אין חדש תחת השמש

מה המשותף להרצליה, רמת השרון, מטה יהודה ואופקים ?

אם לא ניחשתם, אתם מוזמנים ללחוץ על שמות הישובים שפרטנו. או אז תופנו לתקנונים של תכניות המתאר של הישובים האלה, ואולי תופתעו לגלות, שלכל הישובים האלה, יש תקנונים דומים של תכנית מתאר, לכל תחום הישוב. בחלק מהמקרים התקנונים כל כך דומים, עד כדי כך שנדמה שהם הועתקו אלה מאלה. אם תהיו ממש שקדנים, ותחפשו במאגרי המידע השונים, תמצאו שגם לישובים נוספים יש תכניות שתקנוניהן דומים, שלא לומר זהים, לתקנונים של הישובים הנ"ל.

מדוע נזכרנו בכל אלה ?

משום שכמאמר השיר, הגלגל מסתובב לו, ועכשיו תכניות המתאר הכוללות/כלליות/כוללניות, למעלה, ואילו התכניות הנקודתיות, למטה מאד למטה.

ראשית בוודאי זכורה לכם הרפורמה בחוק התכנון והבניה, שנתנה לבלוג הזה את שמו, היא "רפורמת המרפסות". שם ניתן מקום נרחב לתכניות מתאר כוללניות, שנועדו לאפשר העברת סמכויות תכנון לועדות המקומיות. הרפורמה לא התקבלה, אבל הביטוי "תכניות מתאר כוללניות", נשתמר, לפחות באתר האינטרנט של משרד הפנים, שמפרט את המתווה להכנת תכניות שכאלה.

שנית, מוכרות לכם הוראות 62א(ג) המעודדת ועדות מקומיות לאשר תכנית מתאר מקומית לכלל שטח הישוב כתנאי לקבלת סמכויות תכנון נוספות.

ולבסוף, אם תעיינו בהחלטות של הועדות המחוזיות השונות, תמצאו מספר בלתי סופי של החלטות שבהן מעקבות ועדות מחוזיות תכנון נקודתי, עד להשלמתו של תכנון כולל.

במרבית המקרים תכנון כולל הוא חשוב וטוב, אבל, על רקע התכניות הדומות שהצגנו לעיל, צדה את עינינו, באתר האינטרנט של משרד הפנים, בפרק שעוסק בהכנת תכניות מתאר כוללניות לישובים, האמירה לפיה:

 "כחלק מחשיבה מחודשת אודות אופיין הרצוי, מטרותיהן ועקרונותיהן של תכניות המתאר, גובשה תפיסה תכנונית חדשה                  באשר לדמותה של תכנית מתאר לישוב. תפיסה זו עוגנה בטיוטת מתווה, שמטרתו להוות כלי עבודה למתכננים ומוסדות התכנון."

שימו לב לניסוח - "חשיבה מחודשת".

הוא שאמרנו, איך שגלגל מסתובב לו. פעם חשבנו כך, אחר כך אחרת, והנה אנחנו חושבים מחדש את מחשבותינו הקודמות.

כך או כך, אם תעיינו במתווה החדש המוצע להכנת תכניות מתאר כוללניות אל מול תכניות המתאר הישנות והדומות זו לזו, אותן הצגנו כדוגמה, תגלו שאין הבדלים מהותיים ביניהן. תגלו שכבר מזמן היה מי שחשב שנכון להכין תכנית מתאר כוללת לכל תחום ישוב. תגלו שאותו "מישהו", הפיץ "מודל" של נוסח ראוי לתכניות שכאלה, ותגלו שהיו מי שהעתיקו, יישמו,  והחילו את התכניות ברשויות השונות. נכון האריזה של התכניות שונה (לא היה אז מבא"ת), דרכי ההפצה שונות, (כן גם על אינטרנט לא ידעו לחלום) אבל, ובזה העיקר, התכנים דומים, מה שמלמד שבהקשר זה אין חדש תחת השמש. 

תזכיר תיקון 100 לחוק - תוספת נציגי ציבור בועדות המקומיות - סוס טרויאני או פיקוח נדרש?

על חיוניותן של ועדות התכנון המקומיות למערכת התכנון הכללית ועל הצורך בבקרה ובפיקוח על פעילותן, עמד בית המשפט העליון, בפסק הדין הידוע בעניין, עופר השקעות ופתוח נ. אירית גליקמן ואח':

"הוועדה המקומית שבה חברים נציגי התושבים במקום, הינה זו ה"חיה" את תכנית המיתאר המקומית מקרוב. היא בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נושא התכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה בדרך-כלל הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצורכי הסביבה והתושבים במקום. קירבה זו של הוועדה המקומית לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה טומנת בחובה לעתים בעייתיות מסוימת. זאת, הן בשל הראייה הצרה יחסית של הוועדה המקומית את צורכי התכנון האזוריים והארציים – להבדילה מראייתה המעמיקה את צורכי התכנון המקומיים – והן בשל החשש כי חברי הוועדה המקומית יתקשו לעמוד בלחצים המופעלים עליהם מצד גורמים מקומיים שונים. הוועדה המחוזית מורכבת בעיקר מנציגי השלטון המרכזי. ראייתה את צורכי התכנון הינה רחבה וכוללת, ורמת הקירבה המצומצמת יחסית שלה לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה אמורה להבטיח הליך קבלת החלטות נקי ומשוחרר מלחצים. בכך נוצר איזון ראוי, אשר תכליתו הבטחת שילוב אופטימלי ככל הניתן של השיקולים והגורמים השונים המעורבים בהליך אישורן של תכניות מיתאר מקומיות."

מאז נכתב פסק הדין הזה, נערכו לא מעט שינויים במערך הסמכויות של הועדות המקומיות והמחוזיות, ובמערך היחסים ביניהם. כל שינוי כזה מסיט את נקודת האיזון ושווי המשקל שבין מוסדות התכנון. שינויים מסוג זה צריכים להיעשות בזהירות משום ששינויים גדולים מידי עשויים לעקר את אותו איזון שעליו עמד בית המשפט העליון.

התזכיר לתיקון 100 לחוק התכנון והבניה, מציע שינויים הן בהרכב חברי הועדה המקומית, והן בקביעת תנאי סף לבעלי התפקידים הבכירים בה, מהנדס הועדה, והיועץ המשפטי שלה. כמו תמיד גם הפעם, תוכלו לעיין בשינויים המוצעים, ובדברי ההסבר שלהם, בתחתית הפוסט.

עיון בתיקון המוצע מלמד כי לדיוני הועדה המקומית יוזמנו שני נציגים נוספים, בעלי מקצוע בתחום התכנון והבניה, אותם ימנה שר הפנים. לנציגים אלה יוקנו סמכויות מיוחדות לתת חוות דעת, ולדרוש דיונים מיוחדים וחוזרים, במליאת הועדה המקומית, בקשר לתוכניות בסמכות מקומית. כמו כן הם יהיו זכאים לגמול מיוחד בעבור השתתפות בישיבות.

התיקון מיותר לחלוטין. ברמה העקרונית, הוא מפר את האיזון בין הועדה המקומית למחוזית בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. הוא מחדיר לליבת העשייה המקומית נציגים של השלטון המרכזי, באופן המנתק את הדיון מההוייה המקומית שלו. מהצד השני, הסמכויות המוקנות למציגים הללו הן סמכויות לעכב דיון ולא לקדמו, והרי זו לא מטרת התיקון. אין ספק שעל פעילותו של כל גוף סטטוטורי נדרשים בקרה ופקוח, וכך גם ועדות מקומיות. אלא שכלי הבקרה והפקוח על פעילות הועדה המקומית, מספקים. לא נחזור כאן על כולם, אלא נזכיר רק את ועדות הערר, שתיקון 100 לחוק מרחיב את סמכויותיהן, ואת השינויים בדרישות ביחס למינוי "שומרי הסף" של הועדה המקומית (המהנדס והיועץ המשפטי), שגם הם נכללו בתיקון 100 לחוק. ניתן להסתפק בכך מבלי לסרבל את עבודות הועדה המקומית על ידי שינוי הרכבה והפיכתה מגוף מקומי לגוף שיש בו ייצוג עודף לשלטון המרכזי. על ועדות מקומיות נדרש פיקוח,אבל עודף פיקוח מונע עצמאות ומפר את האיזון הבסיסי והעקרוני שבין מוסדות התכנון ואת עיקרון הייצוג של השלטון המקומי שהוא עקרון קונסטיטוציוני חשוב.

מדד ההאצה: התיקון לחוק מנוגד לרצון המחוקק להאיץ את הטיפול בתוכניות. הוא מסרבל ומאיט את הטיפול ולכן הציון לתיקון זה הוא 0.

מדד הביזור: העברת סמכויות לועדות מקומיות תוך שינוי הרכבן של הועדות המקומיות, והפיכת נציגי שר הפנים לגורם הדומיננטי בהן, מגלה למעשה שאין כאן ביזור סמכויות אמיתי , אלא ביזור מוסווה. אשר על כן במדד הביזור מקבלים התיקונים בהרכב הועדה המקומית ציון 2.  

תל אביב וכל השאר

לפני ימים אחדים פרסמנו כאן פוסט העוסק בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות על פי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבניה. לפוסט צרפנו טבלה, המכילה פירוט והשוואה של סמכויות התכנון של הועדות המקומיות. כפי שודאי שמתם לב, מעיון בטבלה (ואם לא שמתם לב אתם מוזמנים לחזור ולעיין בה על ידי לחיצה כאן) התיקון לחוק יוצר אבחנות חדשות.

התיקון מכיר בכך, שלא דומה ועדה מקומית אחת לאחרת. מבחינת התיקון זוהי פריצת דרך ענקית. סוג של נסיון של המחוקק להדביק את קצב ההתקדמות של המציאות התכנונית. לא יהיה מי שיחלוק שועדה מקומית תל אביב, אינה דומה לועדה מקומית שקמים, (ואל תיעלבו שם בשקמים...), וכבר מזמן הגיעה העת להתייחס לועדות לא רק על פי מיקומן ההררכי, אלא גם על פי מיקומן האיכותי.

התיקון לחוק יוצר חלוקה רוחבית בין שלושה סוגים של ועדות מקומיות. "ועדה מקומית", "ועדה מקומית עצמאית" ו"ועדה מקומית מיוחדת".

ההבדל בין הועדות המקומיות השונות הוא בהיקף הסמכויות שניתן להן. סמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית" רחבות מסמכויות "ועדה מקומית", וסמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת", רחבות מאלה של "ועדה מקומית עצמאית".

התיקון לחוק אינו קובע קריטריונים על פיהם ועדה מקומית תחשב כועדה מקומית עצמאית או כועדה מקומית עצמאית מיוחדת. התיקון גם לא קובע כי קביעה כאמור תעשה בתקנות. התיקון מותיר את הסמכת הועדות לשיקול הדעת של שר הפנים, לאחר קבלות חוות דעת מראש מינהל התכנון ומהיועץ המשפטי לממשלה, ולאחר שנוכח כי הועדה המקומית הקונקרטית מקיימת סמכויות רישוי, תכנון ואכיפה, ראויות, המתאימות להיקף הסמכויות המוענק לכל אחד מסוגי הועדות.

כלומר, אם שר הפנים יחשוב, על פי שיקול דעתו, כי ועדה מקומית מסוימת יכולה לקבל את הסמכויות שהחוק החדש קובע לועדה מקומית עצמאית, הוא רשאי לתת לה הסמכה להשתמש בסמכויות אלה, וכמובן גם לגרוע אותן, בהתקיים תנאים הפוכים. המבחן הוא "מבחן היכולת המקצועית".

