תכנון בימי קורונה

נגיף הקורונה מצא את מינהל התכנון כשהוא לא מוכן.

מצד אחד -  העשייה התכנונית בשיאה.

מוסדות התכנון הארציים פועלים במרץ רב, מיום ליום, בעשרות תוכניות לפרויקטים נרחבים של תשתית: רכבות, רכבות קלות, תחנות כח, שדות תעופה, וכך הלאה ועוד....

הותמ"ל, לקראת תאריך התפוגה שלה, דנה בתוכניות, בהיקף כולל של עשרות אלפי יחידות דיור.

הועדות המחוזיות דנות ומאשרות תוכניות כוללניות ואחרות, ואילו בוועדות המקומיות, לחץ עצום לאשר היתרים לפרוייקטים של תמ"א 38 והתחדשות עירונית.

 מצד שני – אפס היערכות למצב חירום !!!!!!

אז מה עושים?

מאלתרים!!!!

תחילה - הושבתה המערכת לחלוטין (בצדק אם אפשר להעיר הערה אישית).

בהמשך - הודעה לא ברורה של מנהלת מינהל התכנון על הפעלה חלקית של מוסדות התכנון, שכלל לא ברור מה כוחה, איך היא מבוצעת, ומתוך איזה סמכות הוצאה.

ובעתיד – תקנות לשעת חירום, שכנראה ינסו לעשות סדר בעניין המועדים.

ברור לכל שמערכת התכנון צריכה לעבוד גם בימי חירום. אסור שמערכת התכנון תיכנס למצב של סחרור וחוסר ודאות, ובוודאי שאסור שכל פעילותה תושבת, שכן מערכת התכנון היא מנוע מרכזי ליציאה ממצב החירום.

איך יוצאים מזה?

ובכן, כשם שבמערכת בתי המשפט אושרו כבר ב - 1991 תקנות המגדירות מהו מצב חירום מיוחד, מי מפעיל אותו, ומה תוצאות הפעלתו, כך צריך היה להיעשות גם ביחס למערכת התכנון.

 כדי לייצר תקנות כאלה, צריך לתקן את חוק התכנון והבניה, ולהסמיך את השר האחראי על מערכת התכנון להתקינן.

הנה הצעה:

לא להתבלבל, זו הצעה בלתי מחייבת שלנו, כדוגמה בלבד, ושנהייה בריאים.

על תמ"א 38 ואמון הציבור.

דברים שאמרה השבוע דלית זילבר בועידת הנדל"ן של דה מרקר:

"בקשר לתמ"א 38, חשוב להבין - חלק מראשי הערים לא מעוניינים לקדם פרויקטים. זו לבסוף תכנית מתאר ארצית. כשהתחלנו אותה היא היתה מוגבלת בלוח הזמנים שלה ויש ספק שהמטרה שלשמה נועדה אכן הושגה. מבחינתנו זה תכנון נקודתי שרק עושה נזק. היום יצאנו עם מכרז גדול לתוכניות כוללניות. תמ"א 38 בקונסטלציה הנוכחית מסיימת את הדרך".

לקוראי המרפסת הדברים לא חדשים. מספר שנים, אנו כותבים את הדברים. לחצו על הקישורים וקבלו תזכורת:

* לא כל יום פורים מיום 28/4/2015.

* רעידת אדמה מיום  2/10/2015.

* שיח חדש על תמ"א 38 מיום 31/10/2015.

*ארץ ייצורי הפרא מיום 2/4/2017.

מכיון שנזקיה של התמ"א, הם כבר לא רק טענות בעלמא של כותבי בלוגים אנונימיים, אלא טענות הנאמרות לציטוט על ידי  מנהלת מינהל התכנון עצמה, אזי נשאלת השאלה, למה רק עכשיו. מדוע חלף כל כך הרבה זמן להודות בנזק שגורמת התמ"א ולחשוב על רעיונות חדשים.

התשובה לדעתי- היא אחת. כחלון.

כהונת כחלון עומדת בפני סיומה, ובכל מקרה כוחו האלקטורלי פחת, ויחד עם ההרפייה באחיזתו במינהל התכנון, מתחילה להתגבש ההכרה, כמו גם ההודאה, בנזק הבלתי הפיך שנגרם במשך ארבע שנות כהונתו לתכנון בישראל.

תחת ההבטחה שלא התממשה להוריד את מחירי הדיור, נפגע כל ערך תכנוני שאפשר לחשוב עליו. תמ"א 38, והעצמתה למימדים מפלצתיים, היא הדוגמה הפחות בעיתית. קחו את מחיר למשתכן, שכולנו משלמים עליו בטווח הקצר בגרעון התקציבי, ונשלם עליו בטווח הארוך בעלויות השיקום של נזקי התכנון. קחו את הותמ"ל ועוד רעיונות מבית היוצר של השר כחלון וצוותו, שהפכו למופע אימים של דמוקטטורה תכנונית, שביטלה ורמסה את כל ערכי השיתוף והקולגליאליות שבבסיס מערכת התכנון. קחו את כל אלה, והנה לכם תמונת המצב של התכנון בישראל 2019.

שיקום נזקיה של תמ"א 38, ויצירת מנגנוני התחדשות עירונית אמיתיים, הוא אתגר רציני העומד בפני מינהל התכנון. אבל, לא פחות מכך, עומד בפני מינהל התכנון והעומדת בראשו, האתגר להחזיר את ישראל למסלול של שפיות תכנונית, תוך בנייה מחדש, אבן על אבן, של אמון הציבור במערכת התכנון.

תכנון ומגדר

אני יודע שבפוסט הזה אני נכנס לשדה מוקשים, אבל בכל זאת...

כמובן שזה פשטני מאד לסכם בשורה אחת את הגישה הפמיניסטית התרבותית אבל לצורך הפוסט הזה, נאמר כי נקודת המוצא שלה, היא שגברים ונשים, כתוצאה מחינוך שונה, הם בעלי רגישויות שונות, יחסים חברתיים שונים ותפיסות צדק שונות.

הגישה הפמיניסטית התרבותית, טוענת בין היתר כי עולם המשפט פועל מתוך נקודת מבט גברית. טענה זו מוכרת בשם "ההבניה הגברית של המשפט" או "אנדוצנטריזם במשפט". כך, נטען כי במשך השנים השתרשו תאוריות משפטיות, המבוססות על פרספקטיבה גברית, כמו למשל ראיית האדם הסביר בדיני הנזיקין "כגבר סביר", ולכן יש להתאים תפיסות משפטיות שונות לנקודות מבט המשקפות גם את הפרספקטיבה הנשית.


במערכת הציבורית בישראל, קימות לא מעט מערכות שיש בהן שליטה מגדרית ברורה והן נעדרות כל פרספקטיבה נשית. הדוגמה המובהקת והמוכרת היא זו של המערכת הצבאית, אשר נטען לגביה כי ביסודה היא מערכת המאדירה את הגבריות, וככזו היא נחשפת לביקורת מגדרית לא מעטה.

לעומת המערכת הצבאית, מערכת החינוך, היא מערכת ציבורית, אשר במשך השנים עברה לכאורה שינוי מגדרי. מקובל לומר כי מערכת החינוך היום היא מערכת בעלת דומיננטיות נשית, שכן מרבית כח ההוראה מרוכז בידי נשים. עם זאת, בעוד בראש המערכת הצבאית יש דומיננטיות גברית, שמן הסתם, מנקודת המבט של הפמיניזם התרבותי, משפיעה על ההחלטות המתקבלות, הרי שלא ברור אם במערכת החינוך, בדרג קבלת ההחלטות יש דומיננטיות נשית. 

המקבילה הנשית למערכת הצבאית, מבחינת השליטה המגדרית במערכת קבלת ההחלטות, היא מערכת התכנון.  

  

כידוע בראש מינהל התכנון עומדת אישה. היועצת המשפטית של המועצה הארצית היא אישה. יו"ר ועדת הערר של המועצה הארצית היא אישה. היו"ר של הועדה המחוזית בתל אביב, מתכננת המחוז, היועצת המשפטית. כולן נשים. כך גם במחוז מרכז. מתכננת המחוז במחוז הדרום היא אישה, וכך גם, בחיפה.

אגב – שלא יהיה ספק, כולן הגיעו לתפקידיהן בזכות ולא בחסד, וכולן עושות את תפקידן על הצד הטוב ביותר, אבל דווקא ורק מתוך אותה הנחת מוצא של התיאוריה הפנימיסטית התרבותית מנקרת השאלה האם ההגמוניה הנשית בעולם התכנון בישראל משפיעה על תוצרי התכנון?

כלומר, האם התכנון בישראל נעשה מתוך פרספקטיבה נשית ? האם  התכנון בישראל היה משתנה אילו בראש המערכת היו מכהנים יותר גברים ? האם התכנון בישראל הוא תכנון מגדרי ?

כמובן שהנטיה הטבעית היא להשיב בשלילה לכל השאלות הללו, ולומר כי התכנון בישראל הוא תכנון עניני, גברים או נשים במערכת נסיבות נתונה, היו מקבלים אותן החלטות, ולהשפעות אחרות על המתכננים (לדוגמא: מקום הלימודים, מוצא עדתי, דתיות או חילוניות) יש משקל לא פחות חשוב מאשר למיניותם של המתכננים. כל זה כנראה נכון, אבל עדיין אין בכל אלה כדי לבטל ולאיין את השאלות עליהן הצבענו, דוקא לאור השיח הביקורתי פמיניסטי.

זהו - מקווה שהצלחתי לצלוח את שדה המוקשים הזה בלי להיתפס כשוביניסט, ואם לא - לפחות חופש הביטוי יצא נשכר.

גבולות התכנון - השמיים הם הגבול

תפקידה העיקרי של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוא לתת הוראות להכנת תוכניות מתאר ארציות, לטפל בעריכתן, ולהביאן, בסיום התהליך, לאישור הממשלה.

סעיף 49 לחוק התכנון והבניה, העוסק בתוכנן של תוכניות המתאר הארציות קובע כך:

"תכנית המיתאר הארצית תקבע את התכנון של שטח המדינה כולה, ובין השאר –

(1)  ייעוד הקרקע ושימושה, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך;

(2)  אזורי תעשיה ושטחי הפקת מחצבים;

(3)  התווית רשת הדרכים הראשיות, קווי מסילות הברזל, קווי הספקה ארציים, נמלים, עורקי הספקת המים הארצית, סכרים, אגמי אגירה, תחנות כוח, רשת החשמל, הבזק ושדות תעופה ודרכי הגישה האווירית אליהם, לרבות תחימת השטחים שבהם יחולו הגבלות למען בטיחות הטיסה; אולם היא לא תקבע שדה-תעופה אלא באישור שר התחבורה או שר הבטחון;

(4)  הוראות בעניני שטחי נופש, ייעור ושימור קרקע;

(5)  הוראות בדבר שמירה על עתיקות, מקומות קדושים, ערכי נוף ושטחים שישארו בטבעם;

(6)  מקומות למפעלים ולמטרות ציבוריים שיש להם חשיבות ארצית;

(7)  תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסיה במדינה ושלבי פיתוחה ועיתויים הרצוי, גדלם החזוי של ישובים, מיקומם וגדלם של ישובים חדשים ומקומם של ישובים, סוגיהם וגדלם;

ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית."

