26 בדצמ׳ 2015

על כמות ועל איכות

אי אפשר לחשוד בנו שאנחנו נגד הקלות. כבר מזמן כתבנו עד כמה המנגנון הזה הוא מנגנון חשוב בחוק התכנון והבניה. הוספנו והצענו לייעל את מנגנון ההקלות על ידי הוספת זכות לתביעות פיצויים כנגד אישור הקלות, על מנת להחצין עלויות שליליות הנובעות מאישור הקלות, ועל מנת להתאים את הכלי למטרתו. אבל, ההצעה החדשה בעניין הקלות כמותיות, המאפשרת בתנאים מסוימים להוסיף שטחים עיקריים לבניה בהיקף של עד 20% עוברת אפילו את הגבול שלנו, ופורצת את האיזון הראוי והמידתי לשימוש בכלי הזה, ולהחמצת מטרת, בוודאי כשהיא מותירה את מנגנון הפיצויים, שהצענו, מחוץ למשחק.
הרבה נכתב השבוע בתקשורת על ההקלות הכמותיות, אבל דומה כי כל הכותבים המוכשרים בהקשר זה, לא הצליחו להמחיש את הסתייגויותיהם מהתיקון לחוק, כפי שעשה זאת פסה"ד הקלאסי בענין בניני קדמת לוד, אשר בחן את מנגנון ההקלות כבר לפני 40 שנה, וכך אמר:

"כשזהו רצון המחוקק הוא ייעשה ויקויים. אבל, אם מותר להעיר הערה אפיקורסית, נראה לנו כי במציאות שלנו שורש הרע הוא בעצם הסמכות לתת הקלה או להתיר שימוש חורג על-ידי גוף כל-שהוא, כי לא אחת הופכת ההקלה לתקלה והחריגה למפגע, תכנית קיימת עד שהיא מקבלת תוקף עוברת הליך המורכב משלבים שונים, היינו: הכנה, הפקדה, פרסום, התנגדויות, הכרעה, עררים, וכו'. שלבים אלה נקבעו כדי להבטיח דיון עניני בתכנית על-ידי רשויות התכנון השונות והכרעה שקולה על-ידן, לאחר שמיעת גורמים פרטיים וציבוריים שיש להם ענין בה או העלולים להיפגע על-ידה. פירושה האמיתי של הקלה הוא התרת סטיה מתכנית קיימת שבעצם מהווה שינוי התכנית במידת ההקלה הניתנת. הוא הדין לגבי התרת שימוש חורג, שאינו קיים בעת שתכנית מקבלת תוקף. אם השימוש החורג בעת שתכנית מקבלת תוקף כבר קיים, אין ברירה אלא להשאירו בעינו.
 אבל למה יקום שימוש חדש כזה שלא בדרך הרגילה של תיקון התכנית? הקלות היחסית שבה אפשר להשיג, לפי המצב החוקי הקיים, הקלה או שימוש חורג, בהשוואה לעריכת שינוי תכנית לפי כל הדקדוקים והמצוות, קשה להלום אותה עם הצורך לקיים סדר תקין בענין זה של תכנון ובניה, שהוא כה חיוני וקובע את איכות החיים והסביבה.
 לדבר זה חשיבות עליונה בריכוזים העירוניים, שבלאו הכי הם מאוכלסים אצלנו בצפיפות רבה ולפעמים - בתנאי האקלים שלנו - עד כדי מחנק ממש. לפיכך, מן הראוי לעיין מחדש במדיניות ההקלות והשימושים החורגים למיניהם ולשקול אם אין להכניס גם אותם במסגרת הכללית הרגילה של שינוי תכנית. איננו מתעלמים מכך ששינוי כזה במדיניות עלול להשהות את מתן ההקלות והתרת השימושים החורגים ולהקטין את מספרם. מאידך, יבטיח הדבר שיקול זהיר ומעמיק יותר בכל בקשה כזאת מצד הרשויות המוסמכות בתחום זה ולא נהיה עדים לפחות למקרים מסוג זה שנתקלנו בו כאן.
 הבה נעיין במצב הקיים ביתר פרטות. במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד - והרוב המכריע של מרחבי התכנון המקומיים החשובים והמאוכלסים בצפיפות הם מסוג זה - משמשת מועצת הרשות המקומית כוועדה המקומית. חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים וסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות."

השימוש בהקלות ככלי לפתרון משבר הדיור הוא מיקסם שווא. ועדות חזקות באזורי ביקוש, יעשו בו שימוש במשורה, וכשהכלי יופעל', ועדות הערר, בהסתמך על הפסיקה המצמצמת של בתי המשפט ביחס לשימוש בהקלות, ישובו ויבחנו  את סבירותן התכנונית. מנגד, וכאן עיקר הבעייה, עצם אישור התיקון, שמגדיל את פוטנציאל הזכויות בקרקע, יגרום מיד , ואולי כבר גורם, לעלייה במחיר הקרקע, ולעיכוב במימוש קרקעות. כלומר התיקון פועל כנגד מטרתו. זהו עוד צעד עקר, שיעשיר כמה בעלי קרקע וכמה יזמים, אך יזיק לכולנו. (כן. כן. כולנו תרתי משמע).

28 בנוב׳ 2015

שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים

תכניות מועדפות לדיור, מיועדות לבניה למגורים. מאחר ולא נכון לאשר תוספות של מאות יחידות דיור, מבלי ליצור סביבת מגורים הולמת, הסמיך החוק לקידום בניה במתחמים מועדפים לדיור את הותמ"ל, לאשר, בצד יחידות המגורים, סל של שימושים משלימים.

בראש השימושים המשלימים, עומדים השימושים הציבוריים.

החוק מסמיך את הותמ"ל, לכלול הוראות להסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים הפתוחים והחניה שיהיו בתחומה של תוכנית מועדפת לדיור, והוראות להסדרת הדרכים והתשתיות הנדרשות לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה. (סעיף 4(ג')).
הסמכות לכלול שימושים ציבוריים בתוכניות ותמ"ליות אינה ענין של שיקול דעת. היא ענין שבחובה. תשאלו מדוע? משום שהחוק קובע בצורה מנדטורית ובלשון ציווי כי "תוכנית מועדפת לדיור תכלול הוראות להסדרת מבני הציבור". לא נאמר "יכול שתכלול", כמו ביחס לשימושי תעסוקה. לכן, תוכנית ותמ"לית שאינה כוללת שימושים ציבוריים אינה עומדת בדרישות החוק.
אבל, בכך לא מסתיים העניין. ביחס לדרכים ותשתיות, החוק גם כולל דרישה כמותית. התוכנית צריכה לספק את הדרכים והתשתיות הנדרשים לשמש את יחידות הדיור בתכנית ובסביבתה. במילים הפוכות, אם התוכנית אינה מספקת את הדרכים והתשתיות הנדרשים לתוכנית וסביבתה, הרי שהיא אינה כוללת את כל מה שתוכנית ותמל"ית מחייבת כתנאי לאישורה.
הקושי בהקשר זה טמון בכך שעל אף שהחוק כולל הוראות מחייבות לתכנון שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, הוראה אחת חשובה חסרה בו. אין בחוק הוראה הקובעת חובה להשלים את שטחי הציבור קודם או במקביל לבניית יחידות הדיור מכוחה של התוכנית. נראה כי את מה שהחסיר החוק ניתן להשלים בתוכנית עצמה. ניתן וברוב המקרים אף צריך יהיה, לקבוע הוראות בתוכנית המתנות שימוש למגורים בהשלמות צורכי הציבור שקבעה התוכנית. העדרה של קביעה כזו, עשויה להבנתנו לפגוע בחלק מהמקרים בסבירות התוכנית כולה.

הסעיף בחוק הותמ"ל העוסק בשימושים ציבוריים, משתמש בביטוי "הסדרה". להסדיר באיזה מובן? האם במובן של לקבוע שטחי ציבור? או להסדיר במובן של לסדר את שטחי הציבור הקיימים? טוב – ברור שהכוונה היא למובן הראשון, אבל מדוע השתמש המחוקק במונח "להסדיר". מה טעם ראה המחוקק להכניס "ללקסיקון", התכנוני מושג חדש. חוק התכנון עושה שימוש במונח "לקבוע", והנה פתאום, בחוק הותמ"ל הוא מוחלף במונח "להסדיר". האם "להסדיר" הוא כמו "לקבוע", או שונה ממנו? צריך לזכור שחוק התכנון והבניה וחוק הותמ"ל הם חוקים משלימים. חוק התכנון והבניה משלים את חוק הותמ"ל, בנושאים בהם אין סתירה בין החוקים או שאין בחוק הותמ"ל הסדר אחר. במובן זה היה נכון לעשות שימוש במונחים זהים. שימוש כזה היה מאפשר לכולנו להבין, את מה שללא ספק שרצה החוק לקבוע, והוא את הסמכת הותמ"ל "לקבוע", שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, במובן הישן והנכון של הדברים. האם לא היה פשוט יותר לנסח את סמכות הותמ"ל "לקבוע" בתוכנית ותמ"לית את כלל צורכי הציבור כהגדרתם בסעיף 188 לחוק התכנון ובכך להותיר על כנו את הסדר הישן?

הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".
המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי.

בצד השימושים לצורכי ציבור, מאפשר החוק לותמ"ל לקבוע גם שימושי מסחר ותעסוקה בתוכניות ותמ"ליות, אבל על אלה בפעם אחרת.

21 בנוב׳ 2015

מתחמים

הרבה נאמר ונכתב על חוק הותמ"ל, גם כאן, ולכן לא נשוב ונבזבז שוב את זמנכם בדיון עקר באשר לנחיצותו, הסיבות הפוליטיות הקשורות בחקיקתו ובהשלכותיו ארוכות הטווח. אפשר לאהוב את החוק, ואפשר לא, אבל הוא מעשה עשוי. נקודת הזמן הנוכחית, בתפר שבין חקיקתו והפעלתו של החוק, לבין ההחלטות הראשונות של בתי המשפט ביחס אליו, שמן הסתם ימסגרו ויגדירו את אופן פעולתו, היא נקודת זמן מעניינת לבחון את הוראותיו.

ההסתכלות על החוק מתחילה בשמו "מתחמים מועדפים לדיור".

החוק מסביר לנו כי מתחם מועדף לדיור הוא מתחם שהממשלה הכריזה עליו כמתחם מועדף לדיור. זה פשוט. השאלה היותר מורכבת היא מהו מתחם. בהקשר זה החוק שותק.
על פי פשוטם של דברים, מתחם הוא שטח תחום, קרי ה"קו הכחול" של תוכנית מועדפת לדיור. התנאים לקביעת גבולותיו של השטח לא הוגדרו בחוק למעט תנאי אחד, והוא שעיקרה של הקרקע הוא מקרקעי ישראל. כלומר הגבול הוא לא גבול תכנוני, הנגזר משיקולי תכנון אלא גבול הנגזר משיקולי קניין. זו בעייה. מעבר להיבט החוקתי של פגיעה בזכות הקניין, והעדפה פסולה, תכנון נכון צריך להיות עיוור לקניין. את בעיות הקניין התכנון יודע לסדר באמצעות איחוד וחלוקה, הפקעות, וקביעת הוראות בתוך התוכנית. לקבוע מראש תכנון על בסיס קניני, זו תקלה.

כשנקבע בחוק הותמ"ל כי עיקרה של הקרקע במתחם מועדף לבניה צריך להיות מקרקעי ישראל, לא נקבע כי הבינוי בשטח התוכנית צריך להיות על מקרקעי ישראל דווקא. קחו לדוגמא (לא דמיונית) חטיבת קרקע של 100 דונם, שמתוכה 90% מקרקעי ישראל, המצויים ביעוד של מירקם כפרי, ו –10% קרקעות פרטיות, המצויות במירקם עירוני. מאחר ותמ"א 35 היא אחד החסמים היחידים העומדים בפני הותמ"ל, כל יחידות הדיור בתחום התוכנית יבנו על הקרקע הפרטית. במסגרת איחוד וחלוקה יוקצו שזכויות גם לרשות מקרקעי ישראל, והנה לכם תוכנית על קרקע פרטית. מזוית ראייה אחרת תוכלו לומר כי יש כאן הלאמה של קרקעות פרטיות. צריך להסתייג ולומר כי תכנון על קרקע פרטית בותמ"ל, כפוף לכך שמתכנן הועדה יאשר שהקרקע  הפרטית נחוצה לתוכנית וראויה להכלל בה. אך, ככל שאישור כזה ינתן, הדרך פתוחה לאשר תוכניות ותמ"ליות על קרקע פרטית.

