סחריר

השבוע אישרה המועצה הארצית את תקנות רישוי הבניה החדשות. קודקס שלם, המכיל כמעט 140 סעיפים, ועוד מאות סעיפי משנה  אשר למען "ייעול הליכי התכנון והבניה" מחליף את 20 התקנות, על פיהן פעל כל נושא הרישוי במשך 45 השנים האחרונות. יש כל כך הרבה על מה לכתוב בנוגע לתקנות האלה, אבל, למרות המהפכה המתרחשת כאן ממש לפנינו, עסקה התקשורת, דווקא באחד מסעיפי הזוטא של התקנות. הסעיף שעוסק באפשרות של רשות הרישוי למנוע פרסום של היתרים מסוימים. סערה בכוס מים. אם יאושרו תקנות הרישוי, ולהבנתנו, ישנה עדיין הסתייגות של משרד המשפטים ביחס לחלק מהתקנות, אזי הסדר העיון בהיתרי בנייה, הוא צעד ענק קדימה לעומת המצב הקיים. על פי המצב הקיים איש הישר בעיניו יעשה. ישנן ועדות שבהן היתרי הבניה וכל תיק הבניין פתוח לעיון הציבור ללא כל הגבלה. לעומתן, ישנן ועדות שלא מאפשרות לעיין בהיתרי הבניה בכלל. המצב הגרוע ביותר הוא בועדות אשר מאפשרות עיון סלקטיבי בהיתרים, למקורבים בלבד. עד היום מי שרצה לעיין בהיתר בניה, נאלץ בועדות מקומיות מסוימות, להפעיל את ההליכים המורכבים והאיטיים של חוק חופש המידע. תקנות הרישוי החדשות יוצרות בסך הכל אחידות וסדר. מתוך הלאו שבהן אתה שומע את ההן. מתוך כך שהן אומרות באיזה נסיבות לא ינתן עיון בהיתרי בנייה, הינך למד כי התקנות קובעות זכות כללית לעיון בהיתרי בניה. חידוש מבורך בניגוד, לכל מה שנכתב השבוע בתקשורת. נכון, אפשר היה לנסח זאת אחרת. נכון, היה עדיף אם על החלטות רשות הרישוי היתה זכות ערר, ולא היה צורך לפנות לעתירה מינהלית כל זמן שמישהו יבקש לעיין בהיתר ויסורב, אבל הפתרון הכללי חיובי ונכון, והביקורת, תמוהה שלא לומר מעבר לכך.
כאמור, הדיון בזכות בזכות העיון בהיתרי הבניה, הוא החמצה של העיקר. תקנות הרישוי החדשות, יוצרות, על פי הסמכויות נקבעו בתיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, שני חידושים ענקיים, וחבל שאת אלה חסכה התקשורת מהציבור. הראשון הוא רישוי מקוון. כלומר אמרו שלום לגרמושקה. מעכשיו הכל (כמעט הכל) ברשת. השינוי השני הוא המידע להיתר. שלב זה, שהיה מינורי בעבר, ובמקרים מסוימים כלל לא היה קיים, הופך לחלק מרכזי וחשוב בתהליך הרישוי. על פי המצב כיום, מבקשי היתרים היו מגישים את הבקשה להיתר, זו אושרה בתנאים, אם התאימה לתוכנית, ומכאן מבקש ההיתר יצא למסע ארוך להשלים את התנאים. על פי התקנות החדשות, המסע שלדעתנו יהיה לא פחות ארוך, יתנהל מחוץ להליך הרישוי. מבקש ההיתר יבקש מידע להיתר. הוא יקבל אותו ממהנדס העיר ומגורמים נוספים המחזיקים את המידע. על פי המידע, שינתן בזמן קצוב, יערוך מבקש ההיתר את הבקשה להיתר. אם הבקשה להיתר תואמת את כל הנדרש במידע, היא תקלט ותוך 45 ימים ינתן ההיתר. לא ניתן ההיתר יראו בכך סירוב. פשוט ? הרעיון כן. המימוש שלו קצת יותר מורכב. בכמעט 140 סעיפים, יש המון מקום לפרשנות, ורק אחרי שיחלוף שלב הקליטה של התהליך ניתן יהיה להעריך את תועלתו.

נקודת איזון חדשה

ועדות הערר לתכנון ולבניה, הממלאות תפקיד חשוב במערכת התכנון, רוכשות ברמה הפורמאלית את כוחן בתחום עררי הרישוי, מהוראות סעיף152 (ד) לחוק התכנון והבניה הקובע כי "החלטת ועדת הערר תבוא במקום החלטת הועדה המקומית או רשות הרישוי, לפי הענין".

הפסיקה של בית המשפט העליון, שבאופן מסורתי מתייחסת בחשדנות לועדות המקומיות ("שהרוויחו" בצדק יחס זה), הניחה מגבר רב עוצמה על הסעיף האמור, וההלכה הברורה והמושרשת קובעת היום כי "ככל שמדובר בהליך המתקיים בפני ועדת ערר, שהיא בגדר "מוסד תכנון", כהגדרתו בסעיף 11א(א) לחוק התכנון והבניה, הרי שועדת הערר רשאית לשים את שיקול דעתה המקצועי במקום שיקול דעתה של הועדה המקומית. הביקורת שמפעילה ועדת הערר נעשית בדרך של בחינה מחדש (DE NOVO) של ההחלטה, בהתאם לשיקולים מקצועיים ותכנוניים (סעיף 152(ד) לחוק התכנון והבניה)." (ראו: עעמ 2131/12 ‏ ‏ רוני טל [טוקוולי] נ' ועדת ערר המחוזית ת''א, פורסם בנבו).

