הנה הפתח דרכו יבקיע דני נוימן

אף אחד לא יקח מדני נוימן, את הקרירה המפוארת שלו ככדורגלן כשרוני בקבוצת בית"ר ירושלים. יש שחולקים על איכויותיו כפרשן כדורגל, ועוד יותר על עיסוקיו כ"מקדם פרויקטים" (מאכר) במסדרונות הכנסת, אבל איש לא יחלוק על כך, שכשחקן כדורגל, הוא ידע לאתר פרצות בהגנת היריב ודרכן להבקיע שערים, או למסור את מסירת הזהב לבן זוגו לקבוצה, אורי מלמליאן. 

לפני שבועות אחדים, פורסם פסה"ד של בית המשפט העליון בענין מתווה הגז. פס"ד ארוך, יסודי, ומקיף, בו השופט פוגלמן, כדרכו, לא רק פותר את הסוגיות שעלו בעתירה, אלא מתווה ומורה את הדרך והנתיבים בהם יצעדו בעתיד גורמי התכנון. אבל, בנקודה אחת כבוד השופט החמיץ, ופתח פרצה. זוהי הפרצה אותה יאתר דני נוימן הכדורגלן, ודרכה יעבור דני נוימן מקדם הפרויקטים. זוהי הפרצה אותה כנראה לא התכוון לפתוח השופט פוגלמן, אך היא נפתחה, וטעונה כעת הסדרה או הבהרה.

בפסה"ד עוסק השופט פוגלמן בשאלה, האם גורמי תכנון ומקבלי החלטות, רשאים להפגש עם גורמים שונים, המעונינים להשפיע על התוצר התכנוני, קודם לשלב ההתנגדות המוסדי. בית המשפט קובע כי מדובר בהתנהלות מינהלית ראויה, המיעלת את קבלת ההחלטות, ובלבד שהדברים יעשו בשקיפות. אכן יתרונותיה של ההתיעצות המוקדמת בלתי מבוטלים, ואכן יש בה כדי לחשוף את מקבלי ההחלטות לנתונים רלבנטיים, עוד בשלב שבו טרם התגבשה ההחלטה להפקיד תוכנית. אבל, קיום הליך של התיעצות מוקדמת, לא מוסדרת ולא מוסדית, עשוי לתת יתרון בלתי הוגן לאחדים על פני אחרים. הליך זה שמור מטיבו רק לגורמים חזקים ומקושרים. רק למי שיש לו נגישות למקבלי ההחלטות. רק למי שיכול להרים טלפון, רק למי שיכול קבוע פגישה או רק למי שיש לו את הטלפון של דני נוימן.

מודל התנגדות עתידני

הליך ההתנגדות הוא הליך חשוב, המצוי בליבת ההליך התכנוני, אלא שבשנים האחרונות חלה בו שחיקה רבתי. הליך ההתנגדות הפך מכלי שנועד לתרום להשבחת ההליך התכנוני, ומכלי לשיתוף של הציבור (בלב פתוח ונפש חפצה) בהחלטות שלטוניות הנוגעות לאיכות חייו, לכלי המהווה נטל  על כל המעורבים בו. נטל על מוסדות התכנון, שהליך ההתנגדות, שתוצאותיו על פי רוב ידועות מראש, מעכב אותם. לנטל על ציבור המתנגדים שמגייסים מאמצים רבים ומשלמים כסף רב במאמץ להגיש התנגדות ראויה, שלבסוף נדחית ברובה, ויחד עם החלטת הדחיה יוצרת מרירות ואכזבה ממוסדות התכנון בפרט ומהשלטון בכלל.

הגיעה העת לשנות מציאות זו.

המודל המוצע על ידי המרפסת להגשת התנגדות, הינו המודל הבא:

* שלא כמו הנהוג כיום, לגבי כל תוכנית יפורסמו הודעות הנוגעות להכנתה, בהתאם לסעיף 77 לחוק. בשלב ההודעה על הכנת התוכנית, היא תכלול מינימום נדרש של פרטים כגון: תחום התוכנית, יעודי הקרקע המתוכננים, היקף הבינוי.

* הציבור יהיה רשאי להגיש במערכת המקוונת, השגות לגבי התוכנית שבהכנה, עד למועד ההחלטה על הפקדת התוכנית.

* רק מי שהגיש השגות ביחס לתוכנית, יהיה רשאי להתנגד בכתב לתוכנית לאחר הפקדתה, ככל שלדעתו, השגתו לא הוטמעה בתוכנית המופקדת.

* במועד הדיון בהתנגדויות, המתנגד לא יציג את התנגדותו שהרי זו כבר נמצאת בכתב בפני מוסדות התכנון אשר בחנו אותה ממילא. לכן במועד הדיון, מתכנן המחוז/לשכת התכנון יציגו למוסד התכנון ולמתנגד, בדיון פתוח, את המלצתם ביחס להתנגדות, אם לקבלה כולה או לדחותה ומאלה טעמים.

* למתנגד תינתן זכות תגובה קצרה ובעל פה ביחס להמלצה, לאחריה תתקבל ההחלטה של מוסד התכנון.

המודל האמור הוא ראשוני וגמיש לשינויים, מנצל את היתרונות של המערכת המקוונת, ונראה שיש בו כדי לטייב וליעל את הליכי התכנון, ובו זמנית להחזיר לציבור את האמון במערכת התכנון.

מתנגדים להתנגדות

מה הסיכוי שהטענות של מתנגדים יתקבלו ?

