המילה האחרונה

המתמידים בקריאת הפוסטים המתפרסמים מעל "המרפסת", בודאי יזכרו כי לא אחת ציינו שהרפורמה מהווה כלי לדיאלוג בין מנסחיה לבין הוראות נוהל, כללי פרשנות ופסיקה שנפסקה ביחס להוראות החוק הבטל. ל"מרפסת" נדמה כי אחד המקרים המובהקים לדיאלוג שכזה, הוא זה המצוי בפרק העוסק בתוכניות איחוד וחלוקה.

שנים ארוכות חיכו שמאי המקרקעין, בעלי קרקעות ומוסדות התכנון להכרעה בשאלה האם ניתן לעשות שמוש "במכשיר" של איחוד וחלוקה לצורך נטילת קרקעות לצורכי ציבור?

מאמרים רבים נכתבו, פסקי דין סותרים נפסקו, מחלוקות בין פוסקים לא הגיעו להכרעה, עד שלפני כשלוש שנים, הסוגיה הוכרעה. בהחלטה לא פשוטה, בעניין הידוע כעע"ם 5839/06 אלפרד בראון ואח', קבעה כב' השופטת נאור בביהמש העליון כי, נטילת קרקע במסגרת הליכי איחוד וחלוקה היא הפקעה, הכפופה לזכויות פיצויים הנובעות כתוצאה מהפקעה מעל 40% ללא תמורה. עם זאת, לדעתה, השימוש בכלי של איחוד וחלוקה להפקעה, אינו פוסל את התוכנית, אלא מעניק זכות לפיצויים לגבי הפקעות בשיעור של למעלה מ- 40%. כב' השופטת נאור לא הסתפקה בכך, ועשתה צעד נוסף. היא הוסיפה וקבעה אבחנה אופקית בין שטח קרקע במ"ר לבין שוויו. לשיטתה גם אם יופקע שטח של 90% משטחה האופקי של החלקה, אך ליתרת ה – 10% שנותרו בידי הבעלים, ינתנו זכויות בניה העולות על שווי הקרקע המופקעת, לא יהיה הנפקע זכאי לפיצויים. השופטת נאור מודעת לכך שהחלטתה אינה נקייה מקשיים, היא ניתנת על רקע עמימות בחוק הקיים, והיא ממליצה: " לקבוע בחוק הסדר מפורט גם לעניין הפיצוי הניתן בהליך של איחוד וחלוקה בדרך של אפשרות לבנייה לגובה, דהיינו תוספת אחוזי בניה או בדרך של שינוי ייעוד".

בחוק החדש ניתן "כאילו" מענה להמלצותיה של כבוד השופטת נאור. בסעיף 208 להצעת החוק נקבעה במפורש זכאותן של רשויות מקומיות לקבל קרקע בהקצאה, למרות שאינן נכנסות עם קרקע לתוכנית. הקצאה כזו תיעשה רק לגבי מגרשים לצורכי ציבור. המגרשים שיוקצו לרשות לא יחושבו כחלק ממגרשי התמורה. הקצאה לרשות בתוכנית של איחוד וחלוקה לא תיחשב כהפקעה!!

לכאורה הצעת החוק הולכת עם ההחלטה בעניין אלפרד בראון, ואולם רק לכאורה. קודם כל ביהמ"ש קבע גם בעניין בראון כי החלטתו אינה נקייה מקשיים. ניתן היה להגיע גם לפתרון אחר, ברוח חוקי היסוד וההגנה על הקניין, פתרון שאינו מערב בין תהליכים של איחוד וחלוקה לבין הוראות בעניני הפקעה. נראה כי אם ארגוני זכויות אזרח היו מנסחים את החוק ולא נציגי משרד הפנים או המשפטים, השיטה הנבחרת היתה שונה.