לנו  נדמה שצריך לחשוב מחדש על הלכה  בלתי מסויגת זו, ולהציב לה גדרות וסייגים.

ראשית - לא תמיד ועדת הערר, כמוסד ממלכתי, תהייה מי שתשקול את השיקולים הממלכתיים. הדוגמה של תמ"א 38, והפרשנות המרחיבה של ועדת הערר בתל אביב להוראותיה, עד לעצירת התהליך על ידי היועץ המשפטי לממשלה, והצגת עמדה הפוכה לבית המשפט, ידועה לכל עולם התכנון. זהו מקרה שבו דווקא ועדות מקומיות הפעילו גישה מרוסנת וועדת הערר היא ביקשה לאמץ גישה תכנונית מרחיבה. זהו איננו המקרה היחיד. מקרים אחרים לא זכו לתהודה ציבורית רחבה. במקרים אחרים, בגלל העדר השלכות רוחב לא הייתה התערבות של היועץ המשפטי, אך מקרים אלה התרחשו ומתרחשים. התרופה היחידה במקרים אלה הינה בעתירות מנהליות, אך זו אינה תרופה מועילה, שכן, על רקע ההלכה האמורה בתי משפט מנהליים ממעטים להתערב בהחלטות של ועדות הערר.

שנית -  מאז הוקמו ועדות הערר, ונוצקה סמכותן, חוק התכנון והבנייה עבר שינויים לא מועטים. חלק מהשינויים נגע לסמכויות הועדות המקומיות, והעצמת כוחן בתחום התכנון, יחד עם העמקת הביקורת של ועדות הערר בתחומים אלה. תפיסה זו של המחוקק "הנוטה", מטעמים של יעילות "לסמוך" יותר על הועדות המקומיות בתחום התכנון, לא חלחלה אל תחום הרישוי.

שלישית – בהתערבות ועדות ערר בהחלטות של ועדה מקומית, יש, כשל מובנה, הנובע מטיבן השיפוטי של ועדות אלה. בעוד ועדות מקומיות דנות בכל בקשה להיתר המוגשת בתחום מרחב התכנון המקומי, דנות ועדות ערר רק בנושאים המגיעים אליהם על ידי צד בעל זכות ערר. כתוצאה מכך, ועדות מקומיות המגבשות את החלטותיהן התכנוניות תוך קביעת מדיניות והפעלות שיקול דעת תכנוני ראוי, עשויות למצוא את עצמן, במקרים קונקרטיים, עומדות בפני החלטות חריגות למדיניות הכללית אותן קבעו ואותה הם מיישמים, והכל, כתוצאה מהתערבות של ועדות הערר, במקרה קונקרטי, המתעלם מהתמונה התכנונית כולה. זאת ועוד, שיטת "התקדים המחייב", אינה קיימת בועדות הערר, כפי שהיא קיימת במערכת המשפט, ומסתמכת בעיקר על מבחני הסבירות. לכן החלטה של ועדת הערר, במקרה קונקרטי, לא בהכרח תשליך על מקרה אחר.

על רקע כל אלה, נראה כי ועדות הערר צריכות לקבוע לעצמן, שני מסלולי התערבות בהחלטות בנושאי הרישוי. המסלול הראשון הוא המסלול המשפטי. במסלול זה, בחינה משפטית צריכה להיעשות על ידי ועדות הערר, וככל ונמצא כי יש בהתנהלות ועדת מקומית חוסר חוקיות, או עילות מנהליות אחרות המצדיקות התערבות, חייבת ועדת הערר להתערב. לעומת זאת, במסלול השני, שענינו שיקול דעת תכנוני, מצופה מועדות הערר, אפילו שהן מוסמכות להתערב, לשות זאת באיפוק רב, להבין את מגבלת כוחן כאמור, ולאפשר לועדה המקומית לקיים את המדיניות, שבסופו של דבר היא כגוף נבחר, נבחרה על ידי הציבור על מנת לממשה.

דומה כי ועדות הערר מבינות זאת, ומרביתן ברוב המקרים נוהגות כך. 

הרטוריקה השיפוטית טרם הפנימה זאת, ומצופה ממנה לעשות כן, ולקבוע נקודת איזון חדשה בתחום הרישוי בין ועדות הערר לבין הועדות המקומיות. 

משטרת הבניה

בנינים לא צריכים לקרוס. אם זה קורה, מישהו התרשל.

נכון להיום, ערב כניסתה לתוקף של הרגולציה החדשה, המדינה, הרשויות המקומיות, והמוסדות התכנון, כמעט ואינם מפקחים על תֶכֶן הבניה. המנגנון היחיד לפיקוח על הבנייה הוא הפחד. החשש של מתכננים/ מהנדסים/ יזמים/ קבלני ביצוע שאם יחסכו בברזל ובבטון, ולא יבנו בהתאם לתקנים, הבניין יתמוטט, והם יצטרכו לתת את הדין. הבעיה היא שבמדינת "יהיה בסדר" זה כנראה לא מספיק.

בשבוע הזה שאחרי קריסת חניון הברזל, זכה הציבור הרחב להכיר את מכוני הבקרה. אותם גופים, אשר יצר תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, שטרם התחילו לפעול בשל העדר תקנות מתאימות, ואשר אמורים להוציא מן הכח אל הפועל את מסקנות ועדת זיילר. זו שהוקמה עקב אסון ורסאי.

