השונים, על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הם לעולם "זרוע ארוכה" של היועץ המשפטי לממשלה, ומכאן משמעות התיקון לחוק בהקשר זה, היא שהיועץ המשפטי לממשלה, הוא היועץ המשפטי של המועצה הארצית וועדות המשנה שלה, לרבות הולקחש"פ.
כאמור, הצעת החוק לא עברה, והתוצאה היא לא רק שהלכת דור אנרגיה "חיה ובועטת", אלא ששינויי החקיקה שביקשו להכניס, מאירים בזרקור ענק, את הבעיתיות הקיימת כיום בסמכות היועץ המשפטי להתערב.
אבל לא רק ביעוץ המשפטי למועצה הארצית ביקשה הרפורמה "לעשות סדר", הרפורמה ביקשה לשנות את מעמדו של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית. בעוד היום, על פי החוק הקיים, היועץ המשפטי מתמנה על ידי הועדה המחוזית, כעניין שבשיקול דעת שלה (ולא כל עובדים הדברים בפועל), הרי שעל פי הרפורמה שנגנזה, היה היועץ המשפטי לממשלה,חייב להיות עובד מדינה, ואב כך, שוב כפיף של היועץ המשפטי לממשלה.
הריכוזיות של היעוץ המשפטי לא הסתיימה בכך. על פי רפורמת המרפסות הגנוזה, יועץ משפטי של ועדות מקומיות, כפוף לחוות דעת של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית, ובמקרה של מחלוקת תגבר דעתו של האחרון.
כלומר, הרפורמה בחוק התכנון והבניה, יצרה מערך מורכב תלת שכבתי של יעוץ משפטי הכפוף כולו ליועץ המשפטי לממשלה ומסדיר בצורה מערכתית את כלים להתערבות בהליכי התכנון. מערך זה לא אושר בחקיקה, וכתוצאה מכך, הובלטה ביתר שאת הבעיתיות הקיימת כיום באשר להתערבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון.

אז מה יש לנו לסיכום ?

יש לנו את מודריק בעניין פז במחוזי, שאיננו הלכה, אך הדברים לא נסתרו.

יש לנו את ברק בדור אנרגיה, שכנראה קבע הלכה, השוללת את סמכות ההתערבות בהחלטות של ועדות תכנון.

יש לנו בתי משפט שבכל הזדמנות בורחים מהכרעה.

יש לנו רפורמה שאמורה הייתה להסדיר בחקיקה את בעיית הסמכות שעולה מהפסיקה, אך נגנזה.

ויש לנו את מוסדות תכנון שמסיבות שונות, ולמרות כל האמור, בדרך כלל "מתיישרים", בהתאם לקביעות היועץ המשפטי לממשלה, תוך התעלמות מהפסיקה בעניין דור אנרגיה.

חוקי או לא בסמכות או לא בסמכות, השאלה הכי מעניינת בהקשר זה, היא האם זה טוב או רע, ומדוע כל זה קורה?

על כך בפוסט הבא.

מטה הקסם.

אני מאמין לו. הוא באמת חושב שהוא יכול להוריד את מחירי הדירות באמצעות מטה קסם, או באמצעות מטה הדיור המורחב, או באמצעות כל מטה אחר. מישהו בקרבתו צריך לצבוט אותו, ולהסביר לו שדיור זה לא סלולר. ההבדל ברור. בסלולר, ואתם יודעים מה אפילו בבנקים, המומנט הציבורי היה איתו. המלחמה הייתה "טהורה", האינטרס של הציבור נגד האינטרסים של כמה תאגידים פרטיים. תמיד ניתן לזהות את הטייקון התורן בדמותו של האיש הרע, ועם קצת רוח גבית מדה מרקר אתה על הסוס. בשוק הדיור זה שונה. האינטרס הציבורי לא כל כך טהור לא כל כך מובהק, ולא כל כך ברור. האם אנחנו מוכנים להקריב את האיכות למען הכמות. האם למען תוספת יחידות דיור ניהיה מוכנים להקריב שטחים פתוחים? האם נכון להוסיף יחידות דיור, מבלי שמורידים קודם לכן את מספר התלמידים בכיתה מ - 40 ל - 30, ונותנים חינוך ראוי יותר? יש לו חושים פוליטיים חדים, אבל זו הפעם כדאי שיקשיב גם לח"כ זנדברג ולח"כ חנין, אחרת הוא ימצא את עצמו בדמות האיש הרע, ואז לא יעזור החיוך. 