אין ספק "שמבחן היכולת המקצועית", הוא מבחן ראוי להענקת סמכויות תכנון, אבל אנחנו הוספנו ושאלנו את עצמנו, אם כך, מדוע בכלל ליצור את האבחנה בין סוגי ועדות שונות כפי שמציע התיקון? מדוע לא לקבוע כי שר הפנים רשאי לגזור את כל אחת מסמכויות התכנון של הועדה המחוזית (למעט אלה להן השפעה מרחבית) ולהסמיך ועדה מקומית להשתמש בהן, בהתקיים מבחן היכולת המקצועית?

קחו כדוגמה את הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב. מדובר אומנם במוסד תכנון מקומי, אבל אין ספק שמדובר בגוף ראוי, בעל אג'נדה תכנונית, מסורת, כח אדם מעולה, ותקציבי תכנון ופיתוח העולים על אלה של הועדה המחוזית. מדוע להגביל גוף כזה, שאין ספק כי הוא עומד ויעמוד ב"במחן היכולת המקצועית", לסד הסמכויות של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" ? מדוע לא לשחרר אותו  לדרכו התכנונית?

אומנם התיקון לחוק משפר ומיעל את המצב אבל מבחינה עקרונית הוא מגיע רק כדי מחצית הדרך. הוא יוצר אבחנה איכותית בין ועדות מקומיות, ומעניק סמכויות רחבות יותר לאלה האיכותיות, אך מאידך, מגביל ויוצר סטנדרט אחיד ושבלונות קבועות של סמכויות, שאינן ורסטיליות מספיק כדי להחיל את מגוון הועדות המקומיות והשונות שביניהן. סד הסמכויות יוסיף ויוליד התדיינויות אין סוף על היקפן, ומירוץ הסמכויות בין משרד הפנים והועדות המקומיות עשוי שלא להסתיים גם לאחר התיקון. הסמכת שר הפנים, ומערך הענקת סמכויות גמיש יותר, היו מסייעים לייעול והאצת הליכים.

אשר על כן:

במבחן הביזור: הציון לאבחנה בין הועדות המקומיות והענקת סמכויות רחבות יותר עלפי איכות הועדה, הוא "רק" 8, משום שניתן היה ללכת עוד קצת הלאה...

במבחן ההאצה: כנ"ל, והוסיפו לכך את החשש שסד הסמכויות יצור מאבקים משפטיים על פרשנות ההיקף הסמכות, דבר שיגרום לעיכובים לא מעטים ביישום החוק החדש.

פרגון

במקביל לתהליכי החקיקה של תיקון 102, נערך משרד הפנים להטמעתו. זה לא פשוט. מעבר לנו, צרכני התכנון, מערכת התכנון עצמה צריכה לשנות הרגלים של שנים ארוכות, וככל שתהליך ההטמעה שם יהיה פשוט יותר, כך סיכוייו של התיקון להקלט יהיו גדולים יותר.

בהקשר זה צריך לפרגן למשרד הפנים.

באתר המשרד מלווה תהליך החקיקה בחומר תומך, הכולל את ההחלטות השונות, את פירוט תהליך החקיקה, והסברים באשר לחוק מטרתו, והשינויים המרכזיים והבולטים בו.

שתי מצגות שהוכנו על ידי המשרד ופורסמו באתר משרד הפנים, מסבירות בצורה ידידותית ובהירה את השינויים שבמרכז התיקון לחוק. המצגת הראשונה עוסקת בתיאור סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות, ואילו המצגת השניה מסבירה את תהליך הרישוי החדש. על ידי לחיצה על השורות המודגשות תוכלו לעבור אל אתר משרד הפנים או להכנס במישרין למצגות שנערכו על ידו, ובאמצעותן ללמוד במהירות ובקלות על סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות השונות ועל תהליך הרישוי החדש.

מדד ההאצה: המצגות שפרסם משרד הפנים מקבלות את הציון 10 במדד ההאצה. תרומתן לקליטת החוק תהיה חשובה ומרכזית , ובכך יהיה כדי לזרז ולייעל את קליטתו ויישומו.

קרקע חקלאית.

עד לתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה הייתה הסמכות לאשר שמושים חורגים והקלות, מצויה בידי הועדות המחוזיות. תיקון 43 לחוק, בין יתר חידושיו, העביר את הסמכות לאשר הקלות ושימושים חורגים לועדות המקומיות, וזאת למעט ביחס לקרקע חקלאית שהוכרזה ככזו על פי התוספת הראשונה לחוק.

שימור הסמכות לאשר שימושים חורגים בקרקע חקלאית מוכרזת, בדי הועדות המחוזיות, נבע מהחשש שהעברת הסמכות לועדות המקומיות, תגרום לריבוי אישורים לשימושים חורגים, ולהפרתם של השטחים הפתוחים והשטחים החקלאיים.

אלא, שבמשך השנים נוצר מצב אנומלי לפיו, בשטחים רבים אושרו תוכניות ברמות שונות מכח חוק התכנון והבנייה, ואילו ההכרזה של הקרקע על פי התוספת הראשונה, לא בוטלה. התוצאה הייתה שלמרות שיעודה של הקרקע חדל מלהיות חקלאי, עדיין נדרש היה אישור הולקחש"פ,  ואישור הועדות המחוזיות לשימושים חורגים ביחס לקרקעות אלה.

לא עוד.

פסק דין חדש ומהפכני של ביהמ"ש העליון  בענין הולקחש"פ נ. עיריית פתח תקווה, מאשר פסק דין של השופטת בוסתן מבית המשפט לענינים מנהליים במחוז המרכז, וקובע בעניין זה הלכה חדשה.

בית המשפט העליון קובע כי קרקע חקלאית, לעניין התוספת הראשונה, היא קרקע שמתקיימים לגביה שני תנאים מצטברים:

התנאי הראשון - היא הוכרזה כזו, על פי התוספת הראשונה לחוק.

התנאי השני -  יעודה חקלאי על פי תוכנית תקפה.

המשמעות היא שקרקע שאחד משני התנאים הללו אינם מתקיימים לגביה, אינה קרקע חקלאית כמשמעותה על פי התוספת הראשונה, ולכן הסמכות לאשר לגביה שימושים חורגים היא סמכות בלעדית של הועדות המקומיות.

יש הטוענים שהעברת הסמכות לועדות המקומיות, טעונה הליך של ביטול ההכרזה, ויש הטוענים, כי פסק הדין הוא המבטל את ההכרזה לעניין קרקעות שלא מתקיימים בהם שני התנאים הנ"ל.

כך או כך, אין ספק שככל ופסה"ד של בית המשפט העליון לא ישונה בד"נ, או בחקיקה, זוכות הועדות המקומיות, ובעיקר אלה הפועלות במרחב הכפרי, לתוספת סמכות נכבדה, ויש לקוות כי סמכות זו תופעל בישוב הדעת, ועל בסיס תכנוני ראוי.

יש לזכור כי סמכות הועדות המקומיות כפופה לסמכות ועדת הערר ולסמכות בתי המשפט המנהליים, ואלה יעצבו מן הסתם, את המבחנים להפעלת הסמכות החדשה. לכן, ככל שהועדות המקומית, יפעילו את הסמכות החדשה באיפוק ובריסון תכנוני, כך ישמר חופש הפעולה להן בהפעלת הסמכות.

סיפור על זיג זג - הועדות המקומיות תוכלנה (שוב) לאחד ולחלק מגרשים בבעלות אחת.

למרות שעוד לא חנוכה, אני מבקש לחזור ולעסוק באור הנר. לא ממש באור של הנר, אלא בפסק הדין בענין אור הנר, עליו נכתב כאן בעבר פוסט נפרד, שעסק בפירוש סמכויותיה של ועדה מקומית בעניין תוכניות איחוד וחלוקה.

פסק הדין, דחה את עמדת המדינה לפיה, סמכות הועדה המקומית בענין איחוד וחלוקה של מגרשים, חלה רק כשהבעלות במגרשים הינה של יותר מבעלים אחד. פסק הדין קבע למעשה, את מה שהיה ברור ומתחייב משחר בריאתו של תיקון 43 כי ועדות מקומיות מוסמכות לאחר ולחלק מגרשים, לא משנה כמה בעלים יש להם, אחד או מאה.

למרות פסק הדין, המדינה לא ויתרה על עמדתה. על פסה"ד הוגש ערעור.

במסגרת הערעור שהגישה, "שכנעה" המדינה את המשיב, קיבוץ אור הנר, להסכים לביטול פסק הדין, מבלי שניתנה הכרעה בבית המשפט העליון. גם לתופעה זו, בה המדינה "משכנעת", צד להליך מולה, להגיע להסדר פשרה מיטיב, ובלבד שלא תנתן הכרעה עקרונית בסוגיה עקרונית, ייחדנו בעבר פוסט נפרד, ואתם מוזמנים לשוב ולעיין בו.

מכל מקום, התוצאה שהתקבלה, לאחר ביטולו "בהסכמה", של פס"ד אור הנר, היא שמבחינה פורמלית הסוגיה המשפטית נותרה פתוחה. 

נכון להיום, עומדת מצד אחד עמדתה הפרשנית של המדינה, ומנגד, דעות אחרות, לפיהן הסמכות לחלק ולאחד מגרשים הינה סמכות תכנונית, שחלה כל אימת שיש הצדקה תכנונית לחלוקת המגרשים, בהסכמה או שלא בהסכמה, יהא יהא אשר יהא מספר הבעלים המשותפים באותו מגרש.

הסיבה שאנו שוב נדרשים לסוגיה זו היא שיש סיכוי ממשי שהסיפור בזיג זג הזה עומד להסתיים.

בתזכיר לתיקון 102 לחוק, אנו מגלים תפנית בעלילה. להבדיל אולי ממקרים אחרים בהם המדינה מעגנת בחוק את עמדותיה הפרשניות, אפילו לא התקבלו על ידי בית המשפט (סוג של "עוקף בג"ץ) הרי שבענין זה נראה כי המדינה דווקא מקבלת את העמדה הבסיסית, של פסה"ד אור הנר, ומציעה לתקן, את נוסח הסעיף, על מנת "שיהיה ברור", לכל מי שזה לא היה לא ברור (שזו בעיקר המדינה עצמה) כי ועדה מקומית מוסמכת לאחד ולחלק מגרשים במסגרת סמכויות התכנון שלה.

נוסח הסעיף המתקן המוצע הוא מעט מסורבל, לכן נצטט את הסעיף המסמיך בשלמותו. התיקון קובע כי בין היתר, ועדה מקמית תהיה מוסמכת לאשר תוכניות הכוללות:

"(1) איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז', וכן איחוד וחלוקה של מגרשים שבבעלות אדם אחד שהיו רואים אותם כאיחוד וחלוקה כמשמעותם בסימן ז' אם המגרשים היו בבעלות של יותר מאדם אחד, והכל בלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3);" 

הבנתם?

אם לא קראו שוב ! כדי לסייע לכם, סימנו בקו תחתון את השינוי בחוק, שכל מטרתו לאמץ למעשה את הפרשנות הראויה שניתנה לסעיף בפס"ד אור הנר.

נכון שיכול היה להיות פשוט יותר להותיר על כנו את פסק הדין בענין אור הנר, ואז לא היינו נזקקים לנסוח מעיק כל כך, על מנת להסביר דבר פשוט כל כך, שהוא בגדר מובן מאליו. אבל פס"ד אור הנר בוטל, ואם הדרך להגיע לפתרון הנכון עובר בדרך פתלתלה - שיהיה. העיקר התוצאה, ובמקרה הזה "הזיגזוג" מוביל לתוצאה נכונה.