היבט אחר שמתייחס לקביעת המתחמים בותמ"ל, נוגע לשימוש הנוכחי בקרקע. לא מצאנו בחוק תנאי שמחייב כי השטח התחום צריך להיות קרקע פנויה, שאין עליה בינוי. כך, ניתן למעשה, "לגייס", את חוק הותמ"ל לטובת התחדשות עירונית. ניקח, לצורך הדוגמה, את גבעת אולגה בחדרה, שהשר כחלון מכיר היטב. היא בנויה על מקרקעי ישראל, בואכה הים. ניתן להגדיל בה את הצפיפות באופן אינטנסיבי, ולהקים במסגרת תוכנית מסוג כזה למעלה מ 750 יחידות דיור חדשות, ובעצם מדוע לא לעשות זאת?
חשיבה יצירתית יותר תאפשר להכריז על ישובים שלמים כמתחם מועדף לדיור, וכך, במסגרת התכנון הותמ"לי, להסדיר גם תוספת שימושים משלימים למבני ציבור, לשימושי תעסוקה או מסחר שנדרשים לעיר בשל תוספת יחידות המגורים בתוכנית, ולאו דווקא בסמיכות ובצמידות לשכונות המגורים.

אישור של שימושים משלימים בותמ"ל, הוא המענה החשוב שהחוק נותן לאחד מהחסרונות הבולטים שלו. פגיעה באיזון הכלכלי של הערים. הפעלה חכמה של הסדרים אלה, עשויה לצמצם את ההתנגדות לתכניות הנדונות בותמ"ל, ואולי אף להפוך אותן לחביבות הקהל, אבל על כך (בלי נדר) בפוסט הבא.

7 בנוב׳ 2015

תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות

תא/5000, תוכנית המתאר העירונית לעיר תל אביב, עומדת לסיים בשבועות הקרובים את תקופת ההפקדה, ולעבור לשלב הדיון בהתנגדויות. מי שמעוניין להכיר את התוכנית  מוזמן ללחוץ כאן ולעבור היישר לאתר של עיריית תל אביב, המציג את מסמכי התוכנית ונספחיה. 

תוכנית 5000 היא תוכנית מעניינת. ניכרת בה השקעה רבה ומחשבה רבה. היא תורמת לעולם התכנון מושגים חדשים, ואפילו שפה חדשה אשר, מן הסתם יעסיקו אותנו בתקופה הקרובה.
אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת. התוכנית גם עוסקת "בחיזוי", משום שהיא כוללת מנגנונים שונים, בעיקר בנושא של דיור בר השגה, שיהיו רלבנטיים, רק אם תאושר חקיקה בנושא זה. כל אחד מנושאים אלה, וכן נושאים אחרים שלא הזכרנו, יכול וצריך לשמש נושא לפוסט מיוחד, ואולי בעתיד נכתוב אותם, אבל אלה לא על סדר יומנו היום. 

היום בקשנו לכתוב על נושא אחר, והוא הפגם המובנה הקיים בתכניות מתאר כוללניות, בכלל, לא רק בזו של תל אביב. פגם שנוצר בזכות המחוקק, שערבב מין בשאינו מינו, על ידי כך שערבב בין תכנון עירוני, לבין סמכויות תכנון. ערבוב בין השאלות מה מתכננים ואיך מתכננים, לשאלה מי מתכנן ?

תוכנית המתאר של תל אביב היא תוכנית החלה על כל שטח הישוב. היא תוכנית, שעל פי תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה, אם יאושר, תקרא תוכנית כוללנית, אלא אם יבחר המחוקק שם אחר לתוכניות מסוג זה. אין בכלל ספק שאישור תוכנית מתאר עירונית לישוב או לחלק משמעותי ממנו, הוא אירוע חגיגי ורב משמעות עבור הישוב. הוא למעשה מימוש הזכות להגדרה עצמית של הישוב.
בחוברת ההסבר המיוחדת, המציעה מתווה להכנת תוכניות מתאר כוללניות, שהוציא משרד הפנים, ושלצפייה בה אתם מוזמנים ללחוץ כאן, לא חסכו מילים על מנת לתאר את חשיבותה של תוכנית כוללנית בכלל. על פי החוברת, תוכנית מתאר כוללנית נועדה:
"להבטיח את איכות החיים והסביבה של האוכלוסייה, לרבות שילוב עקרונות של פיתוח בר-קיימא";
"להתוות את המבנה המרחבי הראשי המוצע של הישוב, תוך הגדרת ההיררכיה התפקודית והפיזית של מרכיבי הישוב העיקריים";
"לתת ביטוי בהיר וברור למדיניות התכנונית המוצעת לישוב ולמטרותיה".

בהתאם לכך, גם עיריית תל אביב, בדברי ההסבר לתוכנית 5000, הדגישה את החגיגיות והחשיבות של התוכנית וציינה, בפתח הדברים, כך:
"תכנית המתאר תא/5000 מתבססת על "חזון העיר" אשר אושר על ידי מועצת העיר לפני שנים אחדות כחלק מהתכנית האסטרטגית לעיר. תכנית המתאר מאמצת את הקווים האסטרטגיים שנקבעו ב"חזון העיר" כמטרות על: שמירה מעמד העיר כמרכז כלכלי ותרבותי; קידומה כעיר לכל תושביה; ממשל עם הפנים לאזרח;ופיתוח סביבה עירונית אטרקטיבית. 
תכנית המתאר קובעת הוראות כלליות אשר ינחו את הכנתן של תכניות מתאר מקומיות חלקיות ותכניות מפורטות חדשות ומציגה את היקף האוכלוסייה הצפוי ואת יעדי המועסקים לשנת היעד של התכנית - 2025. 
התכנית קובעת את אופן הפיתוח הפיזי בעיר: אילו אזורים בעיר ייועדו למגורים, לתעסוקה, למסחר, לשימושים ציבוריים או ליעודי קרקע אחרים; אילו מקומות ראוי לשמור ואילו מקומות ראוי לפתח; מהן ההוראות וההנחיות בהיבטים תחבורתיים, סביבתיים והיבטים רבים נוספים בעלי השפעה על הפיתוח הפיזי של העיר." 

לאחר קריאת הדברים האלה, לא נותר עוד ספק, וברור לכולם גודל השעה. תוכנית מתאר עיר כוללנית היא אירוע רב חשיבות לתכנון העיר לעיצובה, להתפתחותה ולחזונה, אז למה לקלקל ?

הנה התשובה.

הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות, אינו סיפר על חזון העיר ואינו סיפר על עיצוב העתיד, והוא גם איננו סיפור של הגדרה עצמית. הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות הוא בראש ובראשונה סיפור פשוט ורגיל של סמכויות. חוק התכנון והבניה, זה הקיים, ועוד יותר לאחר תיקון 102 אם יאושר, מעניק סמכויות תכנון נרחבות יותר  לועדות מקומיות שאישרו תוכניות מתאר כוללניות. מכאן המוטיבציה של ועדות מקומיות, לרבות של עיריית תל אביב, לאשר תוכניות מסוג זה. זהו בסך הכל מירוץ אחר סמכויות. האמת היא שבכך אין כל רע. גם אם המוטיבציה להכין תוכניות מתאר כוללניות נובעת מרדיפה אחר הסמכויות שהן מעניקות, ובכך מושגת מטרתן החשובה של תוכנית מתאר כלל עירונית -  דיינו. אבל, לא בכך הבעיה.
הבעיה היא ריב הסמכויות.
כולנו היינו עדים לריב הסמכויות שהתפתח בין משרד הפנים והועדות המחוזיות, לאחר תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה. המחוקק העניק סמכויות לועדות המקומיות, ומשרד הפנים טרח לצמצמן. לא מעט פסיקה נכתבה על כך, וגם אנחנו עסקנו ועוד נעסוק בכך, בעתיד. חלוקת סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות והמקומיות, הפכה להיות נושא מרכזי בעת הכנתן של תוכניות מתאר כוללניות. השאלה שעומדת במרכזן של התוכניות, גם אם העוסקים בכך לא יודו בזאת, אינה תמיד, מה טוב ונכון לעיר, או לאיזור מסוים בה, אלא האם נכון לכלול את הפתרונות המיטביים, ואת מלא הגמישות הנדרשת, בתוכנית מתאר כוללנית, ובכך להעניק סמכויות נרחבות לועדה המקומית. במשחק הזה יש שני צדדים. מצד אחד הועדה המחוזית, שצריכה לאשר את התוכנית, ושבאופן טבעי, אינה שמחה לשחרר ולהתנתק מסמכויותיה. מצד שני הועדה המקומית, אשר תשמח לקבל סמכויות, אבל תמיד חוששת שמה תחצה את הגבול, ותבקש יותר סמכויות ממה שהמחוז יהיה מוכן לתת. התוצאה היא סוג של פשרה.

במילים אחרות, להערכתנו, התוצאה מכל אלה היא שדמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית.

הקשירה של שאלות התכנון בשאלות הסמכות, יוצרת בהגדרה תכנון של פשרות, וכתוצאה מכך, תוכניות המתאר הכוללניות אינן בהכרח התוכניות הכי טובות בעבור העיר, ואינן בהכרח חזון העיר. תוכניות מתאר כוללניות, יותר משהן מסמך תכנוני, הן מסמך משפטי, המגדיר את סמכויות התכנון, שהועדה המחוזית, מוכנה לשחרר לועדה המקומית.

האישור של סעיף 62א(ג), שהעניק את סמכויות התכנון הנרחבות לועדות להן תוכניות כוללניות (מבלי לכנותן כך - כאמור), פתח פתח ענק להעברת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, תוך פריצת גדרותיהן של סמכויות התכנון המוגבלות הקבועות בסעיף 62א, ושמשרד הפנים נלחם על צמצומן.
הדיון הצפוי בתוכנית המתאר של תל אביב, יהווה דוגמה מצוינת לבחון את רוחבו של הפתח הזה, ועד כמה תהיה מוכנה הועדה המחוזית "לשחרר", סמכויות תכנון, כך שתוכניות המתאר הכוללניות באמת יתאימו לחזון העיר, ויאפשרו לו להתממש.



תכנון ומגדר


אני יודע שבפוסט הזה אני נכנס לשדה מוקשים, אבל בכל זאת...

כמובן שזה פשטני מאד לסכם בשורה אחת את הגישה הפמיניסטית התרבותית אבל לצורך הפוסט הזה, נאמר כי נקודת המוצא שלה, היא שגברים ונשים, כתוצאה מחינוך שונה, הם בעלי רגישויות שונות, יחסים חברתיים שונים ותפיסות צדק שונות.

הגישה הפמיניסטית התרבותית, טוענת בין היתר כי עולם המשפט פועל מתוך נקודת מבט גברית. טענה זו מוכרת בשם "ההבניה הגברית של המשפט" או "אנדוצנטריזם במשפט". כך, נטען כי במשך השנים השתרשו תאוריות משפטיות, המבוססות על פרספקטיבה גברית, כמו למשל ראיית האדם הסביר בדיני הנזיקין "כגבר סביר", ולכן יש להתאים תפיסות משפטיות שונות לנקודות מבט המשקפות גם את הפרספקטיבה הנשית.


במערכת הציבורית בישראל, קימות לא מעט מערכות שיש בהן שליטה מגדרית ברורה והן נעדרות כל פרספקטיבה נשית. הדוגמה המובהקת והמוכרת היא זו של המערכת הצבאית, אשר נטען לגביה כי ביסודה היא מערכת המאדירה את הגבריות, וככזו היא נחשפת לביקורת מגדרית לא מעטה.

לעומת המערכת הצבאית, מערכת החינוך, היא מערכת ציבורית, אשר במשך השנים עברה לכאורה שינוי מגדרי. מקובל לומר כי מערכת החינוך היום היא מערכת בעלת דומיננטיות נשית, שכן מרבית כח ההוראה מרוכז בידי נשים. עם זאת, בעוד בראש המערכת הצבאית יש דומיננטיות גברית, שמן הסתם, מנקודת המבט של הפמיניזם התרבותי, משפיעה על ההחלטות המתקבלות, הרי שלא ברור אם במערכת החינוך, בדרג קבלת ההחלטות יש דומיננטיות נשית. 

המקבילה הנשית למערכת הצבאית, מבחינת השליטה המגדרית במערכת קבלת ההחלטות, היא מערכת התכנון.  
  
כידוע בראש מינהל התכנון עומדת אישה. היועצת המשפטית של המועצה הארצית היא אישה. יו"ר ועדת הערר של המועצה הארצית היא אישה. היו"ר של הועדה המחוזית בתל אביב, מתכננת המחוז, היועצת המשפטית. כולן נשים. כך גם במחוז מרכז. מתכננת המחוז במחוז הדרום היא אישה, וכך גם, בחיפה.

אגב – שלא יהיה ספק, כולן הגיעו לתפקידיהן בזכות ולא בחסד, וכולן עושות את תפקידן על הצד הטוב ביותר, אבל דווקא ורק מתוך אותה הנחת מוצא של התיאוריה הפנימיסטית התרבותית מנקרת השאלה האם ההגמוניה הנשית בעולם התכנון בישראל משפיעה על תוצרי התכנון?

כלומר, האם התכנון בישראל נעשה מתוך פרספקטיבה נשית ? האם  התכנון בישראל היה משתנה אילו בראש המערכת היו מכהנים יותר גברים ? האם התכנון בישראל הוא תכנון מגדרי ?

כמובן שהנטיה הטבעית היא להשיב בשלילה לכל השאלות הללו, ולומר כי התכנון בישראל הוא תכנון עניני, גברים או נשים במערכת נסיבות נתונה, היו מקבלים אותן החלטות, ולהשפעות אחרות על המתכננים (לדוגמא: מקום הלימודים, מוצא עדתי, דתיות או חילוניות) יש משקל לא פחות חשוב מאשר למיניותם של המתכננים. כל זה כנראה נכון, אבל עדיין אין בכל אלה כדי לבטל ולאיין את השאלות עליהן הצבענו, דוקא לאור השיח הביקורתי פמיניסטי.