הרעיון עליו התבשרנו השבוע, להעביר את סמכויות מוסדות התכנון למטה הדיור הוא לא הבעייה, אומנם חוקיותו של המהלך, מוטלת בספק ענק, ומעניין יהיה לראות אם משרד המשפטים יתן לה גיבוי באמצעות לולינות משפטית כזאת או אחרת, אבל, מעבר לסוגיה המשפטית, מוקד הבעייה בשלילת שיקול הדעת של מוסדות התכנון.
תכנון הוא איזון. איזון בין שיקולים שונים, ואחד מהם הוא הצורך בהגדלת הצע הדיור, אך זהו, כאמור, רק שיקול אחד בין רבים אחרים. זה לא משנה אם המוסד ששוקל את השיקולים הרלבנטיים נקרא מטה הדיור, או ועדה מחוזית. מה שמשנה הוא איזה שיקולים הוא שוקל. מוסד תכנון שנותן עדיפות מראש לשיקול אחד הוא פסול מיסודו. בסלולר היה שיקול ציבורי אחד - הורדת מחירים. תיפול חברה אחת תבוא אחרת. אין נזק ציבורי. בשוק הבנקאות התמונה כבר משתנה. כאן יש אינטרס ציבורי לשמור על יציבות הבנקים. כאן שיקולי מחיר יבחנו מול שיקולי יציבות. כאן יש מבוגר אחראי ששומר. יש נגידה. היא נהנית מעצמאות, ואי אפשר לכופף אותה כמו את הממונה על ההגבלים העסקיים. בשוק הדיור התמונה אפילו מורכבת יותר. האם יצמח כאן מבוגר אחראי שיהיה מעונין להתייצב ולהסביר שהורדת מחיר לא יכולה ולא צריכה להעשות בכל מחיר. שזה לא יצליח. שאת המחיר הציבורי כולנו נשלם/תשלם.

שוברים את הפירמידות

לכבוד פסח נשבור את הפירמידות. לא, לא אלה שבנו אבות אבותינו במצריים, אלא אלה שהותירו לנו האנגלים כירושה בחוק התכנון והבנייה. הכוונה היא כמובן לפירמידות התכנוניות, וכאלה יש שתיים. הפירמידה הראשונה היא הפירמידה התכנונית. הכוונה לפירמידה הנורמטיבית שמקורה בהוראות סימן ח' לפרק ג' בחוק, שכותרתו "סולם העדיפויות של תוכניות".על פי האמור שם כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מחוזית, כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מקומית, וזו האחרונה כוחה יפה מכוחה של תוכנית מפורטת. כל התוכניות גם יחד כפופות להוראות התקנות והחוק, ואילו היתרי בנייה, חייבים, מכח הוראות סעיף 145 לחוק להיות תואמים את כל הפירמידה שמעליהם.

הפירמידה השנייה היא הפירמידה המוסדית. הכוונה כאן למבנה ההיררכי של מוסדות התכנון. בראש הפירמידה מצוי שר הפנים, שסעיף 109 לחוק, מקנה לו כח עודף על כוחם של מוסדות התכנון, ובנוסך לכךמקנה לו החוק סמכויות ייחודיות רק לו. מתחתיו נמצאת המועצה הארצית, שלה כפופות הועדות המחוזיות, ומתחתן הועדות המקומיות.

מאז תוקנה פקודת בנין ערים בימי המנדט הבריטי, ואחר כך במסגרת חוק התכנון והבניה, ששכלל את מבנה הפירמידות וקבע בהן מדרגות נוספות, מתנהל העולם התכנוני בתוך המבנה ההיררכי שתואר. בערך לפני כעשרים שנה החלו, החלה להסתמן חריגה מהמבנה ההיררכי האמור. בתחילה נראה היה שמדובר במקרים בודדים וחריגים, אבל ככל שהעניין חזר על עצמו והפך לתופעה, ניתן לאבחן אותו כתהליך ולתאר אותו כ"שבירת הפירמידות".