מדד הביזור: הציון במדד הביזור הוא 10. ציון גבוה כזה לתיקון לכאורה זניח, מצריך הסבר, וההסבר יבוא. מגרש הוא היחידה התכנונית הבסיסית. מוסדות התכנון, אינם מתכננים חלקות או קרקעות. מוסדות התכנון מתכננים מגרשים. המגרש הוא מושא התכנון. זכויות הבניה, מוקנות למגרשים. קווי בנין נקבעים למגרשים. גובה הבנין נקבע למגרש. מקומות החניה נמדדים למגרשים. ההפקעות נעשות ממגרשים, וכך הלאה.

אשר על כן, הענקת זכות לתכנון לועדות המקומיות, שהיא למעשה הזכות לקבוע זכויות וחובות ביחס למגרשים קונקרטיים, מבלי להעניק זכות ליצור ולעצב את המגרשים עצמם, בהליך של אחוד וחלוקה, משמעה הענקת זכות חסרה, שאף עלולה להוביל לתכנון לקוי. הקניית סמכויות תכנון ללא סמכות איחוד וחלוקה בצידן, היא הקנייה חסרה, ומכאן חשיבותו של תיקון זה או הבהרה זו בחוק. מכאן גם הציון הגבוה במדד הביזור.

מדד ההאצה: ברור על פניו שהענקת הסמכות לאחר ולחלק מגרשים בבעלות אחת לועדות המקומיות תאיץ תהליכים, ולכן גם במדד ההאצה, צריך התיקון לקבל ציון גבוה. עם זאת, הנוסח המסורבל של הסעיף עלול מן הסתם לייצר אי הבנות וקשיים בדרך ליישמו, ולכן הציון כאן הוא 8.

המדריך המלא לוועדות המקומיות

החלוקה הקלאסית של ועדות מקומיות הייתה חלוקה גאוגרפית. חלוקה אופקית. לכל הועדות המקומיות היו סמכויות זהות, והשוני ביניהן היה בתחום התפרשותן הגאוגרפי.

באופן גס, הכרנו שלושה סוגי ועדות מקומיות:

* ועדה לפי סעיף 18 - שהיא ועדה במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד.

* ועדה לפי סעיף 19 - שהיא ועדה במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת.

* ועדה לפי סעיף 12 - שהיא ועדה שאיננה בתחום אחד ממרחבי התכנון הנ"ל.

תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, מוסיף מימד נוסף לחלוקה הקלאסית האמורה. על החלוקה המוכרת של ועדות מקומיות, האופקית/הגיאוגרפית, מוסיף התיקון חלוקה אנכית, שעניינה בהגדרת סמכויות שונות, לועדות שונות.

התיקון יוצר למעשה חלוקה אנכית של ועדות מקומיות לארבעה סוגים:

* ועדה רגילה - שלה מוקנות סמכויות התכנון המכרות ביחס לתוכנית בסמכות ועדה מקומית, כפי שתוקנו והורחבו.

* ועדה מקומית עצמאית - שלה מוקנות כל הסמכויות של ועדה מקומית רגילה בצירוף סמכויות יחודיות רק לה.

* ועדה מקומית עצמאית מיוחדת - שלה מוקנות כל הסמכויות של שתי קודמותיה ובנוסף להן סמכויות לאשר תוכניות פינוי בינוי ותוכניות של התחדשות עירונית.

* ועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת עם תוכנית כוללנית - שלה מוקנות סמכויות להכין תוכניות מקומיות ומפורטות, ובלבד שאלה תואמות את התכנית הכוללנית, בתוספת כמה הרחבות מעבר לכך. (תוכנית כוללנית היא תוכנית החלה על כל או על מרבית תחום הרשות המקומית).

ועדה מקומית לפי סעיף 19 יכולה להיות ועדה מקומית עצמאית, ממש כמו שועדה מקומית לפי סעיף 18 יכולה להיות "רק" ועדה רגילה. 

הסיווג נעשה על פי החלטה של שר הפנים, על בסיס קריטריון אחד, הוא קריטריון האיכות. ככל ששר הפנים השתכנע שהועדה מקיימת מערכות תכנון, רישוי ואכיפה טובות יותר, כך גדל הסיכוי שיתקבל אישורו  להסמכת הועדה כועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת.

אבל - המעמד של ועדה מקומית כעצמאית הוא מעמד זמני. ועדה כזו חייבת להגיש תוכנית מתאר כוללנית תוך 5 שנים, על מנת לשמר את מעמדה, שאם לא כך תחזור להיות ועדה מקומית רגילה.

הסמכויות האנכיות מייצרות שאלות מעניינות. תארו לעצמכם שהייתי אומר לכם שתושב אשקלון זכאי לקבל פחות שירותים ציבוריים מחברו, תושב חדרה, רק בגלל מקום מגוריו. מן הסתם, הייתם חשים אי נוחות, אם לא מתקוממים על כך.

עכשיו מה דעתכם על הדוגמה הבא:

למשה היזם יש מגרש באשקלון וליעקב, שאף הוא יזם, יש מגרש בחדרה. כל אחד מהם יוזם תוכנית. אשקלון היא ועדה מקומית רגילה (ור"ל) ואילו חדרה היא ועדה מקומית עצמאית מיוחדת (וע"מ). מכאן שלחדרה יש יותר סמכויות תכנון מאשר לאשקלון. התוצאה היא שליעקב יש יתרון על משה, שיאלץ לקיים את הדיון בועדה המחוזית. מדוע משה זכאי לקבל שרותים ציבוריים מופחתים, רק משום שבמקרה המגרש שלו מצוי במרחב תכנון שבו הועדה המקומית לא השכילה "לייצר", מערכת תכנון יעילה ? 

הליכה על פי התהום

לפני שבועיים פרסמנו כאן פוסט תחת הכותרת "כסף זו לא מילה גסה". טענתנו שם הייתה כי הענקת זכויות בניה ליזם, שקולה להענקת כסף ליזם. הענקת זכויות בניה ליזם, (כלומר הענקת כסף ליזם), צריכה תמיד להיעשות כנגד הגשמת אינטרסים ציבוריים. כנגד תמורה מתאימה של היזם לציבור. אלה צריכים להיעשות בשקיפות, בתום לב, במידתיות ובשויון, והם לעולם לא מטרת התכנון אלא אמצעי להגשמתו. משהדברים נעשים כך, יש לאפשר אותם ובכך לאפשר את הגשמתן של מטרות ציבוריות שבאופן אחר לא היו מוגשמות. הסיבה שהפוסט נכתב הייתה סדרת ההחלטות של בית המשפט לענינים מנהליים ושל בית המשפט העליון בענין העתירה שהוגשה על ידי גדעון לרמן בענין מגדל נווה צדק, שבסיומן נותרה השאלה הזו ללא הכרעה.

לפני שבוע פרסמנו כאן פוסט, תחת הכותרת "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", שעסק בתוכנית המתאר של תל אביב, ובמתח המובנה המתקיים בתוכניות מתאר כוללניות עקב הזיקה שיצר החוק בין מהות התוכנית לבין שאלת הסמכות. באותו פוסט כתבנו כך:

"אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת".

בפוסט שאנו מפרסמים השבוע, אנו מבקשים לקשור בין הדברים ולסגור את המעגל.

שכתבנו על הנסיון להלבין את המטלות הציבוריות כוונו לסעיף 3.1.3 לתוכנית 5000 הקובע כך:

"הועדה רשאית לקבוע בתכנית שטחי בניה העולים על שטח הבניה הבסיסי (להלן: "תוספת שטחי בניה"), בכפוף לאמור בסעיף זה להלן, ובלבד שלא יעלו על מכפלת הרח"ק המרבי בשטח המגרש (להלן: "שטח הבניה המרבי"). הועדה תקבע תוספת שטחי בניה אשר יכולה להגיע עד לשטח הבניה המרבי רק בהתקיים כל התנאים המפורטים בסעיפים קטנים א' עד ד': 

(א) התכנית קובעת הקצאה לשטחי ציבור הנדרשים כתוצאה מתוספת שטחי הבניה כאמור בסעיף .4.1. 

(ב) בהחלטה בדבר מתן תוספת שטחי הבניה נשקלו כל השיקולים הבאים: 

(1) גודל המגרש וצורתו; 

(2) התאמת הבינוי המבוקש, לרבות גובהו, נפחו ועיצובו, לאופי הבינוי המתוכנן בסביבה; 

(3) שימור ככל שיימצאו ערכים לשימור בתחום התכנית; 

(4) התאמת התשתיות לתכנית המוצעת; 

(5) שיקולים תחבורתיים וסביבתיים; 

(6) שיקולים הנובעים מהוראות פרק 5 להלן. 

(ג) התכנית תורמת למרקם העירוני על ידי לפחות שניים מהמרכיבים הבאים: 

(1) תרומה משמעותית לעיצוב העירוני; 

(2)תרומה משמעותית למרחב הציבורי; 

(3) יצירת תועלות חברתיות הנובעות מאופי הבינוי כגון תמהיל יחידות דיור, דיור בר השגה, טיפוס בינוי וכדומה. 

(4)תרומה משמעותית לעיר על ידי הכללת הוראות לשימור אתר בתכנית או הפיכת חניון לכשיר לשימוש כמקלט ציבורי .

 (ד) באזורי ייעוד לתעסוקה, בגין עמידת התכנית בהוראות ס"ק א - ג לעיל ניתן להוסיף זכויות בניה בהיקף של עד מחצית ההפרש שבין הרח"ק הבסיסי למרבי. מעבר לכך ניתן להוסיף זכויות בניה עד למלוא הרח"ק המרבי אם התכנית קובעת אחת או יותר מההוראות הבאות:

(1) תועלת ציבורית מעבר להקצאה לצרכי ציבור הנדרשת על פי סעיף קטן א' לעיל סעיף 4.1, כגון הקצאת קרקע נוספת לשימושים ציבוריים, בניית יחידות דיור בהישג יד, שימור (מעבר לאמור בסעיף קטן ג(4) לעיל) , בניית חניה ציבורית שיכולה לשמש גם כחלק ממערך המיגון הציבורי וכדומה. 

(2)הוראה בדבר מתן זכויות בניה בגין ניוד זכויות בהתאם לתכנית השימור העירונית. 

(3) הוראה בדבר הוספת שטחים לשימושי מלונאות."

הסעיף הזה בתוכנית המתאר של תל אביב הוא לא פחות מהליכה מעל פי התהום, והוא מהווה אתגר לא פשוט לכלל השחקנים במשחק התכנוני.

המאותגרת הראשונה היא עיריית תל אביב עצמה, אשר מעמידה כאן למבחן את הפרקטיקה המקובלת אצלה מזה שנים, ואשר עד עתה לא זכתה לגיבוי משפטי. זהו משחק על כל הקופה. אם תפסיד, תאלץ העירייה להפסיק את הפעלת הפרקטיקה על פיה היא נוהגת שנים ארוכות וסעיף 3.1.3 שצוטט לעיל עשוי להמחק מהתוכנית, ולהותיר את העירייה ללא זכות להתנות תכנון במטלות ציבוריות.