הסעיף מנוסח באופן רחב היותר, כך שניתן לקרוא לתוכו, הסמכה כמעט אין סופית, של המועצה הארצית להכין תוכניות מתאר ארציות בכל דבר וענין, ומנגד חובה של הממשלה שלא לפעול בתחומים שנתיחדו לתוכנית מתאר ארצית, אלא אם נערכה ואושרה בנושאים אלה תוכנית מתאר ארצית.

למעשה פרשנות רחבה של סמכויות המועצה הארצית, באה "על חשבון" סמכותם של הרגולטורים הרלבנטיים.

קחו למשל את תוכנית המתאר הארצית למפעלי תירות ושטחי נופש תמ"א 12/1. אין ספק כי המועצה הארצית היא המוסמכת לקבוע שימושי קרקע והוראות בעניני שטחי נופש, ולכן אין ספק כי תוכנית מתאר ארצית שתסדיר את שימושי הקרקע למטרות אלה, מצויה בסמכותה. אבל שימו לב גם להוראות התוכנית. קחו למשל את ההוראה לפיה שטחי אחסון מלונאי יהיו בבעלות אחת. האם זה מעניינה של המועצה הארצית לקבוע בתוכנית מתאר ארצית הוראות מסוג זה ? ספק בעיני. כלומר – אין לי ספק שאם תוגש עתירה נגד קביעה זו בתמ"א, בטענה של חוסר סמכות, יסבירו ב"כ המדינה לבית המשפט, שאף שאין הסמכה מפורשת למועצה הארצית, לקבוע הוראות מסוג זה, הרי שמדובר בסמכויות עזר, בלעדיהן, לא ניתן להבטיח אכיפה של השמוש שקבעה המועצה הארצית לקרקע, וזאת בצד טענות מקוריות נוספות. על אף זאת, האם לא מדובר בנושא המצוי בתחום אחריותו ובתחום הרגולציה של משרד התיירות?

כדוגמא נוספת ראו את תמ"א 16/ה/2 אסמ"ר אפעה. אין ספק שקביעת יעודי קרקע ושמושי קרקע למטרות של איסוף פסולת ברמה הארצית, הוא תפקיד מתפקידיה של המועצה הארצית, אבל הוראות התוכנית נכנסות לרמת הטיפול בתשטיפים, ציפוי דרכי הגישה למתחם, ואופן הכיסוי של המשאיות הנעות במתחם. האם כל אלה ועוד (קראו את התקנון) צריך להיעשות בתוכנית המתאר הארצית? האם המועצה הארצית לא השיגה כאן את תחומו של המשרד להגנת הסביבה שהוא ורק הוא הרגולטור הרלוונטי לעניין? האם יש למועצה הארצית איזה יתרון בתחומים אלה, או כשהיא נכנסת אליהם היא הופכת לחותמת גומי של המשרד להגנת הסביבה והיא מאשרת את כל מה שהוא מבקש?

כדי לסיים את תיאור הקשיים בעניין זה, נדמיין הכנתה של תוכנית מתאר ארצית שאינה קיימת עוד. תוכנית מתאר ארצית לרפתות. התוכנית תקבע, אתרים למיקום רפתות חלב מרכזיות בישראל. אין ספק שקביעה מסוג זה מצויה בסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהרי מדובר בקביעת שימושי קרקע. אלא שבין הוראות התוכנית תקבע המועצה הארצית, גם הוראות בדבר מספר הפרות שיש להכיל בכל רפת, שטח המחיה לכל פרה, אמצעי ההובלה של הפרות אל המתקן וממנו, שיטות החליבה, דרכי ניקוז התשטיפים ועוד ועוד? האם כל אלה בסמכותה של המועצה הארצית? או שיש להשאיר זאת לרגולטור הרלוונטי במשרד החקלאות או במשרד להגנת הסביבה. מדוע לקבוע הוראות לענין תשטיפים מאסמ"ר אפעה בתוכנית מתאר ארצית, ומאידך לא לקבוע הוראות בעניין זה, ביחס לרפתות מרכזיות?

מאחר ולכל פעילות אנושית נדרשת קרקע/מקום לעשותה הרי שלכאורה יכולה המועצה הארצית, במסגרת סמכויותיה, להתערב בכל תהליך שהוא. מאידך, הנוסח הרחב של החוק, והפרשנות הרחבה מידי של המועצה הארצית לסמכויותיה, עשויים להזמין עתירות כנגד פעולות הממשלה בדרישה שפעילות מסוימת תוסדר בתוכנית מתאר ארצית, ולא באמצעות רגולציה אחרת, המצויה בסמכויותיהם של רגולטורים אחרים.

פסק דין שניתן באחרונה בעניין עתירה של עיריית מודיעין כנגד שר התחבורה ואח' סימן קו גבול בנושא. בעתירה ביקשה עיריית מודיעין כי שינוי נתיבי הגישה לשדה התעופה בן גוריון מצריך קביעה בתוכנית מתאר ארצית, ומשאלה לא נקבעו הרי שקביעת הרגולטור הרלוונטי בעניין זה, איננה מספיקה.  בג"צ דחה את הטענה. נשיא הית המשפט העליון, השופט אשר גרוניס קבע כי:

"להשקפתי, פרשנותן הנכונה של הוראות הדין הנזכרות, הינה כי מנהל רשות התעופה האזרחית מוסמך לקבוע את תהליכי הנחיתה וההמראה מתחילתם ועד סופם (כלומר, אף הרחק מאיזור שדה התעופה), ובלבד שאלה עולים בקנה אחד עם נתיבי הגישה האוויריים שסומנו בתשריט הרעש של תוכנית המיתאר, סביב שדה התעופה. במילים אחרות, בעוד שקביעת "נתיבי הגישה האוויריים" באזור השדה אמורה להיות חלק מהתוכנית, בשל המשמעויות הסביבתיות שלה באזור שדה התעופה, הרי תהליכי הנחיתה וההמראה לכל אורכם, המתחילים או מסתיימים מרחק רב משדה התעופה, אינם עניין שאמור להיות מוסדר בתוכנית מיתאר, ומכאן שתהליכים אלה אינם חייבים להיות חלק מהתוכנית. הללו צריכים להיקבע בהתאם לשיקול דעתו של הגורם המקצועי, הוא מנהל רשות שדות התעופה (מכוח הוראות חוק הטיס)."

על אף שהייתה בפרשה זו, הזדמנות מתאימה, להכנס ולדון "בגבולות התכנון", העדיף בית המשפט לדון אך ורק במקרה הקונקרטי, וקבע בעניין זה, כי "השמיים הם הגבול", קרי את נתיבי הטיסה האוויריים יקבע הרגולטור הרלוונטי מכח הוראות הדין הרלוונטיות, ואילו המועצה הארצית מוסמכת לקבוע את נתיבי הגישה האוויריים, מכח הסמכה יחודית ברורה ומפורשת שיש לה בסעיף 49 לחוק התכנון והבניה, אך ורק באיזור השדה עצמו, בשל השפעות נתיבי הגישה על שימושי הקרקע.

נושא זה של גבולות התכנון, טרם מוצה עד תום. הוא מן הסתם יבחן עוד בפסיקה, אבל אם נסתכל עליו מנקודת הראות של עבודת הממשלה, נראה כי המועצה הארצית, צריכה לנהוג משנה זהירות באשר לפרשנות גבולות סמכותה, שכן, אם לא תעשה זאת, היא עלולה להזמין לעצה כניסה לתחומים שאליהם היא עצמה אינה מעוניינת להכנס. 

בלי וישרים

כשישבתי השבוע בפקקים, בגשם השוטף, מתבונן במגבי הרכב, הנעים מצד לצד, אחרי עוד ישיבה בעניני תכנון, לא יכולתי שלא לחשוב כיצד מדיניות התכנון בישראל, כמו וישרים, נעה מצד לצד. פותרת בעייה בצד אחד, על ידי יצירת בעייה בכוון אחר.

בשנות ה - 90, על רקע העליה הגדולה מברית המועצות, הוכתבה מדיניות התכנון על ידי ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל 533, 611, ו״הבואינגים״ למיניהם. כתוצאה ממדיניות זו, ישראל פרברה עצמה לדעת. "הבונטון", היה אז חלקת אדמה +בית עם גג אדום במושב, רצוי במושבי הנדל"ן שבמרכז הארץ.

״ההתפכחות״ לכאורה, באה בשנות ה-2000  בדמותה של תמ״א 35. בתפיסת המרקמים החדשה שיצרה התמ"א, וחיזוק המטרופולינים.  לא עוד פיתוח במושבים. לא עוד צמודי קרקע. לא עוד הפרת שטחים פתוחים. אלא שהמדיניות שהכתיבה תמ״א 35, על אף שהייתה נסיון לראות את דמותה של ישראל בראייה קדימה, הייתה יותר מכך, נסיון לעצור את מה שקרה בישראל בשנים שקדמו לתמ״א, בראייה אחורה. התוכנית "שברה" חזק שמאלה ועצרה באופן חד וחזק את הפיתוח במרכז הארץ. את התוצאות של תפיסת התמ״א אנחנו רואים היום במחירי הדיור.  החסמים שהתמ״א יצרה על הכנת תוכניות וקידום תוכניות יצרו מחסור במלאי קרקע מתוכננת וזמינה במרכז הארץ. מחסור כידוע מביא לעליית מחרים והנה אנחנו שוב במשבר דיור, ממש כמו שהיינו לפני 25 שנה.

זה הזמן להפעיל שוב את ״מדיניות הוישר״. שוב עוברים מהקצה אל הקצה.  הפעם שוב סטייה חדה ימינה.

אם בעבר קראו לזה 533, היום יש למדיניות הזו שמות אחרים.  ״תמ״א 38״, ״התחדשות עירונית״, ״בינוי פינוי״, כולם שמות שונים לאותו דבר, לציפוף על חשבון תכנון. אם בעבר, מוקד התכנון היו הפרברים. הפעם המוקד הוא מרכזי הערים, אבל כמו אז כך עתה, הציפוף בא על חשבון התכנון.

החברים שעל יד הגה התכנון במדינת ישראל, צריכים לחשוב רגע ובמקום להפעיל וישרים, ללחוץ על הברקס. לעצור בצד ולחשוב.  לחשוב איך מצופפים על בסיס תשתיות מתאימות.  איך מצופפים תוך שמירה על מרקמי הערים ואופיים הייחודי של איזורי מגורים שונים. איך מצופפים אך שומרים על מספיק שטחים פתוחים לא רק מבחינה סטטיסטית אלא מבחינת חווית המשתמש. איך יוצרים מטרופולינים מגוונים ולא גוש בטון יצוק וחד גוני.