התשובה לשאלה שבכותרת היא: 30%.

איך בדקנו ?

החלטות של ועדות משנה להתנגדויות בנויות עקרונית משלושה חלקים. חלק כללי, עקרוני, ובו עמדת הועדה ביחס לתוכנית וכן עמדותיה העקרוניות והכלליות ביחס לנימוקי התנגדות משותפים ו/או חוזרים. חלק מרכזי, הכולל פירוט של הטענות השונות שהוגשו במסגרת כתבי ההתנגדויות, ומתן מענה עליהן. חלק שלישי, הכולל את סיכום ההחלטה, ואת התנאים בהם תאושר התוכנית למתן תוקף. (לא מצאנו תוכנית שנדחתה לחלוטין). את החלטות הועדות ניתן למצוא באתר האינטרנט של מינהל התכנון במשרד האוצר.

חיפשנו תוכניות שנדונו ואושרו בשנת 2015, בכל ועדות המשנה להתנגדויות במחוזות השונים. לא בדקנו תוכניות שאינן בסמכות ועדה מחוזית. מצאנו 310 תוכניות, העונות על ההגדרה האמורה, ביחס אליהן התקבלו 310 החלטות. ועדות המשנה להתנגדויות, פירטו במסגרת ההחלטות האמורות 4575 טענות של מתנגדים שקיבלו מענה מהועדה. מתוך הטענות הנ"ל, 3564 טענות נטענו על ידי גורמים פרטיים (כולל מתנגדים פרטיים, התארגנות של פרטיים לקבוצות, ארגונים חוץ ממשלתיים וגם יזמים שמגישים התנגדות לתוכניות שהם עצמם הגישו). 1011 טענות נטענו על ידי גורמים מוסדיים (רשויות וועדות מקומיות, חברות ממשלתיות).

מתוך כלל ההתנגדויות של גורמים מוסדיים התקבלו 50% מהטענות.

מתוך כלל ההתנגדויות של פרטיים התקבלו 30% מהטענות.

לצורך החישוב התייחסנו לטענות שהתקבלו חלקית, כטענות שהתקבלו.

מבחינה סטטיסטית המספרים יחסית מרשימים, (אם כי לאחר נטרול היזמים והארגונים החוץ סביבתיים, הנתונים מקבלים פרופורציה אחרת). אבל, כאשר קוראים ובוחנים את תוכן ההחלטות שהתקבלו מתקבלת תמונה עגומה, על פיה, ציבור המתנגדים, הוא לא יותר מאשר "קבוצת ביקורת" על התוכנית. תרומתה של קבוצת הביקורת לתוכנית היא סוג של "תיקוני הגהה", לתוכנית, אך אין בכוחה להוביל שינויים מהותיים בתוכנית. נדירים המקרים, אם בכלל, בהם תוכנית שועדה מחוזית החליטה להפקיד על פי המלצה של מתכנן מחוז, תדחה או תשתנה מהותית בעקבות ההתנגדויות. מתכנני מחוזות כנראה אינם טועים, ולכם כאשר החליטו שתוכנית ראוייה להפקדה, הם כבר החליטו שהיא ראוייה לאישור, בתיקונים, כאלה ואחרים, לאישור. הציבור הרחב, שלפעמים מלווה בהתנגדויות על ידי אנשים שהיו בעבר או יהיו בעתיד מתכנני מחוז, הוא זה שטועה. הוא טועה בקשר לזיהוי האינטרס הציבורי, והוא כנראה בעיקר טועה במחשבה שמתקיים בישראל הליך של "שיתוף ציבור".

ההחלטות שבחנו, מצביעות בעיקר על כך, שתהליך ההתנגדות חלף היותו להליך של שיתוף ציבור, הופך להליך של "שיתוק ציבור", בשני מובנים.
המובן הראשון, הוא המובן מאליו, דהיינו השתקה של הציבור. לא באמת מקשיבים לו, לציבור. שלב ההתנגדות, הפך להיות שלב טכני.  בתי משפט מאד יכעסו על מוסד התכנון אם לא ישמע מתנגדים, אבל הוא לא יאמר כלום אם לא יקשיבו להם. לכן, התוצאות מצביעות, על כך שמוסדות התכנון שומעים את המתנגדים, אך לא מקשיבים להם. הוי הנדרש מסומן, הכלבים נובחים והשיירה עוברת.
המובן השני של "שיתוק הציבור" מסוכן הרבה יותר.  כאן החשש הוא מקיפאון, מהדרה עצמית של הציבור מהתהליך. הציבור, יבין שהוא לא באמת משפיע, וידיר את עצמו מהשתתפות בתהליך התכנוני. בטווח הקצר יהיו מי שישמחו בכך, אבל בטווח הבינוני והארוך, משמעות הדברים היא, שאחד ממנגנוני הבלימה והאיזון העיקריים של מערכת התכנון, יאבד.  מערכת התכנון, שבעקבות החקיקה של השנים האחרונות איבדה חלק מבלמיה, אינה יכולה להרשות לעצמה להוסיף ולהתנגד להתנגדויות, ולהוביל במו ידיה להחלשת האפקטיביות של מנגנון זה. סופה של מערכת כזו, המתקדמת ללא בלמים אפקטיביים, שתתנגש באינטרס הציבורי שעליו היא מופקדת.    

התנגדות = שיתוף

אחד מההסדרים החשובים שיצר חוק התכנון והבניה הוא זה המכונה ״התנגדות״.