למה הכוונה ?

בתחום התכנוני – הכוונה לכך שבשנים האחרונות אנו עדים יותר ויותר לכך, שתוכניות מתאר ארציות מאושרות ברמה מפורטת, דבר שלא היה בעבר. נדמה לנו שהתוכנית שהייתה בהקשר זה החלוץ שלפני המחנה, היא תמ"א 2/4 שיחד עם תמ"א 2/4א', אפשרו לצורך הקמתו המהירה של נתב"ג להוציא היתרי בנייה, מכח תוכנית מתאר ארצית, ללא צורך לאשר בתווך תוכניות מתאר מחוזיות, מקומיות ומפורטות. משנפתח השער, החלו לעבור בו תוכניות מתאר מפורטות נוספות כמו תמ"א 36 א', למתקני תקשורת קטנים, תמ"א 4/18 לתחנת תדלוק, תמ"א 10, על פרקיה השונים, וכמובן תמ"א 38 לחיזוק ועיבוי מבנים בפני רעידות אדמה. על התוכניות הללו יש להוסיף את כל התוכניות "שמייצרת" הות"ל, שהינן תוכניות מפורטות ברמה של תוכנית מתאר ארצית.

המכנה המשותף לכלל התוכניות הללו הוא כמובן היותן מחד תוכניות מתאר ארציות, ומאידך תוכניות מכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה, ללא צורך בהליכי תכנון נוספים של תוכניות ברמה היררכית נמוכה ביותר. מדובר בתכנון חד שכבתי, להבדיל מתכנון רב שכבתי, שהוא דרך המלך בחוק התכנון והבניה. זאת ועוד, מאחר ומדובר בתוכניות מתאר ארציות, הליך שיתוף הציבור בהן, הוא הרבה פחות מסודר. הלך ההתנגדות הפורמאלי אינו מתקיים, ולמעט האפשרות לעתור לבג"ץ, גם הביקורת המשפטית היא פחות נגישה. אשר עלכן, תכנון חד שכבתי אינו נעשה כדבר שבשגרה. הוא מיושם רק מקום בו יש  אינטרס ציבורי מהותי לקידום תכנון, וכאשר לאינטרסים ציבוריים יש תפקיד מרכזי. נדמה שבכל אחת מהתוכניות שפרטנו לא קשה לזהות את האינטרס הציבורי בקידום תכנון מהיר. כך לגבי נתב"ג, והצורך שנוצר להרחיב והגדיל את שדה התעופה הבינלאומי היחיד של ישראל באותה עת. כך לגבי מתקני התקשורת הסלולריים, והצורך לתת מענה להתקדמות הטכנולוגית שחייבה פרישת רשתות סלולריות בלוח זמנים מהיר. כך לגבי תחנות תדלוק, והצורך לקידום תחרות במשק הדלק על ידי עיבוי מערך פרישת התחנות בישראל, וכן הלאה.

מבחינה סטטוטורית, המנגנון לשבירת הפירמידות לא דרש חקיקה מיוחדת, והוא מצוי בחוק התכנון והבניה מאז שחוקק. כך סעיף 49 לחוק, שקובע את רשימת התכנים של תוכנית מתאר ארצית, קובע בסיפא כך: ...." ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית." בהתאמה, סעיף 57 לחוק הקובע את תכניה של תוכנית מתאר מחוזית קובע כי מותר: " לקבוע בתכנית מיתאר מחוזית הוראות בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית, ובין השאר....". את הרצף משלים סעיף 63 לחוק שקובע ביחס לתוכנית מתאר מקומית כי: "מגיש תכנית רשאי לקבוע בתכנית מיתאר מקומית, תוך שמירה על הייעוד החקלאי של קרקעות המתאימות לכך, הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בענינים אלה...".