המאותגרת השניה היא הועדה המחוזית. בעניין לרמן, הציגה הועדה המחוזית עמדה ראויה בפני בית המשפט מחד, אך מאידך, הרחיקה את עצמה מההסכמים שבין היזמים לעירייה, וגם לא עמדה על רגליים אחוריות על מנת להאבק על עמדתה. הועדה המחוזית לא הייתה בין המערערות על ההחלטה, ומתוך תוצאת הדיון בבית המשפט העליון, ניתן אפילו היה לחשוב, שהיא מסכימה לתוצאה זו. מעניין יהיה לראות כיצד הועדה המחוזית, שהפקידה את התוכנית כשהיא כוללת את סעיף 3.1.3 , תנהג כעת ביחס להתנגדויות, שיוגשו, המבוססות על פסה"ד בענין לרמן בבית המשפט לענינים מנהליים.  בהקשר זה נציין כי פסק הדין אומנם אינו תקדים מחייב, אך הוא בפירוש מחייב את גורמי המינהל, ולא ניתן יהיה להתעלם ממנו.

הקבוצה המאותגרת השלישית, היא קבוצת המתנגדים. אלה כמובן לא עשויים עור אחד. יזמים מכאן, וירוקים משם. בעלי קרקע וארגונים חברתיים. כולם כולם, ניגשים לענין הזה ברגשות מעורבים. מחד, יש כאן הסדר ליצירת ומקסום תועלות ציבוריות. מאידך יש כאן הטבות ליזמים. מחד יש כאן עלויות, ספק לגיטימיות, מעבר לקבוע ביחס להיטלי השבחה, מאידך ניתנות בגינן זכויות. בקיצור, על משקל השאלה שכבר נשאלה באין ספור ורסיות בעבר, להתנגד או לא להתנגד זו השאלה?

הגורם המאותגר הרביעי הוא שר הפנים. יתערב או לא יתערב ? יפעיל סמכויות לפי סעיף 109, ככובעו כשומר סף חוקיות המינהל או לא יפעיל ?

ואחרונה חביבה היא מערכת המשפט. היא המאותגרת הגדולה מכולם. היא זו שתצטרך להכריע בשאלות המשפטיות שעולות מהוראות סעיף 3.1.3 לתוכנית. כשהענין הגיע לפתחה בענין לרמן, היא התחמקה מהכרעה  בשאלות אלה. נראה שכעת לא ניתן יהיה עוד להתחמק, וההכרעה תצטרך להתקבל.

עוד כשלושה שבועות יגיע המועד האחרון להגשת התנגדויות לתוכנית 5000. פעילים שונים, הן במרחב הציבורי והן במרחב הפרטי, מארגנים קבוצות של מתנגדים. לפחות על פי ההצהרות המוקדמות, שרמזים להם, כבר ראינו בעיתונים הכלכליים של סוף השבוע האחרון, המילה האחרונה בפרשת לרמן עוד לא נאמרה. 

כסף - זו לא מילה גסה.

ביום 4.14.2005 (התאריך הוא לא טעות - הסיפור הוא דמיוני) עתרה "עמותת הבתים הלבנים בתל אביב" (אין עמותה כזו), כנגד החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבניה לאשר את תמ"א 38.

במרכז העתירה עמדה טענת העמותה לפיה, מטרת התוכנית היא אמצעי תשלום של המדינה לביצוע מטלה ציבורית, הזרה לדיני התכנון והבנייה. תכליתה העיקרית של התוכנית, טענה העמותה, כפי שצוין בדברי ההסבר בעת הפקדת התוכנית לעיון הציבור, היא "מתן תמריצים שיעודדו את את החיזוק ויאפשרו אותו מבחינה כלכלית". מתוך כך טענה העמותה, כי אם המדינה סבורה שהאחריות לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, היא אחריותה שלה, לא יעלה על הדעת כי המדינה תתנתק מאחריות זו על ידי הימנעות מלהעביר תקציבים לשם כך. תמ"א 38, כך טענה העמותה, מגלמת בתוכה עיסקה ענקית שלפיה יפעלו בעלי המבנים לחיזוקם, ובתמורה ייהנו מזכויות בנייה מוגדלות. העותרים הוסיפו כי הגשמת מטרות ציבוריות כמו חיזוק מבנים כנגד הוספת אחוזי בניה, היא מטרה לא חוקית הזרה לדיני התכנון והבניה.

העתירה של עמותת הבתים הלבנים דומה לעתירה אחרת (דמיונית אף היא). זו הפעם הייתה עמותת הבנים הלבנים, בין המשיבים, משום שהעותרים, "עמותת מגדלי תל אביב", עתרה נגד תוכנית השימור של תל אביב תוכנית 2650 ב'. במרכז העתירה טענות דומות לאלה שהושמעו בעתירה הקודמת. על פי העותרים, התוכנית יוצרת מסגרת ארגונית למסחר בזכויות בניה. זכויות בנייה אינן יכולות להיות מנותקות מהמקרקעין ביחס אליהן ניתנו. אם חפצה העירייה בשימור מבנים, עליה לגרוע את זכויות הבניה מהמבנים, ולשלם פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, אך שם עליה לעצור. המסגרת הארגונית שמאפשרת את ניוד זכויות הבניה זרה למטרות התכנון, והופכת את הועדה המקומית לבית מסחר בזכויות בניה. הרעיון של מתן תמריצים כלכליים ו"תשלום" בזכויות בניה,לשם הגמת מטרות ציבוריות, זר וחורד מסמכויות מוסדות התכנון.

שתי העתירות התקבלו. הנימוקים לקבלת העתירות היו פחות או יותר דומים וכך גם הרציונל שלהם. בתי המשפט שדנו בעתירות, קבעו כך:

"לאור כל האמור לעיל הגעתי למסקנה כי אין העירייה ו/או הועדה המקומית רשאיות להתפרק מחובותיהן הציבוריות ולהעניק זכויות בנייה תמורת ביצוע חובות אלה, המוטלים עליהן."
וכן...

"אין לאפשר למוסדות התכנון להתייחס לאחוזי בניה כאל שטרות כסף המצויים בידן, ואין לאפשר לעיריה לגייס מימון חוץ-תקציבי לפעילויותיה, באמצעות קידום תוכניות נקודתיות. קבלת תוכנית שתכליתה מימונית נוגדת גם לדיני העיריות".

בית המשפט גם הוסיף וקבע כי הוא ער לתוצאת החלטתו ולהשלכות הרוחב שלה, אך משהובא העניין לפתחו הוא מחויב להכריע על פי דין, וכשהוא מונחה על ידי ההלכה שיצאה מלפני בית המשפט העליון בתיק דירות יוקרה, הוא קובע את שקבע.

ואכן להחלטה מסוג זה יש השלכות רוחב, ועל כן  הוגש עליה ערעור.

למרות זאת, משהובא העניין בפני בית המשפט העליון, הוא לא דן בו לגופו, ופסה"ד, בין שורה אחת שיצא תחת ידיו, סיכם את הדיון כך: 

לאור הודעת ב"כ המערערת, "הערעור נמחק בלא שאנו מחווים דעה בשאלות שהתעוררו בו."

המשמעות המידית של שתי ההחלטות הנ"ל הייתה אחת. התוכניות בטלות. בהעדר מימון חוץ תקציבי, לא ניתן להגשים את המטרות הציבוריות של חיזוק מבנים בישראל ושל שימור מבנים בתל אביב, וזאת אלא אם יתוקן חוק התכנון והבניה ויעניק סמכויות ייחודיות לשם כך.

שתי העתירות הנ"ל הן כאמור דמיוניות, לא היו ולא נבראו, אבל אם זיהיתם בסיפור, תבניות טיעון מוכרות, הרי שלא טעיתם. 

בשבוע שעבר, בפוסט שפורסם תחת הכותרת "איפה הכסף?", ונכתב לכבוד הפרסום הצפוי בחודשים הקרובים של הפרק הכלכלי בחוק התכנון והבניה, טענו שניתן לראות את חוק התכנון והבניה תמיד תמיד דרך החור שבגרוש.
הפוסט הנוכחי הוא המשכו הישיר והמתחייב של הפוסט הקודם, וכקודמו, הטענה המרכזית שלנו נטענת בהתייחס לפסיקה חדשה מהשבועות האחרונים.(על מת לרענן את זכרונכם בקשר למה שנכתב שם, לחצו כאן).

חלק מהציטוטים והמסר העיקרי של הסיפור הדמיוני שלנו, לקוחים מפסה"ד של השופטת גדות בענין גדעון לרמן ועמותת תושבים למען נווה צדק נגד הועדה המחוזית תל אביב.

באותו פס"ד פסל בית המשפט תוכנית שתכליתה הוספת זכויות בניה כנגד התחייבות היזם לפנות שטח ציבורי של העיריה. גם ההחלטה של בית המשפט העליון בסיפור הדמיוני שלנו אינה דמיונית כלל ועיקר, שכן זו בדיוק תוצאת הערעור שהוגש על פסק הדין בעתירה בענין לרמן, ואשר ניתנה ביום 30.12.2013.

ניתן לחשוב שיהיו מי שיאמרו שהסיפורים הדמיוניים שלנו לא דומים לסיפור שבמרכז עתירת לרמן, וכי צריך להכיר בדיוק את הפרטים של פרשת לרמן כדי להבין מדוע הדברים אינם דומים.

יתכן - אבל העיקרון ברור ודומה, והוא זה שמעניין אותנו. 

האם לא בכסף מדובר כשעוסקים בתכנון ? הרי אחד מהכלים המרכזיים של חוק התכנון והבניה הוא מנגנון האיחוד והחלוקה. מהו המנגנון הזה אם לא, מנגנון מובנה של הענקת זכויות בניה, לצורך הקצאת קרקע לצורכי ציבור, ללא זכויות בניה ? מהו התהליך של היטל השבחה, המזכה הוצאות מימוש של קרקע כנגד  השבחתה ? 
מה המשמעות של "שיקולים כלכליים" בתכנית, בהם מכיר בית המשפט, גם בעניין לרמן, אם לא הענקת זכויות בניה בהיקף מספיק, העושה את תוכנית ראויה למימוש ?

אין ההבדל בין הענקת זכויות בניה מורחבות ליזם, על מנת לתת הצדקה כלכלית למימוש תוכנית באזור הררי, קשה לביצוע מבחינה הנדסית, לבין הענקת זכויות בניה מורחבות ליזם, באזור עירוני, נגוע בפלישות, הקשה לביצוע מבחינה משפטית.

בתי המשפט צריכים להשתחרר ממחשבה שכסף זו מילה גסה וזרה לתכנון. זכויות בניה אינן שונות מזכויות כרייה, מזכויות לתדרים, מזכויות להפעיל בתי חוליים סיעודיים, מזכות להפעיל כביש, ומשאר זכויות מוחשיות וערטילאיות שהמדינה מקצה לגורמים פרטיים, בכינויים שונים ומשונים (BOT, זכיון, רשיון הפעלה, זכויות שידור). הרעיון המשותף לסל הזכויות הללו הוא שכנגד תמורה מגשימה המדינה מטרות ציבוריות. החל מפרישת רשת סלולר, וכלה בכבישים ורכבות.

בפרשת לרמן, ניתן היה לכאורה "לשחרר" את היזם מחובת הפינוי, ולתת לו את זכויות הבניה, ללא חובת פינוי של המגרש הציבורי. בכספי היטל ההשבחה, יכולה הייתה העירייה לעשות שמוש על מנת לפנות את המגרש הציבורי. כל זה לכאורה בלבד, משום שבפועל היה היזם, מקבל את זכויות הבניה הנוספות, אך המגרש הציבורי, לא היה בהכרח מתפנה. יצירת קשר ובתניה בין שתי הפעולות היא בפירוש חלק מסמכות מוסדות התכנון. יצירת זכויות בניה מותנות, היא מעשה יום יומי ומקובל. זהו כלי תכנוני רב משמעות.
 "תבנה אם תשמר". "תקבל זכויות בניה מוגדלות אם לא תתבע פיצויים". "זכויות הבניה יעמדו עד ליום כלך וכך ויופחתו אם לא ימומשו עד אז...", כל אלה הם תנאים /תמריצים, המאפשרים השגת מטרות תכנוניות. סילוק פולשים ממקרקעי ציבור(מכת מדינה משל עצמה), היא כלי לגיטימי נוסף בהקשר זה.