זהו - מקווה שהצלחתי לצלוח את שדה המוקשים הזה בלי להיתפס כשוביניסט, ואם לא - לפחות חופש הביטוי יצא נשכר.

גבולות התכנון - השמיים הם הגבול


תפקידה העיקרי של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוא לתת הוראות להכנת תוכניות מתאר ארציות, לטפל בעריכתן, ולהביאן, בסיום התהליך, לאישור הממשלה.
סעיף 49 לחוק התכנון והבניה, העוסק בתוכנן של תוכניות המתאר הארציות קובע כך:

"תכנית המיתאר הארצית תקבע את התכנון של שטח המדינה כולה, ובין השאר –
(1)  ייעוד הקרקע ושימושה, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך;
(2)  אזורי תעשיה ושטחי הפקת מחצבים;
(3)  התווית רשת הדרכים הראשיות, קווי מסילות הברזל, קווי הספקה ארציים, נמלים, עורקי הספקת המים הארצית, סכרים, אגמי אגירה, תחנות כוח, רשת החשמל, הבזק ושדות תעופה ודרכי הגישה האווירית אליהם, לרבות תחימת השטחים שבהם יחולו הגבלות למען בטיחות הטיסה; אולם היא לא תקבע שדה-תעופה אלא באישור שר התחבורה או שר הבטחון;
(4)  הוראות בעניני שטחי נופש, ייעור ושימור קרקע;
(5)  הוראות בדבר שמירה על עתיקות, מקומות קדושים, ערכי נוף ושטחים שישארו בטבעם;
(6)  מקומות למפעלים ולמטרות ציבוריים שיש להם חשיבות ארצית;
(7)  תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסיה במדינה ושלבי פיתוחה ועיתויים הרצוי, גדלם החזוי של ישובים, מיקומם וגדלם של ישובים חדשים ומקומם של ישובים, סוגיהם וגדלם;
ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית."

הסעיף מנוסח באופן רחב היותר, כך שניתן לקרוא לתוכו, הסמכה כמעט אין סופית, של המועצה הארצית להכין תוכניות מתאר ארציות בכל דבר וענין, ומנגד חובה של הממשלה שלא לפעול בתחומים שנתיחדו לתוכנית מתאר ארצית, אלא אם נערכה ואושרה בנושאים אלה תוכנית מתאר ארצית.
למעשה פרשנות רחבה של סמכויות המועצה הארצית, באה "על חשבון" סמכותם של הרגולטורים הרלבנטיים.
קחו למשל את תוכנית המתאר הארצית למפעלי תירות ושטחי נופש תמ"א 12/1. אין ספק כי המועצה הארצית היא המוסמכת לקבוע שימושי קרקע והוראות בעניני שטחי נופש, ולכן אין ספק כי תוכנית מתאר ארצית שתסדיר את שימושי הקרקע למטרות אלה, מצויה בסמכותה. אבל שימו לב גם להוראות התוכנית. קחו למשל את ההוראה לפיה שטחי אחסון מלונאי יהיו בבעלות אחת. האם זה מעניינה של המועצה הארצית לקבוע בתוכנית מתאר ארצית הוראות מסוג זה ? ספק בעיני. כלומר – אין לי ספק שאם תוגש עתירה נגד קביעה זו בתמ"א, בטענה של חוסר סמכות, יסבירו ב"כ המדינה לבית המשפט, שאף שאין הסמכה מפורשת למועצה הארצית, לקבוע הוראות מסוג זה, הרי שמדובר בסמכויות עזר, בלעדיהן, לא ניתן להבטיח אכיפה של השמוש שקבעה המועצה הארצית לקרקע, וזאת בצד טענות מקוריות נוספות. על אף זאת, האם לא מדובר בנושא המצוי בתחום אחריותו ובתחום הרגולציה של משרד התיירות?
כדוגמא נוספת ראו את תמ"א 16/ה/2 אסמ"ר אפעה. אין ספק שקביעת יעודי קרקע ושמושי קרקע למטרות של איסוף פסולת ברמה הארצית, הוא תפקיד מתפקידיה של המועצה הארצית, אבל הוראות התוכנית נכנסות לרמת הטיפול בתשטיפים, ציפוי דרכי הגישה למתחם, ואופן הכיסוי של המשאיות הנעות במתחם. האם כל אלה ועוד (קראו את התקנון) צריך להיעשות בתוכנית המתאר הארצית? האם המועצה הארצית לא השיגה כאן את תחומו של המשרד להגנת הסביבה שהוא ורק הוא הרגולטור הרלוונטי לעניין? האם יש למועצה הארצית איזה יתרון בתחומים אלה, או כשהיא נכנסת אליהם היא הופכת לחותמת גומי של המשרד להגנת הסביבה והיא מאשרת את כל מה שהוא מבקש?
כדי לסיים את תיאור הקשיים בעניין זה, נדמיין הכנתה של תוכנית מתאר ארצית שאינה קיימת עוד. תוכנית מתאר ארצית לרפתות. התוכנית תקבע, אתרים למיקום רפתות חלב מרכזיות בישראל. אין ספק שקביעה מסוג זה מצויה בסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהרי מדובר בקביעת שימושי קרקע. אלא שבין הוראות התוכנית תקבע המועצה הארצית, גם הוראות בדבר מספר הפרות שיש להכיל בכל רפת, שטח המחיה לכל פרה, אמצעי ההובלה של הפרות אל המתקן וממנו, שיטות החליבה, דרכי ניקוז התשטיפים ועוד ועוד? האם כל אלה בסמכותה של המועצה הארצית? או שיש להשאיר זאת לרגולטור הרלוונטי במשרד החקלאות או במשרד להגנת הסביבה. מדוע לקבוע הוראות לענין תשטיפים מאסמ"ר אפעה בתוכנית מתאר ארצית, ומאידך לא לקבוע הוראות בעניין זה, ביחס לרפתות מרכזיות?
מאחר ולכל פעילות אנושית נדרשת קרקע/מקום לעשותה הרי שלכאורה יכולה המועצה הארצית, במסגרת סמכויותיה, להתערב בכל תהליך שהוא. מאידך, הנוסח הרחב של החוק, והפרשנות הרחבה מידי של המועצה הארצית לסמכויותיה, עשויים להזמין עתירות כנגד פעולות הממשלה בדרישה שפעילות מסוימת תוסדר בתוכנית מתאר ארצית, ולא באמצעות רגולציה אחרת, המצויה בסמכויותיהם של רגולטורים אחרים.
פסק דין שניתן באחרונה בעניין עתירה של עיריית מודיעין כנגד שר התחבורה ואח' סימן קו גבול בנושא. בעתירה ביקשה עיריית מודיעין כי שינוי נתיבי הגישה לשדה התעופה בן גוריון מצריך קביעה בתוכנית מתאר ארצית, ומשאלה לא נקבעו הרי שקביעת הרגולטור הרלוונטי בעניין זה, איננה מספיקה.  בג"צ דחה את הטענה. נשיא הית המשפט העליון, השופט אשר גרוניס קבע כי:
"להשקפתי, פרשנותן הנכונה של הוראות הדין הנזכרות, הינה כי מנהל רשות התעופה האזרחית מוסמך לקבוע את תהליכי הנחיתה וההמראה מתחילתם ועד סופם (כלומר, אף הרחק מאיזור שדה התעופה), ובלבד שאלה עולים בקנה אחד עם נתיבי הגישה האוויריים שסומנו בתשריט הרעש של תוכנית המיתאר, סביב שדה התעופה. במילים אחרות, בעוד שקביעת "נתיבי הגישה האוויריים" באזור השדה אמורה להיות חלק מהתוכנית, בשל המשמעויות הסביבתיות שלה באזור שדה התעופה, הרי תהליכי הנחיתה וההמראה לכל אורכם, המתחילים או מסתיימים מרחק רב משדה התעופה, אינם עניין שאמור להיות מוסדר בתוכנית מיתאר, ומכאן שתהליכים אלה אינם חייבים להיות חלק מהתוכנית. הללו צריכים להיקבע בהתאם לשיקול דעתו של הגורם המקצועי, הוא מנהל רשות שדות התעופה (מכוח הוראות חוק הטיס)."
על אף שהייתה בפרשה זו, הזדמנות מתאימה, להכנס ולדון "בגבולות התכנון", העדיף בית המשפט לדון אך ורק במקרה הקונקרטי, וקבע בעניין זה, כי "השמיים הם הגבול", קרי את נתיבי הטיסה האוויריים יקבע הרגולטור הרלוונטי מכח הוראות הדין הרלוונטיות, ואילו המועצה הארצית מוסמכת לקבוע את נתיבי הגישה האוויריים, מכח הסמכה יחודית ברורה ומפורשת שיש לה בסעיף 49 לחוק התכנון והבניה, אך ורק באיזור השדה עצמו, בשל השפעות נתיבי הגישה על שימושי הקרקע.
נושא זה של גבולות התכנון, טרם מוצה עד תום. הוא מן הסתם יבחן עוד בפסיקה, אבל אם נסתכל עליו מנקודת הראות של עבודת הממשלה, נראה כי המועצה הארצית, צריכה לנהוג משנה זהירות באשר לפרשנות גבולות סמכותה, שכן, אם לא תעשה זאת, היא עלולה להזמין לעצה כניסה לתחומים שאליהם היא עצמה אינה מעוניינת להכנס. 

זה סופו של כל בלון ?

אין ספור דיונים, הצהרות, עצרות, כינוסים ומלא מחשבות ורצונות טובים, לייעל ולהאיץ את הליכי התכנון והבניה, מנפחים בלון ציפיות ענק, שעלול להתפוצץ על קרקע המציאות הישראלית מיד עם יציאתו לדרך.
לקוץ שיפוצץ את הבלון יש שם וכתובת. קוראים לו רמי. ליתר דיוק רמ"י.
כן כן, לא טעיתם, בסוף בסוף, אחרי שכל הסמכויות יינתנו לוועדות המקומיות, אחרי שימונו מהנדסים ונציגים ובקרים, אחרי שיוקמו ועדות מקומיות עצמאיות ומיוחדות, אחרי שכל מכוני הבקרה יבדקו את כל הבקשות של כל ההיתרים, בסוף בסוף, תגיע הבקשה להיתר לאותו פקיד ברמ"י, שיחליט, שהכרכוב בבניין אינו תואם את מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, (או במקרה היותר רגיל את מדיניותו שלו) או שעל פי פרשנות משפטית "שקיבל" (כנראה מעצמו), ההיתר אינו חוקי, או שמבקש ההיתר חייב כסף לרמ"י, או שצריך לבדוק אם המבקש חייב כסף לרמ"י (... והשמאי בדיוק במילואים/בחו"ל/נולד לו ילד*), או "מה פתאום שימוש חורג", ובכלל "מי זאת הועדה המקומית שהיא מחליטה לאפשר מעבר בשצ"פ", ועוד אלף ואחת המצאות אחרות, רבות מהן שמעו  קוראי הבלוג הזה בודאי בעצמם, הכל כמיטב דמיונם של פקידי המינהל (סליחה רמ"י). 
אם שאלתם את עצמכם איך ולמה כל זה קורה, אמליץ לכם ללחוץ כאן ולקרוא מאמר שפרסמו לפני כמעט 10 שנים, פרופדפנה ברק-ארז, שמכהנת כיום כשופטת בבית המשפט העליון, יחד עם ד"ר אורן פרז.  במאמר בשם "תכנון במקרקעי ישראל: לקראת פיתוח בר-קיימא", שפורסם בחוברת משפט וממשל, בשנת 2004, מסבירים המחברים את עליית כוחו של מינהל מקרקעי ישראל, אל מול חולשתם היחסית של מוסדות התכנון. יותר מכך, במאמר מוסבר סוד כוחו של המינהל, ושליטתו באמצעים לא פורמליים וחוץ תכנוניים בתוצרי התכנון. לא בטוח שרמ"י, לקחה את סמכויותיה הפורמאליות והלא פורמאליות לכוונים של פיתוח בר קיימא, כפי שייחלו וכוונו כותבי המאמר, וגם טרם ניתן לאמוד, את השפעת השינויים בחוק משנת 2009, שהפכו את ממ"י לרשות, על היקפן של סמכויות אלה. כך או כך, התוצאה היא שנכון להיום יש בידיה של רמ"י כח תכנוני עצמאי ונפרד מכוחם של מוסדות התכנון, המשפיע על מדיניות התכנון, על תוצרי התכנון ועל זמינותו.