מכוני הבקרה, אינם תרופת פלא לרשלנות, שכן אין זה מתפקידם לשנות את תקני הבניה הקימים, אלא להבטיח את ביצועם. לעומת המצב הקיים היום, מכוני הבקרה ישפרו את המצב. הם יוסיפו מימד של פיקוח על תֶכֶן הבניה. בצד זאת הם יעכבו את תהליכי התכנון, ואת תהליכי הביצוע, ייקרו אותם, במיוחד בפרויקטים בהם ערכי הקרקע נמוכים, ואף אחד לא מבטיח שיהיה בכוחם למנוע מעשי רשלנות. יש שיאמרו שלשרשרת הרשלנים יתווסף כעת רשלן פוטנציאלי נוסף, שיחלוק את האחריות הביטוחית עם כל היתר.

כשמדינת ישראל רצתה להתמודד ברשלנות של נהגים המובילה למאות הרוגים בתאונות דרכים, היא הקימה את משטרת התנועה, והיא משקיעה המון כסף בנידות ובאמצעים. אף אחד לא העלה על דעתו להעביר את הפיקוח על התנועה למשטרה פרטית. כשמדינת ישראל החליטה להתמודד באסונות הבניה, היא פעלה הפוך. היא הקימה את מכוני הבקרה. כלומר, היא הפריטה את "משטרת הבניה". כלומר שוב קבלן, שרוצה לחסוך בעלויות, ממש כמו הקבלן שבונה את החניון. 

המדינה כנראה החליטה שבמונחי עלות תועלת, ניתן לספוג כמה הרוגים בודדים בכל כמה שנים, כתוצאה מבניין מתמוטט. מדוע לא לקבוע תנאי מינימום לזהותו של מהנדס ולכישוריו של קבלן ביצוע – למדינה פתרונים. בכל מקרה נראה שמכוני הבקרה אינם הפתרון המיטבי לבעיית הבניינים המתמוטטים, בודאי לא היחיד, אבל הם פתרון מצוין לאחריותה של המדינה. כעת, אף זיילר לא יוכל לבוא בטענות לרגולטור שהוא אינו דואג לפיקוח על תֶכֶן הבניה. בזה יתרונם המרכזי של מכוני הבקרה. כמו שאמרנו – יהיה בסדר.

פרגון

במקביל לתהליכי החקיקה של תיקון 102, נערך משרד הפנים להטמעתו. זה לא פשוט. מעבר לנו, צרכני התכנון, מערכת התכנון עצמה צריכה לשנות הרגלים של שנים ארוכות, וככל שתהליך ההטמעה שם יהיה פשוט יותר, כך סיכוייו של התיקון להקלט יהיו גדולים יותר.

בהקשר זה צריך לפרגן למשרד הפנים.

באתר המשרד מלווה תהליך החקיקה בחומר תומך, הכולל את ההחלטות השונות, את פירוט תהליך החקיקה, והסברים באשר לחוק מטרתו, והשינויים המרכזיים והבולטים בו.

שתי מצגות שהוכנו על ידי המשרד ופורסמו באתר משרד הפנים, מסבירות בצורה ידידותית ובהירה את השינויים שבמרכז התיקון לחוק. המצגת הראשונה עוסקת בתיאור סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות, ואילו המצגת השניה מסבירה את תהליך הרישוי החדש. על ידי לחיצה על השורות המודגשות תוכלו לעבור אל אתר משרד הפנים או להכנס במישרין למצגות שנערכו על ידו, ובאמצעותן ללמוד במהירות ובקלות על סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות השונות ועל תהליך הרישוי החדש.

מדד ההאצה: המצגות שפרסם משרד הפנים מקבלות את הציון 10 במדד ההאצה. תרומתן לקליטת החוק תהיה חשובה ומרכזית , ובכך יהיה כדי לזרז ולייעל את קליטתו ויישומו.

תזכיר תיקון 100 לחוק - סעיף 6 - ועדת משנה חדשה להשלמת תוכניות של המועצה הארצית.

על פי תזכיר החוק, מחויבת המועצה הארצית בהקמת ועדת משנה חדשה, היא הועדה להשלמת תוכניות. השינוי המוצע הזה בחוק הוא שינוי תקדימי. למרות שאנו רגילים לראות את המועצה הארצית עובדת באמצעות ועדות משנה (ולנת"ע, ועדת ערר), הרי שעד היום, שלא כמו בקשר לועדות המשנה בועדה המחוזית, המועצה הארצית הייתה רשאית להקים ועדות משנה, אך לא חייבת. התזכיר משנה מצב זה. לא זו אף זו, ועדת המשנה היחידה שעל המועצה הארצית להקים, היא הועדה להשלמת תוכניות. כלומר, יש בקביעה הזו, לבד מההיבטים המעשיים שבה, גם אמירה עקרונית באשר לחשיבות שרואה המחוקק, אם התזכיר יאושר, בקשר להליך מזורז של אישור תוכניות.

על תכניה של הסמכות, נתעכב יותר, כאשר נדון ברפורמה המקיפה שמציע התזכיר בכלי של הועדה להשלמת תוכניות. כמתאבן נציין כי על פי הסעיף המוצע, עובר הכח אל העם. כלומר, ההחלטה למנות ועדה להשלמת תוכניות, עוברת אל  מגיש התוכנית, ואינה כרוכה בפרוצדורה של מינוי ועדה מיוחדת, אלא עוברת אל ועדה קיימת, במתכונת של ועדת ערר. כמובן שאף אחד לא מבטיח שהדיון בועדה להשלמת תוכניות, יסתיים במועדים שקצב לכך המחוקק, והעובדה שהיא תכלול שבעה חברים, מהם חמישה חברים שאין להם כשירות מיוחדת, אינה מבטיחה בהכרח דיון יעיל בועדה מסוג כזה. 