כסף זו לא מילה גסה. הענקת זכויות בניה ליזם, שקולה להענקת כסף ליזם. הענקת זכויות בניה ליזם, (כלומר הענקת כסף ליזם), צריכה תמיד להיעשות כנגד הגשמת אינטרסים ציבוריים. כנגד תמורה מתאימה של היזם לציבור. אלה צריכים להיעשות בשקיפות, בתום לב, במידתיות ובשויון, והם לעולם לא מטרת התכנון אלא אמצעי להגשמתו. משהדברים נעשים כך, יש לאפשר אותם ובכך לאפשר את הגשמתן של מטרות ציבוריות שבאופן אחר לא היו מוגשמות.

לטעמי אין בסוגיות אלה כל ספק, אבל אם מישהו חושב שיש ספק, אז הנה ההזדמנות לתקן, במסגרת הדיון בפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה.

איפה הכסף ?

מכירים את הבדיחה, על אותו אחד שמבקשים אותו להגיד במילה אחת איך הוא מרגיש והוא עונה "טוב", ואז שואלים אותו, ובשתי מילים ? והוא עונה "לא טוב". אז זהו, ביחס לחוק התכנון והבניה, זה לא בדיוק אותו דבר. אם תבקשו מאיתנו לענות במילה אחת על השאלה במה עוסק חוק התכנון והבנייה, התשובה שהיינו נותנים היא: "כסף". ואם היו מוסיפים ושואלים אותנו, ובשתי מילים, היינו אומרים: "הרבה כסף". בסוף בסוף, מאחורי כל הכללים היפים, של שמירה על שטחים פתוחים, דיור בר השגה, צדק חלוקתי, שמור משאבי טבע או ניצול משאבי טבע, פיתוח תשתיות, חיזוק הפריפריה, הבנייה המרקמית, שטחים חומים, ושטחים ירוקים, מרחב כפרי ועירוני, מאחורי כל אלה ועוד, אם תחפשו, תמצאו כסף. לכל החלטה תכנונית, יש היבט כלכלי. לכל החלטה תכנונית יש השלכה על כיס כלשהו. כתוצאה מכל החלטה תכנונית יש מי שכיסיו גדלים ומי שכיסיו מתרוקנים, אבל תמיד תמיד יעבור כסף מכיס לכיס. לעיתים הכסף יעבור מהיזם לועדה המקומית (השבחה). לעיתים מהועדה המקומית לבעלי הקרקע (פיצויים), לעיתים מהיזם עצמו לבעלי הקרקע,(שיפוי). לעיתים בין בעלי הקרקע לבין עצמם (תשלומי איזון), וכל זה כשעוד לא דברנו על זכויות הבניה עצמן, שהן אינן כסף אלא זכות לכסף. לפעמים הרבה כסף.

מה שמביא אותנו לכתוב על כסף בחוק התכנון והבניה, בבלוג שעוסק בעיקר ברפורמות בחוק, היא העובדה הפשוטה, שבשנה הקרובה, עוד בטרם יכנס לתוקף תיקון 102 לחוק, יבקש משרד הפנים, לקדם רפורמה נוספת בחוק. זו הפעם תעסוק הרפורמה בפרקים הכלכליים של החוק, בעיקר בתחום של היטלי השבחה ותביעות פיצויים.

הרפורמה בתחום הכלכלי של חוק התכנון והבניה נחוצה לא פחות מאשר בתחומי התכנון והרישוי.

פסה"ד בעניין אברמוביץ שפורסם בסוף 2013, נותן המחשה מצוינת לצורך ברפורמה שכזו, ובאמצעותו ננסה להפנות אליהם זרקור.

פסה"ד ניתן על ידי הרכב של שלושה שופטים, בתיק ערעור מינהלי בתל אביב.

הקביעה של בית המשפט הייתה פשוטה בתכלית אך היא לא פחות מרעידת אדמה:

"תשלום פיצויים בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון והבניה הנו הוצאה כספית נכבדה, אשר ראוי לכמתה ולנכותה מסכום ההשבחה."

כלומר, אילו תשרוד ההחלטה את הערעור בבית המשפט העליון – ולדעתנו היא לא תשרוד – מעתה ואילך יקוזזו השפעות כתבי השיפוי מסכום היטל ההשבחה. שמאי הועדה, או השמאי המכריע, בעת שהם מחשבים את ההשבחה, לא יסיימו בכך. יהיה עליהם, לאחר שחישבו את סכום ההשבחה המגיע, להוסיף ולהעריך גם את סכום הפיצויים, שעשוי היזם לשלם, על פי כתב שיפוי שנתן. את הסכום שאליו הגיעו יהיה עליו לקזז מסכום ההשבחה. מהסכום שיתקבל יחושב ההיטל, אם יוותר כזה.

ההנמקה של בית המשפט להחלטה שובה את העין ואת הלב בפשטותה. אומר בית המשפט:

"כתב השיפוי, אשר המערערים נדרשו בענייננו להמציא למשיבה כתנאי מוקדם לאישורה של התכנית, הנו אחד מאותם גורמים "שליליים" המקטינים את ההשבחה, שהרי הסיכון בתשלום הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, אשר הועבר אל כתפי המערערים, ישפיע במישרין על מחירו של מגרשם בשוק החופשי, אם וכאשר יבקשו המערערים להעבירו לאחר. בעניין זה איני רואה הבדל כלשהו בין עלויות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, לבין עלויותיהן של מטלות אחרות שעל היזם לשאת בהן בהתאם לתכנית המשביחה."

ובהמשך נימוק נוסף:

"...זאת ועוד אחרת: בהתאם לסעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, הסכומים הנגבים כהיטל השבחה מיועדים לכיסוי הוצאותיה של הועדה המקומית, ובכלל זה תשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. אי הבאתם בחשבון של סכומי הפיצויים במסגרת חישוב ההשבחה יוביל לכך שהמערערים יישאו בתשלומי כפל - הן תשלום היטל ההשבחה, הן תשלום הפיצויים האמור להתבצע מתוך סכומי היטל ההשבחה. תוצאה זו אינה צודקת. המערערים אמנם נהנים מהשבחת המקרקעין ומן הדין לחייבם לחלק את "התעשרותם"   עם כלל הציבור, אך הנאה זו אינה מצדיקה חיוב לא מידתי בתשלומי כפל."

פסק הדין, הפשוט והחשוב הזה הוא פס"ד מתחייב בנסיבות שנוצרו. לכן, ספק לדעתנו אם בכלל יגיע להכרעה בבית המשפט העליון, ואם יגיע להכרעה, ספק אם יוותר על כנו, עקב השלכותיו המקרו כלכליות על עבודת מוסדות התכנון והרשויות המקומיות, ועקב השלכותיו הטכניות על אופן חישוב ההשבחה.

בין אם יבוטל פסה"ד בין אם לאו, הסיבה שאנו נדרשים אליו, היא היותו סימן מבשר לצורך ברפורמה של הפרק הכלכלי בחוק התכנון והבניה. פסה"ד הזה נולד כתוצאה משרשרת של עוותים שהוציאו את הפרק הכלכלי בחוק התכנון והבניה מהאיזון הפנימי שלו. כתוצאה מכך, נוצרו מבנים משפטיים מוזרים, זה על גבי זה, כמו מגדל קלפים. פסה"ד בעניין אברמוביץ ממוטט את מגדל הקלפים. הפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה אמור לבנות את המגדל הזה מחדש, זו הפעם עם יסודות מוצקים.

נסביר:

חוק התכנון והבניה נולד עם הסדר ברור ומאוזן. במרכזו עומדת הועדה המקומית כמו מעיין רכז במגרש כדורסל. המשחק הוא משחק של אינטרסים ציבורים, והוא מתנהל בערך כך: הועדה המקומית היא היוזמת של תוכניות. החוק מניח בבסיסו כי, כגוף ציבורי, הרציונאל והמניע של הועדות המקומיות, הוא לעולם מניע ציבורי. כלומר, גם כשהיא יוזמת תוכניות למגורים על קרקע פרטית, האינטרס של הועדה המקומית הוא לכאורה ציבורי (להגדיל הצע דירות, לשפר מראה, להעלות איכות חיים וכיוב'). משאושרה תוכנית, על ידי הועדה המחוזית, המאשרת בכך גם את קיומו של האינטרס הציבורי, חוזר הכדור אל מגרשה של הועדה המקומית. כעת, כתוצאה מאישורה של התוכנית, נוצרות שתי תוצאות כלכליות. השבחה של מקרקעין ופגיעה במקרקעין. החוק קובע כי מי שזכה בהשבחה ישלם לועדה המקומית שיזמה "בעבורו", את התוכנית את היטל ההשבחה. לעומת זאת, מי שנפגע מהתוכנית, יקבל ממי שפגעה בו, קרי הועדה המקומית פיצוי על הפגיעה שספג. יתירה מכך, החוק גם קובע מקורות לתשלום על ידי כך שהוא קובע שהועדה המקומית תשלם את כספי הפיצויים מתוך כספי ההשבחה. כלומר כפי שאמרנו, יש כאן סוג של משחק שבמרכזו הועדה המקומית. הכל יוצא ממנה ומגיע אליה. הכל דרכה. במגרש הזה משחקים אך ורק אינטרסים ציבוריים. הציבור השביח ולכן הציבור ייהנה. הציבור פגע ולכן הציבור ישלם.

ואז הכל השתבש.

השיבוש הראשון, הוא ממש היסטורי. ענינו בכך, שלמרות שהועדות המקומיות, הן שהיו המוסמכות הבלעדיות ליזום תוכניות מקומיות ומפורטות, בפועל, ברוב המקרים, עמדו מאחורי ייזום התוכניות יזמים פרטיים. המשחק הזה התנהל עד לתיקון 43, שאז הוסרה המסיכה מעל "השקר המוסכם" של זהות יוזם התוכנית, והתאפשר לכל בעל עניין ליזום תוכנית בקרקע שהוא בעל זיקה אליה.

כניסת היזום הפרטי, באופן לא פורמאלי ולאחר מכן באופן פורמאלי, טרפה את הקלפים, גם מאחורי ההסדר הברור והמאוזן של "השבחה – פיצוי". כאשר נכנסים לזירה, גורמים פרטיים, האינטרס הפרטי עובר למרכז, ושוב לא ברור מדוע על הציבור לשלם פיצוי לאלמוני בגלל שפלוני מבקש להגדיל את זכויות הבניה במגרשו. האינטרס הציבורי, העומד בבסיס ההסדר, החל להתערער.

על רקע ההתפתחות האמורה חלה התפתחות נוספת. השיבוש השני אם תרצו. הזכות לפיצויים בגין פגיעה תכנונית (סעיף 197 לחוק), התעוררה לחיים. אם תחזרו בסוג של מכונת זמן, 25 שנה אחורה, ותבדקו את כמות תביעות הפיצויים, לעומת המתרחש כיום, תגלו שמדובר בעליה דרמטית. בעוד שבעבר הזכות לתבוע פיצויים לפי סעיף 197, הייתה זכות שמתי מעט היו מודעים לה, כמעט אות מתה, שבקושי השפיעה על עבודת מוסדות התכנון, הרי שכיום מדובר בזכות שבמקרים רבים משתקת הליכי תכנון, כולל הליכי תכנון ציבוריים חשובים, בשל חוסר במקורות תקציביים.