אם כך, לגבי תכנון, הרי שלגבי רישוי מעורבותה של רמ"י בהליכים גדולה אף יותר ואפילו מכרעת. כאן מדובר בזכות פורמאלית לחלוטין. תקנות התכנון והבניה הן שנותנות לממ"י זכות וטו על מתן היתרי בנייה ביחס לכל מקרקעין שאינם דירות מגורים בחכירה לדורות. זכות הוטו הזו נוצרת עקב הקביעה כי יש לקבל את אישור רמ"י, כתנאי לכל היתר על קרקעות מהסוג האמור, קרי קרקעות שנועדו לפיתוח.  
לדרישה לקבל את אישור רמ"י הייתה במקור מטרה מרכזית אחת, והיא לוודא, שמבקש ההיתר עושה זאת על דעת והסכמת בעל הקרקע. בהקשר זה, לא מדובר במקרה פרטי של רמ"י. יש אלפי מקרים בהם קרקע מוחכרת, ורשויות התכנון, על פי התקנות, נותנות זכות טיעון לבעלים, קודם הוצאת ההיתר. אבל, בעוד שלכל בעלי הקרקע שאינם רמ"י, אין זכות וטו, במקרה של סירוב לחתום על בקשה להיתר, למינהל ניתנה זכות כזאת, ממש לפני שנים אחדות. כתוצאה מכך נוצרה אותה זכות וטו של רמ"י, שלה עצמה יש שתי מטרות, שתיהן פסולות.
המטרה הראשונה, היא לאפשר למינהל לבדוק את התכנון והתאמתו לעקרונותיו. מטרה זו פסולה מאחר וכאמור את התכנון צריך לייחד למוסדות התכנון. הגורם היחיד שצריך לבדוק אם תכנון תואם תוכנית הוא הגורם התכנוני. החלטתו כפופה לביקורת והמינהל לא יכול ואסור לו כגוף ציבורי למנוע זכויות תכנון, מאחר והוא סבור כי זכויות אלה לטעמו אינן תואמות את התוכנית שבתקף או את מדיניותו.
המטרה השניה היא לאפשר למינהל לגבות את התשלומים בגין הקרקע. גם מטרה זו פסולה. מחר בבוקר גם מס הכנסה ומע"מ ידרשו מועדות מקומיות להתנות היתרי בנייה, בתשלום חובות המס של בעל הקרקע. את  אכיפת החיובים כלפי חוכרים ניתן וצריך לאכוף, כמו כל חבות אחרת, באמצעות הליכי גביייה מסוגים שונים, אבל מבלי לשים את הליכי התכנון כבני ערובה בידי גורמי האכיפה. זה לא משרת את ייעול משק המקרקעין.
כל אלה, לרבות הקשיים שחווה כל מגיש בקשה להיתר, לא נעלמו מעיניהם של מובילי תיקון 102 לחוק. בתוך הרפורמה מצוי גם לכאורה הפתרון למעורבות היתר של רמ"י בהליך הרישוי. מכוני הבקרה הם לכאורה הפתרון.
על פי כוונת משרד הפנים, מכוני הבקרה יהוו ONE STOP SHOP . אם אכן כך יקרה וההסדר של מכוני הבקרה, וקבלת האישור מכלל הגורמים המאשרים, יוחל גם על אישורי רמ"י, יתכן ואנחנו בדרך הנכונה. אבל, קריאת ההסדר המוצע בתיקון לחוק ביחס למכוני הבקרה והסמכויות השונות וההוראות הקבועות בו, כמו גם עיון במצגות ודברי ההסבר של משרד הפנים,  אינם מעידים באופן חד ערכי על כך שסמכויות רמ"י, יהיו כפופות לסמכויות הגורמים המאשרים במכוני הבקרה, וללוחות הזמנים והסנקציות הקבועות שם. ניכר בהסדר שגם אם יאושר החוק במתכונתו הנוכחית, הרבה כיפופי ידיים יתרחשו בין שר הפנים הממונה על מערכת התכנון, לבין השר האחראי על רמ" (כיום שר השיכון), עד להחלת ההסדר של מכוני בקרה על רמ"י, אם בכלל.
הנקודה הזו היא נקודה קריטית ביחס לסיכויי הצלחתה של הרפורמה.
ההסדר החדש של מכוני הבקרה, טרם נדון בכנסת. ייעול והאצת הליכי התכנון מותנים בכך שיהיה ברור בחקיקה ראשית שאינה מותירה מקום לספקות כי רמ"י הינו "בסך הכל" גורם מאשר, ככל גורם אחר, ואין לו כח עדיף על כוחם של גורמים אחרים, כמו גם יכולת לחסום ולעכב הליכי תכנון עליהם החליטו מוסדות התכנון.

את הקוץ הזה חיבים להוציא כבר עכשיו מתוך התיקון לחוק, שאם לא כך סופו של בלון הציפייות שיוצרת הרפורמה יהיה כסופו של כל בלון.

מה הקשר ?

מה הקשר בין מחירי הדיור לרפורמות בחוק התכנון והבניה הנוחתות עלינו חדשות לבקרים ??

התשובה: כמעט ואין קשר. עכשיו ההסבר:
את מחיר הדיור ניתן לכאורה להוריד בשורה של צעדים: צעדים פיסקליים (כמו הורדת מע"מ על רוכשי דירה ראשונה, פטור ממס למשכירי דירות עד סכום מסוים, הטלת ארנונה על דירות רפאים, ועוד) מכרזים הפוכים, שהם סוג של סובסידיה לקרקע, מימון תשתיות, ועוד ועוד. כל הצעדים הללו נועדו לשתי מטרות: הקטנת ביקושים והגדלת הצעים.
ברור שלמוסדות התכנון אין שום סמכויות ויכולות בתחום המיסוי ו/או השווק של קרקע, ומהם מצופה לפעול במישרין על מנת להגדיל את הצע הדירות למגורים. המחשבה היא שהגדלת ההצע במהירות, תוביל במהירות לירידת מחירים.

עכשיו נעשה נסיון.
 נציע את "האמא" של כל הרפורמות. רפורמה מהפכנית, שצריך בשבילה כזו תעוזה, שעד היום איש לא חשב עליה, ואם חשב לא העז להעלותה על דל שפתיו. לרפורמה יש סעיף אחד בלבד. ייאמר בה כך:
"על אף האמור בכל דין יכול כל אדם לבנות על כל קרקע שבבעלותו".
כלומר בשורה אחת בוטל הצורך בתכנון. הצע הדירות הפך גמיש לחלוטין. כל ביקוש מקבל מיד תשובה. כללי השוק משתנים לגמרי. לקרקע אין ערך אמיתי. תודו שזה מהפכני.

עכשיו בואו נבחן מה יקרה. הכבישים יסתמו בתנועה, (כמובן אלה שהתוואי שלהם ישאר פתוח). לא יהיו בתי ספר. לא יהיו מטש"ים מספקים, ואט אט, הביוב יעלה על גדותיו. לא יהיו מקומות תעסוקה בהיקף מספיק. לא יהיו פארקים, וכו' כו'.
התוצאה הכלכלית תהיה כזו:
מחירי הדירות ירדו, תוך זמן קצר, אבל תוך זמן לא ארוך גם הביקושים ירדו, עד שיעלמו. אף אחד לא ירצה לגור במקומות לא מתוכננים, קוראים לזה סלאמס. הביקושים יעברו למקומות בהם הקרקע היא קרקע מתוכננת.

מה המסקנות ?
המסקנה היא שצריך לדחות מיד את הרפורמה שהצענו, אבל יותר מכך. צריך לדחות כל רפורמה שפוגעת במוסדות התכנון וביכולת שלהם, כגוף, לעמוד מול לחצי תכנון, שמטרתם הגדלת קיבולת בנייה, אל מעבר לקיבולת הבנייה האופטימלית של קרקע.
המסקנה היא שמוסדות התכנון שמייצרים את התכנון, הם מטבע הגדרתם, חסם. חסם חיובי. חסם שאנחנו כציבור, מתוך האינטרסים הציבוריים והפרטיים מעוניינים בקיומו, על מנת ליצור איזונים מתאימים בין הביקושים להיצעים.

לכן כשמסירים חסמים, לא צריך להסיר את מוסדות התכנון או לפגוע בהם. אסור לשפוך את המים עם התינוק. 

כל זה לא אומר שבמוסדות התכנון הכל טוב. ברור שניתן וצריך לשפר לייעל ולטייב את עבודת מוסדות התכנון, וכל רפורמה שזו תכליתהתיקון 102 לחוק כדוגמה), מבורכת ואף תועיל להגדלת הצעים, אם כי בשוליים לבד.
לעומת זאת, רפורמות שתכליתן להגדיל הצעים במישרין, (הותמ"ל לדוגמה) כלומר להוסיף יחידות דיור, מעל ראשם של מוסדות התכנון, יובילו לתשריט האימים אותו תיארנו.

מוסדות תכנון יספקו הצעים, אם התשתיות (כבישים/חינוך/בריאות/סביבה) יאפשרו זאת. רפורמה שתכליתה לבטל את הצורך בהשקעה בתשתיות, פסולה מיסודה, וממילא לא תסייע להפחית את מחירי הדיור.





תזכיר תיקון 100 לחוק - סעיף 12 - סמכויות ועדת הערר, וועדת ערר מיוחדת.

אין ספק שועדות הערר הן אחת ההצלחות של תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. גם בתי המשפט חשבו כך, ובמרוצת השנים הרחיבו את סמכויות ועדת הערר. כך פסקי הדין בעניין צומת האלופים, של ביהמ"ש לענינים מנהליים בחיפה, ושפר נ. יניב של בית המשפט העליון, הרחיבו את סמכויות ועדת הערר לדון בסוגיות של אי חוקיות, ובכך למעשה, יצרו מעין סמכות מקבילה של ועדת הערר ביחס לכל היתר שניתן על ידי ועדה מקומית.
גם מציעי התזכיר, מבקשים לנצל את ההצלחה, והתיקון בחוק, מרחיב את מטלות ועדות הערר. בכך אין רע. אבל -ועדות ערר, מחליפות בשיקול דעתן את הועדות המקומיות. עצם הזכות לערר, ויתרה מכך, הזכות לפנות לועדת הערר שהורחבה מאד בפסיקה, בנסיבות של אי חוקיות כאמור, יוצרת כשלעצמה חסמים במערכת התכנון. היא יוצרת מנגנון לא יעיל של דיון מקביל, עד כדי כך שלפעמים אתה שואל עצמך האם לא חבל על בזבוז הזמן של הדיון בועדה המקומית, ומדוע לא להגיע ישר לועדות הערר.
יתירה מכך, תוספת סמכויות ונושאים לדיון בועדות הערר, תוסיף אף היא לעומס. לכן תוספת הסמכויות מחייבת תוספת ועדות ערר במחוזות השונים.  לחילופין יתכן ודווקא בשם אותו עיקרון של ייעול, ניתן לחשוב על קיצוץ סמכויותיהן של ועדות הערר, ולהותיר את הסמכויות לדון בסוגיות של אי חוקיות לבתי המשפט בלבד.התיקון הזה הוא פסול משום 

בצד הסמכויות הנוספות שניתנות לועדת הערר, סמכות אחת נלקחת מהן, היא הסמכות לדון בעררים על החלטות של ועדה מחוזית, בשבתה כועדה המקומית. זוהי סמכות שהוכרה על ידי בתי המשפט, בניגוד לעמדת המדינה. (גילוי נאות - התיק מטופל על ידי) הסמכות הזו תופעל לעיתים נדירות, אך תשמור על זכות ערר שויונית בין תושבים הגרים בתחומי מרחב תכנון מוכרזים, לבין אלה שנכסיהם במרחבי תכנון גליליים (קיסריה לדוגמה).
התיקון הזה לא קשור ליעול, הוא לא קשור להאצה, והוא לא קשור לביזור. התיקון הזה קשור לאגו. התיקון הזה נובע מדעה שלא ראוי שועדת הערר תדון בהחלטות של ועדה מחוזית, שהיא לכאורה מוסד גבוה ממנה בדרגה. התיקון הזה אומנם לכאורה שומר על זכות הערר אך לא דומה זכות ערר לועדת ערר מקצועית שמכירה את הנושאים ודנה בהם באופן רגיל ושוטף לזכות ערר למועצה הארצית, בנושאים קומיים או כספיים שלמועצה הארצית אין שום נסיון ומומחיות בהם. זוהי פשוט פגיעה בשויון זהו תיקון פסול, שמקורו במטרות זרות. אין שום פסול שועדת הערר המקצועית תדון בהחלטות של ועדה מחוזית, בשעה שהיא דנה, בנושאים מסוימים כועדה מקומית. זהו תיקון ילדותי.


כמו תמיד גם הפעם תוכלו לגלול ולראות למטה נוסח משולב של החוק הקיים יחד עם התזכיר, וכן את דברי ההסבר לתיקון.
אשר לציונים במחני הביזור וההאצה, הרי הם לפניכם:

הוספת סמכויות לועדות הערר -
מבחן הביזור - ככל שאתה נותן יותר סמכויות לועדות הערר אתה לוקח סמכויות מהמקומיות - ציון 2.
מבחן ההאצה - הדרך לגיהנום רצופה כוונות טובות. הוספת סמכויות לועדות ללא תוספת ועדות תוביל להאטה ולא להאצה. הרעיון טוב. המבחן הוא יישומו, ולכן ניתן לא סיכוי - ציון 7.