אם תקראו במשולב את כל ההוראות הללו תלמדו לדעת כי למעשה ניתן בתוכנית מתאר ארצית לקבוע הוראות של תוכנית מפורטת, ומכאן הסמכות של המועצה הארצית לאשר תכנון חד שכבתי בועדה אחת, אפילו טרום ימיו של הות"ל.

אבל – התמונה הסטטוטורית לא תהיה שלמה אם נסתפק בכך. שכן, לא אחת, בצד תוכניות המתאר הארציות מקודם ומאושר חוק תומך המאפשר את יישומן או המקל על יישומן. לעיתים החוק הוא חוק עצמאי ולעיתים הוא קובע תיקונים עקיפים בחוק התכנון והבניה. כך למשל, התיקון בתמ"א 18 לעניין תחנות תדלוק, לווה בחקיקתו של חוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ד – 1994. במסגרת חקיקה זו, אושר תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, וניתנה סמכות לועדות המקומית לאשר תחנות תדלוק. דוגמה נוספת מתייחסת לתמ"א 38. כאן, במסגרת תהליך אישור התוכנית ולצורך יישומה, אושר חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים בפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, אשר קבע הסדרים מיוחדים בקבלת החלטות בבתים משותפים לצורך יישום התמ"א.

תכנון חד שכבתי מייצר קשיים לא מעטים. על הקושי הראשון רמזנו כבר לעייל, והוא נוגע לפגיעה בהליכי שיתוף הציבור. הן ספק כי שיתוף הציבור בתכנון חד שכבתי נפגעים. ראשית, ברמה הכמותית. מספר ההזדמנויות להתנגד או להשיג על תוכנית פוחת לפעם אחת בלבד. שנית ברמה המהותית, שכן לא דומה הליך התנגדות בפני ועדה מחוזית או מקומית, המוסדר בתקנות, להליך של השגה, לפנים משורת הדין בפני המועצה הארצית.  אשר על כן, הליכי תכנו רב שכבתי מיושמים אך ורק מקום בו עמד על הפרק אינטרס ציבורי כבד משקל, אשר יוצר את האיזון הראוי בין הצורך האישור מהיר של תוכניות לבין פגיעה מסוימת בזכות הציבור להשתתף בתכנון.

הקושי השני הוא ברמת יישום התכנון. תכנון מפורט בהגדרה אינו יכול להיות גנרי ואילו תכנון מפורט ברמה ארצית הוא גנרי בהגדרה. כך לגבי תחנות תדלוק עלתה לא אחת השאלה מהן זכויות הבניה המותרות על פי התוכנית ומהיכן יש לגזור אותן. השאלה הזו הוכרעה לבסוף בשתי הלכות של בית המשפט העליון בענין פז נ. הועדה המחוזית מרכז, ובענין השתתפויות בנכסים נ. הועדה המחוזית מרכז, אבל עד שהתקבלה הכרעה, יצרו ועדות מקומיות פתרונות "יצירתיים", והארץ ידעה ריב סמכויות חוצה מחוזות בהקשר זה. בעיות דומות קימות גם לגבי יישומה של תמ"א 38. אומנם התמ"א הותירה שיקול דעת אדריכלי בידי הועדות המקומיות, אך זה מוגבל, ולא תמיד יכול לתת פתרונות להיקפי הזכויות והפתרונות שתמ"א 38 קובעת.

הקושי השלישי מצוי בהשלכות הכספיות הנובעות מאישור תמ"א מפורטת, קרי תביעות הפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מחד לפי סעיף 197 לחוק, ותביעות לתשלום היטלי השבחה. נקדים ונאמר כי תיקון 103 לחוק התכנון והבניה, המתקן את הפרקים הכלכליים בחוק, ושהליכי חקיקתו החלו בימים האחרונים, יוצר פתרונות לשאלות רבות שעלו בהקשר זה עקב אישור תוכנית חד שכבתיות. יחד עם זאת על פי המצב הקים היום, עלו לא מעט שאלות. כך למשל האם בכלל ניתן לגבות היטל השבחה מכוחה של תוכנית מתאר ארצית, לאור הגדרת תוכנית בתוספת השלישית לחוק – שאלה עליה נתנה תשובה בבית המשפט העליון בהלכת מוע"ש. מהו המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים בעקבות אישור התוכנית למתקני תקשורת קטנים או בעקבות תמ"א 38 ? האם יום אישור התוכנית או יום הוצאת ההיתר ? שאלה זו, נבחנה בעתירה שהגישה אדם טבע ודין והסתיימה בהצהרה של המדינה, שהביא למחיקת העתירה ללא פסק דין, ולפיה יוארכו המועדים להגשת תביעות פיצויים עד מחצית השנה לאחר הוצאת היתרי בנייה.