כל זה לא ממש קורה.

על מנת להגדיל את מלאי יחידות הדיור החסר, ועל מנת לספק מענה לדרישות הממשלה ולרצונות הפוליטיקאים בענין זה, מוסדות התכנון, כופים יום יום על רשויות מקומיות ציפוף, במקום שהן אינן מעוניינות בו, ואין להם או את הרצון או א היכולת לבצעו. מוסדות התכנון, לא תמיד ממלאים את תפקידם כנאמני  הציבור בשמירה על קרקע למטרות תשתית לאומית, כמו, שדות תעופה, כבישים , נמלי ים, מסילות ברזל ותחנות כח.  יזמים שמגיעים למוסדות התכנון לאחר הכנה מדויקת של תוכניות עם הרשות המקומית, ותהליכי שיתוף ציבור ארוכים, מקבלים להפתעתם, מהועדות המחוזיות הוראות להכפיל ואף לשלש את מספר יחידות הדיור המוצעות. הציפוף של מרכזי הערים, הפך להיות חזות הכל.  

על רקע כל אלה, אין ספק שהזגזוג הבא יבוא אף הוא. הבעיה בתכנון ובנייה שלפעמים הדברים בלתי הפיכים ונזק של היום לא תמיד ניתן לתיקון מחר.  

הנהיגה, או תרצו ההנהגה של מוסדות התכנון, צריכה להיות מאוזנת עם כוון ברור, בתנאי ראות טובים, ישר, קדימה ובמהירות המותרת. לא מהר מידי. לא לאט מידי, ואם אפשר בלי וישרים....

תכנון בשידור חי

הדיון שהיה השבוע במועצה הארצית לתכנון ולבניה בהצעות מינהל התכנון של משרד הפנים לאפשר בנייה נרחבת בשטחים שמחוץ לגבולות המרקמים העירוניים - כלומר,בשטחים הפתוחים - במסגרת עדכון תוכנית המתאר הארצית, תמ"א 35, יחד עם הפיילוט בו הוחל השבוע של שידורים מדיוני בית המשפט העליון, גרמו לי לשאול מדוע לא לשדר בטלוויזיה גם דיונים של מוסדות התכנון.

 או אז, הלכתי לסעיף 48 ד לחוק התכנון והבניה, וקראתי את הוראותיו:

"פרוטוקול ישיבה של מוסד תכנון שאושר יהיה פתוח לעיון הציבור והקלטת ישיבה תהיה פתוחה לציבור לצורך האזנה; עיון והאזנה כאמור יהיו בלא תשלום.

פרוטוקול ישיבה של מוסד תכנון יפורסם באתר האינטרנט של מוסד התכנון או באתר האינטרנט של רשות מקומית שתחומה הוא במרחב התכנון של מוסד התכנון; לא היה למוסד תכנון או לרשות מקומית כאמור אתר אינטרנט, יפורסם הפרוטוקול באתר האינטרנט של משרד הפנים."

כלומר, הסעיף הזה - שאין חולק שהוא סעיף ליברלי, המאפשר שקיפות גדולה מאד של מוסדות התכנון, ואשר במועד שתוקן, במסגרת תיקון 80 לחוק, היה סוג של פריצת דרך, ואשר יישומו עד היום לא ממש מושלם, בלשון המעטה - הסעיף הזה, אינו מאפשר לצלם או לשדר מישיבות של מוסדות תכנון.

על פי סעיף 48 ניתן להקליט ישיבות אבל רק לצורך האזנה. כלומר אי אפשר לשדר ישיבות באופן ישיר אלא רק להקליטן. ההקלטות הן רק הקלטות אודיו, שהרי הן, על פי לשון הסעיף, לצורך האזנה, ולא לצורך צפייה.

תכליתו של סעיף 48 לחוק ברורה. שקיפות. השקיפות מושגת על ידי הנגשת המידע הציבורי לציבור שהוא בעליו של המידע. מדוע אם כן לא לצלם ישיבות מוסדות תכנון, ואפילו לשדרן, במקרים מתאימים כמו השבוע, בשידור ישיר? התשובות אצל המחוקק.

שלא במנותק מהשאלות האלה, עלתה שאלה נוספת והיא היכן שמורות כל אותן הקלטות מישיבות מוסדות התכנון, אשר על פי סעיף 48 לחוק חייב כל מוסד תכנון להקליט ולמסור לציבור לצורך האזנה. האם בעוד 9 שנים, אוכל לקבל את ההקלטה של הישיבה שנערכה השבוע ? האם אצטרך לפנות "למוישה", שיחפש היכן שמור הקובץ, אם בכלל בוצעה הקלטה.

מדוע אין מאגר מרכזי של הקלטות, ומדוע הפרשנות המקובלת להוראות סעיף 48 על ידי משרד הפנים היא שאין חובה להעלות לרשת את ההקלטות של ישיבות מוסדות התכנון השונים. הרי אם בהנגשת המידע עסקינן, מה יותר טבעי מלהעלות את המידע המוקלט לרשת ולהעמידו לרשות הכלל.

בקיצור – נראה שאנחנו בתחילתה של תחילת הדרך, והיכולת של הציבור לראות, לשמוע, להבין מה באמת קורה בתוך חדר הישיבות של מוסדות התכנון תמתין לדורות הבאים. בינתיים נמשיך לא לשמוע לא לראות ובדרך כלל לטעות.

שוברים את הפירמידות

לכבוד פסח נשבור את הפירמידות. לא, לא אלה שבנו אבות אבותינו במצריים, אלא אלה שהותירו לנו האנגלים כירושה בחוק התכנון והבנייה. הכוונה היא כמובן לפירמידות התכנוניות, וכאלה יש שתיים. הפירמידה הראשונה היא הפירמידה התכנונית. הכוונה לפירמידה הנורמטיבית שמקורה בהוראות סימן ח' לפרק ג' בחוק, שכותרתו "סולם העדיפויות של תוכניות".על פי האמור שם כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מחוזית, כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מקומית, וזו האחרונה כוחה יפה מכוחה של תוכנית מפורטת. כל התוכניות גם יחד כפופות להוראות התקנות והחוק, ואילו היתרי בנייה, חייבים, מכח הוראות סעיף 145 לחוק להיות תואמים את כל הפירמידה שמעליהם.

הפירמידה השנייה היא הפירמידה המוסדית. הכוונה כאן למבנה ההיררכי של מוסדות התכנון. בראש הפירמידה מצוי שר הפנים, שסעיף 109 לחוק, מקנה לו כח עודף על כוחם של מוסדות התכנון, ובנוסך לכךמקנה לו החוק סמכויות ייחודיות רק לו. מתחתיו נמצאת המועצה הארצית, שלה כפופות הועדות המחוזיות, ומתחתן הועדות המקומיות.

מאז תוקנה פקודת בנין ערים בימי המנדט הבריטי, ואחר כך במסגרת חוק התכנון והבניה, ששכלל את מבנה הפירמידות וקבע בהן מדרגות נוספות, מתנהל העולם התכנוני בתוך המבנה ההיררכי שתואר. בערך לפני כעשרים שנה החלו, החלה להסתמן חריגה מהמבנה ההיררכי האמור. בתחילה נראה היה שמדובר במקרים בודדים וחריגים, אבל ככל שהעניין חזר על עצמו והפך לתופעה, ניתן לאבחן אותו כתהליך ולתאר אותו כ"שבירת הפירמידות".

למה הכוונה ?

בתחום התכנוני – הכוונה לכך שבשנים האחרונות אנו עדים יותר ויותר לכך, שתוכניות מתאר ארציות מאושרות ברמה מפורטת, דבר שלא היה בעבר. נדמה לנו שהתוכנית שהייתה בהקשר זה החלוץ שלפני המחנה, היא תמ"א 2/4 שיחד עם תמ"א 2/4א', אפשרו לצורך הקמתו המהירה של נתב"ג להוציא היתרי בנייה, מכח תוכנית מתאר ארצית, ללא צורך לאשר בתווך תוכניות מתאר מחוזיות, מקומיות ומפורטות. משנפתח השער, החלו לעבור בו תוכניות מתאר מפורטות נוספות כמו תמ"א 36 א', למתקני תקשורת קטנים, תמ"א 4/18 לתחנת תדלוק, תמ"א 10, על פרקיה השונים, וכמובן תמ"א 38 לחיזוק ועיבוי מבנים בפני רעידות אדמה. על התוכניות הללו יש להוסיף את כל התוכניות "שמייצרת" הות"ל, שהינן תוכניות מפורטות ברמה של תוכנית מתאר ארצית.

המכנה המשותף לכלל התוכניות הללו הוא כמובן היותן מחד תוכניות מתאר ארציות, ומאידך תוכניות מכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה, ללא צורך בהליכי תכנון נוספים של תוכניות ברמה היררכית נמוכה ביותר. מדובר בתכנון חד שכבתי, להבדיל מתכנון רב שכבתי, שהוא דרך המלך בחוק התכנון והבניה. זאת ועוד, מאחר ומדובר בתוכניות מתאר ארציות, הליך שיתוף הציבור בהן, הוא הרבה פחות מסודר. הלך ההתנגדות הפורמאלי אינו מתקיים, ולמעט האפשרות לעתור לבג"ץ, גם הביקורת המשפטית היא פחות נגישה. אשר עלכן, תכנון חד שכבתי אינו נעשה כדבר שבשגרה. הוא מיושם רק מקום בו יש  אינטרס ציבורי מהותי לקידום תכנון, וכאשר לאינטרסים ציבוריים יש תפקיד מרכזי. נדמה שבכל אחת מהתוכניות שפרטנו לא קשה לזהות את האינטרס הציבורי בקידום תכנון מהיר. כך לגבי נתב"ג, והצורך שנוצר להרחיב והגדיל את שדה התעופה הבינלאומי היחיד של ישראל באותה עת. כך לגבי מתקני התקשורת הסלולריים, והצורך לתת מענה להתקדמות הטכנולוגית שחייבה פרישת רשתות סלולריות בלוח זמנים מהיר. כך לגבי תחנות תדלוק, והצורך לקידום תחרות במשק הדלק על ידי עיבוי מערך פרישת התחנות בישראל, וכן הלאה.

מבחינה סטטוטורית, המנגנון לשבירת הפירמידות לא דרש חקיקה מיוחדת, והוא מצוי בחוק התכנון והבניה מאז שחוקק. כך סעיף 49 לחוק, שקובע את רשימת התכנים של תוכנית מתאר ארצית, קובע בסיפא כך: ...." ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית." בהתאמה, סעיף 57 לחוק הקובע את תכניה של תוכנית מתאר מחוזית קובע כי מותר: " לקבוע בתכנית מיתאר מחוזית הוראות בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית, ובין השאר....". את הרצף משלים סעיף 63 לחוק שקובע ביחס לתוכנית מתאר מקומית כי: "מגיש תכנית רשאי לקבוע בתכנית מיתאר מקומית, תוך שמירה על הייעוד החקלאי של קרקעות המתאימות לכך, הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בענינים אלה...".