העברת סמכויות ערר על החלטות של ועדות מחוזיות שטחים גליליים למועצה הארצית
מבחן הביזור - לא רלוונטי - ציון 0
מבחן ההאצה - לא רלוונטי - ציון 0




אין חדש תחת השמש

מה המשותף להרצליה, רמת השרון, מטה יהודה ואופקים ?

אם לא ניחשתם, אתם מוזמנים ללחוץ על שמות הישובים שפרטנו. או אז תופנו לתקנונים של תכניות המתאר של הישובים האלה, ואולי תופתעו לגלות, שלכל הישובים האלה, יש תקנונים דומים של תכנית מתאר, לכל תחום הישוב. בחלק מהמקרים התקנונים כל כך דומים, עד כדי כך שנדמה שהם הועתקו אלה מאלה. אם תהיו ממש שקדנים, ותחפשו במאגרי המידע השונים, תמצאו שגם לישובים נוספים יש תכניות שתקנוניהן דומים, שלא לומר זהים, לתקנונים של הישובים הנ"ל.

מדוע נזכרנו בכל אלה ?
משום שכמאמר השיר, הגלגל מסתובב לו, ועכשיו תכניות המתאר הכוללות/כלליות/כוללניות, למעלה, ואילו התכניות הנקודתיות, למטה מאד למטה.
ראשית בוודאי זכורה לכם הרפורמה בחוק התכנון והבניה, שנתנה לבלוג הזה את שמו, היא "רפורמת המרפסות". שם ניתן מקום נרחב לתכניות מתאר כוללניות, שנועדו לאפשר העברת סמכויות תכנון לועדות המקומיות. הרפורמה לא התקבלה, אבל הביטוי "תכניות מתאר כוללניות", נשתמר, לפחות באתר האינטרנט של משרד הפנים, שמפרט את המתווה להכנת תכניות שכאלה.
שנית, מוכרות לכם הוראות 62א(ג) המעודדת ועדות מקומיות לאשר תכנית מתאר מקומית לכלל שטח הישוב כתנאי לקבלת סמכויות תכנון נוספות.
ולבסוף, אם תעיינו בהחלטות של הועדות המחוזיות השונות, תמצאו מספר בלתי סופי של החלטות שבהן מעקבות ועדות מחוזיות תכנון נקודתי, עד להשלמתו של תכנון כולל.

במרבית המקרים תכנון כולל הוא חשוב וטוב, אבל, על רקע התכניות הדומות שהצגנו לעיל, צדה את עינינו, באתר האינטרנט של משרד הפנים, בפרק שעוסק בהכנת תכניות מתאר כוללניות לישובים, האמירה לפיה:

 "כחלק מחשיבה מחודשת אודות אופיין הרצוי, מטרותיהן ועקרונותיהן של תכניות המתאר, גובשה תפיסה תכנונית חדשה                  באשר לדמותה של תכנית מתאר לישוב. תפיסה זו עוגנה בטיוטת מתווה, שמטרתו להוות כלי עבודה למתכננים ומוסדות התכנון."

שימו לב לניסוח - "חשיבה מחודשת".

הוא שאמרנו, איך שגלגל מסתובב לו. פעם חשבנו כך, אחר כך אחרת, והנה אנחנו חושבים מחדש את מחשבותינו הקודמות.

כך או כך, אם תעיינו במתווה החדש המוצע להכנת תכניות מתאר כוללניות אל מול תכניות המתאר הישנות והדומות זו לזו, אותן הצגנו כדוגמה, תגלו שאין הבדלים מהותיים ביניהן. תגלו שכבר מזמן היה מי שחשב שנכון להכין תכנית מתאר כוללת לכל תחום ישוב. תגלו שאותו "מישהו", הפיץ "מודל" של נוסח ראוי לתכניות שכאלה, ותגלו שהיו מי שהעתיקו, יישמו,  והחילו את התכניות ברשויות השונות. נכון האריזה של התכניות שונה (לא היה אז מבא"ת), דרכי ההפצה שונות, (כן גם על אינטרנט לא ידעו לחלום) אבל, ובזה העיקר, התכנים דומים, מה שמלמד שבהקשר זה אין חדש תחת השמש. 

תזכיר תיקון 100 לחוק - תוספת נציגי ציבור בועדות המקומיות - סוס טרויאני או פיקוח נדרש?

על חיוניותן של ועדות התכנון המקומיות למערכת התכנון הכללית ועל הצורך בבקרה ובפיקוח על פעילותן, עמד בית המשפט העליון, בפסק הדין הידוע בעניין, עופר השקעות ופתוח נ. אירית גליקמן ואח':
"הוועדה המקומית שבה חברים נציגי התושבים במקום, הינה זו ה"חיה" את תכנית המיתאר המקומית מקרוב. היא בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נושא התכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה בדרך-כלל הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצורכי הסביבה והתושבים במקום. קירבה זו של הוועדה המקומית לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה טומנת בחובה לעתים בעייתיות מסוימת. זאת, הן בשל הראייה הצרה יחסית של הוועדה המקומית את צורכי התכנון האזוריים והארציים – להבדילה מראייתה המעמיקה את צורכי התכנון המקומיים – והן בשל החשש כי חברי הוועדה המקומית יתקשו לעמוד בלחצים המופעלים עליהם מצד גורמים מקומיים שונים. הוועדה המחוזית מורכבת בעיקר מנציגי השלטון המרכזי. ראייתה את צורכי התכנון הינה רחבה וכוללת, ורמת הקירבה המצומצמת יחסית שלה לשטח נושא התכנית ולגורמים המעורבים בה אמורה להבטיח הליך קבלת החלטות נקי ומשוחרר מלחצים. בכך נוצר איזון ראוי, אשר תכליתו הבטחת שילוב אופטימלי ככל הניתן של השיקולים והגורמים השונים המעורבים בהליך אישורן של תכניות מיתאר מקומיות."
מאז נכתב פסק הדין הזה, נערכו לא מעט שינויים במערך הסמכויות של הועדות המקומיות והמחוזיות, ובמערך היחסים ביניהם. כל שינוי כזה מסיט את נקודת האיזון ושווי המשקל שבין מוסדות התכנון. שינויים מסוג זה צריכים להיעשות בזהירות משום ששינויים גדולים מידי עשויים לעקר את אותו איזון שעליו עמד בית המשפט העליון.
התזכיר לתיקון 100 לחוק התכנון והבניה, מציע שינויים הן בהרכב חברי הועדה המקומית, והן בקביעת תנאי סף לבעלי התפקידים הבכירים בה, מהנדס הועדה, והיועץ המשפטי שלה. כמו תמיד גם הפעם, תוכלו לעיין בשינויים המוצעים, ובדברי ההסבר שלהם, בתחתית הפוסט.
עיון בתיקון המוצע מלמד כי לדיוני הועדה המקומית יוזמנו שני נציגים נוספים, בעלי מקצוע בתחום התכנון והבניה, אותם ימנה שר הפנים. לנציגים אלה יוקנו סמכויות מיוחדות לתת חוות דעת, ולדרוש דיונים מיוחדים וחוזרים, במליאת הועדה המקומית, בקשר לתוכניות בסמכות מקומית. כמו כן הם יהיו זכאים לגמול מיוחד בעבור השתתפות בישיבות.
התיקון מיותר לחלוטין. ברמה העקרונית, הוא מפר את האיזון בין הועדה המקומית למחוזית בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. הוא מחדיר לליבת העשייה המקומית נציגים של השלטון המרכזי, באופן המנתק את הדיון מההוייה המקומית שלו. מהצד השני, הסמכויות המוקנות למציגים הללו הן סמכויות לעכב דיון ולא לקדמו, והרי זו לא מטרת התיקון. אין ספק שעל פעילותו של כל גוף סטטוטורי נדרשים בקרה ופקוח, וכך גם ועדות מקומיות. אלא שכלי הבקרה והפקוח על פעילות הועדה המקומית, מספקים. לא נחזור כאן על כולם, אלא נזכיר רק את ועדות הערר, שתיקון 100 לחוק מרחיב את סמכויותיהן, ואת השינויים בדרישות ביחס למינוי "שומרי הסף" של הועדה המקומית (המהנדס והיועץ המשפטי), שגם הם נכללו בתיקון 100 לחוק. ניתן להסתפק בכך מבלי לסרבל את עבודות הועדה המקומית על ידי שינוי הרכבה והפיכתה מגוף מקומי לגוף שיש בו ייצוג עודף לשלטון המרכזי. על ועדות מקומיות נדרש פיקוח,אבל עודף פיקוח מונע עצמאות ומפר את האיזון הבסיסי והעקרוני שבין מוסדות התכנון ואת עיקרון הייצוג של השלטון המקומי שהוא עקרון קונסטיטוציוני חשוב.
מדד ההאצה: התיקון לחוק מנוגד לרצון המחוקק להאיץ את הטיפול בתוכניות. הוא מסרבל ומאיט את הטיפול ולכן הציון לתיקון זה הוא 0.
מדד הביזור: העברת סמכויות לועדות מקומיות תוך שינוי הרכבן של הועדות המקומיות, והפיכת נציגי שר הפנים לגורם הדומיננטי בהן, מגלה למעשה שאין כאן ביזור סמכויות אמיתי , אלא ביזור מוסווה. אשר על כן במדד הביזור מקבלים התיקונים בהרכב הועדה המקומית ציון 2.  



תל אביב וכל השאר

לפני ימים אחדים פרסמנו כאן פוסט העוסק בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות על פי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבניה. לפוסט צרפנו טבלה, המכילה פירוט והשוואה של סמכויות התכנון של הועדות המקומיות. כפי שודאי שמתם לב, מעיון בטבלה (ואם לא שמתם לב אתם מוזמנים לחזור ולעיין בה על ידי לחיצה כאן) התיקון לחוק יוצר אבחנות חדשות.
התיקון מכיר בכך, שלא דומה ועדה מקומית אחת לאחרת. מבחינת התיקון זוהי פריצת דרך ענקית. סוג של נסיון של המחוקק להדביק את קצב ההתקדמות של המציאות התכנונית. לא יהיה מי שיחלוק שועדה מקומית תל אביב, אינה דומה לועדה מקומית שקמים, (ואל תיעלבו שם בשקמים...), וכבר מזמן הגיעה העת להתייחס לועדות לא רק על פי מיקומן ההררכי, אלא גם על פי מיקומן האיכותי.
התיקון לחוק יוצר חלוקה רוחבית בין שלושה סוגים של ועדות מקומיות. "ועדה מקומית", "ועדה מקומית עצמאית" ו"ועדה מקומית מיוחדת".
ההבדל בין הועדות המקומיות השונות הוא בהיקף הסמכויות שניתן להן. סמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית" רחבות מסמכויות "ועדה מקומית", וסמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת", רחבות מאלה של "ועדה מקומית עצמאית".
התיקון לחוק אינו קובע קריטריונים על פיהם ועדה מקומית תחשב כועדה מקומית עצמאית או כועדה מקומית עצמאית מיוחדת. התיקון גם לא קובע כי קביעה כאמור תעשה בתקנות. התיקון מותיר את הסמכת הועדות לשיקול הדעת של שר הפנים, לאחר קבלות חוות דעת מראש מינהל התכנון ומהיועץ המשפטי לממשלה, ולאחר שנוכח כי הועדה המקומית הקונקרטית מקיימת סמכויות רישוי, תכנון ואכיפה, ראויות, המתאימות להיקף הסמכויות המוענק לכל אחד מסוגי הועדות.
כלומר, אם שר הפנים יחשוב, על פי שיקול דעתו, כי ועדה מקומית מסוימת יכולה לקבל את הסמכויות שהחוק החדש קובע לועדה מקומית עצמאית, הוא רשאי לתת לה הסמכה להשתמש בסמכויות אלה, וכמובן גם לגרוע אותן, בהתקיים תנאים הפוכים. המבחן הוא "מבחן היכולת המקצועית".
אין ספק "שמבחן היכולת המקצועית", הוא מבחן ראוי להענקת סמכויות תכנון, אבל אנחנו הוספנו ושאלנו את עצמנו, אם כך, מדוע בכלל ליצור את האבחנה בין סוגי ועדות שונות כפי שמציע התיקון? מדוע לא לקבוע כי שר הפנים רשאי לגזור את כל אחת מסמכויות התכנון של הועדה המחוזית (למעט אלה להן השפעה מרחבית) ולהסמיך ועדה מקומית להשתמש בהן, בהתקיים מבחן היכולת המקצועית?
קחו כדוגמה את הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב. מדובר אומנם במוסד תכנון מקומי, אבל אין ספק שמדובר בגוף ראוי, בעל אג'נדה תכנונית, מסורת, כח אדם מעולה, ותקציבי תכנון ופיתוח העולים על אלה של הועדה המחוזית. מדוע להגביל גוף כזה, שאין ספק כי הוא עומד ויעמוד ב"במחן היכולת המקצועית", לסד הסמכויות של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" ? מדוע לא לשחרר אותו  לדרכו התכנונית?
אומנם התיקון לחוק משפר ומיעל את המצב אבל מבחינה עקרונית הוא מגיע רק כדי מחצית הדרך. הוא יוצר אבחנה איכותית בין ועדות מקומיות, ומעניק סמכויות רחבות יותר לאלה האיכותיות, אך מאידך, מגביל ויוצר סטנדרט אחיד ושבלונות קבועות של סמכויות, שאינן ורסטיליות מספיק כדי להחיל את מגוון הועדות המקומיות והשונות שביניהן. סד הסמכויות יוסיף ויוליד התדיינויות אין סוף על היקפן, ומירוץ הסמכויות בין משרד הפנים והועדות המקומיות עשוי שלא להסתיים גם לאחר התיקון. הסמכת שר הפנים, ומערך הענקת סמכויות גמיש יותר, היו מסייעים לייעול והאצת הליכים.
אשר על כן:
במבחן הביזור: הציון לאבחנה בין הועדות המקומיות והענקת סמכויות רחבות יותר עלפי איכות הועדה, הוא "רק" 8, משום שניתן היה ללכת עוד קצת הלאה...
במבחן ההאצה: כנ"ל, והוסיפו לכך את החשש שסד הסמכויות יצור מאבקים משפטיים על פרשנות ההיקף הסמכות, דבר שיגרום לעיכובים לא מעטים ביישום החוק החדש.