בתחום המוסדי, שבירת הפירמידות מוצאת ביטוי מעט שונה. כאן לא מדובר בתהליכים בחוק התכנון והבניה, אלא על פי רוב בתהליכי חקיקה המובילים לתיקון בחוק, "ומייצרים" מוסדות תכנון חדשים, השוברים את המבנה ההררכי מוסדי של מוסדות התכנון. נציין כאן, את הות"ל, היא הועדה לתשתיות לאומיות, שהוספה בתיקון לחוק התיקון והבניה, לתוך מערך מוסדות התכנון. זוהי עדה בעלת סמכויות רחבות בתחום התכנון והרישוי, והיא מוגבלת לתוכניות תשתית לאומית, כהגדרתן של אלה בחוק. הועדה היא "יצור" מיוחד, משום שלא רק שהיא מייצרת תוכניות חד שכבתיות, ברמת תכנון של תוכנית מתאר ארצית, היא עצמה גם מוסמכת, להחליף את רשות הרישוי המקומית ולהוציא היתרי בנייה. אם תרצו, זהו הביטוי המוקצן ביותר של תכנון חד שכבתי.

נוסף על הות"ל, אנו מכירים את הוד"ל שאושרה במסגרת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת השעה) התשע"א- 2011. החוק נועד על מנת לאפשר למועצה הארצית לשבת כוד"ל ולאשר תוכניות לדיור לאומי כהגדרתן בחוק. למעשה החוק אישר למועצה הארצית להקים ועדת משנה לדיור לאומי, סמכות הקיימת ממילא למועצה הארצית, ועל כן לא למטרה זו נועד החוק. החוק בעיקר נועד להתגבר על הצורך לעבור דרך הולקש"פ בדרך לאישורן של תוכניות לדיור לאומי. החוק ביקש להקנות כלים שיסיעו לגופי התכנון להתגבר על משבר הדיור, וליצור בלוח זמנים קצר תוכניות למגורים בהיקף נרחב. בפועל, כידוע, החוק לא הביא לפתרון במשבר הדיור, וכתוצאה מכך, בעתיד הקרוב, יקום בישראל מוסד תכנון נוסף, שאף הוא יסמן שבר בפירמידה התכנונית המוסדית, הוא הותמ"ל.

כתבנו כאן בעבר, כי הליכי החקיקה הנ"ל הם מיותרים, וכי את כולם ניתן היה לעגן במסגרות הקימות בחוק שהיה קיים ערב אישורן, ולא למיותר לחזור על ביקורת זאת. כיוצא מהכלל לאלה נציין את הועדה לרישוי מתקני גז טבעי, שהוקמה כתיקון עקיף לחוק התכנון והבנייה במסגרת חוק משק הגז הטבעי. מדובר בועדה, אשר שוברת את הפירמידה התכנונית הקלאסית בכך שהיא מוציאה את סמכויות הרישוי מהדרג המקומי אל הדרג המחוזי, ותכליתה להתגבר על בעיית ה NIMBY, הקשורה בהקמת של מתקני גז טבעי. להבדיל ממוסדות התכנון האחרים, כאן דובר בתהליך חקיקתי הכרחי, על מנת לאפשר מעבר מהיר לשימוש בגז טבעי (אז דובר על יבוא גז ממצריים), שהוא יותר זול ופחות מזהם.