הסיבות להתפתחותה של הזכות לפיצויים רבות ומגוונות, ואפשר לכתוב עליהן ספר שלם (בהזדמנות...). נאמר כאן כעת, כי שורה של שינויים הן מהותיים, והן פרוצדורליים הפכו את זכות התביעה לרחבה הרבה יותר (מוארון ועד ויטנר – שעסקו בשאלה מיהו הזכאי לתבוע פיצוי), עמוקה הרבה יותר (מבירנבך – ועד החלטת ועדת הערר בענין תמ"מ 3 /21 – שעסקו במהותו של הפוטנציאל) ונגישה הרבה יותר (לא עוד דיון ארוך בועדות מקומיות, אלא דיון מהיר ויעיל בפני ועדות ערר).

התוצאה מכל אלה, הוא שינוי של כללי המשחק. זהות היוזמים השתנתה. האינטרס שעומד בבסיס התכנון קיבל הטייה לכוון הפרטי. רוחב הזכות לפיצויים השתנה. קשת הזכאים לתבוע פיצויים הלכה והתרחבה. סכומי הפיצויים הלכו וגדלו. רק כלל אחד לא שונה. זהו הכלל המטיל את חובת תשלום הפיצוי על הועדה המקומית.

על רקע זה נוצר השיבוש השלישי. התפתחו כתבי השיפוי. לא מדובר בהמצאה שמנותקת מחוק התכנון והבניה. החור עצמו הכיר בכך, שלגבי תוכניות תשתית מסוימות קיימת חובת שיפוי חלקית (70%). ההסדר הזה הוא הסדר שאומץ על ידי מוסדות התכנון גם לתוכניות שאינן תוכניות דרך. אלא שאימוץ ההסדר, שיתכן שעל רקע האמור, יש לו הצדקה מהותית, חסר כל בסיס משפטי.

מוסדות התכנון, הם גוף ציבורי. הם אינם יכולים לדרוש תשלום מהציבור ללא הסמכה בדין. כתב שיפוי, הוא לא פחות מאשר דרישה כספית. יתירה מכך, מדובר "בצ'ק פתוח", ללא שיעור וללא מידה. אם תשאלו כיצד בכל זאת אושרו כתבי השיפוי על ידי בית המשפט העליון, תקבלו לכך תשובה פשוטה. הם לא אושרו. בתי משפט מנהליים אומנם עסקו בחוקיות כתבי השיפוי, ואישרו אותם, אך מבית המשפט העליון מעולם לא יצאה הלכה מסודרת בענין זה, ויש להניח שלא בכדי. מעניין בהקשר זה גם לראות כיצד מתייחס פסה"ד בענין אברמוביץ, ממנו יצאנו לדרך, לשאלת עצם מסירת כתב השיפוי:

"הטלת חובת שיפוי לתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה על יוזמי התכנית הפוגעת - כתנאי מוקדם לאישורה את התכנית - הפכה זה מכבר לפרקטיקה שגורה בקרב רשויות התכנון (וראו את הסברי ב"כ המשיבה בעמ' 5 לפרוטוקול הדיון בערעור). ב"כ המערערים לא חלקו על סמכותה של המשיבה לדרוש מהם לחתום על כתב שיפוי כתנאי לאישור התכנית המשביחה ויש להניח, אפוא, כי מדובר בפרקטיקה חוקית וכשרה..."

כלומר מדובר "בפרקטיקה" "שיש להניח" שהיא כשרה. כמובן שאין הסתמכות על פסיקה של בית המשפט העליון, משום שכזו אינה בנמצא.

כאשר מחברים את כל השיבושים שתארנו, מגיעים לתוצאה של פס"ד אברמוביץ, שהוא כשלעצמו שיבוש, אך הוא שואב את הצדקתו משיבוש המערכות שנוצר קודם לו.

אין ספק שאת המעגל השוטה הזה שנוצר צריך לפרוץ, ואכן הגיעה השעה לפתוח את הפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה "ולעשות" סדר מחדש. סדר כזה צריך להגדיר מחדש את היקף הזכות לפיצויים. את זהות החייבים בתשלומם, בשים לב לאינטרסים התכנוניים השונים.

שומרי הסף

היועץ המשפטי של הועדה מקומית, הוא שומר הסף של הועדה המקומית. תפקידו של היועץ המשפטי בועדה המקומית,
כשומר סף, הוא בראש ובראשונה לשמור, להבטיח ולוודא שהועדה המקומית, ועדות המשנה שלה וחבריה, יפעלו בכל פעולותיהם על פי הדין. היועץ המשפטי בועדה המקומית, חייב תמיד להתייצב על הסף, "לגדר" את הועדה המקומית בד' אמותיה, ולמנוע ממנה לחצות את הסף, אל מחוץ לתחום סמכויותיה. במובן זה, הביטוי "שומר הסף" הוא ביטוי מקביל ל"שומר החוק". "השריף" אם תרצו.

אבל - כל יציאה היא גם כניסה, ולכן לכל סף יש שני צדדים. תפקיד היועמ"ש של הועדה המקומית, אינו מסתכם במניעת "חריגה" של הועדה המקומית אל מחוץ לסמכויותיה. כשהיועץ המשפטי מתייצב על סיפה של הועדה המקומית, הוא גם צריך למנוע "חדירה" אל גבולות הסמכות של הועדה המקומית מצד אחרים. עליו להגן על סמכויות הועדה אל מול שורה ארוכה של גורמים. זהו המובן השני של שמירה על הסף.

למעשה, כמעט בכל הליך תכנוני או משפטי בו מעורבת ועדה מקומית, נשמעות טענות על כך שהיא חרגה מסמכויותיה, על ידי מי שמבקשים שסמכויותיה יוקנו לאחרים. על היועמ"ש להתייצב ולהגן על סמכות הועדה. ההגנה על סמכות הועדה המקומית, קשה במיוחד, כאשר הויכוח על הסמכות הוא מול משרד הפנים. כידוע, למדינה אין "מונופול" על פירוש החוק, ולמרות זאת, בכל הקשור לפעילות הועדה המקומית, היא ביקשה בעבר לעשות כן, ופרסמה ממספר מסמכי מדיניות באשר לאופן שבו צריך לפרש את סמכויות הועדה המקומית. היו אלה היועצים הועדות מקומיות, שבאופן אינסטקטיבי, פעלו כשומרי סף, וביקשו למנוע גם מהמדינה לחדור ולהשיג את גבולות סמכויותיהן של הועדות המקומיות. כתוצאה מכך, בעקבות תיקון 43 לחוק התכנון והבניה היינו עדים, לפחות בעשור האחרון, לסדרה של החלטות שפוטיות, המנסות לבאר ולפרש את סמכויות הועדות המקומיות, ועל כך נכתב כאן לא מעט. מאחורי כל החלטה כזו יש יועץ משפטי, שפעל על פי תפקידו כשומר סף במובן השני.

לשמירה על הסף בועדה המקומית יש גם מובן שלישי, אם תרצו, מימד שלישי. הכוונה לסף עצמו. היועץ המשפטי של הועדה המקומית חייב להתייצב על הסף, אבל לו עצמו אסור לחרוג ממנו. עליו להשאר על הסף. עליו להצביע ולהאיר לועדה המקומית את דרכה באשר לסמכויותיה, אבל אסור גם לו להיכנס אל תוך תחומי סמכויותיה ושיקוליה התכנוניים של הועדה. שיקולים וסמכויות אלה אינם בתחום אחריותו וכל עוד חוקיים הם וסבירים, אסור לו לשומר הסף, להתערב בהם.

דומה כי היבט זה של שמירה על הסף, נעלם בשנים האחרונות מעיניהם של יועצים משפטיים, וכל מי שנוכח בדיונים של מוסדות תכנון, אינו יכול להבחין מיהו מתכנן, מיהו יועץ משפטי ומיהו חבר מוסד תכנון. הכל משמש בערבוביה, והאחד משיג את סמכותו של האחר. אגב, את האחריות למצב זה אין להטיל רק על היועצים המשפטיים אלא גם על חברי מוסדות התכנון, שנוטים "לא לזוז בלי עורך דין".

כמובן שהענקת סמכויות תכנון נוספות לועדות המקומיות במסגרת תיקון 102 רק יעצים ויגדיל את חשיבות השמירה על הסף בועדות המקומיות. לכן, בדיון שאמור להתקיים השבוע בתיקון 102 לחוק, עומדת ועדת הפנים לדון בחידוש מעניין המוצע בסעיף 20 ב בחוק המתוקן. התיקון יקבע כך:

"לוועדה מקומית יהיה יועץ משפטי".

כן קראתם נכון. זהו חידוש. למרות כל מה שקראתם למעלה, ולמרות שבפועל לכל ועדה מקומית יש יועץ משפטי, התפקיד החשוב הזה, למרות שאוזכר, לא הוסדר עד היום בחוק עצמו. על הסדרת התפקיד בחוק צריך לברך.

הסדרת תפקיד היועמ"ש טעונה הסדרה, מכמה סיבות. ראשית, משום שדרישות התפקיד, כפי שתארנו אותם למעלה, מחייבות נסיון ושיקול דעת. "כתפיים רחבות". מומחיות. שנית, ובכך העיקר, משום שהעמידה על הסף מחייבת הגנה. הגנה בפני כל מי ששומר הסף יעמוד בדרכו. החוק צריך להגן על שומר הסף מפני פגיעה בו על ידי הועדה המקומית עצמה, מקום בו ישלוף לה "כרטיס אדום". אבל באותה מידה, החוק צריך לתת הגנה לשומר הסף גם מפני מי שירצה לפגוע בסמכות הועדה המקומית מבחוץ. כאשר יועמ"ש מתייצב מול גורמי מימשל מרכזי שונים, ומנסה להגן, בתום לב ועל בסיס מקצועי ומשפטי על סמכויות הועדה המקומית, הוא צריך לעשות זאת ללא מורא, בדיוק כמו שהוא עושה זאת כשהוא מתייצב נגדחברי הועדה המקומית עצמה.

 דומה כי ההגנה שהוא פורש על היועץ המשפטי לועדה המקומית תשמש אותו רק בתפקידו כשומר ראש במובן הראשון, אך לא במובנים האחרים. במילים אחרות. דרכי המנוי של היועץ המשפטי לועדה המקומית, כמו גם דרכי ההעברה מהכהונה, שיעשו על פי הצעת החוק במעורבות של שר הפנים ושר המשפטים, יוצרים הטייה באשר לחובת הנאמנות של היועץ המשפטי. הם מכניסים אותו לחובות נאמנות סותרות. הם מדגישים את השמירה על הסף במובן הראשון, ומתעלמים מהשמירה על הסף במובניה האחרים.

כדי להתמודד עם קושי זה, מוצע שתנאי הכשירות והעברה מכהונה יקבעו בחוק, ולא יקבעו על ידי שרי הפנים והמשפטיים, שלפחות העבר הראה שהם עלולים להיות "צד מעוניין".
המשימה בהקשר זה אינה כה סבוכה. זה כל שצריך לעשות הוא לדפדף בחוק שני עמודים אחורה ולהעתיק את סעיף 12 א, הקובע את תנאי הכשירות של עורך הדין היכול לשמש יו"ר ועדת ערר, לאמור: "עורך דין בעל ותק של חמש שנים לפחות, ובלבד שהוא מצוי בעניני תכנון ובניה". אלה צריכים להיות גם תנאי הכשירות של יועץ משפטי בועדה מקומית.
באשר לכללי העברה מכהונה, מוצע לקבוע כי הסמכות להעביר יועמ"ש מכהונה, תהיה בהחלטה של ועדה מקומית, ובהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, בכפוף לזכותו של היועץ לעתור לבית המשפט לענינים מנהליים כנגד החלטה כאמור. באופן כזה תתאפשר העברה מכהונה אך ורק מטעמים שבמקצועיות ולא מטעמים זרים.