שינוי נוסף בסעיף 6 הוא הענקת סמכות מקבילה לענין הוצאת היתרים לרשות רישוי מקומית ביחס לתשתיות לאומיות. נופתע אם איזה גורם תשתית יעשה שימוש בסעיף זה, ויפנה להוצאת היתרים אל הגורם המקומי, שבדרך כלל לא רוצה את התשתית אצלו. אות מתה קוראים לזה.

את הוראות החוק לאחר שילוב בהן של השינויים, ושל דברי ההסבר שמציע התזכיר, תוכלו לראות אם תגללו את הפוסט למטה.

במדד ההאצה: מקבל התיקון המוצע בחוק ציון 8. אין ספק שהרעיון 10, אבל ההרכב הרחב של הועדה, תגרור את הדיונים בה למחוזות לא רצויים, וחוסר יעילות זה מזכה את הצעה בציון 6. מכאן הציון המשולב הוא 8.

במדד הביזור: נורא ואיום. הציון 5, כי אנחנו מתחשבים בכך שיתכן ואין ברירה. הסעיף המוצע הוא הפוך מביזור. הוא ריכוז במירעו. הוא מהופך לכוונה של החוק להעביר סמכויות כלפי מטה. הסעיף המוצע יוצר מצב לא נורמלי בו המועצה הארצית, צריכה לדון בתוכניות מתאר מקומיות. לא סביר. לא הגיוני, אבל כנראה שאין ברירה. 

הדו"ח הבא של מבקר המדינה.

לא, אני לא כותב על דו"ח מבקר המדינה שיתפרסם בימים הקרובים ושבמרכזו "מחדלי הדיור", של ממשלת ישראל. הדו"ח הזה מן הסתם כתוב גמור וחתום. אני כותב על דו"ח מבקר המדינה הבא, שיעסוק אף הוא, במחדלי הדיור וידונו בו בהחלטות במעשים ובמחדלים שממש בימים אלה מתהווים לנגד עיננו. על רקע, מערכת הבחירות, כשנציגי המפלגות השונים, מפליאים בתיאורים השונים באשר לגורלה של רשות מקרקעי ישראל, מיד לאחר שהם יעלו לשלטון. אחד, "יבטל את המינהל". שני, "יפריט את הקרקעות", ואחרים "ישווקו קרקעות בחינם", רשות מקרקעי ישראל מראה לכולם עד כמה היא חיה ובועטת. ממש בימים אלה, במסגרת הדיון על תקנות הרישוי החדשות, מקבלת רמ"י כח להקים חסמים בירוקרטיים בלתי עבירים נוספים.

ממש בימים אלה יוצרים  במועצה הארצית לתכנון ולבניה, את אחד החסמים התכנוניים של הדורות הבאים, ואין פוצה פה ומצפצף.

על פי תקנות הרישוי החדשות, המצויות על שולחן הדיונים של המועצה הארצית, ניתן לרמ"י כח למנוע הגשת בקשות להיתר על קרקע מתוכננת מטעמים עסקיים גרידא. אתם הבנתם את זה? על קרקעות שעברו את כל תהליכי התכנון, וזמינות לבניה, או לתוספות בניה, לא ניתן יהיה לבקש היתרי בניה, אלא אם רמ"י תסכים.

בעוד שהתיקון האחרון לחוק התכנון והבניה מנסה להכניס את כלל מערכות התכנון ללוחות זמנים קצרים ויעילים, יוצרת המועצה הארצית עצמה, מעין "חור שחור", שקוראים לו רמ"י, החל על רוב קרקעות מדינת ישראל, ושביחס אליו לוחות הזמנים והתהליכים הקצובים לא חלים, והכל על מנת לשרת את מערכת הגבייה של רמ"י.

על פי התקנות החדשות, אם יאושרו, עוד לפני הגשת הבקשה להיתר, כבר בשלב קבלת המידע להיתר, מחויב מהנדס הועדה לפנות לרמ"י בבקשה לקבלת מידע ביחס לקרקע שבבעלותה. רמ"י מצידה, חיבת להודיע תוך 14 יום אם נדרשת הסכמתה להיתר. אם הודיעה שהסכמתה אכן נדרשת, היא צריכה להוסיף לציין מהם הנתונים והמסמכים הנדרשים לה על מנת לתת את הסכמתה. לאחר שנמסרו הנתונים, על פי בקשתה של רמ"י, יש לרמ"י פרק זמן נוסף של שלושה חודשים להגיב, כלומר להסכים או לסרב. רמ"י גם רשאית להתנות את עצם הגשת הבקשה להיתר בתשלום חובות של המבקש.

עכשיו התרגום בגוף הסרט.

על פי התקנות החדשות, מהנדס ועדה מקומית בכלל לא יכול לקבל בקשה להיתר ולדון בה אם לא פנה קודם לכן לרמ"י ואם לא קיבל קודם לכן את הסכמתה.