פרגון

במקביל לתהליכי החקיקה של תיקון 102, נערך משרד הפנים להטמעתו. זה לא פשוט. מעבר לנו, צרכני התכנון, מערכת התכנון עצמה צריכה לשנות הרגלים של שנים ארוכות, וככל שתהליך ההטמעה שם יהיה פשוט יותר, כך סיכוייו של התיקון להקלט יהיו גדולים יותר.
בהקשר זה צריך לפרגן למשרד הפנים.
שתי מצגות שהוכנו על ידי המשרד ופורסמו באתר משרד הפנים, מסבירות בצורה ידידותית ובהירה את השינויים שבמרכז התיקון לחוק. המצגת הראשונה עוסקת בתיאור סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות, ואילו המצגת השניה מסבירה את תהליך הרישוי החדש. על ידי לחיצה על השורות המודגשות תוכלו לעבור אל אתר משרד הפנים או להכנס במישרין למצגות שנערכו על ידו, ובאמצעותן ללמוד במהירות ובקלות על סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות השונות ועל תהליך הרישוי החדש.
מדד ההאצה: המצגות שפרסם משרד הפנים מקבלות את הציון 10 במדד ההאצה. תרומתן לקליטת החוק תהיה חשובה ומרכזית , ובכך יהיה כדי לזרז ולייעל את קליטתו ויישומו.

קרקע חקלאית.

עד לתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה הייתה הסמכות לאשר שמושים חורגים והקלות, מצויה בידי הועדות המחוזיות. תיקון 43 לחוק, בין יתר חידושיו, העביר את הסמכות לאשר הקלות ושימושים חורגים לועדות המקומיות, וזאת למעט ביחס לקרקע חקלאית שהוכרזה ככזו על פי התוספת הראשונה לחוק.

שימור הסמכות לאשר שימושים חורגים בקרקע חקלאית מוכרזת, בדי הועדות המחוזיות, נבע מהחשש שהעברת הסמכות לועדות המקומיות, תגרום לריבוי אישורים לשימושים חורגים, ולהפרתם של השטחים הפתוחים והשטחים החקלאיים.

אלא, שבמשך השנים נוצר מצב אנומלי לפיו, בשטחים רבים אושרו תוכניות ברמות שונות מכח חוק התכנון והבנייה, ואילו ההכרזה של הקרקע על פי התוספת הראשונה, לא בוטלה. התוצאה הייתה שלמרות שיעודה של הקרקע חדל מלהיות חקלאי, עדיין נדרש היה אישור הולקחש"פ,  ואישור הועדות המחוזיות לשימושים חורגים ביחס לקרקעות אלה.

לא עוד.

פסק דין חדש ומהפכני של ביהמ"ש העליון  בענין הולקחש"פ נ. עיריית פתח תקווה, מאשר פסק דין של השופטת בוסתן מבית המשפט לענינים מנהליים במחוז המרכז, וקובע בעניין זה הלכה חדשה.


בית המשפט העליון קובע כי קרקע חקלאית, לעניין התוספת הראשונה, היא קרקע שמתקיימים לגביה שני תנאים מצטברים:
התנאי הראשון - היא הוכרזה כזו, על פי התוספת הראשונה לחוק.
התנאי השני -  יעודה חקלאי על פי תוכנית תקפה.

המשמעות היא שקרקע שאחד משני התנאים הללו אינם מתקיימים לגביה, אינה קרקע חקלאית כמשמעותה על פי התוספת הראשונה, ולכן הסמכות לאשר לגביה שימושים חורגים היא סמכות בלעדית של הועדות המקומיות.

יש הטוענים שהעברת הסמכות לועדות המקומיות, טעונה הליך של ביטול ההכרזה, ויש הטוענים, כי פסק הדין הוא המבטל את ההכרזה לעניין קרקעות שלא מתקיימים בהם שני התנאים הנ"ל.
כך או כך, אין ספק שככל ופסה"ד של בית המשפט העליון לא ישונה בד"נ, או בחקיקה, זוכות הועדות המקומיות, ובעיקר אלה הפועלות במרחב הכפרי, לתוספת סמכות נכבדה, ויש לקוות כי סמכות זו תופעל בישוב הדעת, ועל בסיס תכנוני ראוי.
יש לזכור כי סמכות הועדות המקומיות כפופה לסמכות ועדת הערר ולסמכות בתי המשפט המנהליים, ואלה יעצבו מן הסתם, את המבחנים להפעלת הסמכות החדשה. לכן, ככל שהועדות המקומית, יפעילו את הסמכות החדשה באיפוק ובריסון תכנוני, כך ישמר חופש הפעולה להן בהפעלת הסמכות.



תזכיר תיקון 100 לחוק - סעיף 6 - ועדת משנה חדשה להשלמת תוכניות של המועצה הארצית.

על פי תזכיר החוק, מחויבת המועצה הארצית בהקמת ועדת משנה חדשה, היא הועדה להשלמת תוכניות. השינוי המוצע הזה בחוק הוא שינוי תקדימי. למרות שאנו רגילים לראות את המועצה הארצית עובדת באמצעות ועדות משנה (ולנת"ע, ועדת ערר), הרי שעד היום, שלא כמו בקשר לועדות המשנה בועדה המחוזית, המועצה הארצית הייתה רשאית להקים ועדות משנה, אך לא חייבת. התזכיר משנה מצב זה. לא זו אף זו, ועדת המשנה היחידה שעל המועצה הארצית להקים, היא הועדה להשלמת תוכניות. כלומר, יש בקביעה הזו, לבד מההיבטים המעשיים שבה, גם אמירה עקרונית באשר לחשיבות שרואה המחוקק, אם התזכיר יאושר, בקשר להליך מזורז של אישור תוכניות.
על תכניה של הסמכות, נתעכב יותר, כאשר נדון ברפורמה המקיפה שמציע התזכיר בכלי של הועדה להשלמת תוכניות. כמתאבן נציין כי על פי הסעיף המוצע, עובר הכח אל העם. כלומר, ההחלטה למנות ועדה להשלמת תוכניות, עוברת אל  מגיש התוכנית, ואינה כרוכה בפרוצדורה של מינוי ועדה מיוחדת, אלא עוברת אל ועדה קיימת, במתכונת של ועדת ערר. כמובן שאף אחד לא מבטיח שהדיון בועדה להשלמת תוכניות, יסתיים במועדים שקצב לכך המחוקק, והעובדה שהיא תכלול שבעה חברים, מהם חמישה חברים שאין להם כשירות מיוחדת, אינה מבטיחה בהכרח דיון יעיל בועדה מסוג כזה. 

שינוי נוסף בסעיף 6 הוא הענקת סמכות מקבילה לענין הוצאת היתרים לרשות רישוי מקומית ביחס לתשתיות לאומיות. נופתע אם איזה גורם תשתית יעשה שימוש בסעיף זה, ויפנה להוצאת היתרים אל הגורם המקומי, שבדרך כלל לא רוצה את התשתית אצלו. אות מתה קוראים לזה.

את הוראות החוק לאחר שילוב בהן של השינויים, ושל דברי ההסבר שמציע התזכיר, תוכלו לראות אם תגללו את הפוסט למטה.

במדד ההאצה: מקבל התיקון המוצע בחוק ציון 8. אין ספק שהרעיון 10, אבל ההרכב הרחב של הועדה, תגרור את הדיונים בה למחוזות לא רצויים, וחוסר יעילות זה מזכה את הצעה בציון 6. מכאן הציון המשולב הוא 8.

במדד הביזור: נורא ואיום. הציון 5, כי אנחנו מתחשבים בכך שיתכן ואין ברירה. הסעיף המוצע הוא הפוך מביזור. הוא ריכוז במירעו. הוא מהופך לכוונה של החוק להעביר סמכויות כלפי מטה. הסעיף המוצע יוצר מצב לא נורמלי בו המועצה הארצית, צריכה לדון בתוכניות מתאר מקומיות. לא סביר. לא הגיוני, אבל כנראה שאין ברירה. 




לולינות

במרכזה של הרפורמה בחוקי התכנון והבניה עומד כזכור לכולנו הרצון לייעל ולהחיש את ההליכים. לשם כך מחוקקים חוקים, מתקנים תקנות ומוציאים הנחיות. אבל דומה כי הדרך לפשט את הליכי התכנון והבניה, מתחילה בניסוח פשוט של החוקים עצמם, והפיכתם נגישים וקריאים לציבור, ואפילו יותר חשוב מכך, למוסדות התכנון עצמם.
לעיתים, כשאתה קורא חקיקה בתחום דיני התכנון והבניה, נדמה לך שנקלעת בטעות לטקסט שנכתב כהכנה למבחן פסיכומטרי. אתה מודה לאלוהים ומתפלל לשר פירון שלא יבטל את המבחן, כתנאי לכניסה לאוניברסיטאות, משום שבסוף מתברר שהוא אחד הכלים המרכזיים להכשרת משפטנים, גאוגרפים ומתכננים, להבנה ולהתמודדות עם הוראות חוק התכנון והבניה.
קחו לדוגמא את הפרק הדן בהקלות ושמושים חורגים. הרעיון בבסיסו פשוט וטוב. הקלות ושמושים חורגים הם כלי תכנוני פשוט טוב והכרחי ליצירת גמישות, וחופש אדריכלי. אבל אז נכנסות לתמונה תקנות סטייה נכרת, שגורמות לביטוי הפוך על הפוך להיות לא רלוונטי. מספר "הסלטות" שהתקנות האלה יוצרות היו גורמות אפילו לצוקהרה להחויר.
הסיפור מתחיל בכלל הבסיסי בחוק התכנון והבניה לפיו כל מה שלא מותר במפורש - אסור, או במילים אחרות, אסור לבצע בקרקע עבודה או שמוש כלשהם זולת אם יש היתר לעשייתם, והיתר כאמור יכול להנתן (למעט במקרים בהם ניתן פטור מהיתר) רק בהתאמה להוראות תוכנית.
לכלל הבסיסי הזה יש חריג, והוא ההיפוך הראשון שלנו. החריג קבוע בסעיפים 146, 147 לחוק ולפיו למרות הכלל האמור, מוסמכת ועדה מקומית לאשר הקלות ושמושים חורגים. יפה וגם ראוי.
אבל אז, במרחק שלושה סעיפים בלבד נמצא את ההיפוך השני. סעיף 151 לחוק קובע, כי סמכויות לאשר שמושים חורגים זה יפה, אבל אלה לא סמכויות בלתי מוגבלות. ההגבלה קובעת למעשה כי אומנם ניתן לאשר על פי סעיף 146, 147 לאשר עבודות ושימושים בסטיה מתוכנית, אבל כל זאת בנאי שהסטייה אינה סטייה ניכרת. ומהי סטייה ניכרת ?
את התשובה לשאלה הזו, למעט באשר לתוספת שטחים, משאיר המחוקק לשר על מנת שיקבע בתקנות, והשר אכן קבע. קביעותיו, מדגימות  את הלולינות הניסוחית במיטבה. בבסיס נוסח התקנות היה פשוט, ולמעשה נקבעבהן שיקול דעת רחב למוסדות התכנון לאשר הקלות ושימושים חורגים, על פי מבחן בסיסי והגיוני של שינוי הסביבה הקרובה. לימים הועברה הסמכות לאשר הקלות ושמושים חורגים לועדות המקומיות, ואו/אז הזדרז השר להקים גדרות ברורים וחדים יותר. כך או למשל את תקנה 2 (4) הקובעת כי סטיה ניכרת היא:
הוספת בנינים במגרש על מספר הבנינים המותר לפי התכנית, אלא אם כן בין הבנינים נשמר מרחק הגדול פי שניים מהמרחק שנקבע בתכנית כמרחק שבין גבול הבניה מצד הבנין ובין גבול המגרש, ובלבד שנתקיימו כל אלה:
(א)  המרחק הקצר ביותר בין הבנינים לא יפחת משישה מטרים, כאשר המדידה תתבצע בין הקירות החיצוניים
(ב)  הוספת הבנין במגרש לא תשנה את אופיה של הסביבה הקרובה; ואולם לא תותר הוספת בנין במגרש כאמור באזור שייעודו בתכנית הוא חקלאי;
ובעברית -
1) להוסיף בנינים במגרש על המספר הקבוע בתוכנית - אסור - זוהי סטיה ניכרת.
2) אבל - וזהו במקרה הזה ההיפוך השלישי - האסור הופך למותר ומאפשר בכל זאת להוסיף בנינים למגרש בניגוד לתוכנית, אם בין הבנינים נשמר מרחק הגדול פי שניים מהמרחק שבין הבניה לגבול המגרש.
3) אבל, אבל - וזהו במקרה זה ההיפוך הרביעי - האסור שהפך למותר, חוזר להיות אסור אם המרחק הקצר בין הבנינים, כפי שנמדד בין קירותיהם החיצוניים, קטן משישה מטר, או אפילו המרחק, גדול משישה מטר, הוספת הבנין תשנה את הסביבה הקרובה.
4)...וחוץ מזה, וזהו ההיפוך החמישי, הכלל הזה בכלל איננו חל במגרשים שייעודם חקלאי.