בפוסטים האחרונים זנחנו קצת את מדדי הביזור וההאצה, והנה אנו חוזרים אליהם.

מדד הביזור: ככל שעצמאותו של היועמ"ש של הועדה המקומית תובטח, כך יובטח ביזור הסמכויות. הציון כרגע 7 במדד הביזור.
מדד ההאצה: למינוי יועמ"ש יש השפעה על האצת תהליכים או עיכובם, אבל דומה שבהקשר זה הכלים החקיקתיים מוגבלים. בהקשר זה הכל אישי. לכן מדד ההאצה לא רלוונטי.

  

זכות בחירה

אל שלל התוכניות המוכרות לנו על פי חוק התכנון והבניה הקיים, עומדת להצטרף תוכנית נוספת, היא "התוכנית המצומצמת". מה שמייחד את התכנית המצומצמת, הוא לא הנושאים שניתן לאשר במסגרתה (מדובר ברשימה מצומצמת וחלקית של הנושאים הניתנים לאישור במסגרת תוכנית בסמכות ועדה מקומית), אלא זהות הפורום המפקיד. בפעם הראשונה מוענקת סמכות ליו"ר ועדה מקומית, להחליט, לבדו, לאחר שקיבל חוות דעת ממהנדס הועדה, על הפקדתה של התוכנית.

לא צריך להתלהב יותר מידי, השינוי הוא לא כל כך דרמטי, משום שהסמכות לאשר את התוכנית הייתה ונותרה בידי הועדה המקומית עצמה. אפשר לתמוה מדוע לא להשלים את המהפך, ולהקנות ליו"ר הועדה את הסמכות גם לדון בהתנגדויות לתכניות מסוג זה, ולאשרן. במקרה כזה ניתן וצריך לשמור על הסמכות של הועדה המקומית כגורם המקומי היציג, על ידי מתן זכות לכל חבר בועדה מקומית או נציג, תוך תקופה קצובה, לדרוש כי אישורה של התכנית ידון גם במליאת הועדה המקומית, והחלטתה תהיה ההחלטה הסופית.

על כל פנים, מה שבמיוחד ומעניין בתיקון האמור, הוא שהמסלול המוצע נתון לבחירה. כלומר התיקון לחוק מציע לתת ליזם התוכנית המצומצמת זכות בחירה. עליו להחליט, בתחילת ההליך, אם הוא רוצה להביא אותה לדיון לקראת הפקדה בפני יו"ר הועדה המקומית, או בפני הועדה עצמה, על פי המתכונת הרגילה והמוכרת. זה מעניין וזה חדשני.

ההחלטה של יזם התוכנית, באשר לבחירה במסלול המתאים לו, תושפע בראש ובראשונה מהתוצאות המשפטיות של הבחירה, מאחר והבחירה במסלול התוכנית המצומצמת אינה יוצרת תוצאות משפטיות כמו איסור על הוצאת היתרים בתקופת ההפקדה שאינם תואמים את התוכנית המופקדת ועוד. אבל, לא מן הנמנע כי ההחלטה באיזה מסלול לבחור, תהיה גם החלטה פוליטית. כך למשל, במקרים של ועדות מקומיות לעומתיות, יוכל ראש העיריה, היושב בראש הועדה המקומית מתוקף תפקידו, לקדם לשלב ההפקדה לפחות, תוכניות בנין עיר שבסיטואציה רגילה לא היו מגיעות לשולחנות התכנון, ואגב כך, לתת ליזמי התוכנית מעמד נח יותר כשהם באים אל פתחה של ועדת הערר.

בהכירנו את מעורבותן הרבה של לשכות התכנון בהליכי התכנון של תוכניות מחוזיות, ואת השפעתן הרבה על ההחלטות המתקבלות שם בשלב ההפקדה, אנו מבקשים לשאול מדוע לא לאפשר ליו"ר ועדות מחוזיות, להחליט להפקיד, לבדם, תוכניות שבסמכות הועדה המחוזית, לאחר קבלת חוות דעת מתאימות ממתכנן המחוז, ומדוע להמשיך ולקיים דיון פומבי דו שלבי בכל תוכנית, במקום דיון אחד בועדה, לאחר קבלת התנגדויות ולצורך החלטה אם לאשר תוכנית אם לאו ?

מדד ההאצה: הציון 10 על הרעיון. 8 על הביצוע. ניתן בהקשר זה להרחיק לכת יותר, ולפחות שני רעיונות הוצעו למעלה.

מדד הביזור: הציון 10. לא רק שבוזרו סמכויות לועדה מקומית הן מבוזרות הלאה אל יו"ר הועדה. 

על כוונות ומעשים

תיקון 102 מזמן שינויים בהרכב הועדות המקומיות. אחד המרכזיים שבהם הוא מינוי של שני נציגים בעלי דעה מייעצת, שימנה שר הפנים, ויהיו בעלי השכלה ונסיון בתחום התכנון והבניה. בדברי ההסבר להצעת החוק מסבירים לנו כי מינוי הנציגים דרוש "כדי להגביר את מקצועיות עבודתן של הועדות המקומיות ושקיפות פעולתן".

כנגד ההצעה להוסיף לועדות המקומיות שני נציגים בעלי דעה מייעצת, יצאנו בפוסט קודם שפורסם כאן.  חשבנו שעיקרון היציגות של הועדה המקומית, חשוב יותר מהוספת כלי פיקוח נוסף על פעילות הועדות המקומיות, כאשר ממילא קימים ומתווספים לא מעט כלי פיקוח אחרים על פעילותן.

היום אנחנו רוצים לצאת בצפירת הרגעה. זה לא בהכרח יקרה. מסתבר שלא בכל ועדה ימונו נציגי ציבור. איך אנחנו יודעים? פשוט מאד זה כתוב בהצעת החוק.

הסיפור הוא כזה:

כאמור, הצורך במינוי נציגי ציבור הוא על מנת להגביר את מקצועיותן. לכן, הצעת החוק מוסיפה את סעיף 31א (א), לחוק החדש בו יקבע כי כי תנאי להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, הוא כהונה של נציג אחד לפחות בעל דעה מייעצת. כלומר מתוך הכתוב אתה מבין, כי יתכן מצב שבו, למרות השינוי בחוק, למרות ההסבר המלומד על הצורך במינוי נציגים בעלי דעה מייעצת, למרות שאת הנציגים צריך למנות שר הפנים ולא אחר, ומינויים לא תלוי ברצונה של הועדה, למרות שהועדה המקומית תקבל שיפוי על עלות שכרם של המציגים, למרות כל אלה צופה חוק מצב שבו לא  בהכרח יכהנו נציגים בעלי דעה מייעצת בועדה המקומית.

זאת ועוד, כאשר הינך ממשיך וקורא את הצעת החוק אתה לומד כי בעצם התנאי המקל אשר הציב המחוקק להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, והוא כהונה של "רק" נציג אחד בעל דעה מייעצת בועדה המקומית כתנאי להסמכתה, הוא לא בדיוק עניין שבחובה. סעיף 31א(ב)(2), קובע כי למרות שנקבע תנאי כאמור, רשאי שר הפנים, מטעמים מיוחדים, להסמיך ועדה מקומית, גם אם לא מכהן בה אפילו נציג אחד בעל דעה מייעצת.

ואנו שואלים מה הועילו חכמים בתקנתם? אם סוגית הפיקוח על ועדות מקומיות, חשובה כל כל עד כדי פגיעה בעיקרון היציגות הקונסטיטוציוני של ועדות מקומיות, אז לכו על זה עד הסוף, וקבעו את עניין ההסמכה כענין שבחובה, ללא סטיות ממנו. אם הוא לא כל כל חשוב, עד שאפילו החוק החדש מניח שיתכן והוא לא יקוים, עזבו אותו ומחקו את הרעיון מהצעת החוק. הסתפקו בכלי הפיקוח האחרים המצויים בחוק. 

מדד ההאצה: ההתעסקות בסוגיית מינויים או אי מינויים של נציגי ציבור, וההשפעה שיש לשאלות אלה על שאלות הסמכות, תגרום ללא מעט מחלוקות ועיכובים בהליכי התכנון, ולכן, גם מטעם זה, יש לבטח מנגנון מסורבל זה. שאלות כמו מדוע בועדה מקומית מסוימת מונו נציגי ציבור והאחרת לא מונו יעסיקו את בתי המשפט לחינם וללא כל צורך. הציון הוא על כן 2 במדד ההאצה.

מדד הביזור: כאשר עסקנו במינוי נציגי ציבור לועדות המקומיות, אמרנו כי מינוי נציגים לועדות המקומיות, יוצר "ביזור למראית עין", ו"הענקנו", לתיקון את המיון 2 במדד הביזור. אבל, כאשר אנו מבינים, מתוך הצעת החוק עצמה, כי יש סיכוי גדול שבפועל נציגים כאלה לא ימונו, ובפועל העצמאות של הועדות המקומיות תשמר, אנו מעלים את הציון במדד הביזור, מ 2 ל 4.

   

סמכויות התכנון החדשות של ועדה מקומית לפי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבנייה

הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבנייה, עושה רפורמה מקיפה בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות, ומהווה

את אחד הנושאים המרכזיים של התיקון, בצד הרפורמה בנושא הרישוי.

ההצעה משנה את הרכבן של הועדות המקומיות, ומוסיפה להן נציגי ציבור.

ההצעה משנה חלק מהסמכויות שניתנו לועדות המקומיות על פי תיקון 43 לחוק.

ההצעה מוסיפה לועדןת המקומיות כולן, סמכויות תכנון נוספות על אלה שכבר היו מוקנות להן.

ההצעה יוצרת אבחנה בין הועדות המקומיות על פי תנאי כשירותן.

ההצעה יוצרת מנגנונים של "קנס פרס", לועדות המקומיות על מנת לעודד את ההעמקת מקצועיותן.

ההצעה מעניקה לועדות בעלות כשירות גבוהה יותר, המכונות על פי ההצעה "ועדות מקומיות עצמאיות", או "ועדות מקומיות עצמאיות מיוחדות", סמכויות תכנון רחבות יותר.

השינויים בסמכויות הועדות המקומיות  נוסחו בהצעת החוק, "למיטיבי לכת", ועל מנת "לפענח", אותם צריך לא רק להיות משפטן, אלא להיות גם בעל רקע תכנוני קודם. מאחר ואת המרפסת קוראים לא רק משפטנים, התלבטנו כיצד "להנגיש", לציבור הקוראים, את השינויים החשובים שמציעה ההצעה. לבסוף החלטנו, בשלב הראשון, לפרוש בפני הקוראים את השינויים בהצעה, באמצעות טבלה. כשתכנסו, באמצעות הלינק המסומן למטה לטבלה, תמצאו שהיא מחולקת לשלוש עמודות, כשכל עמודה מתייחסת לועדה מקומית מסוג אחר.

בעמודה הימנית תוכלו לקרוא על תנאי הכשירות והסמכויות של ועדה מקומית רגילה, ועל התנאים להפעלת הסמכויות. בנוסף, באמצעות מערכת של סימונים ברורים בקו וצבע, תוכלו ללמוד על השינויים בסמכויות לעומת המצב כפי שהוא כיום.

בעמודה המרכזית תוכלו לקרוא וללמוד על תנאי הכשירות של ועדה מקומית עצמאית ועל סמכויותיה.

בעמודה השמאלית רכזנו בעבורכם את תנאי הכשירות של ועדה מקומית עצמאית מיוחדת וסמכויותיה.