על פי התקנות החדשות יכולה רמ"י לדרוש נתונים ומסמכים על מנת שיסיעו לה להחליט אם היא מסכימה או אם לאו. התקנות לא מסבירות לנו מהם אותם מסמכם או נתונים. אלה נתונים לשיקול דעתו של פקיד רמ"י. הדרישה שלו יכולה להיות סבירה אך יכולה להקיף, מאידך, עולם ומלואו. הדרישה יכולה לבוא על רקע תכנוני, אך היא לא מוגבלת לשם בלבד. הדרישה לא קצובה בזמן, ולכן מי שבסך הכל רוצה להגיש בקשה להיתר, יכול למצוא את עצמו, עוד לפני שהועדה המקומית ראתה את הבקשה, משקיע זמן ומשאבים על מנת לרצות את דרישת רמ"י. על הדרישה הזו אין זכות ערר, ולכן מי שחולק על הדרישה או סבירותה, צריך להגיש עתירה לבג"ץ.

אחרי שסופקו "כל הנתונים והמסמכים", יכולה רמ"י לסרב להגשת הבקשה. מאלה נימוקים? התקנות לא מפרטות. כמובן גם על קביעה זו אין זכות לערר, והחולק עליהן צריך לעתור לבג"ץ.

מי ששפר עליו גורלו ולא סורב, עשוי לקבל תשובה כי רמ"י תסכים בכפוף לתשלום חובותיו.  התקנה לא מסבירה אם מדובר בחוב קיים או חוב עתידי בגין הבקשה עצמה. בכל מקרה היא אינה מחייבת את רמ"י לפרט את סכום החוב. כך, יווצר מצב, שאחרי שהודיעה רמ"י כי תסכים למתן אישור לאחר תשלום חובותיו של המבקש, יפתח תהליך של שומה ובירור שומה, שגם הוא כמובן לא מוסדר ולא תחום בזמן. "חור שחור" כבר אמרנו ?

ברי המזל, שסיימו את התהליך, וישלמו את החוב לרמ"י, יקבלו את הזכות להגיש את הבקשה להיתר לועדה המקומית. רק אז, יתחיל תהליך בירור הבקשה להיתר בועדה המקומית. למיותר לציין שאין ודאות שהתהליך יסתיים בהיתר, אבל דבר אחד ודאי, רמ"י, כבר גבתה תשלום.

התקנות האלה הן פועל יוצא מהרפורמה בחוק התכנון והבניה, שנועדה, כזכור לכם לקצר וליעל את הליכי התכנון והבניה, אך היא הולכת ויוצאת ממסגרות סבירות ותוצרי הבניה העיקריים שלה הם חסמים וחומות בירוקרטיות בלתי עבירות.

פטור מהיתר

בימים האחרונים פורסמו תקנות התכנון והבניה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר). התקנות האלה נחשבות על ידי פוליטיקאים מחד, והציבור הרחב מאידך, כלב ליבה של הרפורמה.

בתקנות הללו מגולמת ההבטחה של ביבי לאפשר לסגור מרפסת בקלות וללא בירוקרטיה, וההבטחה של המחוקק לפשט וליעל את הליכי התכנון והבניה.

כשתקראו את הנוסח הרשמי של התקנות, תבינו מיד שפשוטות הן לא. אדם מן הישוב צריך יועץ משפטי צמוד כדי להבין מהם המבנים הפטורים, ובאיזה תנאים.

לכן - החלטנו לעזור.
העלינו את התקנות על תרשים זרימה אונטראקטיבי, ואנו מזמינים אתכם להשתעשע ולגלות מאיזה פטורים אתם זכאים להנות ובאלו תנאים. אתם מוזמנים ללחוץ על סימוני ה+/- ולפתוח את הענפים השונים של התרשים. להגדיל אותו ולהקיו אותו,וכן לקרוא גם את הנוסח המלא של התקנות, בהקשרים השונים. כמובן שמדובר בכלי עזר בלבד, שאינו תחליף לנוסח המלא והמחייב של התקנות.

מקווים שיהיה לכם לעזר.

פטור (או מתפטר) בלא כלום

גדעון סער התפטר השבוע מתפקידו כשר הפנים. הוא עשה זאת זמן קצר לאחר שחתם על תקנות הפוטרות שורה של עבודות ושימושים מהצורך לקבל היתר בניה. הפרשנים הפוליטיים מתווכחים ביניהם, האם גדעון סער פרש באקט מתוכנן או שזה היה מהלך ספונטני. המרפסת כמובן אינה מבינה דבר וחצי דבר בפוליטיקה, אבל מנקודת המבט שלה, נראה כי מי שעשה כל מאמץ לחתום במהירות על תקנות הפטור, ורץ מיד לספר לחברה, באמצעות תשדירי שירות בפריים טיים, לא בדיוק התכוון לעזוב. כך או כך -  גדעון סער הלך. התקנות נשארות, והגיע הזמן להביט עליהן מעט.