מעבר על כלל ההסדרים המוסדיים, שוברי הפירמידה, אותם הצגנו, מאפשר זיהוי מידי של האינטרס הציבורי בעטיו הוקם כל אחד ממוסדות התכנון הלא היררכיים האלה, ומידת ההצדקה להקמתו.

לפני חודשים רבים כתבנו כאן על חקיקתו של חוק רידינג ד', וביקרנו את עצם חקיקתו תוך שאנו קובעים שהמחוקק צריך להשאיר את מלאכת התכנון למוסדות התכנון.

תכנון חד שכבתי הוא פתרון יצירתי אשר נותן מענה לקושי זה. מחד הוא מאפשר לקדם אישור תוכניות בעלת אינטרס ציבורי מובהק, ומאידך מותיר את שיקול הדעת בידי מוסדות התכנון.

רגולציה ורזולציה

לעיתים, רמת הרזולוציה בחוק התכנון והבניה מעט מוגזמת.

השיא, בתיקון 101 לחוק, מצוי לדעתנו בסמכויות שניתנו לוועדות מקומיות במועצות אזוריות, להבדיל מרשויות עירוניות, להגדיל בתחומן את השטח הכולל המותר לבנייה:

"הגדלת השטח הכולל המותר לבנייה בתחום מועצה אזורית במחוזות הצפון והדרום, במגרש המיועד למגורים לפי תכנית שאשרה הועדה המחוזית בשיעור שלא יעלה על 7% משטח המגרש או בשטח שלא יעלה על 50 מ"ר לפי הגדול ובכל מקרה בשטח שלא יעלה על 175 מ"ר."

וזה לעומת הסמכות הבאה:

"הגדלת השטח הכולל המותר לבנייה בתחום מועצה אזורית שאינה במחוז הצפון או במחוז הדרום, במגרש המיועד למגורים לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית שלא יעלה  על 7% משטח המגרש או בשטח שלא יעלה על 50 מ"ר, לפי הקטן , ובלבד שהשטח האמור ישמש אך ורק לצורך יחידות הדיור שמותר לבנות במגרש ילפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית."

קצת הגזימו....ואם תרשו לנחש בטוח יש לכך סיבה, פחות בטוח עד כמה היא עניינית. הסברים יתקבלו בברכה.

כרטיס צהוב

תיקון 102 לחוק התכנון והבניה, מצוי בקצה הליכי החקיקה. עוד שבועות ספורים יעלה התיקון לקריאה שניה ושלישית במליאת הכנסת, ויאושר. למרות שהמשחק עוד לא התחיל זהו כבר זמן מתאים להוציא כרטיס צהוב.

נסיון העבר מלמד שכל פעם שהועברו סמכויות תכנון מהותיות על ידי המחוקק לועדות המקומיות, פורשו סמכויות אלה בצמצום, עד כדי פגיעה בתכנון עצמו.

אם תסקרו את הפוסטים שונים שהתפרסמו בבלוג הזה, תמצאו לא מעט כאלה שהוקדשו לנושא זה. קריאתם של הפוסטים יחדיו מצביעה על תופעה, לפיה אותן סמכויות ממש, מתפרשות באופן שונה, בהתאם לזהותו של בעל הסמכות. 

כך בפוסט בשם "לכתו בטרם עת של השמוש החורג", בו עסקנו בכלי התכנוני של שימושים חורגים, כתבנו כך :

"העברת הסמכויות לאישור שימושים חורגים לועדות המקומיות במחצית שנות ה – 90,היא לטעמנו הסיבה העיקרית והראשונית, לצמצום הסמכות. דומה כי משרד הפנים והועדות המחוזיות, לא השלימו ולא הפנימו עד היום את תיקון 43. מהיום שפורסם התיקון פועל המשרד לצמצום והצרת "מהפכת תיקון 43", כפי שקרא לה השופט חשין באחד מפסקי הדין. הצמצום נעשה באמצעות הנחיות מנהליות שונות, ובאמצעות פרשנות משפטית מצרה, כאשר נושאים אלה הגיעו לבחינה לבתי המשפט. כך, ניתן לשער כי אם הסמכות היתה נותרת בידי הועדות המחוזיות, לא היו אלה פועלות לצמצומה, אלא מבקשות להותיר את הסמכות בידיהן, ללא כל מגבלות על רוחב שיקול הדעת".