אם תקראו במשולב את כל ההוראות הללו תלמדו לדעת כי למעשה ניתן בתוכנית מתאר ארצית לקבוע הוראות של תוכנית מפורטת, ומכאן הסמכות של המועצה הארצית לאשר תכנון חד שכבתי בועדה אחת, אפילו טרום ימיו של הות"ל.

אבל – התמונה הסטטוטורית לא תהיה שלמה אם נסתפק בכך. שכן, לא אחת, בצד תוכניות המתאר הארציות מקודם ומאושר חוק תומך המאפשר את יישומן או המקל על יישומן. לעיתים החוק הוא חוק עצמאי ולעיתים הוא קובע תיקונים עקיפים בחוק התכנון והבניה. כך למשל, התיקון בתמ"א 18 לעניין תחנות תדלוק, לווה בחקיקתו של חוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ד – 1994. במסגרת חקיקה זו, אושר תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, וניתנה סמכות לועדות המקומית לאשר תחנות תדלוק. דוגמה נוספת מתייחסת לתמ"א 38. כאן, במסגרת תהליך אישור התוכנית ולצורך יישומה, אושר חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים בפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, אשר קבע הסדרים מיוחדים בקבלת החלטות בבתים משותפים לצורך יישום התמ"א.

תכנון חד שכבתי מייצר קשיים לא מעטים. על הקושי הראשון רמזנו כבר לעייל, והוא נוגע לפגיעה בהליכי שיתוף הציבור. הן ספק כי שיתוף הציבור בתכנון חד שכבתי נפגעים. ראשית, ברמה הכמותית. מספר ההזדמנויות להתנגד או להשיג על תוכנית פוחת לפעם אחת בלבד. שנית ברמה המהותית, שכן לא דומה הליך התנגדות בפני ועדה מחוזית או מקומית, המוסדר בתקנות, להליך של השגה, לפנים משורת הדין בפני המועצה הארצית.  אשר על כן, הליכי תכנו רב שכבתי מיושמים אך ורק מקום בו עמד על הפרק אינטרס ציבורי כבד משקל, אשר יוצר את האיזון הראוי בין הצורך האישור מהיר של תוכניות לבין פגיעה מסוימת בזכות הציבור להשתתף בתכנון.

הקושי השני הוא ברמת יישום התכנון. תכנון מפורט בהגדרה אינו יכול להיות גנרי ואילו תכנון מפורט ברמה ארצית הוא גנרי בהגדרה. כך לגבי תחנות תדלוק עלתה לא אחת השאלה מהן זכויות הבניה המותרות על פי התוכנית ומהיכן יש לגזור אותן. השאלה הזו הוכרעה לבסוף בשתי הלכות של בית המשפט העליון בענין פז נ. הועדה המחוזית מרכז, ובענין השתתפויות בנכסים נ. הועדה המחוזית מרכז, אבל עד שהתקבלה הכרעה, יצרו ועדות מקומיות פתרונות "יצירתיים", והארץ ידעה ריב סמכויות חוצה מחוזות בהקשר זה. בעיות דומות קימות גם לגבי יישומה של תמ"א 38. אומנם התמ"א הותירה שיקול דעת אדריכלי בידי הועדות המקומיות, אך זה מוגבל, ולא תמיד יכול לתת פתרונות להיקפי הזכויות והפתרונות שתמ"א 38 קובעת.

הקושי השלישי מצוי בהשלכות הכספיות הנובעות מאישור תמ"א מפורטת, קרי תביעות הפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מחד לפי סעיף 197 לחוק, ותביעות לתשלום היטלי השבחה. נקדים ונאמר כי תיקון 103 לחוק התכנון והבניה, המתקן את הפרקים הכלכליים בחוק, ושהליכי חקיקתו החלו בימים האחרונים, יוצר פתרונות לשאלות רבות שעלו בהקשר זה עקב אישור תוכנית חד שכבתיות. יחד עם זאת על פי המצב הקים היום, עלו לא מעט שאלות. כך למשל האם בכלל ניתן לגבות היטל השבחה מכוחה של תוכנית מתאר ארצית, לאור הגדרת תוכנית בתוספת השלישית לחוק – שאלה עליה נתנה תשובה בבית המשפט העליון בהלכת מוע"ש. מהו המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים בעקבות אישור התוכנית למתקני תקשורת קטנים או בעקבות תמ"א 38 ? האם יום אישור התוכנית או יום הוצאת ההיתר ? שאלה זו, נבחנה בעתירה שהגישה אדם טבע ודין והסתיימה בהצהרה של המדינה, שהביא למחיקת העתירה ללא פסק דין, ולפיה יוארכו המועדים להגשת תביעות פיצויים עד מחצית השנה לאחר הוצאת היתרי בנייה.

בתחום המוסדי, שבירת הפירמידות מוצאת ביטוי מעט שונה. כאן לא מדובר בתהליכים בחוק התכנון והבניה, אלא על פי רוב בתהליכי חקיקה המובילים לתיקון בחוק, "ומייצרים" מוסדות תכנון חדשים, השוברים את המבנה ההררכי מוסדי של מוסדות התכנון. נציין כאן, את הות"ל, היא הועדה לתשתיות לאומיות, שהוספה בתיקון לחוק התיקון והבניה, לתוך מערך מוסדות התכנון. זוהי עדה בעלת סמכויות רחבות בתחום התכנון והרישוי, והיא מוגבלת לתוכניות תשתית לאומית, כהגדרתן של אלה בחוק. הועדה היא "יצור" מיוחד, משום שלא רק שהיא מייצרת תוכניות חד שכבתיות, ברמת תכנון של תוכנית מתאר ארצית, היא עצמה גם מוסמכת, להחליף את רשות הרישוי המקומית ולהוציא היתרי בנייה. אם תרצו, זהו הביטוי המוקצן ביותר של תכנון חד שכבתי.

נוסף על הות"ל, אנו מכירים את הוד"ל שאושרה במסגרת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת השעה) התשע"א- 2011. החוק נועד על מנת לאפשר למועצה הארצית לשבת כוד"ל ולאשר תוכניות לדיור לאומי כהגדרתן בחוק. למעשה החוק אישר למועצה הארצית להקים ועדת משנה לדיור לאומי, סמכות הקיימת ממילא למועצה הארצית, ועל כן לא למטרה זו נועד החוק. החוק בעיקר נועד להתגבר על הצורך לעבור דרך הולקש"פ בדרך לאישורן של תוכניות לדיור לאומי. החוק ביקש להקנות כלים שיסיעו לגופי התכנון להתגבר על משבר הדיור, וליצור בלוח זמנים קצר תוכניות למגורים בהיקף נרחב. בפועל, כידוע, החוק לא הביא לפתרון במשבר הדיור, וכתוצאה מכך, בעתיד הקרוב, יקום בישראל מוסד תכנון נוסף, שאף הוא יסמן שבר בפירמידה התכנונית המוסדית, הוא הותמ"ל.

כתבנו כאן בעבר, כי הליכי החקיקה הנ"ל הם מיותרים, וכי את כולם ניתן היה לעגן במסגרות הקימות בחוק שהיה קיים ערב אישורן, ולא למיותר לחזור על ביקורת זאת. כיוצא מהכלל לאלה נציין את הועדה לרישוי מתקני גז טבעי, שהוקמה כתיקון עקיף לחוק התכנון והבנייה במסגרת חוק משק הגז הטבעי. מדובר בועדה, אשר שוברת את הפירמידה התכנונית הקלאסית בכך שהיא מוציאה את סמכויות הרישוי מהדרג המקומי אל הדרג המחוזי, ותכליתה להתגבר על בעיית ה NIMBY, הקשורה בהקמת של מתקני גז טבעי. להבדיל ממוסדות התכנון האחרים, כאן דובר בתהליך חקיקתי הכרחי, על מנת לאפשר מעבר מהיר לשימוש בגז טבעי (אז דובר על יבוא גז ממצריים), שהוא יותר זול ופחות מזהם.

מעבר על כלל ההסדרים המוסדיים, שוברי הפירמידה, אותם הצגנו, מאפשר זיהוי מידי של האינטרס הציבורי בעטיו הוקם כל אחד ממוסדות התכנון הלא היררכיים האלה, ומידת ההצדקה להקמתו.

לפני חודשים רבים כתבנו כאן על חקיקתו של חוק רידינג ד', וביקרנו את עצם חקיקתו תוך שאנו קובעים שהמחוקק צריך להשאיר את מלאכת התכנון למוסדות התכנון.

תכנון חד שכבתי הוא פתרון יצירתי אשר נותן מענה לקושי זה. מחד הוא מאפשר לקדם אישור תוכניות בעלת אינטרס ציבורי מובהק, ומאידך מותיר את שיקול הדעת בידי מוסדות התכנון.

האם היית נותן לרואה החשבון שלך לתכנן בעבורך את הבית?

לא יודע מה איתכם. אני את בית המגורים שלי לא אתן לרואה החשבון שלי לתכנן. בשביל זה יש אדריכלים ומעצבי פנים. עכשיו תחשבו שזה פחות או יותר מה שמדינת ישראל עושה. זהו התרגום המעשי של המלצות "צוות 90 הימים". כשאני רואה את פקידי האוצר יוצרים לעצמם את הועדה המיוחדת לקידום תוכניות במסלול מהיר, או השד יודע איך יקראו לה, אני מודאג. אני מרגיש ש"נערי האוצר", פולשים לממלכת התכנון. אני חש שמדינת ישראל נותנת לרואי החשבון לתכנן לי את הבית. אני לא אוהב את זה ביחס לבית הפרטי שלי ואני במיוחד לא אוהב את זה ביחס לבית המשותף של כולנו.

השבוע אישר השבוע קבינט הדיור את המלצות צוות 90 הימים, ולמרות הביקורת הרבה שהושמעה (ראו גם את הפוסט שפרסמנו כאן על "המודל הסיני") החוק ייצא לדרך.

שר האוצר יאיר לפיד אמר לאחר האישור כי:
"בימים האחרונים שמענו ביקורת על עבודת צוות 90 הימים. גורמים שונים טענו שהצעדים שהצענו אגרסיביים מדי, אלו הן טבען של רפורמות מבניות שעתידות ליצור שינוי משמעותי. הצעדים שאושרו הם אמנם אגרסיביים, אך מידת האגרסיביות תואמת את עומק המשבר".

שר האוצר טועה. 