הדבר הראשון שצריך לומר על תקנות הפטור הוא שלמרות שמן, לעיתים הן לא פוטרות מהיתר, אלא מחייבות בהוצאתו. דוגמה בולטת לכך היא סוגיית המזגנים. עד היום היה מקובל שהתקנת מזגני אויר, אינה פטורה מהיתר, ואולם, אצל היועץ המשפטי לממשלה הייתה נקוטה מדיניות אי אכיפה בשל התקנת מזגנים, ורק לעיתים נדירות היו התובעים מעמידים לדין מישהו בשל התקנת מזגן. כך ברחבי הארץ מותקנים מאות אלפי מזגנים ללא היתר בניה. תקנות הפטור, לכאורה מסדירות את הפטור מהתקנת מזגנים, אך קובעות סדרה של תנאים לקבלת הפטור. כך למשל התקנת מזגן על קיר חיצון מותרת רק כברירת מחדל שלישית, לאחר שמוצו כל אפשרויות ההתקנה האחרות, במסתור כביסה או על הגג, אך בכל מקרה אסורה התקנת מזגן על קיר חיצוני הפונה לרחוב. כלומר אם עד היום התקנת מזגן, לא הייתה גוררת כתב אישום, הרי שמהיום, התקנת מזגן על קיר חיצוני היא עבירה על חוק התכנון והבניה, שאמורה להיות מטופלת בפחות סלחנות מהמדיניות שהייתה נקוטה עד כה.
סוגיית האכיפה היא הדבר השני שעליו צריך לדבר בהקשר של תקנות הפטור. התקנות פוטרות, כמובן בסדרה של תנאים, הקמת גדרות, בגובה של עד 1.5. כלומר לגדר בגובה 1.51 וכן הלאה צריך כבר היתר. האם מישהו יאכוף איסור זה? ספק. התוצאה תהיה שתקנות הפטור לא ישמשו כללי מותר ואסור, אלא קנה מידה לסבירות, והבלאגן יחגוג...
אפרופו בלאגן, הדבר השלישי, והכי חשוב שצריך לומר על התקנות, על מנת להסיר מכשול מפני הציבור, הוא, שהן נותנות פטור מהיתר אך לא פטור מתוכנית. כלומר גם אם לצורך הדוגמה תקים גדר או מבנה לשומר, התואמים במדויק את תקנות הפטור, אך התוכנית החלה אינה מאפשרת זאת, אתה בבעיה. בצעת עבירה. כך לדוגמה, שאלה גדולה קיימת סביב סגירות עונתיות. הן אומנם פטורות מהיתר, בתנאי הסעיף, אך ספק אם ניתן לממש את הפטור הזה, אם אין זכויות בנייה בתוכנית החלה על העיר, המאפשרת את הסגירות העונתיות.
באחד מהשבועות הקרובים ננסה לפרסם כאן מדריך מפורט יותר לתקנות הפטור ותנאיהן, אבל מסקנה אחת כבר יש לנו. ספק אם התקנות מגשימות את מטרתן להקל על הבירוקרטיה,, נראה שהן פשוט מחליפות ביורוקרטיה אחת באחרת.

אולי בגלל זה השר התפטר?

http://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3641545,00.html

סטטיסטיקה וקוסמטיקה.

מאות פרופסורים לסטטיסטיקה שלמו בחייהם בטביעה בבריכות שחייה, שהעומק הממוצע שלהן הוא חצי מטר, כדי שנבין שלעיתים הטבלה כן משקרת, והנתונים הסטטיסטיים אינם חזות הכל. נזכרתי בהם, באותם פרופסורים, עכשיו אחרי שתיקון 101 לחוק התכנון והבניה נכנס לתוקף. בעוד תהליך החקיקה מצוי כבר מאחורינו, הרי שתהליך התקנת התקנות כבר בפתחינו. נזכרתי בהם משום שנראה שאת מתקין התקנות, יותר מעניינת הסטטיסטיקה והקוסמטיקה. מעניין אותו הבאזז של קיצור ויעול ההליכים, ופחות הקיצור עצמו. מעניין אותו כיצד דברים יראו, ופחות מעניין אותו כמה זמן באמת יקח תהליך הוצאת היתר בנייה.

נראה, שלתוך תקנות רישוי הבנייה החדשות, מבקש מתקין התקנות, לאמץ את המודל הותל"י. על פי המודל הותל"י, משך זמן הכנתה של תוכנית שמוגשת לועדה לתשתיות לאומיות, קצוב ומהיר, בלוחות זמנים כמעט בלתי אפשריים, באופן שכל תוכנית שתכנס לתוך התהליך, תצא ממנה תוך זמן קצר, כשהיא מאושרת בתיקונים קוסמטיים כאלה ואחרים. הקסם הזה, כמובן לא היה אפשרי, אלמלא התוכניות שנכנסות אל תוך התהליך הותל"י, היו כמעט מוכנות לחלוטין, כמו רהיטים של איקאה, שאחרי שהברגת את שני הברגים האחרונים, אתה מקבל את התחושה של "בואנה הצלחת להרכיב את השולחן". לכן מבחינה סטטיסטית, זמו אישורה של תוכנית ותלי"ת קצר הרבה יותר מזמן הכנתה של כל תוכנית הנבחנת על ידי מוסד תכנון אחר. את זמן ההכנה של התכנית, טרם קליטתה, שנעשה בהנחיית מוסד התכנון, אף אחד לא סופר, כשם שלא סופרים את זמן הכנתו תכנונו, עיצובו, וייצורו של אותו שולחן שרכשת בחנות של איקאה "והרכבת לבד".