הביטוי ״התנגדות״ מתייחס למעשה למספר תהליכים, הנוגעים הן להליכי התכנון והן להליכי הרישוי, ושהמכנה המשותף לכולם הוא חיוב מוסדות התכנון, לאפשר לקשת רחבה של גורמים, להשמיע את דעתם, בקשר לאקט התכנוני המוצע.

חשיבותה של ״ההתנגדות״, במובן הרחב אותו תיארנו, היא בעלת משמעות קונסטיטוציונית. נדמה שזהו ההסדר היחיד בחקיקה הישראלית שבו לציבור הרחב יש כח ממשי ועמדות השפעה על היצירה הנורמטיבית. לא זו אף זו, בשורה ארוכה של פסקי דין, הגנו והרחיבו בתי המשפט, את זכות ההתנגדות וביצרו את מעמדה עד כדי פסילת תהליכי תכנון בהם קופחה זכות זו.

למרות כל זאת, המתנגדים, כלומר מי שעושים שימוש בזכות ההתנגדות, נתפסים לעיתים כמי שמפריעים להליך התכנוני. לא כמי שקולם צריך להשמע, ומעורבותם בהליך התכנוני מהווה תרומה חיונית להשלמתו, אלא כמי שהם, ״תחנה בדרך״, שיש לחלוף עליה, מהר ככל שניתן ובמינימום נזק.

התנגדות = נגד = אנטי. כך יוצא, שמי שקיבל זכויות על פי דין להיות מעורב בהליך התכנון, הופך להיות היריב של ההליך, וזאת מטעמים של סמנטיקה בלבד. הביטוי התנגדות יוצר מידית קונפליקט. הוא יוצר מטבעו סכסוך.  הכינוי של התהליך יוצר סטיגמה שלילית על המתנגד, כמי ״שתוקע מקלות״ בגלגלי התכנון, וכמי שנכנס למשחק התכנוני על מנת להפריע לו. המתנגדים נתפסים, לא רק על ידי היזמים אלא גם על ידי מוסדות התכנון עצמם, לא כגורם שצריך להקשיב לו או להתחשב בו, אלא כגורם שצריך להשיב לו ולעבור אותו בהצלחה, ככל שניתן, שהרי אם קיים סכסוך, צריך להכריע ולהכניע אותו, ולא להקשיב ולקבל.

יתירה מכך, לעיתים המתנגדים עצמם, תופשים את תפקידם, כמי שמעורבים בהליך התכנוני בחסד ולא בזכות, וכמי שתפקידם ״להפריע״ לתהליך התכנוני, ולא לעצב אותו, באופן לגיטימי, על פי מפת האינטרסים, שהמתנגדים מייצגים.

התוצאה הבלתי נמנעת היא עימות.

קורה לא מעט שדיונים בהתנגדויות הופכים לזירת התגוששות משפטית, בהם התהליך התכנוני עצמו נזנח, לטובת טיעונים משפטיים כאלה ואחרים.

את המציאות הזאת משנים על ידי שינוי בתפיסה. לא במהות. התהליכים עצמם הם תהליכים נכונים. הם עוצבו בחקיקה ובפסיקה, ואין שום סיבה אמיתית לשנותם. עם זאת, אם התפיסה של מוסדות התכנון ביחס למתנגדים תשתנה. אם התפיסה של המתנגדים עצמם ביחס לעצמם וביחס לתפקידם בתהליך התכנוני ישתנה - גם התהליך עצמו יקבל את מיקומו ומקומו הראויים.

בהקשר הזה, המרפסת מציעה, אולי במסגרת התיקון הבא של חוק התכנון והבניה, להחליף את הביטוי ״התנגדות״ בביטוי ״שיתוף״.

בתמימותה, המרפסת סבורה, כי אם המתנגדים לא יגישו ״כתב התנגדות לתוכנית״, אלא יגישו ״כתב השתתפות בתוכנית״, התפיסה לגבי תפקידם, הן בעיני מוסד התכנון, הן בעיני יזמי התוכנית, והן בעיני עצמם, תשתנה מהקצה אל הקצה. שוב לא יהיה סכסוך אלא שיתוף. המתנגד אינו מתנגד לתוכנית אלא משתתף בתוכנית ובהכנתה. הוא תורם להתפתחות העירונית במובן החיובי. הוא לא עוד מתנגד אלא שותף.

שוברים את הפירמידות

לכבוד פסח נשבור את הפירמידות. לא, לא אלה שבנו אבות אבותינו במצריים, אלא אלה שהותירו לנו האנגלים כירושה בחוק התכנון והבנייה. הכוונה היא כמובן לפירמידות התכנוניות, וכאלה יש שתיים. הפירמידה הראשונה היא הפירמידה התכנונית. הכוונה לפירמידה הנורמטיבית שמקורה בהוראות סימן ח' לפרק ג' בחוק, שכותרתו "סולם העדיפויות של תוכניות".על פי האמור שם כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מחוזית, כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מקומית, וזו האחרונה כוחה יפה מכוחה של תוכנית מפורטת. כל התוכניות גם יחד כפופות להוראות התקנות והחוק, ואילו היתרי בנייה, חייבים, מכח הוראות סעיף 145 לחוק להיות תואמים את כל הפירמידה שמעליהם.