נכון - בעיית מחירי הדיור היא בעייה מקרו כלכלית.
נכון - הגדלת היצע הדיור היא משימה כלכלית חשובה, וחלק מפתרון לבעיית מחירי הדיור הגבוהים. 
נכון - למשרד האוצר יש תפקיד חשוב ב"מלחמה" על מחירי הדיור, ובהגדלת היצע הדיור. כך למשל ניתן לחשוב על שורה של צעדים שנמצאים בתחום אחריותם של נערי האוצר, ואינם כוללים התערבות בתוך הליכי התכנון. הפחתת מס רכישה. הפחתת מע"מ על דירות ראשונות, הפחתת מס שבח על מכירה לרוכשים שזו להם דירתם הראשונה, קביעת מחירי מקסימום במכרזי מקרקעין של רשות מקרקעי ישראל. מתן עידוד להתחדשות עירונית. תקצוב תשתיות באיזורי ביקוש, כמו למשל מוסדות חינוך, דרכים, רכבת קלה, מט"שים, ועוד והכל על מנת להסיר חסמים לתכנון יעיל ונכון. כל אלה הם כלים כלכלים שבהם רואי החשבון הלאומיים שלנו - נערי האוצר - מומחים פי כמה וכמה מאנשי התכנון.
אבל-  בכל אלה כנראה פחות נח לאנשי האוצר לעסוק. כל אלה פעולות שתג מחיר בצידן. במקום זאת יוצרים להם אנשי האוצר צעצוע חדש, שנקרא לו הוע"ת. ועדה עוקפת תכנון. זהו פתרון מוטעה, וזו הסיבה ששר האוצר טועה.

זה כמו שכדי להלחם במגיפת תאונות הדרכים, במקום להקצות כספים, לשיפור תשתיות והגברת אכיפה, יזום משרד האוצר חוק להקמת בי"ד שדה, שיהיה חופשי מכל ביקורת שפוטית על החלטותיו, ויאסור כל עבריין נהיגה. שר האוצר יתראיין אז, ומן הסתם יאמר "שמידת האגרסיביות תואמת את עומק המשבר".
זה גם כמו הטיפול בבעיית המסתננים, שנבלמה תודות  להשקעה בתשתית הגדרות, אבל לא לפני שקדמה לה חקיקה דרקונית המאפשרת מעצר של עד שלוש שנים ללא משפט למי שיסתנן למדינת ישראל. שר הפנים התראיין אז, ולמרות שמן הסתם התנסח אחרת משר האוצר הנוכחי הוא בודאי התכוון להצדיק את החקיקה, שלימים נפסלה על ידי בית המשפט העליון, בכך "שמידת האגרסביות תואמת את עומק המשבר".

יש דברים שפשוט לא יעשו. גם לא בחוק. לא בי"ד שדה, לעבירות תעבורה, לא מאסר למסתננים ללא משפט לשלוש שנים, וגם לא הקמת וע"ת. הפתרון של צוות 90 הימים הוא פספוס ענק. הוא טעות שהשפעתה תלווה אותנו לדורות. 

חקיקה מסוג זה, פסולה. היא חקיקה המשנה יסודות קונסטיטוציונים. חוק התכנון והבניה, באמצעות מוסדות התכנון, מייצר "תוכניות". במספר הזדמנויות קבעה הפסיקה שתוכניות הן חיקוקים. לכן, חוק התכנון והבניה הוא למעשה מנגנון משפטי לייצור חיקוקים. נכון, בחוק רגיל ניתן לכאורה לשנות את חוק התכנון והבניה, והוא כנראה ישרוד גם ביקורת שיפוטית על חוקיותו, אבל לא בכל תנאי. חקיקה שתפגע בעקרונות יסוד של השיטה, שתפגע בזכויות קניין, ותיצור פגיעה פוטנציאלית בסביבה, עשויה להזמין עתירות כנגדה, והתערבות בתכניה. אומנם אין כאן פגיעה בזכויות יסוד אזרחיות, כפי שהייתה בחקיקת החוק למניעת הסתננות, אבל פגיעה בעקרונות יסוד בודאי שתתרחש כאן. המטרה אינה מקדשת את האמצעים, ובוודאי שלא את האמצעים האלה.

לכן - החברים שעל הקופה, תנו למתכננים לעבוד, תשחררו להם את החסמים, ותיעזרו בסבלנות.

מדד הביזור : 0 - זה בדיוק הפוך מביזור. זה תהלך שמנוגד לתיקון 102, ובהיותו כזה, העדר שיתוף עם השלטו המקומי מכשיל אותו מלכתחילה.

מדד ההאצה: 100- בטווח הקצר זה "כאילו", יאיץ את הליכי התכנון, אבל נזקי התכנון יכבידו ויעיקו עלינו עוד שנים ארוכות. לכן את התועלת של הטווח הקצר צריך לקזז בענק כנגד הנזק לטווח הארוך.

המודל הסיני - המלצות צוות 90 הימים.

זהו הפוסט ה - 100 של המרפסת. לכבוד הארוע חשבנו לפרסם פוסט חגיגי. אבל, בעוד אנו מתלבטים - אם לכתוב על נתוני הצמיחה של הבלוג במהלך למעלה מהשנתיים וחצי האחרונות (מספר הקוראים שלו, שהם אני ועוד שניים, שכנראה נכנסים כל פעם מחדש ומריצים את המונה) או לחזור אל פוסטים נבחרים - בעוד כל זה קורה, פורסמו המלצות צוות 90 הימים שמינתה הממשלה.

"תוכנית אחת ועדה אחת", זהו הקופירייטינג של צוות 90 הימים, ובבלוג שעוסק בתכנון ובניה, אי אפשר לחגוג כשמתפרסמות כאלה ססמאות. לכן, מאחר וכל תוכנית היא בסיס לשינויים, ומי כמו קוראי הבלוג הזה יודעים זאת, את החגיגות נדחה למועד אחר, והיום נעסוק בהמלצות הצוות.

חשוב להדגיש שאת ההמלצות המלאות טרם ראינו, ויתכן שנגלה, שהן נפלאות. אבל, בינתיים, הצוות הסתפק בפרסום ססמאות ואנו נשיב לכך בפרסום כמה ססמאות משלנו.

קיימת אגדה אורבנית, על המודל התכנוני הסיני. על פי האגדה, בסין, כשרוצים לתכנן פרויקט גדול, מגיע הפקיד הממשלתי המוסמך, ומודיע למיליוני הכפריים שיושבים על ציר הדרך המתוכנן ומעבדים את שדותיהם, כי עוד שלושה ימים הם לא שם. מי שבכל זאת נשאר, מועלה על משאית ומוסע משם ליעד רחוק...

אין לי מושג מה אמת ומה אגדה בסיפור הזה. אני רוצה להניח שגם בסין, לפחות זו של היום, סוג כזה של "ניוד" אוכלוסיות, אינו אפשרי. בכל מקרה נזכרתי בסיפור כששמעתי על המלצותיו של הצוות. נזכרתי בסיפור משום שלטעמי, תכנון אינו מתמקד רק בתוצאה אלא גם בדרך. התכנון בשיטת המודל הסיני, אם זה קיים, הוא תכנון ממוקד תוצאה. הוא אינו מתייחס בכלל לדרך. הוא אינו מחויב בכלל לבלמים והאיזונים שכל תכנון ערים מודרני מחויב אליו. הוא אינו מחויב בכלל לשמירת זכויות קניין, לצדק סביבתי, להגנה על זכויות סביבתיות וזכויות חברתיות. לכן, התכנון בשיטה הסינית אינו תכנון המתאים לשיטת התכנון במדינות דמוקרטיות, בכלל ובישראל בפרט.

אפשר להסכים על כך שבתכנון בישראל של העשור האחרון, המחויבות לדרך גברה על המחויבות לתוצאה. יתכן שכתוצאה מכך, האיזונים הקיימים בחוק הופרו, ונקודת האיזון הוסטה למקום לא נכון. ניתן גם להסכים על כך שכתוצאה מהשינוי בנקודת האיזון התכנוני, נוצר מחסור בהיצע של יחידות דיור, ועל כן יש מקום לתיקון בחוק, ולאיזון והתאמה מחדש של המנגנונים הקבועים בו. למטרה זו בדיוק מקודמת הרפורמה בחוק. הנסיון לעשות רפורמה מקיפה המשנה את החוק לחלוטין - נכשל. כעת מצויה בהליכי חקיקה רפורמה אחרת ששמה לה למטרה לא להחליף את החוק, אלא להכניס בו שינויים. לפתוח סתימות. להסיר חסמים. הרפורמה הזו קיבלה רוח גבית ממרבית הגורמים המקצועיים העוסקים בתחום, והליכי החקיקה שלה החלו להתקדם, אז למה לקלקל ??

הצעת צוות 90 הימים היא קלקול. לא ניתן להבין ולא ניתן לקבל מצב בו מחד מובלת רפורמה חשובה שבבסיסה ביזור סמכויות תכנון, והורדת סמכויות תכנון לשלטון המקומי, ומצד שני מבקשים להציג רפורמה מקבילה, שלפחות על פי הקופירייטינג שלו, מבקשת לייצר את מוסד התכנון הכי ריכוזי במזרח התיכון. 

בהצגת שתי רפורמות מנוגדות במקביל, עלול משרד הפנים, לאבד את האשראי הציבורי שהוא מקבל על הצעת תיקון 102 לחוק - חבל.   

מעבר לכך - נניח שמה שפורסם ביחס להמלצות הצוות נכון, וכדי לקדם את הרעיון של "תוכנית אחת ועדה אחת, הולכת הממשלה להליכי חקיקה. לא ברור מדוע. היי חברים, תקראו את החוק הקיים. יש היום ועדה אחת, שקוראים לה "המועצה הארצית לתכנון ולבנייה". הועדה הזו, מוסמכת לאשר כל תוכנית, אפילו ברמה מפורטת, ויכולה אגב כך לשנות כל תוכנית אחרת. הועדה הזו לא שומעת התנגדויות, אם כי מנהלת הליך שמוע, ואין עליה כל זכות ערר. יותר מכך, על החלטות הועדה הזו אי אפשר להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים אלא לבג"צ בלבד, שעל החלטתו כידוע אין ערעור. אז חברים רוצים "ועדה אחת תוכנית אחת", יש לכם כזו.

מכיוון שאלה הם פני הדברים, ומכיוון שאני לא "חושד", בחברי הצוות שאינם יודעים לקרוא את החוק ואינם מכירים את הסמכויות שמוקנות בו מתגנב לליבי החשש שבעצם הסיסמה שפורסמה, "תוכנית אחת ועדה אחת", היא סיסמה חלקית לבד, ואילו את כוונתם האמיתית של חברי הצוות, לפחות חלקם, ניתן לסכם בסיסמה אחרת, שהיא "תוכנית אחת ועדה אחת - הרכב אחר". 