חוששני שאותו דבר יקרה מעתה ואילך גם בנוגע לרישוי והוצאת היתרים. על פי החוק החדש שלב הרישוי שהיה עד היום חד שלבי, פוצל לשלושה. השלב הראשון הוא שלב מקדים, זהו שלב קבלת המידע ליתר. השלב השני הוא שלב הרישוי עצמו. השלב השלישי הוא שלב קבלת "צו התחלת עבודה". החלוקה לשלביות קבועה בחוק החדש, וכשלעצמה, אין בה בעיתיות מיוחדת. אבל, התקנות החדשות של רישוי הבניה, אם יאושרו, יגרמו לכך שהדרישות המורכבות שלעיתים נדרשו ממבקשי היתרים בשלב הרישוי, לא ייעלמו, אלא יעברו לשלב המידע לרישוי. התוצאה תהיה שהועדות המקומיות ימשיכו לדרוש לעיתים דרישות בלתי סבירות שיעכבו את תהליך הכנת ההיתרים. להבדיל מהמצב הנוכחי בו קיימת זכות ערר על החלטות או עיכובים בהחלטות של ועדות מקומיות, הרי שעל עיכובים עקב הנחיות לא סבירות בשלב המידע להיתר אין זכות ערר. כתוצאה מכל אלה תהליך הוצאתו של התר, שמבחינת הציבור מתחיל מהרגע בו שכר את המתכנן שיכין בעבורו את הבקשה להיתר, ועד הוצאת ההיתר עצמו, לא יתקצר. הסטטיסטיקה לעומת זאת, תהייה נפלאה משום שכל תהליך הכנת הבקשה להיתר, לפני שהבקשה להיתר נקלטת במערכת המקוונת, אינו נספר סטטיסטית, שהרי הבקשה לא נקלטה. הנה רשמו בפניכם "מהפכת הרישוי הצליחה", אבל כמו באותו סיפור בו פתחנו, גם כאן יהיו קורבנות. הפעם לא פרופסורים לסטטיסטיקה, אלא הציבור כולו, יהיה קורבן לתוצאות הסטטיסטיות הנפלאות. הקוסמטיקה תצליח, הדברים יראו נפלא, אבל פנינו ישארו נפולות.

מורשים לעניין חיקוק.

זהו הפוסט השלישי, וכנראה לא האחרון, שאנו מייחדים למכוני הבקרה. הפעם נכיר בעלי תפקיד חדשים, שהחוק יחייב להעסיקם במכוני הבקרה, אלה הם "המורשים לעניין חיקוק". 

כל מי שניסה להוציא היתר בנייה, קיבל "טופס טיולים" מהועדה המקומית ונאלץ לעבור דרך שורה ארוכה של גורמים שאמורים לאשר את הוצאת ההיתר, מכח סמכויות שהוקנו להם מחוץ לחוק התכנון והבנייה. כך למשל אישור הג"א  לגבי ממדי"ם, הנדרש מכח חוק ההתגוננות האזרחית, אישור רשות העתיקות מכח חוק העתיקות, ועוד. הצורך לעבור דרך גורמים אלה גרם לסירבול ועיכוב בהוצאת היתרי בנייה. החוק החדש מנסה להתמודד עם הסרבול הזה באמצעות המורשים לעניין חיקוק.

החוק החדש קובע תהליך כופה של הסמכת מורשים לעניין חיקוק, שבסופו אמורות לעבור כל הסמכויות של הגורם המאשר למורשה לעניין חיקוק.

במילים אחרות - מי שיבקש בקשה להיתר לא יאלץ לנדוד אל רשות העתיקות או אאל משרד הבריאות על מנת לקבל את אישורם. בתוך מכון הבקרה יהיה בעל תפקיד שיוכל לאשר או לדחות את הבקשה להיתר, או להתנות בה תנאים.

על פניו נראה כי תהליך כאמור יהווה קיצור דרך משמעותי בדרך להוצאת החיתרי בנייה, אלא שכמו תמיד, המבחן יהיה ביישום.

בעוד שמבחינת התהליך עצמו יש במינוי בעלי התפקיד הללו כדי לקצר את התהליך, הרי שמבחינת מהות התפקיד רב הנסתר על הגלוי. הקושי העיקרי טמון בכך שהחוק החדש אינו עוסק בתכני התפקיד של המורשים לעניין חיקוק. החוק החדש קובע מנגנון לפיו למרות האמור בחוק לא יועברו למורשים כל סמכויות הגורם המאשר. זאת ועוד, הגורם המאשר יקבע לאחר תחילת החוק הנחיות לגבי הפעלת סמכויות המורשים על ידי המורשים עצמם, אשר בהן טמון פוטנציאל לעקר את עצמאותם כמו גם את עצם ההצדקה לקיומם. נוסף על כך אין בחוק החדש מנגונני ערר על קביעת מורשים לחיקוק, כך שלמעשה מוקניית למורשים לעניין חיקוק זכות ויטו על בקשות להיתר. זאת ועוד, מכיוון שבמכוני בקרה שונים עלולים לכהן מורשים להיתר שונים, אשר יפעילו באופן שונה את סמכויותיהם, עלולה להווצר שונות בדרך ההתיחסות לבקשות להיתרים בין מכוני בקרה שונים.

פתרון מרחיק לכת לקשיים עליהם הצבענו יכול היה להיות ביטול סמכויות הגורמים המאשרים והכפפתן להליכי התכנון והבניה בשלב התוכנית, באופן שבעת הוצאת היתר לא תדרש עוד הפעלת הסמכות, לבד מבדיקת התאמת ההיתר לתוכנית עצמה. זהו כמובן פתרון מרחיק לכת, משום שהוא דורש  חקיקה ארוכה יותר, זמן תכנון ארוך יותר, ובעיקר מכיוון שאף גורם מאשר לא יוותר בקלות על סמכויות שכבר ניתנו לו.

לאחר שהחוק יאושר ויתפרסמו הכללים וההנחיות למורשים לעניין חיקוק ניתן יהיה להעריך האם פנינו לקיצור הליכים או לסרבולם. יש לקוות כי האמונים על הכנת החוק במשרד המשפטים, יבחנו היטב את ההנחיות של הגורמים המאשרים, ויסכלו הנחיות שיגרמו להארכת הדרך להיתר במקום קיצורה.