הפירמידה השנייה היא הפירמידה המוסדית. הכוונה כאן למבנה ההיררכי של מוסדות התכנון. בראש הפירמידה מצוי שר הפנים, שסעיף 109 לחוק, מקנה לו כח עודף על כוחם של מוסדות התכנון, ובנוסך לכךמקנה לו החוק סמכויות ייחודיות רק לו. מתחתיו נמצאת המועצה הארצית, שלה כפופות הועדות המחוזיות, ומתחתן הועדות המקומיות.

מאז תוקנה פקודת בנין ערים בימי המנדט הבריטי, ואחר כך במסגרת חוק התכנון והבניה, ששכלל את מבנה הפירמידות וקבע בהן מדרגות נוספות, מתנהל העולם התכנוני בתוך המבנה ההיררכי שתואר. בערך לפני כעשרים שנה החלו, החלה להסתמן חריגה מהמבנה ההיררכי האמור. בתחילה נראה היה שמדובר במקרים בודדים וחריגים, אבל ככל שהעניין חזר על עצמו והפך לתופעה, ניתן לאבחן אותו כתהליך ולתאר אותו כ"שבירת הפירמידות".

למה הכוונה ?

בתחום התכנוני – הכוונה לכך שבשנים האחרונות אנו עדים יותר ויותר לכך, שתוכניות מתאר ארציות מאושרות ברמה מפורטת, דבר שלא היה בעבר. נדמה לנו שהתוכנית שהייתה בהקשר זה החלוץ שלפני המחנה, היא תמ"א 2/4 שיחד עם תמ"א 2/4א', אפשרו לצורך הקמתו המהירה של נתב"ג להוציא היתרי בנייה, מכח תוכנית מתאר ארצית, ללא צורך לאשר בתווך תוכניות מתאר מחוזיות, מקומיות ומפורטות. משנפתח השער, החלו לעבור בו תוכניות מתאר מפורטות נוספות כמו תמ"א 36 א', למתקני תקשורת קטנים, תמ"א 4/18 לתחנת תדלוק, תמ"א 10, על פרקיה השונים, וכמובן תמ"א 38 לחיזוק ועיבוי מבנים בפני רעידות אדמה. על התוכניות הללו יש להוסיף את כל התוכניות "שמייצרת" הות"ל, שהינן תוכניות מפורטות ברמה של תוכנית מתאר ארצית.

המכנה המשותף לכלל התוכניות הללו הוא כמובן היותן מחד תוכניות מתאר ארציות, ומאידך תוכניות מכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה, ללא צורך בהליכי תכנון נוספים של תוכניות ברמה היררכית נמוכה ביותר. מדובר בתכנון חד שכבתי, להבדיל מתכנון רב שכבתי, שהוא דרך המלך בחוק התכנון והבניה. זאת ועוד, מאחר ומדובר בתוכניות מתאר ארציות, הליך שיתוף הציבור בהן, הוא הרבה פחות מסודר. הלך ההתנגדות הפורמאלי אינו מתקיים, ולמעט האפשרות לעתור לבג"ץ, גם הביקורת המשפטית היא פחות נגישה. אשר עלכן, תכנון חד שכבתי אינו נעשה כדבר שבשגרה. הוא מיושם רק מקום בו יש  אינטרס ציבורי מהותי לקידום תכנון, וכאשר לאינטרסים ציבוריים יש תפקיד מרכזי. נדמה שבכל אחת מהתוכניות שפרטנו לא קשה לזהות את האינטרס הציבורי בקידום תכנון מהיר. כך לגבי נתב"ג, והצורך שנוצר להרחיב והגדיל את שדה התעופה הבינלאומי היחיד של ישראל באותה עת. כך לגבי מתקני התקשורת הסלולריים, והצורך לתת מענה להתקדמות הטכנולוגית שחייבה פרישת רשתות סלולריות בלוח זמנים מהיר. כך לגבי תחנות תדלוק, והצורך לקידום תחרות במשק הדלק על ידי עיבוי מערך פרישת התחנות בישראל, וכן הלאה.

מבחינה סטטוטורית, המנגנון לשבירת הפירמידות לא דרש חקיקה מיוחדת, והוא מצוי בחוק התכנון והבניה מאז שחוקק. כך סעיף 49 לחוק, שקובע את רשימת התכנים של תוכנית מתאר ארצית, קובע בסיפא כך: ...." ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית." בהתאמה, סעיף 57 לחוק הקובע את תכניה של תוכנית מתאר מחוזית קובע כי מותר: " לקבוע בתכנית מיתאר מחוזית הוראות בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית, ובין השאר....". את הרצף משלים סעיף 63 לחוק שקובע ביחס לתוכנית מתאר מקומית כי: "מגיש תכנית רשאי לקבוע בתכנית מיתאר מקומית, תוך שמירה על הייעוד החקלאי של קרקעות המתאימות לכך, הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בענינים אלה...".

אם תקראו במשולב את כל ההוראות הללו תלמדו לדעת כי למעשה ניתן בתוכנית מתאר ארצית לקבוע הוראות של תוכנית מפורטת, ומכאן הסמכות של המועצה הארצית לאשר תכנון חד שכבתי בועדה אחת, אפילו טרום ימיו של הות"ל.