ובהמשך כתבנו:

"סביר להניח כי אילו הסמכות לאשר שימושים חורגים היתה נותרת בידי הועדות המחוזיות ולא עוברת לועדות המקומיות, המגבלות שהוטלו בשנים האחרונות על ידי הפסיקה, לא היו מוטלות, והיקף השימוש בכלי היה הרבה יותר גדול."

בלא מעט פוסטים עסקנו בסמכויות התכנון לפי תיקון 43. כך בסדרת פוסטים שעסקה "במעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון" , כך בפוסט בשם בשם "מיהו בעל עניין בקרקע ?", וכך בפוסט נוסף בשם "אור הנר". 
בכל הפוסטים הללו ובאחרים, הצבענו על כך, שלמעשה העברת סמכויות התכנון לועדות המקומיות לא הצליחה. ניסינו גם להסביר מדוע, ובין היתר כתבנו כך:

"המעורבות שאותה אנו חווים היום של היועץ המשפטי לממשלה, הינה התוצאה של העבודה החלקית של המחוקק. התיקונים בחוק יצרו סוג של "מוטציה" חקיקתית, והמערכת המסורתית, שהמשיכה להתקיים במתכונתה הקיימת מלפני השינוי בחוק, פעלה ופועלת, מכח אותה מסורת של רכוזיות, על מנת לשמר בידיה את "השליטה" על המערכת. כמו גוף שנכנס לתוכו פולש זר, פועלת "המערכת הישנה", על מנת להגן על עצמה, והיא עושה זאת באמצעות כל אותם דרכי התערבות עליהם עמדנו."

בפוסט שפרסמנו רק לפני שבועיים, בשם "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", עסקנו בתוכניות מתאר כוללניות, והצבענו על כך שהקישור בין תוכניות מתאר כוללניות להענקת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, במסגרת הזכויות המאושרות בתוכנית מסוג זה, עלול להביא לעוות בתוכניות המתאר, מתוך רצון של הועדות המחוזיות להגביל את שיקול הדעת של הועדות המקומיות. בהקשר זה כתבנו כך:

"דמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית."

על רקע הדברים הללו, ערב אישורו של תיקון 102 לחוק, צריך להזהיר, מפני החזרה על אותן טעויות שלוו את כל התהליכים עליהם הצבענו. במהותו של תיקון 102, מצויה העברת סמכויות לועדות המקומיות. זהו שינוי עמוק, מהותי, תפיסתי, וכך צריך להבין אותו ולהחיל אותו. פרשנות מצרה או מסרסת של  הוראות התיקון, תביא עלינו שוב מוטציות תכנוניות שלא ייטיבו עם התכנון עצמו, ויהוו "מבוא ודברי הסבר" לתיקון הבא. לכן חשבנו להזהיר, ולהוציא כרטיס צהוב, לכל מי שעשוי גם בעתיד, לפעול על מנת להותיר את "השיטה הישנה", ללא שינוי.

מי במוצהבים ?

הועדות המקומיות.  עליכן עיקר הנטל, לנהוג באחריות ובמקצועיות. עליכן להתקדם לאט מהליך להליך, ללא הפרזה וקיצוניות. עליכן להסתגל לשינוי ולגייס כח אדם מעולה לצורך הפעלת הסמכויות. עליכן לנהוג בסולידריות ולדעת כי הפעלה קיצונית של הסמכות על יד ועדה לא אחראית אחת, עלולה להביא לפרשנות משפטית שתפגע בסמכויות הועדות כולן.

הועדות המחוזיות. שחררו. אל דאגה, גם אחרי התיקון סל המטלות והסמכויות שלכם, רחב דיו. תנו לסמכויות התכנון של הועדות המקומיות להתפתח. במקום להגביל סמכויות תעניקו אותן במסגרת תוכניות כוללניות. התמקדו יותר בסמכויות הפיקוח שלכם, ופחות בסמכויות התכנון. 