נוסף על כך, בפסיקה של כב' השופטת נאור, הוכרה זכות לפיצויים, בנסיבות בהן הופקעה קרקע, מבלי שהפיצוי שניתן עולה כדי למעלה מ60% משווי החלקה הנכנסת. הצעת החוק בהקשר זה שותקת. על פי נוסח הצעת החוק ניתן לתאר מצב תיאורטי שבו חטיבת קרקע שלמה, תיועד, בתוכנית הכוללת הוראות איחוד וחלוקה, לצורכי ציבור, תוקצה לרשות, ובעלי הקרקע יקבלו זכויות בשווי נמוך משווי הקרקע הנכנסת. זה עוות המצריך תיקון.

מעבר לכל האמור, ברי כי הפתח שנפתח לרשויות ליטול קרקע מבלי לשלם פיצויי הפקעה, יגרום להן להעדיף כלי זה לשם נטילה של שטחי ציבור. אלא שהשימוש בכלי זה מחייב מתן זכויות לבעלי הקרקע שבתחום התוכנית לאיחוד וחלוקה. כתוצאה מכך עלולים להווצר "לחצי פיתוח", גם במקומות בהם ההליך התכנוני הרגיל לא היה מוביל בהכרח לפיתוח, או לפיתוח בהיקף גדול.

איך שהוא, במבט מעל "המרפסת", נראה כי בעניין זה לא נאמרה המילה האחרונה.

  

מצב מאוזן

בכל הקשור בתוכניות לאיחוד וחלוקה, הרפורמה בחוק, מזמנת לנו, כפי שמעידים על כך מנסחיה, "כמה שינויים משמעותיים לדין הקיים בסוגיה, תכנונית – קנינית זו".

ההוראות הנוגעות לאיחוד ולחלוקה בחוק החדש, מחדשות מושגים שלא היו בו קודם, מבהירות מושגים קימים, קובעות כללים כיצד לטפל בתוכנית בהסכמה לעומת תוכנית שלא בהסכמה, מסבירות כיצד "נכנסת" ו"יוצאת", רשות מקומית אל ומטבלאות האיזון, פותרת את הדילמה הכמעט נצחית, האם הקצאת קרקע בטבלאות איזון לרשות מקומית מהווה הפקעה ? (נחשו כיצד!), קובעות כיצד יחושב שווי המבנה בעת עריכת טבלאות איזון ועוד ועוד...

אחד מהנושאים שהיו ראויים לדעתי, ליותר תשומת לב בחוק החדש, הוא נושא תשלומי האיזון. החוק החדש מגדיר תשלום איזון כ"סכום שנקבע בטבלת הקצאה ואיזון, בהתאם לסעיפים 203 ו-205".

הסעיפים אליהם מפנה סעיף ההגדרות, קובעים למעשה את תוכנם של תשלומי האיזון. מדובר על ההפרש שבין השווי היחסי של מגרש התמורה, לעומת השווי החסי של הזכות בחלקה הנכנסת. כך, ככל ששויו היחסי של מגרש התמורה גדול משוויה היחסי של הזכות הנכנסת יהיה חייב בעל הזכות נכנסת בתשלומי איזון, וככל שהמצב הפוך, הוא יהיה זכאי לתשלומי איזון. זאת ועוד החוק החדש קובע כי המועד לשלם את תשלומי האיזון, כמו גם הזכאות לקבלם, יהיה תוך 90 יום ממועד כניסתה לתוקף של תוכנית (הסדר שגם עליו ניתן לקיים דיון נפרד).

אז למה לקטר?

לקטר משום ששני נושאים מרכזיים הטעונים ליבון וחידוד נותרו ללא פתרון.

ראשית – החוק החדש לא קובע  את "גבולות האיזון", כלומר עד לאיזה שברירי אחוזים תגענה טבלאות האיזון, האם מי שיש לו זכות ל 0.08% במגרש התמורה יהא זכאי לבעלות בהיקף כזה במגרש או לתשלומי איזון?? מה ההבדל בין מקרה שבו באחוז המזערי במגרש התמורה של 0.08% מייצג זכאות לחמש יח"ד לעומת מקרה שאחוז כזה מייצג זכאות לפחות מדירה אחת?