אבל – התמונה הסטטוטורית לא תהיה שלמה אם נסתפק בכך. שכן, לא אחת, בצד תוכניות המתאר הארציות מקודם ומאושר חוק תומך המאפשר את יישומן או המקל על יישומן. לעיתים החוק הוא חוק עצמאי ולעיתים הוא קובע תיקונים עקיפים בחוק התכנון והבניה. כך למשל, התיקון בתמ"א 18 לעניין תחנות תדלוק, לווה בחקיקתו של חוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ד – 1994. במסגרת חקיקה זו, אושר תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, וניתנה סמכות לועדות המקומית לאשר תחנות תדלוק. דוגמה נוספת מתייחסת לתמ"א 38. כאן, במסגרת תהליך אישור התוכנית ולצורך יישומה, אושר חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים בפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, אשר קבע הסדרים מיוחדים בקבלת החלטות בבתים משותפים לצורך יישום התמ"א.

תכנון חד שכבתי מייצר קשיים לא מעטים. על הקושי הראשון רמזנו כבר לעייל, והוא נוגע לפגיעה בהליכי שיתוף הציבור. הן ספק כי שיתוף הציבור בתכנון חד שכבתי נפגעים. ראשית, ברמה הכמותית. מספר ההזדמנויות להתנגד או להשיג על תוכנית פוחת לפעם אחת בלבד. שנית ברמה המהותית, שכן לא דומה הליך התנגדות בפני ועדה מחוזית או מקומית, המוסדר בתקנות, להליך של השגה, לפנים משורת הדין בפני המועצה הארצית.  אשר על כן, הליכי תכנו רב שכבתי מיושמים אך ורק מקום בו עמד על הפרק אינטרס ציבורי כבד משקל, אשר יוצר את האיזון הראוי בין הצורך האישור מהיר של תוכניות לבין פגיעה מסוימת בזכות הציבור להשתתף בתכנון.

הקושי השני הוא ברמת יישום התכנון. תכנון מפורט בהגדרה אינו יכול להיות גנרי ואילו תכנון מפורט ברמה ארצית הוא גנרי בהגדרה. כך לגבי תחנות תדלוק עלתה לא אחת השאלה מהן זכויות הבניה המותרות על פי התוכנית ומהיכן יש לגזור אותן. השאלה הזו הוכרעה לבסוף בשתי הלכות של בית המשפט העליון בענין פז נ. הועדה המחוזית מרכז, ובענין השתתפויות בנכסים נ. הועדה המחוזית מרכז, אבל עד שהתקבלה הכרעה, יצרו ועדות מקומיות פתרונות "יצירתיים", והארץ ידעה ריב סמכויות חוצה מחוזות בהקשר זה. בעיות דומות קימות גם לגבי יישומה של תמ"א 38. אומנם התמ"א הותירה שיקול דעת אדריכלי בידי הועדות המקומיות, אך זה מוגבל, ולא תמיד יכול לתת פתרונות להיקפי הזכויות והפתרונות שתמ"א 38 קובעת.

הקושי השלישי מצוי בהשלכות הכספיות הנובעות מאישור תמ"א מפורטת, קרי תביעות הפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מחד לפי סעיף 197 לחוק, ותביעות לתשלום היטלי השבחה. נקדים ונאמר כי תיקון 103 לחוק התכנון והבניה, המתקן את הפרקים הכלכליים בחוק, ושהליכי חקיקתו החלו בימים האחרונים, יוצר פתרונות לשאלות רבות שעלו בהקשר זה עקב אישור תוכנית חד שכבתיות. יחד עם זאת על פי המצב הקים היום, עלו לא מעט שאלות. כך למשל האם בכלל ניתן לגבות היטל השבחה מכוחה של תוכנית מתאר ארצית, לאור הגדרת תוכנית בתוספת השלישית לחוק – שאלה עליה נתנה תשובה בבית המשפט העליון בהלכת מוע"ש. מהו המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים בעקבות אישור התוכנית למתקני תקשורת קטנים או בעקבות תמ"א 38 ? האם יום אישור התוכנית או יום הוצאת ההיתר ? שאלה זו, נבחנה בעתירה שהגישה אדם טבע ודין והסתיימה בהצהרה של המדינה, שהביא למחיקת העתירה ללא פסק דין, ולפיה יוארכו המועדים להגשת תביעות פיצויים עד מחצית השנה לאחר הוצאת היתרי בנייה.

בתחום המוסדי, שבירת הפירמידות מוצאת ביטוי מעט שונה. כאן לא מדובר בתהליכים בחוק התכנון והבניה, אלא על פי רוב בתהליכי חקיקה המובילים לתיקון בחוק, "ומייצרים" מוסדות תכנון חדשים, השוברים את המבנה ההררכי מוסדי של מוסדות התכנון. נציין כאן, את הות"ל, היא הועדה לתשתיות לאומיות, שהוספה בתיקון לחוק התיקון והבניה, לתוך מערך מוסדות התכנון. זוהי עדה בעלת סמכויות רחבות בתחום התכנון והרישוי, והיא מוגבלת לתוכניות תשתית לאומית, כהגדרתן של אלה בחוק. הועדה היא "יצור" מיוחד, משום שלא רק שהיא מייצרת תוכניות חד שכבתיות, ברמת תכנון של תוכנית מתאר ארצית, היא עצמה גם מוסמכת, להחליף את רשות הרישוי המקומית ולהוציא היתרי בנייה. אם תרצו, זהו הביטוי המוקצן ביותר של תכנון חד שכבתי.