מכוני הבקרה - הרבה שאלות מעט תשובות

החוק החדש הטמיע בתוכו סדרה של הסדרים שבעבר היו מעוגנים בתקנות, ואפילו בכללי נוהל. התוצאה היא, שביחס למנגנונים ותיקים החוק קובע הסדרים סגורים ומפורטים, לעיתים יתר על המידה. לעומת זאת, ביחס למנגנון החדש של מכוני הבקרה, החוק כולל הסדרים חלקיים בלבד. כך למשל:

מהם התנאים להפעיל מכון בקרה ?

איך מגישים בקשה לקבל אישור למכון בקרה?

לכמה זמן ינתן האישור להפעלת מכון בקרה?

מהם תנאי הכשירות של המועסקים במכון הבקרה?

לפי איזה קריטריונים יבחן מכון הבקרה היתרי בנייה?

לפי איזה קריטריונים יבדוק מכון הבקרה את אופן ביצוע הבניה?

איזה מסמכים יוגשו למכון הבקרה?

מכון הבקרה הוא חברה, שותפות, אדם פרטי?

מהם נהלי העבודה של מכון הבקרה?

מהן שיטות העבודה?

מה ההכשרה המקצועית הנדרשת?

כמה יקבל המכון על עבודתו?

הרבה שאלות ותשובה אחת לכולן - השר יקבע !!

המשמעות של כל השאלות הפתוחות הללו היא, שנכון ליום תחילת החוק, יש סיכוי סביר שמכוני הבקרה לא יספיקו להתארגן ולא  יהיו מוכנים וכשירים לפעול. מציעי הצעת החוק היו ערים לכך, ולכן כבר בהצעת החוק נתנו לכך פתרון. בפרק הדן בתחילתן של הוראות החוק, קבעו מציעי החוק כי, אם במועד תחילתו של החוק לא יאושרו מכוני בקרה במספר מספיק, יקבעו הסדרי לגבי מתן היתרים עד לאישור מכוני בקרה במספר מספיק. מי יקבע את הסדרי הביניים? נחשתם נכון ! השר יקבע ! מדוע לא ישאר ההסדר הנוכחי עד לתחילת עבודת מכוני הבקרה? כנראה לשר יש תשובה.

גבולות ההפרטה

הליכי החקיקה מתקדמים, ואת הדיון הקרוב שלה, תייחד ועדת הפנים ואיכות הסביבה לדיון בפרק ד' לחלק הרישוי שבחוק, העוסק במכוני הבקרה. מכוני הבקרה הם מוסד חדש, שלא היה קיים, בחוק הישן. הקמתם, היא במידה רבה פועל יוצא של מסקנות ועדת זיילר שחקרה את אסון ורסאי. הדיון בהצעת החוק על מכוני הבקרה צריך להיות ברובו דיון על הפרטה וגבולותיה.

תפקידם של מכוני הבקרה, על פי החוק החדש הוא כפול. בשלב שלפני הוצאת ההיתר על מכון הבקרה, לבדוק את התאמת הבקשה לתכן הבניין, כלומר, לבדוק שהיא מקיימת את כל ההוראות על פי חוק שעניינן אופן הקמתו של בניין, חומריו, דרכי בנייתו, יציבותו, בטיחותו, וכן תנאים שצריכים להתקיים בו כדי לאפשר רווחה למשתמשים בו וקיימות המבנה.

בשלב השני, שלאחר הוצאת היתרי הבנייה, תפקיד מכון הבקרה הוא לבצע בקרה על אופן ביצוע עבודות הבניה על פי ההיתר שניתן, ולפי הוראות שקבע השר.

השימוש במילה "בקרה" הוא מכבסת מילים. בשלב שלפני הוצאת ההיתר מחליף מכון הבקרה את מהנדס העיר, ואילו בשלב שלאחר הוצאת ההיתר מחליף מכון הבקרה את הפיקוח העירוני. זוהי הפרטה של תפקידים ציבוריים.

צריך להודות על האמת, ולהסכים לכך, שהפקוח העירוני במרבית הועדות המקומיות בארץ מעולם לא היה מסוגל לפקח על טיב הבניה, וכי רפורמה בתחום זה הייתה והינה הכרחית. יתירה מכך, יש להניח שהפיקוח על ידי מכוני הבקרה יהיה יעיל הרבה יותר מפיקוח הנעשה על ידי הועדות המקומיות. אלא שבאופן מסורתי המדינה סבורה כי הענקת תפקידי פיקוח למי שאינם עובדי ציבור, מהווה חצייה של "גבולות ההפרטה", ולכן, בכל הקשור למכוני הבקרה היא משתדלת לעבור מתחת למכ"ם, ולהפריט בזהירות את תפקידי הפיקוח על הבנייה. מצופה היה מהמדינה שתכריז בקול גדול על כשלונה בהליכי הפיקוח על הבנייה, תסביר כי מדובר כאן בהפרטה של הפקוח העירוני, ותאפשר דיון ציבורי ראוי ביתרונותיה וחסרונותיה של ההפרטה בהקשר זה.

מעניין יהיה לראות האם המחאה החברתית, והדיון הציבורי שנפתח במסגרתה על  הפרטת שרותים ציבוריים, תחלחל לדיוני הכנסת, בהקשר להצעת החוק.