הקושי בכך ברור לכל. יצירת שתוף במקרקעין מהווה חסם לפיתוח. לא בכדי חוק המקרקעין מתיר לשותף במקרקעין לפעול בכל עת לפירוק השיתוף. בהקשר זה שיתוף = שיתוק.

מנסחי החוק החדש היו ערים לכך, ולכן קבעו כי המגרשים החדשים יוקצו ככל שאפשר כך שלכל מגרש תמורה יהיה בעל זכויות אחד, ואם הדבר לא יתאפשר, יוקצו המגרשים במשותף, ככל שניתן על פי הסדרי השתוף בחלקה הנכנסת. מנסחי הצעת החוק אף מסבירים כי הסעיף נוסח "בעיקר מרצון ליצור קרקע זמינה לבנייה, ולא מעקרונות קנייניים". אך ההסדר המוצע אינו מהווה אינו מונע שיתוף בין "שותפים חדשים", וסטואציה בה מספר מגרשים קטנים יתאחדו למגרש גדול, תהא בהחלט סבירה ושכיחה.

נראה שהפתרון לכך הוא פשוט יחסית – ניתן לקבוע רף לפיו כל בעלים במגרש תמורה, המחזיקים ביחד או לחוד, בשיעור של לדוגמה 75% יהיו רשאים לפרק את השיתוף, על ידי רכישת הבעלים האחרים באמצעות תשלום תשלומי איזון.

פתרון מסוג אחר הוא על ידי קביעה כי מי שזכאי לפחות מ- % X ממספר יח"ד במגרש התמורה יהא זכאי לקבל את התמורה בתשלומי איזון בלבד.

נראה כי הרתיעה של השמאים אשר עורכים את טבלאות האיזון, כמו גם של מוסדות התכנון ושל מנסחי הרפורמה בחוק, מפתרונות מהסוג האמור, נובעת בצדק מכך, שתשלומי האיזון, אינם מבטאים את השווי האמיתי של הקרקע, אלא את שוויה היחסי.

נקודה זו מובילה אותנו אל הקושי הנוסף הקיים ברפורמה בהקשר זה.

שנית -  החוק החדש לא קובע מנגנון אמיתי וראוי לבירור גובה הזכאות לתשלומי איזון. 

מנסחי החוק שבים ומבהירים לנו, גם בנוסח סעיפי החוק וגם בדברי ההסבר, כי תשלומי האיזון, אינם מתארים שווי של הזכות היוצאת אלא שווי יחסי. כך למשל קובע החוק החדש במפורש כי השווי שיקבע לא יהווה ראייה בכל הליך שענינו היטל השבחה או תביעה לפיצויים.

לדעתי הסדר זה בטעות יסודו. גובה תשלומי האיזון, צריך גם צריך להוות ראייה לשווי הקרקע. תשלומי האיזון, צריכים להקבע על ידי השמאי עורך הטבלאות, אך כפופים לביקורת באמצעות מנגנון מסודר בפני שמאי חיצוני, כדוגמת השמאים המכריעים, שיכולים אף להיות "שמאי מייעץ", לועדה בשלב עריכת הטבלאות. מדובר בהליך שבו ישמעו הצדדים, בסיומו הכרעה, ואף זכות ערר, אך בסופו קביעה ברורה של שווי הקרקע על פי התוכנית

אימוץ מנגנונים של קביעת שווי ריאלי לתשלומי איזון, תאפשר לקבוע איזון שאינו איזון בעין, על ידי הקניית זכויות בקרקע, אלא באמצעות תשלום כסף, ובכל אלה יהיה כדי לתרום לכך, שניתן יהיה לנצל את פירות התכנון.