נוסף על הות"ל, אנו מכירים את הוד"ל שאושרה במסגרת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת השעה) התשע"א- 2011. החוק נועד על מנת לאפשר למועצה הארצית לשבת כוד"ל ולאשר תוכניות לדיור לאומי כהגדרתן בחוק. למעשה החוק אישר למועצה הארצית להקים ועדת משנה לדיור לאומי, סמכות הקיימת ממילא למועצה הארצית, ועל כן לא למטרה זו נועד החוק. החוק בעיקר נועד להתגבר על הצורך לעבור דרך הולקש"פ בדרך לאישורן של תוכניות לדיור לאומי. החוק ביקש להקנות כלים שיסיעו לגופי התכנון להתגבר על משבר הדיור, וליצור בלוח זמנים קצר תוכניות למגורים בהיקף נרחב. בפועל, כידוע, החוק לא הביא לפתרון במשבר הדיור, וכתוצאה מכך, בעתיד הקרוב, יקום בישראל מוסד תכנון נוסף, שאף הוא יסמן שבר בפירמידה התכנונית המוסדית, הוא הותמ"ל.

כתבנו כאן בעבר, כי הליכי החקיקה הנ"ל הם מיותרים, וכי את כולם ניתן היה לעגן במסגרות הקימות בחוק שהיה קיים ערב אישורן, ולא למיותר לחזור על ביקורת זאת. כיוצא מהכלל לאלה נציין את הועדה לרישוי מתקני גז טבעי, שהוקמה כתיקון עקיף לחוק התכנון והבנייה במסגרת חוק משק הגז הטבעי. מדובר בועדה, אשר שוברת את הפירמידה התכנונית הקלאסית בכך שהיא מוציאה את סמכויות הרישוי מהדרג המקומי אל הדרג המחוזי, ותכליתה להתגבר על בעיית ה NIMBY, הקשורה בהקמת של מתקני גז טבעי. להבדיל ממוסדות התכנון האחרים, כאן דובר בתהליך חקיקתי הכרחי, על מנת לאפשר מעבר מהיר לשימוש בגז טבעי (אז דובר על יבוא גז ממצריים), שהוא יותר זול ופחות מזהם.

מעבר על כלל ההסדרים המוסדיים, שוברי הפירמידה, אותם הצגנו, מאפשר זיהוי מידי של האינטרס הציבורי בעטיו הוקם כל אחד ממוסדות התכנון הלא היררכיים האלה, ומידת ההצדקה להקמתו.

לפני חודשים רבים כתבנו כאן על חקיקתו של חוק רידינג ד', וביקרנו את עצם חקיקתו תוך שאנו קובעים שהמחוקק צריך להשאיר את מלאכת התכנון למוסדות התכנון.

תכנון חד שכבתי הוא פתרון יצירתי אשר נותן מענה לקושי זה. מחד הוא מאפשר לקדם אישור תוכניות בעלת אינטרס ציבורי מובהק, ומאידך מותיר את שיקול הדעת בידי מוסדות התכנון.

ספרים רבותי ספרים

עד לפני שנים לא רבות היה ספרו של ד"ר שמואל רויטל, "דיני התכנון והבניה", שלעריכתו הצטרף עו"ד אייל מאמו, הספר המשפטי היחיד שעסק בדיני תכנון ובניה. בשנים האחרונות, התעשר מדף הספרים התכנוני שלנו בספרים נוספים העוסקים בהרחבה בפרקים או אפילו במספר סעיפים, מתוך חוק התכנון והבנייה.  כך למשל ספרו של ד"ר אסף רנצלר העוסק בשימוש חורג. ספרו של עו"ד משה רז כהן העוסק באיחוד וחלוקה. ספריו של פרופ' נמדר על פגיעות במקרקעין והפקעת מקרקעין. ספרה של פרופ' דפנה לוינסון זמיר על פגיעות במקרקעין על ידי רשויות תכנון. ספרים העוסקים בפרק העונשין של החוק, וכן ספרים נוספים, שמחבריהם יסלחו לי אם לא צוינו בשמותיהם.

לאחרונה נחשפנו לספר חשוב נוסף. המדובר בספרם של עוה"ד מיכה גדרון ופרופ' אהרון נמדר, העוסק בתמ"א 38, והשלכותיה (שלמען ההגינות נציין שאינו היחיד העוסק בתמ"א 38). לאחר פרסום הספר, הבחנו כי בעצם מדובר בתופעה שלא הייתה כאן קודם. תהינו מדוע תחום הספרות המשפטית בתחום התכנון והבניה זוכה לעדנה כזו, ומדוע זה קורה בשנים האחרונות דווקא ?     

ובכן התשובה הפשוטה היא שהצע הספרים גדל משום שיש להם ביקוש. השאלה המעניינת היא מדוע גדלו הביקושים. כמובן שלא ערכנו מחקר מסודר בשאלה הזו, אבל יש לנו כמה השערות.

הסיבה הראשונה והמרכזית, לדעתנו, לגידול בביקושים לספרות מקצועית תכנונית, היא התפתחותו של תחום התכנון והבניה והפיכתו לנושא מרכזי בסדר היום הציבורי. אם בעבר נושאי תכנון היו טכניים בעיקרם, תוכניות בנין עיר היו עניין לכמה מהנדסים ומתכננים, ותהליך התכנון היה רחוק מהעין הציבורית, הרי כיום המצב שונה בתכלית. כיום המודעות הציבורית וההתעניינות הציבורית בתחום התכנון והבניה  - עצומה. יותר מכך, ההתעניינות הציבורית בתחום התכנון והבנייה אינה מוגבלת רק להחלטות תכנוניות שיש להן השפעה ישירה על הציבור, אלא היא מורחבת גם להחלטות תכנוניות רחבות יותר, שלהן השלכה עקיפה בלבד על הציבור הרחב, ולמרות זאת ההתעניינות גדולה. התענינות זו כמובן מגדילה את הביקושים לידע, ומכאן גם מגדילה את הביקושים לספרות מקצועית.