בשולי הטבלה תמצאו רכוז של דברי ההסבר, כפי שנכתבו בהצעת החוק, ומהם תוכלו ללמוד על "כוונת המחוקק", ביחס לכל שינוי ושינוי.

לאחר שטבלת השינויים תהייה בפניכם, נוכל בשבועות הקרובים, להתמקד בחלק מהשינויים המוצעים, ולייחד להם פוסטים נפרדים.

כהרגלנו, לא נפסח גם הפעם על בחינת השינויים דרך מדדי ההאצה והביזור.

באשר למדד הביזור - הפעם זה קל. השינוי בסמכויות הועדות המקומיות, הוא הביזור עצמו עליו הצהירה הצעת החוק כאחת ממטרותיו המרכזיות של התיקון. מבחנו של הביזור, יהיה כמובן ביישומו, ולכן במדד הביזור, ניתן לו את הציון 9 ולא 10, רק בשל הספק שבעת יישום והפעלת הסמכות, יהיה מי שיפרש את הסמכויות החדשות, בצמצום מעבר לנדרש.

באשר למדד ההאצה - ובכן כאן המשימה מורכבת יותר. אומנם הענקת סמכויות לועדות מקומיות, מגדילה את "כח התכנון", משום שעשרות ועדות ברחבי הארץ ידונו בנושאים שעד עתה יוחדו לשש ועדות מחוזיות. אבל, ויש אבל גדול, אופן הפעלת הסמכות, הרכב הועדות, העדר נסיון, הצורך בחוות דעת, ומנגונוני פיקוח ובקרה, ישמשו כולם גורמים מעכבים בהפעלת הסמכות. לכן במדד ההאצה, נעניק את הציון 6, רק בשביל התקווה שאולי בכל זאת יקרה כאן משהו.....

זהו, עכשיו לטבלה, לחצו כאן, כנסו לטבלה וקראו. ראו הוזהרתם, זה לא פשוט אבל המשך יבוא.

דופקים ת'ערבים

לא צריך להיות גאון גדול כדי לראות ולדעת שבתחום התכנון והבניה דופקים את הערבים. מספיק לעבור בישובים ערביים בישראל, לראות את התשתיות המוזנחות, את הבניה האקראית ואת עירוב השימושים הבלתי אפשרי,  כדי להבין שמשהו דפוק פה.

עשרות פרופסורים, מאות סטודנטים ואלפי ועדות מצאו מליון סיבות לכך שדופקים את הערבים. החל מחוסר בתקציבים, המשך בהעדר תוכניות מתאר ו"בחוסר התאמה של עקרונות התכנון לתרבות הערבית", וכלה בנרטיב של הסכסוך הלאומי שבין היהודים לערבים.

חברים הכל שטויות. מי שדופק את הערבים הם בראש ובראשונה ראשי הציבור שלהם. במקום לחזר על פתחי משרד הפנים, בנסיון לקבל תקציבים ושאר סוכריות, במקום להיות תלויים בעסקנים פוליטיים שבאים והולכים, במקום לתת תירוצים -  הם צריכים לעמוד על זכויותיהם. הם צריכים לדרוש סמכויות ואחריות. הם צריכים לדרוש ועדות מקומיות ואוטונומיה תכנונית.

המגזר הערבי אינו נהנה מאוטונומיה בתחום התכנון והבניה, אלא פועל בעיקר באמצעות ועדות מקומיות מרחביות, שבראשן יו"ר ממונה מטעם משרד הפנים. מועצות מקומיות ערביות אינן יכולות לפעול בתחום התכנון והבניה, באופן זהה למועצות יהודיות, קטנות מהן בגודלן ובשטחן. העובדה הזו אינה בגדר סוד. זהו מצב בלתי אפשרי. זו אפלייה צועקת, אבל אין פוצה פה ומצפצף.

מצופה היה מראשי הרשויות הערבים שיפציצו את בג"צ בעתירות ובדרישות לקבל ועדות מקומיות עצמאיות – אבל הם שותקים. הם שותקים כי נוח להם לבכות שדופקים אותם. הם שותקים כי נוח להם  לקבל תקציבים במקום לדאוג לתקציבים בעצמם. הם שותקים משום שללא סמכות אין אחריות. נוח להם לא לגבות אגרות בנייה, לא להתעסק עם היטלי השבחה, לא להתאים עצמם לתכנון המרקמי בישראל, לרבות לדרישות הבנייה לגובה. נוח להם לא להפעיל הליכי אכיפה.

זו בדיוק הסיבה שצריך לשחרר את הישובים הערביים מהועדות המקומיות המרחביות, ולכונן ועדות מקומיות עצמאיות. יחד עם הסמכות, תבוא האחריות. נבחר ציבור במגזר הערבי צריך לדעת שיחד עם בחירתו לתפקיד הרם והנישא של ראש מועצה, תבוא האחריות לדאוג לפיתוח הישוב. הן לתכנון והן לאכיפה, וככל והוא לא יעמוד במטלותיו, תבוא הסנקצייה.

שלא יהיה ספק – גם אחרי שיהיו לישובים הערביים ועדות מקומיות, ימשיכו לדפוק אותם בועדה המחוזית, אבל זה לא בגלל שהם ערבים אלא בגלל שהם ועדה מקומית....

ועדה לא מקומית

אחד מהנושאים שעוררו ביקורת רבה עם פרסומה של הצ"ח, נסוב סביב העברת סמכויות התכנון לועדות המקומיות. ובכן, סמכויות אכן עוברות (ועליהן נתעכב בהזדמנות אחרת), אך הועדה לא תמיד מקומית.

החוק החדש מקים מוסד תכנון חדש, היא "הועדה למילוי תפקידי ועדות מקומיות", שמעתה יקרא שמה: "הולתו"מ".

מיהי ומהי הולתו"מ? עיון בהצ"ח, מגלה כי מדובר בועדה מחוזית בתחפושת של ועדה מקומית. מדובר בועדה קבועה, בעלת הרכב קבוע של חברים, אשר כולם נציגים של משרדי ממשלה וארגונים חוץ ממשלתיים, אך ללא נציג אחד של הרשות המקומית הרלוונטית או של נציגי השלטון המקומי. לולתו"מ יתמנה גם סגל בעלי תפקידים קבוע, והיא נכנסת לתפקידה, באופן כמעט אוטומטי, בכל מקום בו לא תוסמך ועדה מקומית תוך חמש שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק החדש.

יחד עם זאת, הולתו"מ לא תשאר מחוסרת תעסוקה גם בחמש השנים הראשונות למנינו של החוק החדש. כבר מתחילת תוקפו של החוק, היא תקבל לידיה, לתקופה של שנתיים לפחות, על פי החלטת השר (לאחר קיום תהליך מקדים – שלו נייחד פוסט נפרד), את הסמכויות של ועדות מקומיות סוררות, כלומר כאלה שאינו מקבלות החלטות במועד בעניין תוכניות או היתרים, או שחורגות מהוראות הדין,  או שחורגות מסדרי מינהל, או מעקרונות של טוהר מידות.

אז זה טוב או רע ?

ברור שזה טוב – הרי כולנו מייחלים לכך שבועדה המקומית ישמרו הוראות הדין וסדרי המינהל, שלא לדבר על שמירת טוהר המידות. לכולנו זכורים לא מעט פסקי דין, בהם יצא קצפם של שופטי ביהמ"ש העליון על הועדות המקומיות, ונראה לכאורה כי הפיקוח ההדוק על הועדות המקומיות, יגרור התיעלות, מחשוב, עבודה עם כח אדם מקצועי, מינויים עניניים, החלטות עניניות, וירפא לא מעט תחלואים בועדות המקומיות. בהקשר זה ראוי עקרונית, כי ועדות מקומיות שלא יעמדו בסטנדרטיים הבסיסיים ביותר של עבודת המינהל הציבורי יוותרו ללא סמכויות.

ברור שזה רע – ראשית הועדות המקומיות הן נדבך מרכזי של השלטון המקומי. הן אלה הנותנות את הביטוי המובהק לרצונם של תושבי המקום, שבאמצעותן מחליטים באופן דמוקרטי על סביבת חייהם. נטילת סמכויות הועדות המקומיות, משמעה העברת הכח מהשלטון המקומי, ובאמצעותו מהציבור, אל השלטון המרכזי, אל הפקידים. זאת ועוד, ועדות מקומיות אינן מקשה אחת. לא דומות ועדות מקומיות בערים הגדולות והחזקות לועדות מקומיות בערים קטנות או לועדות מרחביות. קביעת דין אחד לכולם נראה על כן כטעות.

קחו כדוגמא את הועדה המקומית בתל – אביב, אולי הועדה המקומית הגדולה והחזקה שבוועדות.  מי שהצליח להוציא שם היתר תוך פרק זמן קצר משלושה חודשים, שזה פרק הזמן אותו קוצב החוק, שיקום!!

אם יש מי שחושב כי ביחס לועדה מקומית תל אביב מישהו  יעיז למנות ולתו"מ, בשל חריגות מלוחות הזמנים שקובע החוק ?  מוזמן גם הוא לקום !!! האם ביחס לועדה מקומית בערים קטנות זה יקרה ? זה הזמן לקום !

לכל מי שעוקב אחר הביקורת על פעולות הועדות המקומיות ואחר האבולוציה במנגנוני הפיקוח והבקרה עליהן, ההתפתחות בחוק החדש מובנת. על רקע לא מעט תקלות בפעולות הועדות המקומיות, וביקורות חריפות מצג בית המשפט העליון ומבקר המדינה, החוק החדש, משנה את האיזון בין שני עקרונות דמוקרטיים חשובים. בחוק החדש ניכרת העדפה בולטת לעיקרון שלטון החוק על פני עיקרון היציגות, ווניתן להניח כי יוזמיו כללו אותו בחוק החדש מתוך כוונה שלא להשתמש בו אלא בנסיבות קיצוניות במיוחד. יחד עם זאת האם ניתן לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה?  קרי לחזק את שלטון החוק מבלי לשלול את הייצוג של השלטון המקומי. נראה  לכאורה כי את שינוי האיזון הנ"ל ניתן היה להשיג על ידי שורה של צעדים מתונים יותר, שעלותם במונחי תקציב ותפקוד, זולה יותר. הכלי המובהק לכך הוא ועדות הערר הקימות, ללא מהפכות גדולות,  ניתן היה לחזק את ועדות הערר הקימות, ניתן להרחיב את עילות הערר, וניתן להוסיף על בעלי זכות העמידה להגשת הערר. מאידך, אם כבר מקימים את הולתו"מ, נראה כי, לשמו של אותו איזון עליו דברנו, ניתן למנות נציגים של הרשות המקומית כחברים בולתו"מ, לקצר, את פרק הזמן לפעולתו, לרבות  קביעת סמכויות למינוי ולתו"מ, לחלק מפעולות הועדה המקומית או לתקופה קצרה וזמנית. 

עד היום, כל מי שלא הוצא לו היתר במועד, רשאי היה להגיש ערר. אם החוק יאושר, נראה לא מעט עתירות כנגד השר, בדרישה למנות לכל מיני ועדות מקומיות ולתומי"ם למיניהם, בשל אי עמידה בזמנים, שיקוליה הזרים של הועדה ועוד טעמים  כאלה ואחרים. במשך הזמן, יתעצבו בפסיקה כללים שידריכו את השר באשר להיקף שיקול הדעת שלו במינוי ולתומי"ם. יש לקוות כי הועדות המקומיות תפעלנה על פי הסטנדרט החדש שיווצר, ומאידך שהסמכות, ככל שתאושר, תופעל רק בהתקיים נסיבות קיצוניות המצדיקות הפעלתה.