כלומר מאחר והאפשרות החוקית ל"תוכנית אחת ועדה אחת", למעשה קיימת, אי אפשר להמנע מלחשוב על כך שהרצון להקים מוסד תכנון מקביל למועצה הארצית לתכנון ולבניה, נובע, מהרצון להחליף בדרך אלגנטית את ההרכב של המוסד, על ידי יצירת מוסד חדש מקביל בסמכויותיו. לכך אסור לתת יד.

כידוע המועצה הארצית היא גוף גדול, הפועל גם במסגרת ועדות משנה, וכולל בתוכו ייצוג של מגזרים שונים בחברה הישראלית, האמורים לייצר החלטות מאוזנות. במועצה הארצית קיים ייצוג הולם לשלטון המרכזי, ובצידו, נציגי שלטון מקומי, נציגי גופים ירוקים, נציגים של ארגונים מקצועיים ועוד. אין כל בטחון שכל תוכנית שתובא למוסד התכנון הזה, תקבל על ידו "אור ירוק". המועצה הארצית איננה (בדרך כלל) חותמת גומי, ולכן הפתרון הקל הוא למנות לה גוף מקביל, הכולל ייצוג פחות בעייתי, ושבעלי התפקידים בו לא יהיו כאלה המחויבים למסורת של המועצה הארצית.

מוסד חדש כזה , "עוקף המועצה הארצית" יהווה את מכונת הייצור של קרקעות מתוכננות בעבור הממשלה, אך במהותו הוא אנטי מוסד תכנון. הוא כלי תכנון שמאפייניו יותר דומים לשיטה הסינית מזו הישראלית, ואם בססמאות עסקינן, מוסד תכנון כזה, הוא סוג של "בלי בג"צ ובלי בצלם" תכנוני.

כשמסתכלים על המלצות צוות 90 הימים אי אפשר שלא להתייחס גם לתוכן הסמכות. תכנון של מגורים בהיקפים שלא יפחתו מ - 500 יח"ד. אין דבר כזה. תוכניות גדולות מחייבים תשתיות. תשתיות ביוב, תשתיות כבישים, תשתיות חינוך, אזורי תעסוקה. אי אפשר לתכנן יחידות דיור בלי תכנון כל מעטפת התשתית, בלי תקצוב כל מערכת התשתית, בלי שיתוף פעולה של כלל הגורמים הרלבנטיים, ובראש ובראשונה הרשויות המקומיות, שעליה עומד ליפול התיק, של ניהול אזורי המגורים החדשים לאחר אכלוסם. אין ספק, שחייבים להגדיל את הצע הדיור, אבל, והנה לכם עוד סיסמה, לא בשיטת "זבנג וגמרנו". "לאט לאט". "סיגה סיגה".

והנקודה האחרונה היא תפקידה של רשות מקרקעי ישראל. האמת היא שעל כך צריך בהזדמנות לכתוב פוסט נפרד. תוציאו את רשות מקרקעי ישראל מהמשחק. אין ולא צריכות להיות לרשות מקרקעי ישראל סמכויות תכנוניות. היא צריכה ליזום תכנון אך אין היא יכולה להיות חברה בגוף המאשר תכנון. זה אינו חלק מהמנדט שלה. זה כמו שמשרד האוצר יחליט על שיעורי הריבית שבסמכות נגיד בנק ישראל. זה פשוט עקום.

נסכם כך:

ראשית - זה לא יהיה תקדים, אם המלצות הצוות יגנזו כמו המלצות של צוותים קודמים, אלא שמקרה הזה, זה יהיו אפילו מוצדק.

שנית - אכן ניתן לייעל באמצעות חקיקה את עבודת המועצה הארצית, כולל לתת סמכויות ייזום לרמ"י לתכניות גדולות שידונו במישרין במועצה הארצית, אבל להחליף את הרכבה תחת כסות של חוק חדש, אסור.

שלישית - פיזרנו סיסמאות לכל אורך הפוסט ומתבקש שנסיים בזו המתאימה מכולן : "תזהרו לא לשפוך את המים עם התינוק". 

עיקרון הרצף

גם אם תהפכו את חוק התכנון והבניה, לא תמצאו בו מילה וחצי מילה על עיקרון הרצף. גם בפסיקה של בתי המשפט הוא אינו מוזכר. יותר מכך, אם תחפשו טוב בפסיקה אפילו תמצאו פסקי דין שאינם תומכים בקיומו. עיקרון הרצף  הוא עיקרון תכנוני, שלמרות שהוא כמעט מובן מאליו, ינוסח כאן אולי לראשונה.

עיקרון הרצף התכנוני קובע כי זכויות תכנוניות, הנובעות מתוכניות או היתרים, נשארות בתוקף כל עוד לא בוטלו כנגד פיצויי.

הוא שאמרנו. די מובן מאליו.

למרות זאת לעיתים נראה כי עיקרון זה לא ברור לכלל השחקנים הפעילים בתחום התכנון והבניה. לעיתים קיימת נטייה, לבחון את תוקפן אן חוזקן של זכויות תכנוניות קיימות, גם על ציר הזמן. כלומר, על פי גישה זו, ככל שחולף הזמן מאז נוצרה הזכות התכנונית, מקבלות הזכויות התכנוניות פרשנות מצמצמת, הבוחנת את הזכויות מתוך פריזמה עכשווית, באופן שמביא לביטולן למעשה, ללא פיצוי.  על פי גישה זו חלוף הזמן עשוי להוביל לדעיכתה של הזכות התכנונית.

זכויות תכנוניות הן זכויות בניה ושימוש הניתנות לקרקע מסוימת, בתוכניות ובהיתרים כדין. הדרך היחידה לבטל או לשנות את הזכויות התכנוניות היא באמצעות תוכנית מבטלת או משנה אותן, וכנגד תשלום פיצוי על הפגיעה בזכויות התכנוניות. אם תרצו, ניתן למעשה להקצין ולומר כי זכויות תכנוניות, אינן פוקעות, גם כשתוכנית חדשה מבטלת אותן, אלא מומרות לכסף.

עיקרון הרצף התכנוני עובר כחוט השני בחוק התכנון והבניה, בתקנות ובתוכניות מכח החוק.

כך, סעיף 133 לחוק העוסק בסמכות לבטל או לשנות תוכניות קובע כך: "מוסד תכנון שבסמכותו לאשר תכנית, מוסמך, באותה הדרך, לשנותה, לבטלה או להתלותה ובלבד שלמגיש התכנית תינתן, ככל האפשר, הזדמנות להשמיע דעתו". במילים אחרות, הסעיף למעשה קובע כי שינוי של זכויות בתוכנית, יכול להעשות רק בתוכנית אחרת. משמעותה של תוכנית אחרת היא כמובן פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ככל שיש בה שינוי או ביטול של זכויות תכנוניות. סעיף 133 הוא הסעיף המרכזי, הקובע את עיקרון הרצף ביחס לזכויות מכח תוכנית.

כך, בסעיף 145 (ז), אשר הוסף לחוק בתיקון 43 ב- 1995, נכתב :

"מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:

(1)          פירוט יעודי הקרקע;

(2)          חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;

(3)          קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;

(4)          שטחי הבניה המותרים;"

כלומר, בשנת 1995 משנה המחוקק את כללי המשחק התכנוני. הוא קובע שמעתה ואילך, לא יינתנו היתרי בנייה אלא רק מכח תוכניות הכוללות תנאי מינימום מסוימים. למרות זאת, עיקרון הרצף עומד לנגד עיני המחוקק. הוא אינו פוגע במי "שרכשו" זכויות תכנוניות מכח תוכניות שקדמו למועד שינוי הנורמה התכנונית ב 1.1.1996. ביחס לאלה, קובע המחוקק כי מוסד תכנון ימשיך לתת היתרים למרות שאולי, לא נקבעו בהן במפורש זכויות הבניה או שימושי הקרקע.

כך גם פרק ז' לחוק שכותרתו שימוש חורג, מתחיל בסעיף 178 לחוק, הקובע כך:

"מיום תחילת תקפה של תכנית רשאית הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, וחייבת היא לפי דרישת הועדה המחוזית –

(1)          לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג;

(2)          להמליץ על התקופה שבה מותר עוד להמשיך ולהשתמש בבנינים או בקרקעות כאמור שימוש חורג או שבה מותר לקיים בנינים כאמור כבנינים חורגים (להלן - תקופת מקסימום לחריגה)."

למעשה סעיף 178 לחוק בפרט, ופרק ז' לחוק בכלל, מהווים הדגמה יפה של עיקרון הרצף. נלמד מהם, שאפילו שונו זכויות תכנוניות מכח תוכנית, אין בכך כדי להביא לביטול אוטומטי של זכויות תכנוניות מכח היתר. לצורך כך נדרש תהליך נוסף, שבנסיבות מסוימות יסתיימו בדיור חלוף, על פי עיקרון הרצף כפי שנוסח.

בתקנות מכח החוק תמצאו את עיקרון הרצף בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002. התקנות קובעות, בסעיף 9, הוראות מעבר שונות המנציחות ביחס לתוכניות ותיקות נורמות תכנוניות שהיו קימות ביחס אליהן, למרות ביטולן מכאן ואילך. דוגמה מובהקת לכך היא ההקלה הכמותית, המאפשרת להוסיף זכויות בנייה בהיקף של עד 6% משטח המגרש, מעבר לאלה שנקבעו בתוכניות ובלבד שאלה הופקדו לפני 1/8/1989, מועד שינוי הנורמה.

הטכניקה של הגנה על נורמה תכנונית קיימת ושמירת הרצף של קיומה, מאומצת גם בתוכניות מתאר, ברמותיהן השונות. כך לדוגמה הוראות המעבר של תיקון 4 לתמ"א 18, שביקשה להכניס רפורמה בתכנון ורישוי של תחנות תדלוק, אינה פוגעת בתוכניות קימות לתחנות תדלוק, אפילו הן אינו תואמות את התמ"א במתכונתה החדשה.

את כל הדוגמאות הללו ודוגמאות רבות נוספות שלא צוינו, ניתן לגבש לעיקרון המרכזי ממנו יצאנו והוא עיקרון הרצף התכנוני. עיקרון זה הוא עיקרון מנחה חשוב שצריך לעמוד לצידם של עקרונות חשובים אחרים, כמו שמירה על שטחים פתוחים, וצדק חלוקתי.

עיקרון הרצף, הנגזר מתוך הוראות החוק, מבקש לתת הגנה יחסית, לאינטרסים פרטיים בפני אינטרסים ציבוריים. עיקרון הרצף מגשר בין האינטרס הציבורי לאינטרס הפרטי, באמצעות פיצוי מתאים. חשוב להזכיר את עיקרון הרצף משום שלעיתים נדמה כי קיומה של ההגנה היחסית על הזכויות התכנוניות נעלמת מעיניהם של בתי המשפט ומוסדות התכנון, שעה שהם מפרשים נורמות תכנוניות ככאלה המניקות עדיפות לאינטרס הציבורי, תוך התעלמות מהאינטרס הפרטי.