סיבה נוספת לגידול בביקושים לספרות משפטית תכנונית, המתלווה לגידול במודעות, היא הגדלת הנגישות לערכאות. הכוונה לא רק לכך שבמשך השנים פסיקת בתי המשפט, הרחיבה באופן מהותי את זכות העמידה למתנגדים, אלא במיוחד לכך, שהפורומים לבירורים משפטיים בנושאי תכנון הלכו והתרחבו. בעבר הסמכות לדון בנושאים תכנוניים היתה שייכת לבג"צ בלבד. אט אט פיתחה הפסיקה את סמכות בתי המשפט המחוזיים לדון בנשאים מנהליים, עד שלבסוף הוקם בית המשפט לענינים מנהליים, והסמכות לדון בנושאים אלה עברה באופן סדור מבג"צ אליהם. כמובן שהעברת הסמכות פרצה צוואר בקבוק תכנוני. במקום בית משפט עליון אחר ובו כ 12 שופטים, העוסק בנושאים שברומו של עולם בלבד, החלו לעסוק בתחום התכנון והבניה, חמישה בתי משפט (אחר כך הצטרף השישי) ועשרות שופטים. כמות העתירות גדלה, עלויות העתירות קטנה, ציבור עורכי הדין שנחשף לתחום התכנון והבניה, התרחב, יכולת הגישה לערכאות על ידי גורמים רחבים מקרב הציבור גדלה, ומספר ההחלטות שנתנו על ידי בתי המשפט, (שלא תמיד התאימו עצמן אחת אל רעותה) גדלה בהתאמה. בנוסף לבתי המשפט לענייניים מנהליים, הקים החוק את ועדות הערר, את ועדות הערר לפיצויים והיטלי השבחה, ומיסד את תהליכי השומה המכרעת בפני שמאי מכריע. תהליכים, בנוסף תהלכי ההתנגדות ותהליכי הערר, שהיו קבועים בחוק מראשיתו, הינם הליכים מחוללי משפט והתדיינות. בראש הועדות האלה עומד על פי רוב עו"ד, ההליכים כפופים לפרוצדורה משפטית מסוימת, הם מיצרים החלטות בעלות תוקף "מעין תקדימי", והם מצריכים התמקצעות, ועל פי רוב ייצוג. כל אלה ועוד, יצרו "התמשפטות" של התהליך התכנוני, ולא מעט מתכננים מצרים על כך שתחום התכנון ניטל מהם, ועבר לידיהם ושליטתם של המשפטנים.

מאחר ונראה כי תחום התכנון והבנייה ימשיך ויהיה מרכזי בציבוריות הישראלית גם בשנים הקרובות, וכי התהליכים התכנוניים ימשיכו להיות מרובי ערכאות ונשלטים על ידי משפטנים, נראה כי רצוי להכין מקום מספיק בארון הספרים על מנת להכיל את הספרות המשפטית הנוספת, שמן הסתם תוסיף ותתפרסם בתחום זה. 

שיתוף הציבור


<>  </>

שיתוף הציבור הוא נשמת אפו של ההליך התכנוני. החוק החדש לכאורה מעצים אותו, שכן  החוק החדש נושא לכאורה בשורה בעניין זה. מעתה לכל אדם יש זכות להתנגד לכל תוכנית. זהו, נגמרו הדיונים האינסופיים בשאלת זכות העמידה, ובשאלה האם פלוני רשאי להתנגד לתוכנית כזו או אחרת. מי שבא ברוך הבא. משיכנס החוק החדש לתוקף, יוכל כל אדם ובכלל זה כל ארגון, יהיה המניע להתנגדותו אשר יהיה (ובלבד שציין זיקתו לתוכנית), להתנגד לתוכנית, ולהשתתף לכאורה בהליכי התכנון.

לא נעלם מעיניכם, כי מהלנו את הצגת הדברים בלא מעט "לכאורה". אם תקראו את דברי ההסבר להצעת החוק, ולהרחבה לכאורה של זכות העמידה, תבינו מדוע. לא תמצאו בדברי ההסבר מילה ואף חצי מילה, על חשיבותו של שיתוף הציבור, כמצופה ממי שמתכוון להכניס מהפכה, גם אם לפרוטוקול בלבד, בנושא חשוב זה. במקום זאת, תלמדו לדעת, כי המחוקק מתנהג כמי שכפאו שד. מנסח הצעת החוק מסביר כי לא מטעמים דמוקרטיים הורחבה זכות ההתנגדות. הוא מסביר, כמעט מתנצל, כי ממילא הפרקטיקה והחלטות שיפוטיות שונות הרחיבו את זכות ההתנגדות, ולכן, מכיוון ש "הזמן המוקדש כיום לדיון בשאלת הזכאות להתנגד מבוזבז ללא טעם של ממש", יש לשים סוף "לבזבוז הזמן", והפתרון הוא הרחבה של זכות ההתנגדות. התוצאה היא שזכות ההתנגדות, המהווה את הכלי המרכזי של שיתוף הציבור בתכנון, הורחבה מטעמים של יעילות דיונית, ולא על מתוך גישה דמוקרטית ועקרונית שצריכה לאפיין מחוקק נאור.