הבנתם את זה? ברור שהבנתם !! זו הייתה דוגמה קלה, לדוגמאות המורכבות בכלל לא נכנסתי.

כשחוקים ותקנות מנוסחים כך, אי אפשר להתפלא שהליכי תכנון אורכים זמן, ושיועצים משפטיים הופכים להיות למלכי התכנון.

בקיצור - בשבוע שבו יושבים היועצים המשפטיים השונים של ועדת הפנים של הכנסת ושל משרדי המשפטים והפנים, על מנת לנסח להצבעות את הנוסח הסופי של תיקון 102 לחוק התכנון והבניה, כל מה שרציתי לומר הוא שפישוט וקיצור הליכים לא מתחיל בתכנים של החוק אלא באופן שבו הם מנוסחים.

6 בנוב׳ 2015

שומה מוסכמת

מצאו מה יוצא מהכלל: מחירי מוצרים ושירותים, תוצאות משפטים, מזונות ילדים, שלום עם הפלשתינאים, עונש של חמש שנות מאסר בגין מעשה מגונה ושומה מוסכמת על חיוב בהיטל השבחה.
כל הכבוד. ניחשתם נכון. השומה המוסכמת היא היוצאת מהכלל. בעוד שביחס לכל היתר ניתן להסכים, הרי שעל שומה מוסכמת אסור להסכים.
עד לתיקון 84 בחוק התכנון והבנייה, חלק גדול מההליכים לקביעת סכומי היטל ההשבחה, היו מסתיימים בשומות מוסכמות, על פי מנגנון שהיה מעוגן היטב בהוראותיה של התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. מתוך רצון למנוע שחיתות ואי שוויון, במסגרת הרפורמה המקיפה שערך בכלל תהליך החיוב בהיטל ההשבחה, אסר המחוקק על יזמים ורשויות מקומיות להסכים ביניהם על גובה החיוב בהיטל השבחה.
למרות שלא חלף זמן רב מאז נכנס לתוקף תיקון 84, נראה כי הגיע הזמן לתקן איסור זה.
ראשית, משום שלמרות האיסור הקיים בחוק, בכל זאת מתקיים מנגנון חצי לגיטימי של שומות מוסכמות. הכוונה למקרים בהם, רשויות ויזמים מגיעים להסכמה ביניהם על גובה השומה, אך מחויבים להגיע להליכי ערר, על מנת שזו תיתן חותמת הכשר להסכמה שביניהם. אמרנו שהמנגנון הזה הוא רק חצי לגיטימי, משום שגם אם תאמר כי ועדות הערר, כגוף פיקוח חיצוני, בעל סממנים מעין שיפוטיים, מוסמכת לאשר "הסדרי פשרה", עדיין, בהעדר חקיקה מסדירה, מנגנון כזה, הנשלט על ידי רצון הצדדים, פוגע בעיקרון השוויון.
שנית, משום שהמנגנון החלופי לשומה מוסכמת, שכולל הליכי חובה בפני ערכאה מעין שיפוטית (ועדת ערר או שמאי מכריע ), בהיעדר יכולת להסכים, הוא מנגנון לא יעיל, הוא אורך זמן ועולה כסף רב, וגם באלה יש כדי לפגוע בעיקרון השוויון.
ניתן לחשוב על מספר שיטות לתיקון המצב, אשר יאפשר לחזור אל השומה המוסכמת, ובד בבד ימנע מצב של העדר שוויון ופגיעה בקופה הציבורית. לכן, תהא השיטה שתבחר אשר תהא, מרכיב חיוני בה הוא פיקוח. כשם שהסדרי טיעון במשפט פלילי אינם תקפים, כל עוד לא אישר אותם בית המשפט, כך גם שומות השבחה מוסכמות, צריכות לעבור דרך מסננת הפיקוח הציבורי. אולם, משקיים פיקוח ציבורי על שומות מוסכמות, ניתן וכדאי לחזור אליהן, ויפה שעה אחת קודם.
הנה ארבע דוגמאות לתיקון השיטה:
* חזרה למנגנון ההיסטורי של שומות מוסכמות, באופן דומה למנגנון שהיה קיים לפני תיקון 84, בכפוף לכך, שתנאי לתוקפה של השומה המוסכמת יהיה קבלת אישור השמאי המכריע, ופרסום השומות והאישור.
* הסמכת ועדת הערר לפסוק לפשרה, באופן דומה לסמכות כזו שיש לבית המשפט.
* פנייה ישירה לשמאים מכריעים לצורך קביעת היטלי השבחה, מבלי לעבור דרך שומת הרשות המקומית תחילה.
* הסמכת שמאי מכריע לפסוק לפשרה, ולהכריע בין שומות הצדדים, תוך ויתור של הצדדים בנסיבות כאלה על הליכי ערר על החלטת השמאי.
ניתן בוודאי לחשוב על לא מעט שיטות נוספות או אחרות, אבל נראה שעל דבר אחד ניתן להסכים, והוא על מתן האפשרות להסכים. 

מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון – חלק שני, הסמכות.


לא היה יכול להיות תזמון טוב מזה. ביום ראשון פרסמנו את הראשון מבין שלושה פוסטים העוסקים במעורבות היועץ המשפטי לממשלה בתהליכי התכנון. יומיים אחר כך, דווחו כותרות העיתונים על עימות בין עו"ד שרית דנה,המשנה לשעבר ליועמ"ש, לבין בינת שוורץ, ראש מינהל התכנון במשרד הפנים. לא התכוונו, לעסוק באקטואליה, יצא לנו במקרה. אבל, מי שצריך היה לקבל הוכחה, שהמעורבות בהליכי התכנון נוגעת בעצבים החשופים של מערכת התכנון, קיבל אותה בגדול.

בכל מקרה – למרות הפיתוי לסטות לדרך צדדית ולעסוק בכותרות העיתונים, ובניסיון לנחש מה עומד מאחוריהן, נמשיך במסלול שהתווינו מראש, ונבחן שאלה מעניינת לא פחות. אחרי שבפוסט הקודם, פרטנו חלק מהדרכים להתערבות היועץ המשפטי בהליכי תכנון, נשאל בפוסט הנוכחי, האם יש לו את הסמכות להתערב. כלומר האם מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להתערב בהליכי תכנון? האם חיבות הועדות, לדרגותיהן, לציית להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה, או להנחיות של היועץ המשפטי של משרד הפנים או אפילו להנחיות מנכ"ל משרד הפנים?

במילים אחרות – האם מי שתפקידו העיקרי לשמור על כך שכולם יפעלו במסגרת סמכותם אינו חורג בעצם מסמכותו שלו ?
 תחילה אזהרה – נאמר לנו שהפוסט הקודם בעניין זה היה "משפטי", מידי. ובכן, הפוסט הנוכחי באמת יהיה משפטי. ראו הוזהרתם. טוב נתחיל.              

על מנת לדיון בשאלת הסמכות של היועמ"ש צריך להעיר שתי הערות מקדימות. האחת, שועדות תכנון, הן גופים קולגיאליים, כלומר גופים המורכבים מנציגים המייצגים אינטרסים שונים. השניה, שועדות תכנון, אמורות להפעיל שיקול דעת עצמאי, המוכרע בהצבעת רוב של חברי הועדה.

מכאן עולות שתי שאלות:

·       האם יכול היועמ"ש או כל גורם חיצוני אחר להכתיב עמדה לגופים שאמורים להפעיל שקול דעת עצמאי ?

·       האם היועמ"ש מוסמך להנחות גופים מעורבים שאינם גופים המורכבים על טהרת השלטון המרכזי. האם למשל, ראש עיר, שהינו חבר בועדה המחוזית, כפוף לחוות דעת של היועמ"ש?

השאלות הללו מצאו מענה חלקי במספר פסקי דין, שבדרך פלא רובם, עסקו בתחנות תדלוק, ואנו ננסה לחלץ מהם את התשובות.

פס"ד פז חברת נפט -  השופט מודריק

בעניין זה בוחן השופט מודריק את חוזר מנכ"ל 1/2001, שהועדה המקומית החליטה את החלטתה בהסתמך על העמדה שהוצגה שם. נטען כי בכך ביטלה הועדה המקומית את שיקול דעתה העצמאי בפני באמור בחוזר.
השופט מקבל את הטענה, וקובע:
אכן הועדה המקומית היא רשות תכנון הפועלת כרשות מוסמכת על פי הדין בתחום סמכויותיה. על כן חלה עליה החובה לפעול תוך קיום שיקול דעת עצמאי, בלא תכתיב של שום גורם, אפילו לא גורם בכיר יותר בהיררכיה השלטונית.
"עקרון שיקול הדעת האוטונומי של הרשות המוסמכת, סובל התייעצות עם גורם חיצוני ואפילו אימוץ דעתו של גורם חיצוני, אם הדבר נעשה לאחר שהרשות המוסמכת נתנה דעתה לסוגיה הניצבת לפניה ולא ביטלה את דעתה, או נמנעה מגיבוש דעתה בשל אותה השקפה של הגורם החיצוני . עמד על כך פרופ' י. זמיר:
"אמנם, אין הרשות המוסמכת מנועה מלהתייעץ עם כל גורם חיצוני הנוגע לעניין, ואף אין היא מנועה מלאמץ את דעתו ואפילו להיענות לבקשתו, אם אין הם בגדר שיקול זר ... אולם, כשמדובר בגורם חיצוני, הרשות המוסמכת אינה פטורה מן החובה להפעיל בעצמה את שיקול הדעת שלה, כפי שנקבע בחוק. משום כך אין היא רשאית בדרך כלל לאצול את סמכותה לגורם חיצוני. משום כך גם אין היא רשאית לכופף את סמכותה להוראות של גורם חיצוני. אם היא מבטלת את רצונה מפני רצונו, או אם היא מתנה הסכמתה בהסכמתו, הרי זה כאילו העבירה לו את הסמכות שהוענקה לה ויש בכך כדי לפסול את החלטתה".
המערכת השלטונית (משרד הפנים) שבמסגרתה פועלת הועדה המקומית, אינה יכולה לעקוף את דרישת שיקול הדעת האוטונומי של הועדה המקומית ולהתערב בו על ידי "הנחיות פנימיות". שכן "הנחייה פנימית" של גורם חיצוני לועדה (בהבדל מ"הנחיות פנימיות" של הועדה את עצמה) מחליפה את שיקול הדעת העצמאי של הועדה בשיקול דעתו של הגורם שהוציא את ההנחיה ושומטת את הבסיס מתחת לפני פעולתה האוטונומית של הועדה כרשות מוסמכת על פי החוק.
אמנם הדברים הללו משולבים באמרות כי הועדה "שקלה באופן עצמאי את בקשת העותרת" וכי ההתייחסות אל להנחיות ראש המנהל הייתה כאל "גורם נוסף במכלול השיקולים" (סיכומים), אולם האמרות הסותרות הללו מקימות חשש כבד לכך שהועדה המקומית ראתה עצמה מחויבת בהשקפתו הפרשנית של היועץ המשפטי של משרד הפנים ולא הרשתה לעצמה הרהור עצמאי בנכונותה של חוות דעת זו.

למרות הדברים האלה לא מבטל בית המשפט את ההחלטה, מאחר שלדבריו, החלטת ועדת הערר שבאה בעקבותיה רפאה את העניין. ובלשונו:

"אילו עמדה לפני החלטת הועדה המקומית בבדידותה, כמדומה לי שהייתי מורה לבטל אותה ולהחזירה אל הועדה על מנת שתקיים שיקול דעת עצמאי כדת. אולם אם נפל פגם פוסל בתהליך קבלת ההחלטה של הועדה המקומית, מצא זה את תרופתו בהחלטה שיצאה מלפני ועדת הערר.
ועדת הערר איננה "רק" גוף השומע עררים. היא גם מוסד תכנון בעלת סמכות מקורית לדון ולהחליט מחדש בסוגיה שהוצבה על מדוכת הדיון בועדה המקומית. מכאן שבחינת שאלת סמכותה של הועדה המקומית, לאשר את התוכנית המבוקשת, באורח עצמאי, בידי ועדת הערר, כמוה כקבלת החלטה, מקורית, העומדת על אדניה שלה, והם נטולי הפגם הדיוני-מהותי שדבק בהחלטת הועדה המקומית.
אין יסוד מספיק לסברת העותרת ולפיה גם ועדת הערר פעלה על פי ה"תכתיב" הנובע מחוזר ראש המנהל וחוזר המנכ"ל (האחרון, כמדומה לי, מאוחר יותר מהחלטת ועדת הערר וממילא לא שימש גורם בשיקוליה). ועדת הערר נימקה את החלטתה ובהנמקה זו אין לראות שמץ של "כניעה" לדעתו של גורם אחר. ועדת הערר השתמשה בנימוקים שלא נזכרו בחוות דעת היועץ המשפטי של משרד הפנים וגם בכך ניתן לראות ראייה מסוימת לשיקול הדעת העצמאי שהופעל על ידה."