המשפטנים. על תתבלבלו, "רצון המחוקק" ו"מטרת המחוקק" או "מטרת החוק", אותם מונחים ערטילאיים שאתם עושים בהם שימוש בבתי המשפט, הוא להעביר סמכויות תכנון על מנת לקדם תכנון ברמה המקומית. תתאפקו, אל תטענו אחרת.

אם תעלה בעתיד שאלה, כיצד יש לפרש סמכויות תכנון, לכו לפרשנות המרחיבה ביותר, על פי העיקרון הפרשני החדש, שאנו יוצרים כעת והוא "עיקרון התכנון הטוב". על פי עיקרון זה, לעולם תבחנו מה יגרום לתכנון מיטבי ויעיל. לאור עקרון זה פרשו את הסמכות באופן רחב. אל תשאלו את עצמכם מיהו בעל הסמכות, אלא איך ניתן להפעילה במהירות וביעילות.

ואחרונים חביבים הם בתי המשפט. בנסיבות כאלה צריך תמיד להזכיר את פסה"ד המונומנטלי בענין בניני קידמת לוד. הוא אומנם עסק בשימושים חורגים ובהקלות, ולא בסמכויות לאשר תוכנית, אבל הוא מלמד על הלך רוח שממנו בתי המשפט צריכים להשתחרר, הלך רוח שלווה אותנו כמעט 40 שנה. וכך נאמר שם, ביחס לחברי ועדות מקומיות בכלל:

"חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים וסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות."

ובהמשך:

"אם בכל זאת תשרור הדעה שיש לאפשר מתן הקלה או התרת שימוש חורג לאו דוקא בדרך הרגילה של שינוי תכנית, כי אז יש לפחות לצמצם את מספר הרשויות המטפלות בכך ולהפקיד את הדבר כולו בידי הוועדה המחוזית. מכיון שכל תכנית נעשתה על דעתן של רשויות תכנון עליונות ובכל מקרה באישורה של ועדה מחוזית, כלום לא מתחייב מכך שכל הקלה או חריגה מתכנית כזאת לא תורשה אלא על-ידי ועדה מחוזית? זו יש לה ייעוץ מקצועי מעולה, אינה מעורבת באינטרסים מקומיים ובמחלוקות מקומיות אישיות או מפלגתיות, היא פחות חשופה ללחצים ומסוגלת לעמוד יותר בפניהם, ובכוחה לדון לגופו של ענין הבא לפניה ביתר רוחב-דעת וללא פניות או משוא-פנים."

שלא תטעו הדברים שנכתבו על ידי השופט ברנזון, ביחס ליכולתם של חברי הועדות המקומיות לעמוד בפני הלחץ הציבורי, נכונים, בחלק גדול מהמקרים גם היום. אולם, מדינת ישראל אינה עוד אותה מדינה צנטרליסטית של מחצית שנות ה 70. זוהי מדינה אחרת, שסמכויות השלטון בה מופרטות ומומרות בסמכויות רגולציה ופיקוח. זו מדינה שבה נוסף לאכיפה הממוסדת, קיימת מודעות אזרחית, נגישות לבתי משפט, וארגונים לא ממשלתיים, התורמים את תרומתם לאכיפה האזרחית. נכון, תופעות של שחיתות יכולות להתרחש ומתרחשות גם כיום, אבל אם התייחס אליהן במונחי עלות תועלת נאמר שאי אפשר בגלל החשש מתפוחים רקובים, לעקור את המטע כולו.

כאמור, בתי המשפט צריכים להשתחרר מתפיסת העולם של בניני קידמת לוד, ולאמץ את תפיסת העולם החדשה שהתיקון החדש לחוק מנסה להוביל. תפיסת עולם שבמרכזה, ההכרה בסמכויות התכנון ובמקצועיות של הועדות המקומיות, כפי שמתכוון לכך המחוקק.

תיקון 102, הוא כרטיס אדום לתיקון 43. רק הפעלה אחראית שלו על ידי כל הגורמים הנ"ל, תמנע את הכרטיס האדום הבא.