דופקים ת'ערבים

לא צריך להיות גאון גדול כדי לראות ולדעת שבתחום התכנון והבניה דופקים את הערבים. מספיק לעבור בישובים ערביים בישראל, לראות את התשתיות המוזנחות, את הבניה האקראית ואת עירוב השימושים הבלתי אפשרי,  כדי להבין שמשהו דפוק פה.

עשרות פרופסורים, מאות סטודנטים ואלפי ועדות מצאו מליון סיבות לכך שדופקים את הערבים. החל מחוסר בתקציבים, המשך בהעדר תוכניות מתאר ו"בחוסר התאמה של עקרונות התכנון לתרבות הערבית", וכלה בנרטיב של הסכסוך הלאומי שבין היהודים לערבים.

חברים הכל שטויות. מי שדופק את הערבים הם בראש ובראשונה ראשי הציבור שלהם. במקום לחזר על פתחי משרד הפנים, בנסיון לקבל תקציבים ושאר סוכריות, במקום להיות תלויים בעסקנים פוליטיים שבאים והולכים, במקום לתת תירוצים -  הם צריכים לעמוד על זכויותיהם. הם צריכים לדרוש סמכויות ואחריות. הם צריכים לדרוש ועדות מקומיות ואוטונומיה תכנונית.

המגזר הערבי אינו נהנה מאוטונומיה בתחום התכנון והבניה, אלא פועל בעיקר באמצעות ועדות מקומיות מרחביות, שבראשן יו"ר ממונה מטעם משרד הפנים. מועצות מקומיות ערביות אינן יכולות לפעול בתחום התכנון והבניה, באופן זהה למועצות יהודיות, קטנות מהן בגודלן ובשטחן. העובדה הזו אינה בגדר סוד. זהו מצב בלתי אפשרי. זו אפלייה צועקת, אבל אין פוצה פה ומצפצף.

מצופה היה מראשי הרשויות הערבים שיפציצו את בג"צ בעתירות ובדרישות לקבל ועדות מקומיות עצמאיות – אבל הם שותקים. הם שותקים כי נוח להם לבכות שדופקים אותם. הם שותקים כי נוח להם  לקבל תקציבים במקום לדאוג לתקציבים בעצמם. הם שותקים משום שללא סמכות אין אחריות. נוח להם לא לגבות אגרות בנייה, לא להתעסק עם היטלי השבחה, לא להתאים עצמם לתכנון המרקמי בישראל, לרבות לדרישות הבנייה לגובה. נוח להם לא להפעיל הליכי אכיפה.

זו בדיוק הסיבה שצריך לשחרר את הישובים הערביים מהועדות המקומיות המרחביות, ולכונן ועדות מקומיות עצמאיות. יחד עם הסמכות, תבוא האחריות. נבחר ציבור במגזר הערבי צריך לדעת שיחד עם בחירתו לתפקיד הרם והנישא של ראש מועצה, תבוא האחריות לדאוג לפיתוח הישוב. הן לתכנון והן לאכיפה, וככל והוא לא יעמוד במטלותיו, תבוא הסנקצייה.

שלא יהיה ספק – גם אחרי שיהיו לישובים הערביים ועדות מקומיות, ימשיכו לדפוק אותם בועדה המחוזית, אבל זה לא בגלל שהם ערבים אלא בגלל שהם ועדה מקומית....

מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון – חלק שלישי, למה זה קרה? האם זה טוב ? האם זה רע?

זהו הפוסט השלישי, בסדרה העוסקת במעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה בעבודתם של מוסדות התכנון.

בפוסט הראשון ניסינו לענות על איך? כלומר הרכבנו רשימה חלקית של דרכים באמצעותן מתערב היועץ המשפטי בעבודת מוסדות התכנון. בפוסט השני ענינו על השאלה מכח מה? כלומר מהו מקור הסמכות של היועץ המשפטי להתערב.

בפוסט הנוכחי ננסה לבחון מדוע? כלומר למה זה קורה ? מה התרחש בשני העשורים האחרונים שכל כך העצים והגביר את ההתערבות של היועץ המשפטי בהליכי התכנון. לקראת סיום, ננסה לענות על שאלה נוספת, והיא האם זה טוב או האם זה רע?

נהוג לומר שהכל פרסונלי. בהתאם לכך יש הנוטים לייחס את המעורבות הרבה של היועץ המשפטי לממשלה לאישיותה הדומיננטית של המשנה לשעבר ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד שרית דנה. אלה החושבים כך, מסבירים כי עוה"ד דנה, הן בתפקידה האחרון כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה והן בתפקידה הקודם כיועצת המשפטית של משרד הפנים, היא לא רק האחראית לתופעה אלא גם הסיבה לה. עם כל הכבוד נראה כי ייחוס המעורבות של היועץ בעבודת הועדות לעוה"ד דנה, הוא פשטני מידי. אומנם עוה"ד דנה הייתה שם, במקומות הרלוונטיים במועדים הרלוונטיים, אך נראה כי היא לא הסיבה למעורבות, וכי זו הייתה מתרחשת גם אם מישהו אחר היה נושא בתפקיד.

הסיבה למעורבות היועץ המשפטי לממשלה ומשרד הפנים איננה פרסונלית אלא מערכתית.

מערכת התכנון היא מערכת ריכוזית מטיבה. צריך לזכור שחוק התכנון והבניה, מבוסס על פקודת בנין ערים המנדטורית, שכל תכליתה הייתה לשמר את סמכויות ההכרעה בענייני התכנון והבניה בידי השלטון המנדטורי. משחוקק ב – 1965 חוק התכנון והבנייה, לא נעשו בו הרבה שינויים בהקשר זה, והתפיסה של שימור הסמכויות בידי השלטון המרכזי, הועתקה אל החוק החדש. התוכניות באותה עת היו רק בסמכות הועדה המחוזית. הקלות ושימושים חורגים היו רק בסמכויות ועדה מחוזית. וגם עררים היו בסמכות ועדה מחוזית. הועדות המקומיות היו "קבלני ההיתרים", ולכל היותר שלב בתהליך הסטטוטורי, לא יותר מכך. ועדות הערר המוכרות לנו והפעילות כל כך היום לא היו אפילו בגדר חלום, ויותר מכך, כל השיפוט בעניני תכנון ובניה נתייחד לבג"ץ בלבד.

התוצאה היא מערכת ריכוזית מאד, בעלת שליטה מוחלטת על ההחלטות, מיעוט החלטות שיפוטיות או מעין שיפוטיות, וכשאלה ניתנות, הרי שאף הן, יוצרות אחידות במערכת מאחר ומקורן הוא אחד ויחיד בבית המשפט העליון.

ואז – לפני כעשרים שנה מהפך.

שני ראשים יש לו למהפך. 
הראשון, ואולי הפחות מוכר, הוא מהפך פרוצדורלי. בית המשפט העליון, העביר בפסיקתו את הסמכות לדון בענייני תכנון ובניה, לבתי המשפט המחוזיים, עוד קודם להקמתם הפורמלית של בתי המשפט לעניינים מנהליים. כתוצאה מכך, ארעו שני דברים. ראשית במקום בית משפט אחד נוצרו למעשה חמישה בתי משפט נוספים שעסקו בסוגיות תכנוניות משפטיות. האחידות והריכוזיות שאפיינה את פסיקת בית המשפט העליון, כערכאה יחידה שדנה בנושא, החלה להיסדק. שנית, המעבר של ענייני התכנון והבניה לבתי המשפט המחוזיים, במסגרת הליך של המרצת פתיחה, הפכה את הביקורת השיפוטית בענייני התכנון ובניה, לנגישה, זמינה וזולה יותר. שוב לא צריך להעלות אל משכנו של בית המשפט העליון בירושלים כדי לדון בחוקיותה של גדר. אפשר לעשות זאת גם במחוזי בנצרת. כתוצאה מכך החלו להתרבות העתירות והחלו להתרבות ההחלטות, הדעות והתפיסות, והרסן החל להישמט מידי השלטון המרכזי.

המהפך השני, בסדר, אך החשוב יותר מבחינת השלכותיו, הוא זה של תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. ראשית התיקון השלים את המהפך השיפוטי, בכך שהקים למעשה לראשונה את בתי המשפט לעניינים מנהליים. שנית הוקמו ועדות הערר, כך שנוספו לערכאות השיפוטיות, גם ערכאות מעין שיפוטיות, אשר יושבות כל יום ומייצרות החלטות, לא אחידות בהכרח, בענייני תכנון ובנייה. מעבר לכך הועברו נושאי ההקלות והשימושים החורגים מהשלטון המרכזי, לועדות המקומיות, ועל ראש כל אלה, ניתנה סמכות לועדות המקומיות לאשר סוגים מסוימים של תכניות.

מטרת המחוקק בכל אלה הייתה ברורה – ייעול מערכת התכנון וקיצור ההליכים. אבל, דבר אחד חשוב לא הביא המחוקק בחשבון בשעה שיצר את כל ההסדרים הללו, והוא הדי.אן.אי של המערכת. מערכת התכנון היא ריכוזית בבסיסה ההיסטורי והארגוני. שינוי במערכת מסוג זה, לא יכול להתבצע על בסיס של תיקונים בחוק קיים, מבלי שינוי יסודי מבני ועמוק יותר.
המעורבות שאותה אנו חווים היום של היועץ המשפטי לממשלה, הינה התוצאה של העבודה החלקית של המחוקק. התיקונים בחוק יצרו סוג של "מוטציה" חקיקתית, והמערכת המסורתית, שהמשיכה להתקיים במתכונתה הקיימת מלפני השינוי בחוק, פעלה ופועלת, מכח אותה מסורת של רכוזיות, על מנת לשמר בידיה את "השליטה" על המערכת. כמו גוף שנכנס לתוכו פולש זר, פועלת "המערכת הישנה", על מנת להגן על עצמה, והיא עושה זאת באמצעות כל אותם דרכי התערבות עליהם עמדנו.

נדמה שאת מה שאנו מנסים להגיד כאן, סיכם כבר מזמן שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין, בפסה"ד בענין חוף השרון, שעסק בתיקון 43, וכך נכתב על ידו שם כבר לפני כעשור:

"כשבע שנים עברו מאז תחילתו של התיקון, והערפל הסמיך ש"מהפכת 43" הייתה שרויה בו בתחילתה טרם התפוגג. אכן, עד לימינו אלה שוררת אי-ודאות באשר להיקף הסמכויות שנגרעו מן הוועדות המחוזיות ואשר הוספו לוועדות המקומיות, והוויכוח בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי – הטוענים לצמצומה של זרימת הסמכויות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות – לבין השלטון המקומי – הטוען להעצמתה של זרימת אותן סמכויות – נמשך והולך במלוא עוזו. שלוש העתירות המונחות לפנינו אינן אלא דוגמה לאותו ויכוח סוער שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי.