פס"ד פז חברת נפט – הערעור.

על ההחלטה הוגש ערעור, ושם הכריעה בו השופטת פרוקצ'יה שקבעה:
"בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את הטענות המקדמיות, ובהן גם את הטענה בדבר פסלות החלטות גופי התכנון בשל הישענותן על חוות דעת היועץ המשפטי למשרד הפנים. על-פי קביעתו, אפילו אם הוועדה המקומית נסמכה בהחלטתה על חוות דעת זו בלא שהפעילה שיקול דעת עצמאי, הדבר, מכל מקום, נרפא בוועדת הערר, שבה הופעל על-ידי חברי הוועדה שיקול דעת מקצועי בלתי-תלוי בחוות הדעת. לפיכך, לא נפל פגם בהחלטה מבחינה זו.

סוגיה זו שוב איננה עומדת בפנינו. "

בקיצור- תם – אך לא נשלם.

פס"ד דור אנרגיה - הערעור בעליון.

כאמור, תחנות התדלוק ממשיכות לספק למערכת המשפטית אתגרים הפעם דור אנרגיה היא מי שמייצרת את העניין המשפטי.

השאלה שעלתה כאן הייתה האם הולקחש"פ מוסמכת לדון בשאלות של סמכות הועדה המקומית.

אנו מתחילים ישר בבית המשפט העליון, בפסק דין של השופט אהרון ברק שקובע:
"המערערות, המיוצגות על-ידי פרקליטות המדינה, טוענות כי הן גופים של המדינה, וככאלה הן כפופות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לדין החל עליהן. לטענתן, היועצים המשפטיים של המשרדים והגופים הממשלתיים השונים הם זרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה, ועל כן הן כפופות לחוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד הפנים.
טענה זו אין בידי לקבל, ככל שהיא נוגעת לוועדה לקרקע חקלאית. הוועדה לקרקע חקלאית היא רשות סטטוטורית תכנונית. יש לה פונקציות מינהליות שיפוטיות ומעין שיפוטיות... מדובר בגוף קולגיאלי המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים... הוועדה לקרקע חקלאית היא גורם שאינו "פנימי" למשרד הפנים, ואין היא כפופה להוראותיו ולתכתיביו... אין עליה לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים ככתבה וכלשונה הן לעניין שיקול שמירת השטחים הפתוחים, והן לעניין סמכותם של גורמי התכנון שאת שיקול דעתם היא בוחנת".

פס"ד דור אנרגיה - הדיון הנוסף.

עם הקביעות הנחרצות הללו של השופט ברק לא יכלו במשרד הפנים לחיות בשלום, ולפיכך הוגשה בקשה לדיון נוסף.

המשנה לנשיא מצא דחה את הבקשה לדיון נוסף תוך שהוא קובע:
"העותרים מודים בעתירתם, כי "האימרה באשר למעמדה של חוות הדעת שניתנה על ידי היועצת המשפטית של משרד הפנים כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה לא היתה הנימוק הבלעדי לדחיית הערעור". אכן, משקבע בית-המשפט בפסק-דינו כי הוועדה לקרקע חקלאית וועדת הערר אינן המסגרת המוסדית המתאימה להכרעה בסוגיות מורכבות הנוגעות להיקף סמכויותיה של הוועדה המקומית, הרי שהדיון בשאלה באיזו מידה הן כפופות לחוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ושל נציגיו בהכריען בסוגיות הללו, שוב אינו נדרש.
הגם שהמדובר, לכאורה, בשאלה משפטית בעלת חשיבות, הרי ש"הלכה מיוסדת היטב היא מלפנינו, כי בחשיבותה של הסוגיה ההלכתית אין, ככלל, כדי להצדיק קיום דיון נוסף, מקום שלהכרעה המבוקשת לא תהיה נפקות מעשית ביחס לבעלי הדין" (דנ"א 3444/97 חיימס נ' איילון חברה לבטוח בע"מ, תק-על 97(4) 530(.
למותר לציין, כי ככל שניתן לראות באמרת בית-המשפט בפרשתנו משום פסיקת הלכה, תהא המדינה רשאית להעלות את טענותיה בדבר קשיותה של הלכה זו במקרים עתידיים בהם תתעורר הסוגיה הנדונה. "


פס"ד השתתפויות בנכסים - העתירה.

אכן, לא צריך היה להמתין זמן רב, והשאלה שוב עלתה.

נכון ניחשתם נכון, שוב תחנת תדלוק.

העתירה שהוגשה נדונה בפני השופטת דותן:
"בית המשפט קבע כי הוא סבור שאין להגביל את סמכות הוועדה המקומית לשטח של 40 מ"ר בלבד אך הוא אינו נדרש להכריע בשאלה מאחר שבענייננו הוועדה המחוזית ביססה את החלטתה על הנחיות משרד הפנים מבלי שהפעילה שיקול דעת עצמאי. לכן, ובהתבסס על פסק הדין בעניין דור אנרגיה, קבע בית המשפט כי דין החלטת הוועדה המחוזית בהקשר זה להתבטל."

פס"ד השתתפויות בנכסים - עמדת המדינה בערעור.

כמובן שעל פסק הדין הוגש ערעור.
הועדה המחוזית החליטה שזה המקום לחזור אל הפתח הצר שהותיר לה השופט מצא בעניין דור אנרגיה, ולשוב ולדון בהלכה שהותיר העניין זה השופט ברק.

בפסק הדין שניתן בערעור סיכמה השופטת נאור את עמדת הועדה המחוזית כך:

"לטענתה, אכן נקבע בעבר באמרת אגב בבית משפט זה בעניין דור אנרגיה כי ועדת תכנון צריכה להפעיל שיקול דעת עצמאי ואין היא חייבת לקבל את עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים. ואולם על פסק דין זה הוגשה מטעם המדינה בקשה לדיון נוסף (דנ"ם 1992/04). הבקשה לדיון נוסף נדחתה אמנם אך נקבע שם מפורשות על ידי המשנה לנשיא א' מצא כי המדינה תהא רשאית להעלות טענותיה בדבר קשיות הדברים במקרים עתידיים.
מאחר שבית משפט קמא הסתמך בענייננו על פסק הדין בעניין דור אנרגיה מבקשת המערערת לטעון בדבר קשיות הדברים שנאמרו שם.
המערערת טוענת כי היועץ המשפטי הוא הפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת על זרועותיה. לכן, על גופים קולגיאליים בכלל, ועל ועדת התכנון בפרט, המהוות חלק מהשלטון המרכזי, לפעול על פי הנחיותיו שאם לא כן יתעוררו קשיים מרחיקי לכת.
המערערת מוסיפה וטוענת כי אכן על ועדת תכנון להפעיל שיקול דעת עצמאי בנושאים המקצועיים אך אין מדובר בשיקול דעת בלתי מוגבל ועל הוועדה לפעול בדלת אמות הדין – כאשר הפרשן המוסמך של הדין עבורה הוא כאמור היועץ המשפטי.
בענייננו, כך טוענת המערערת, חוזר המנכ"ל התבסס על חוות דעת של היועצת המשפטית של משרד הפנים ו-ועדת התכנון המחוזית פעלה על פיו.

פסק דין השתתפויות בנכסים - הערעור

את תרועות החצוצרה של טיעון המדינה ניתן לשמוע עד כאן, ואפילו בית המשפט העליון שמע אותן, והוא קבע את הדיון בפני הרכב של חמישה שופטים.

לקראת קבלת פסק הדין הייתה ציפייה דרוכה – הנה הרכב של חמישה יכריע בשאלת הסמכות של היועמ"ש להתערב בהחלטות של גופים קולגיאליים.

השופטת נאור כתבה את פסק הדין המרכזי – וכך כתבה:
"לדעתי, בעניין שלפנינו אין מקום להכריע בסוגיית הכפיפות אלא יש לדון בשאלה הפרשנית עצמה. שהרי, גם אם נקבל את עמדת המערערת בסוגיית הכפיפות לא יהיה בכך לייתר דיון והכרעה בשאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק. המשיבות שלפנינו הרי טוענות כי ממילא פרשנות המדינה לסעיף 62א(א)(10) אינה נכונה. הכרעה בסוגיית הכפיפות לא תייתר אפוא דיון בשאלה הפרשנית. לעומת זאת, הכרעה בשאלה הפרשנית תייתר בענייננו את הצורך בהכרעה בסוגיית הכפיפות. לכן, כדי להכריע רק במה שיש הכרח להכריע בו יש לדעתי לאחוז את השור בקרניו ולהכריע בשאלת פרשנות הדין.

רפורמת המרפסות.

דומה כי הראשון שצריך להכיר בכך שיש בעייה עם סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון הוא היועץ המשפטי לממשלה עצמו. לא צריך "מידע פנים", כדי לכתוב זאת בכזה בטחון. מספיק לקרוא את "רפורמת המרפסות", ואת הנוסח הסופי שלה שנוסח על ידי היועץ המשפטי לממשלה, והונח להצבעה בקריאה שנייה ושלישית על שולחן הכנסת, אך נגנז.
החוק החדש, אילו היה מאושר, היה עושה מהפכה רבתי, במעמד היעוץ המשפטי למוסדות התכנון. הוא היה "מתקן" את כל אותם ליקויים בסמכות, עליהם הצביעה הפסיקה אותה הבאנו. בהצעת החוק שנגנזה, היועץ המשפטי של משרד הפנים הוא היועץ המשפטי של המועצה הארצית. היועצים המשפטיים של המשרדים השונים, על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הם לעולם "זרוע ארוכה" של היועץ המשפטי לממשלה, ומכאן משמעות התיקון לחוק בהקשר זה, היא שהיועץ המשפטי לממשלה, הוא היועץ המשפטי של המועצה הארצית וועדות המשנה שלה, לרבות הולקחש"פ.
כאמור, הצעת החוק לא עברה, והתוצאה היא לא רק שהלכת דור אנרגיה "חיה ובועטת", אלא ששינויי החקיקה שביקשו להכניס, מאירים בזרקור ענק, את הבעיתיות הקיימת כיום בסמכות היועץ המשפטי להתערב.
אבל לא רק ביעוץ המשפטי למועצה הארצית ביקשה הרפורמה "לעשות סדר", הרפורמה ביקשה לשנות את מעמדו של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית. בעוד היום, על פי החוק הקיים, היועץ המשפטי מתמנה על ידי הועדה המחוזית, כעניין שבשיקול דעת שלה (ולא כל עובדים הדברים בפועל), הרי שעל פי הרפורמה שנגנזה, היה היועץ המשפטי לממשלה,חייב להיות עובד מדינה, ואב כך, שוב כפיף של היועץ המשפטי לממשלה.
הריכוזיות של היעוץ המשפטי לא הסתיימה בכך. על פי רפורמת המרפסות הגנוזה, יועץ משפטי של ועדות מקומיות, כפוף לחוות דעת של היועץ המשפטי של הועדה המחוזית, ובמקרה של מחלוקת תגבר דעתו של האחרון.
כלומר, הרפורמה בחוק התכנון והבניה, יצרה מערך מורכב תלת שכבתי של יעוץ משפטי הכפוף כולו ליועץ המשפטי לממשלה ומסדיר בצורה מערכתית את כלים להתערבות בהליכי התכנון. מערך זה לא אושר בחקיקה, וכתוצאה מכך, הובלטה ביתר שאת הבעיתיות הקיימת כיום באשר להתערבות היועץ המשפטי לממשלה בהליכי תכנון.


אז מה יש לנו לסיכום ?

יש לנו את מודריק בעניין פז במחוזי, שאיננו הלכה, אך הדברים לא נסתרו.

יש לנו את ברק בדור אנרגיה, שכנראה קבע הלכה, השוללת את סמכות ההתערבות בהחלטות של ועדות תכנון.

יש לנו בתי משפט שבכל הזדמנות בורחים מהכרעה.

יש לנו רפורמה שאמורה הייתה להסדיר בחקיקה את בעיית הסמכות שעולה מהפסיקה, אך נגנזה.

ויש לנו את מוסדות תכנון שמסיבות שונות, ולמרות כל האמור, בדרך כלל "מתיישרים", בהתאם לקביעות היועץ המשפטי לממשלה, תוך התעלמות מהפסיקה בעניין דור אנרגיה.

חוקי או לא בסמכות או לא בסמכות, השאלה הכי מעניינת בהקשר זה, היא האם זה טוב או רע, ומדוע כל זה קורה?

על כך בפוסט הבא.