היינו מניחים לכל העניין, ומעלים את המחוקק על נס, אם בכך היה מסתיים העניין, והחוק החדש היה אכן מרחיב את שיתוף הציבור, גם אם לא מטעמים דמוקרטיים נשגבים, מתוך שלא לשמה – לשמה. לא זה המצב.

החוק החדש הופך את שמיעת ההתנגדויות, מתהליך מהותי וחשוב בו נפגש ציבור המתנגדים, פנים אל פנים, עם נבחרי הציבור ועם עובדי הציבור הדנים בתוכניות, מסתכל להם בעיניים, ומנסה לשכנע אותם שיקבלו טענה כזו או אחרת, להליך טכני פרוצדוראלי בעיקרו. את "ההישג" הזה משיג החוק החדש באמצעי מאד פשוט, על ידי היפוך ברירת המחדל בקביעת הפורום השומע והמחליט בהתנגדויות. בעוד על פי החוק הבטל, מרבית הדיונים בהתנגדויות קוימו בפני הועדות עצמן או ועדות משנה שלהן, ואילו מעוט המקרים נדון בפני חוקר, מעתה, על פי חוק החדש, כל ההתנגדויות תבואנה בפני חוקר, ורק במעט מהמקרים תשמע אותן הועדה.

החוקר אינו הועדה. הוא אמנם איש מקצוע, השומע את ההתנגדויות, ומעביר המלצות לועדה שתחליט. אבל, המלצותיו תוצגנה מבעד למשקפיים המקצועיים והסובייקטיביים שלו. החוקר אינו ועדה אלא אדם אחד. הוא אינו מנהל שיג ושיח עם עצמו באשר להמלצותיו. ברור לחלוטין שהיכולת לשכנע ועדה, בהתייצבות ישירה מולה, המלווה לעיתים בהליך פוליטי, מצטמצמת מאד, בהופעה בפני חוקר. ברור גם שההליך בפני חוקר יהיה יעיל יותר ומהיר יותר.

"עיקרון היעילות" שבבסיס החוק החדש, הוא שעומד מאחורי הרחבת זכות ההתנגדות, אך הוא זה שעומד גם מאחורי צמצום שיתוף הציבור בתהליך התכנוני. נדמה שבהקשר זה, הלך המחוקק צעד אחד רחוק מידי. 

המתחיל במצווה אומרים לו גמור.

במסגרת החוק החדש עוגנו באופן מפורש, "פרקטיקות" שהיו נהוגות על פי החוק הקודם. דוגמה לכך הוא סעיף 162 לחוק החדש. הסעיף מסדיר סוג חדש של תוכניות מתאר ארציות, אלה הן "תוכניות מתאר ארציות מפורטות".

מנסחי החוק מסבירים לנו כי: "בעבר עלתה השאלה אם ניתן לאשר תוכנית מתאר ארצית מפורטת. הפסיקה נתנה לשאלה זו תשובה חיובית ובפרקטיקה אושרו לא מעט תוכניות מעין אלה".

אכן – צודקים מנסחי הצעת החוק – בפועל אושרו תוכניות מתאר ארציות מפורטות, על פי החוק הקיים, כמו למשל תמ"א 36 א' תמ"א 18 ולאחרונה תמ"א 10 / ד' /10. החוק החדש, בהקשר הזה, נותן ביטוי לפרקטיקה הקיימת ואין בו כל חידוש.

אז אם כך מה הבעיה?

הבעיה איננה בעיגון ההסדר הקיים ביחס לתוכניות מתאר מפורטות, אלא באי השלמתו. על פי החוק הבטל, תוכניות שאינן תוכניות מתאר ארציות, יכולות לקבל תוקף, רק לאחר תהליך מסודר של שיתוף הציבור, הכולל, הפקדה, זכות להתנגדות, דיון בהתנגדויות, וזכויות ערר, במקרים מסוימים. לעומת זאת,על פי החוק הבטל, תוכניות מתאר ארציות התאשרו מבלי שבחוק נכללה דרישה של פרסום, או הפקדה, ומבלי שתוענק זכות להתנגדות.

המצב החוקי הקיים יצר אנומליה בלתי אפשרית, ובפועל הנהיגה המועצה הארצית, הליך וולנטרי של "שיתוף ציבור". בפועל פורסמו תוכניות מתאר ארציות בעתונות, והציבור הוזמן להשמיע את השגותיו בפני המועצה הארצית.

עם זאת החוק החדש לא יצר את התוכנית הארצית המפורטת, ויצירתה היא פרי פרשנות משפטית. ניתן היה לצפות כי אם מנסחי החוק החדש בחרו לעגן במסגרתו את הפרקטיקה הקיימת של הכנת תוכניות מתאר ארציות, הם יאמצו לחקיקה גם את "הפרקטיקה המשלימה". סביר היה לצפות כי בחוק החדש יעוגן מנגנון שיתוף הציבור ביחס לתוכניות מתאר ארציות בכלל, וביחס לתוכנית מתאר ארצית מפורטת במיוחד. זה נראה לא סביר שבחוק (להבדיל מפרקטיקה קיימת), תקבע זכות להכין תוכניות מתאר ארציות מפורטות מכוחן ניתן להוציא היתרים, מבלי שהציבור הרחב יקבל הזדמנות להציג את דעתו באופן מוסדי ומאורגן, להבדיל מוולנטרי, בפני מוסדות התכנון.

לכן קראנו בכותרת למתחיל במלאכה, להשלימה, ולתקן את הצעת החוק על ידי קביעת זכות התנגדות ברורה, לפחות ביחס לתוכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות מפורטות.