יתר-על-כן, הסוגיות המשפטיות הנדרשות מאותה הזרמת סמכויות מוועדות מחוזיות לוועדות מקומיות לא זו בלבד שסבוכות וקשות הן לפתרון, אלא שעוד נכונו לנו עלילות לעתיד-לבוא. טעם הדבר הוא שתיקון 43 עושה שימוש לא-מעט בנוסחאות כלליות לעניינה של אותה העברת סמכויות – נוסחאות הניתנות להידרש לכמה וכמה פנים – וממילא מתבקשים אנו להזדמן לפירוש "תכליתו" של החוק. אלא שהתכלית אף היא אינה נהירה לחלוטין – שהרי התכלית מעוצבת, בין השאר, בניסוח החוק – וממילא נאלצים אנו להכריע בדין על-פי מדיניות פרשנות כללית. והדבר אינו קל. זאת ועוד, מדברים אנו בהוראות-חוק שעניינן סמכויות תכנון, ובידוע הוא כי בהגדרת סמכות ראוי – כמעט הכרח הוא – שניסוח הדין יהא חד-כתער. די לנו בקשיי פירושו של הדין המהותי, ומה שנוסיף עליהם קשיי פירוש בנושא סמכות? שאם זו תהא דרכנו, סוף דבר יהא שנדשדש בפרוזדור ואל הטרקלין לא נגיע או שנגיע אליו באיחור."

ובהמשך:

"הפירוש המוצע לסעיף קטן (5) אינו פירוש רחב, וסמכויותיה של הוועדה המחוזית שמורות לה. נהפוך הוא: פירוש בדרכה של המדינה עלול להביא לצמצום בלתי ראוי של "מהפכת 43", ואנו נעמוד ונשאל בתמיהה ובעצב: אם זה הפירוש שלחוק, מה הועילו חכמים בתקנתם?"

ניתן לסכם ולומר כי המעורבות של היועץ המשפטי לממשלה הינה פועל יוצא מאותו נסיון כושל, ולא חד מספיק להעביר סמכויות בחוק לועדות המקומיות, בשיטה של הדבקת טלאי על טלאי, מבלי לשנות באופן שלדי ומבני את מערכת התכנון.

כל אמור עד כאן, בפוסט זה, ואף בקודמים לו, אינו אומר דבר ביחס לשאלה הבאה אליה אנו מבקשים להתייחס עתה, והיא:

האם זה טוב או רע?

האם מעורבות השלטון המרכזי, באמצעות היועץ המשפטי לממשלה, ומשרד הפנים, למרות שאולי נראה שהיא לא נעשיית בדרכים ראויות, מובילה לתוצאה ראויה?

ובכן, כמו שאמרו במקום אחר"ככה היא באמצע". יש במעורבות היועץ המשפטי לממשלה, כמו כנראה בכל דבר, יתרונות וחסרונות.

מצד היתרונות,היא יוצרת אחידות, שוויוניות, ויעילות.
היא מונעת מצב שבו בעל מקרקעין בחדרה יהנה מזכויות שחברו בגדרה אינו נהנה מהן, רק משום שהם מצויים במרחבי תכנון שונים.
היא מאפשרת מענה מהיר ואחיד לשאלות דומות, על בסיס סל של פתרונות מוכן מראש, מבלי צורך לדון מחדש בכל סוגיה. 
היא מונעת הטלת עומס יתר על מוסדות התכנון על ידי הגשת תוכניות חסרות יכולת מימוש.

מצד החסרונות, יש טעם לפגם בכך שמוסדות התכנון פועלים בהקשר בכפיפות להנחיות היועץ בניגוד להלכה שנפסקה בענין דור אנרגיה. זאת ועוד, הפרשנות של היועץ המשפטי לממשלה תהיה לעולם מצרה ביחס לסמכויות השלטון המקומי, ובכך יש כדי לפגוע במוסד היועץ המשפטי לממשלה וכדי לגרוע מהאובייקטיביות והממלכתיות שצריכים לאפיין אותו. דרכי ההתערבות של היועץ המשפטי לממשלה אינן שקופות ומבוקרות מספיק, ולעיתים דומה כי מעורבות היועץ המשפטי לממשלה חוצה את המישור הפרוצדראלי, את מישור הסמכות, ומובילה גם את נושאי המהות. כלומר לעיתים נדמה כי שיקול הדעת האוטונומי של מוסדות התכנון, נפגע כתוצאה ממעורבות של "האח הגדול", בתכני התכנון.

נראה כי המערכות כולם, הן זו התכנונית והן זו המשפטית, מחפשות שביל זהב ללכת בו, ומכיוון שחוק התכנון והבניה, באופן בסיסי ושלדי, ימשיך ללוות אותנו עוד שנים, הרי שהדרך אל שביל זהב כזה תמשיך לעבור באולמות בתי המשפט, ומטבע הדברים, היועץ המשפטי ימשיך להיות מעורב עד צוואר בהליכי התכנון.

חשמל זורם בכפות ידיך - על הצעות חוק לביטול תכניות ישנות

ב - 31.5.1994 נכנס לתוקפו חוק מכונן -  לא פחות - ביחס לעולם התכנון בישראל. לא, אני לא מתכוון לתיקון 43 לחוק התכנון והבניה, ואפילו לא לתיקון 26 לאותו חוק. אני מתכוון לחוק תחנת הכוח תל אביב (ביטול), התשנ"ד – 1994.

למי שלא מכיר, אז הנה הסיפור.

ישראל של אותה תקופה סבלה ממגבלה של כושר הייצור בחשמל, מגבלה חמורה אפילו מזו הקיימת כיום. כדי להגדיל את כושר הייצור תוכננה תחנת הכוח של רידינג ד', אלא שסדרה של התנגדויות וצווי מניעה יצרו מכשולים בפני הקמת התחנה. כדי להתגבר על המכשולים הללו, החליטה הממשלה לחוקק "חוק עוקף תכנון", שישתיק את כל המתנגדים, ימנע צווים שיפוטיים ויאפשר את הקמת תחנת הכוח ללא דחיות נוספות. כך נולד חוק תחנת הכוח תל אביב תשכ"ז – 1967, שלימים כונה חוק רידינג ד'.

הוראות החוק הם חלומו הרטוב של כל גורם הפועל בתחום התכנון בכלל ובתחום התשתיות בפרט. הוראות החוק מפלסות דרך להקמת תחנת הכוח, ללא מכשולים,ללא חסמים בירוקרטים, וללא התנגדויות. הן מסמיכות את הממשלה לאשר את התוכנית תוך יידוע בלבד של הועדה המחוזית. הן פוטרות את תחנת הכח מהוצאת היתר בניה ומרשיון עסק, והן מסמיכות את הממשלה לקבוע תקנות לפיקוח על העבודות.

תחנת הכוח רידינג ד' אכן הוקמה מכוחו של חוק זה.

למרות שתחנת הכח הוסיפה לכושר הייצור של חשמל בישראל, הרי שמבחינת עולם התכנון, תהליך אישורה בחוק ולא בתוכנית, סימן חושך גדול.

חוק רידינג ד' היה מצוי עמנו בספר החוקים של מדינת ישראל, כמעט 30 שנה, עד שב 1994 התקיים אותו אירוע מכונן של ביטול החוק, שלא רק שגירש את החושך והחזיר אותנו לאור, אלא אף האיר באור גדול את האיוולת, על מנת שלא תחזור שוב.

את הפרשה כולה סיכמו יפה מציעי החוק, בדברי ההסבר לחוק המבטל, שם כתבו:

"חוק תחנת הכוח תל אביב אושר בשנת 1967 במטרה לאפשר את הקמת תחנת הכח רידינג ד' תוך עקיפת חוק התכנון והבניה. מצב זה שבו תחנת כוח פועלת על סמך חוק מיוחד הינו מצב בלתי רצוי. מוצע, על כן, לבטל את החוק המיוחד שנחקק בנושא זה, ולהכפיף את תחנת הכוח לחוק התכנון והבנייה ולחוקים אחרים שענינם שמירה על איכות הסביבה."

הליכי תכנון הם עניין המסור כולו למוסדות התכנון. אמנם כוחה של הכנסת עימה והיא מוסמכת להתערב, באמצעות חקיקה, גם בתוכן התכנון, כפי שנעשה בפרשת רידינג ד', אך לא ראוי שהיא תעשה כן.

הגדרנו את ביטול חוק רידינג ד' כאירוע שהינו לא פחות מאירוע מכונן, משום שחשבנו, שבאישור החוק המבטל, הכירה הכנסת דה פאקטו במגבלת כוחה, וכי למרות שהיא מוסמכת לעשות כן, היא לא תפעיל יותר את סמכותה על מנת להתערב בשיקולי תכנון באמצעות חקיקה ייחודית. כוחם העצמאי והבלתי תלוי של מוסדות התכנון הוא ערך קונסטיטוציוני, ראוי להגנה. ההתערבות בקביעותיהם, באמצעות חקיקה - פסולה ולא ראויה. נראה כי לאחר פרשת רידינג ד' התערבות מסוג כזה, לא תתרחש פעם נוספת.

נזכרנו בפרשת רידינג ד' על רקע הצעות החוק השונות העולות לדיון לביטול או לבחינת תוכניות ישנות.

מדובר ביוזמות חקיקה שונות שמטרתן להביא לביטולן של תוכניות שאינן תואמות את ערכי התכנון העכשוויים. אכן יש תוכניות שהזמן לא היטיב איתן ויש מקום לבטלן, אלא שהחוק הנוכחי מסמיך את מוסדות התכנון לבטל תוכניות. ביטול תוכניות, ממש כמו אישורן הוא שיקול תכנוני, ויש להותיר שיקול זה למוסדות התכנון, ולא להתערב בו באמצעות חקיקה, אפילו מטרתה חיובית.

יתירה מכך, תוכניות מעניקות זכויות. ביטולן כרוך בפגיעה בזכויות שלצידה פיצויים. ביטול זכויות ללא פיצויים אף היא מהווה פגיעה קונסטיטוציונית בקניין, וגם בכך לא צריך להתערב בחקיקה. ככל ומוסדות התכנון מזניחים את תפקידם, ואינם עוסקים בביטול תוכניות בכלל או תוכניות מסוימת בפרט, ניתן להמריץ אותם לפעול. ניתן ליזום תוכניות מבוטלות. ניתן ליזום הליכי ביטול שבאמצעותם ניתן, לאחר שמוע כדין, התנגדויות ותשלום פיצויים, לבטל תוכנית. ניתן להקפיא תוכניות. דבר אחד לא ניתן – לבטל תוכניות באמצעות חקיקה או כתוצאה ממנה. גם אם הכוונה טובה – הדרך פסולה.