המודל הסיני - המלצות צוות 90 הימים.

זהו הפוסט ה - 100 של המרפסת. לכבוד הארוע חשבנו לפרסם פוסט חגיגי. אבל, בעוד אנו מתלבטים - אם לכתוב על נתוני הצמיחה של הבלוג במהלך למעלה מהשנתיים וחצי האחרונות (מספר הקוראים שלו, שהם אני ועוד שניים, שכנראה נכנסים כל פעם מחדש ומריצים את המונה) או לחזור אל פוסטים נבחרים - בעוד כל זה קורה, פורסמו המלצות צוות 90 הימים שמינתה הממשלה.

"תוכנית אחת ועדה אחת", זהו הקופירייטינג של צוות 90 הימים, ובבלוג שעוסק בתכנון ובניה, אי אפשר לחגוג כשמתפרסמות כאלה ססמאות. לכן, מאחר וכל תוכנית היא בסיס לשינויים, ומי כמו קוראי הבלוג הזה יודעים זאת, את החגיגות נדחה למועד אחר, והיום נעסוק בהמלצות הצוות.

חשוב להדגיש שאת ההמלצות המלאות טרם ראינו, ויתכן שנגלה, שהן נפלאות. אבל, בינתיים, הצוות הסתפק בפרסום ססמאות ואנו נשיב לכך בפרסום כמה ססמאות משלנו.

קיימת אגדה אורבנית, על המודל התכנוני הסיני. על פי האגדה, בסין, כשרוצים לתכנן פרויקט גדול, מגיע הפקיד הממשלתי המוסמך, ומודיע למיליוני הכפריים שיושבים על ציר הדרך המתוכנן ומעבדים את שדותיהם, כי עוד שלושה ימים הם לא שם. מי שבכל זאת נשאר, מועלה על משאית ומוסע משם ליעד רחוק...

אין לי מושג מה אמת ומה אגדה בסיפור הזה. אני רוצה להניח שגם בסין, לפחות זו של היום, סוג כזה של "ניוד" אוכלוסיות, אינו אפשרי. בכל מקרה נזכרתי בסיפור כששמעתי על המלצותיו של הצוות. נזכרתי בסיפור משום שלטעמי, תכנון אינו מתמקד רק בתוצאה אלא גם בדרך. התכנון בשיטת המודל הסיני, אם זה קיים, הוא תכנון ממוקד תוצאה. הוא אינו מתייחס בכלל לדרך. הוא אינו מחויב בכלל לבלמים והאיזונים שכל תכנון ערים מודרני מחויב אליו. הוא אינו מחויב בכלל לשמירת זכויות קניין, לצדק סביבתי, להגנה על זכויות סביבתיות וזכויות חברתיות. לכן, התכנון בשיטה הסינית אינו תכנון המתאים לשיטת התכנון במדינות דמוקרטיות, בכלל ובישראל בפרט.

אפשר להסכים על כך שבתכנון בישראל של העשור האחרון, המחויבות לדרך גברה על המחויבות לתוצאה. יתכן שכתוצאה מכך, האיזונים הקיימים בחוק הופרו, ונקודת האיזון הוסטה למקום לא נכון. ניתן גם להסכים על כך שכתוצאה מהשינוי בנקודת האיזון התכנוני, נוצר מחסור בהיצע של יחידות דיור, ועל כן יש מקום לתיקון בחוק, ולאיזון והתאמה מחדש של המנגנונים הקבועים בו. למטרה זו בדיוק מקודמת הרפורמה בחוק. הנסיון לעשות רפורמה מקיפה המשנה את החוק לחלוטין - נכשל. כעת מצויה בהליכי חקיקה רפורמה אחרת ששמה לה למטרה לא להחליף את החוק, אלא להכניס בו שינויים. לפתוח סתימות. להסיר חסמים. הרפורמה הזו קיבלה רוח גבית ממרבית הגורמים המקצועיים העוסקים בתחום, והליכי החקיקה שלה החלו להתקדם, אז למה לקלקל ??

הצעת צוות 90 הימים היא קלקול. לא ניתן להבין ולא ניתן לקבל מצב בו מחד מובלת רפורמה חשובה שבבסיסה ביזור סמכויות תכנון, והורדת סמכויות תכנון לשלטון המקומי, ומצד שני מבקשים להציג רפורמה מקבילה, שלפחות על פי הקופירייטינג שלו, מבקשת לייצר את מוסד התכנון הכי ריכוזי במזרח התיכון. 

בהצגת שתי רפורמות מנוגדות במקביל, עלול משרד הפנים, לאבד את האשראי הציבורי שהוא מקבל על הצעת תיקון 102 לחוק - חבל.   

מעבר לכך - נניח שמה שפורסם ביחס להמלצות הצוות נכון, וכדי לקדם את הרעיון של "תוכנית אחת ועדה אחת, הולכת הממשלה להליכי חקיקה. לא ברור מדוע. היי חברים, תקראו את החוק הקיים. יש היום ועדה אחת, שקוראים לה "המועצה הארצית לתכנון ולבנייה". הועדה הזו, מוסמכת לאשר כל תוכנית, אפילו ברמה מפורטת, ויכולה אגב כך לשנות כל תוכנית אחרת. הועדה הזו לא שומעת התנגדויות, אם כי מנהלת הליך שמוע, ואין עליה כל זכות ערר. יותר מכך, על החלטות הועדה הזו אי אפשר להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים אלא לבג"צ בלבד, שעל החלטתו כידוע אין ערעור. אז חברים רוצים "ועדה אחת תוכנית אחת", יש לכם כזו.

מכיוון שאלה הם פני הדברים, ומכיוון שאני לא "חושד", בחברי הצוות שאינם יודעים לקרוא את החוק ואינם מכירים את הסמכויות שמוקנות בו מתגנב לליבי החשש שבעצם הסיסמה שפורסמה, "תוכנית אחת ועדה אחת", היא סיסמה חלקית לבד, ואילו את כוונתם האמיתית של חברי הצוות, לפחות חלקם, ניתן לסכם בסיסמה אחרת, שהיא "תוכנית אחת ועדה אחת - הרכב אחר". 

כלומר מאחר והאפשרות החוקית ל"תוכנית אחת ועדה אחת", למעשה קיימת, אי אפשר להמנע מלחשוב על כך שהרצון להקים מוסד תכנון מקביל למועצה הארצית לתכנון ולבניה, נובע, מהרצון להחליף בדרך אלגנטית את ההרכב של המוסד, על ידי יצירת מוסד חדש מקביל בסמכויותיו. לכך אסור לתת יד.

כידוע המועצה הארצית היא גוף גדול, הפועל גם במסגרת ועדות משנה, וכולל בתוכו ייצוג של מגזרים שונים בחברה הישראלית, האמורים לייצר החלטות מאוזנות. במועצה הארצית קיים ייצוג הולם לשלטון המרכזי, ובצידו, נציגי שלטון מקומי, נציגי גופים ירוקים, נציגים של ארגונים מקצועיים ועוד. אין כל בטחון שכל תוכנית שתובא למוסד התכנון הזה, תקבל על ידו "אור ירוק". המועצה הארצית איננה (בדרך כלל) חותמת גומי, ולכן הפתרון הקל הוא למנות לה גוף מקביל, הכולל ייצוג פחות בעייתי, ושבעלי התפקידים בו לא יהיו כאלה המחויבים למסורת של המועצה הארצית.

מוסד חדש כזה , "עוקף המועצה הארצית" יהווה את מכונת הייצור של קרקעות מתוכננות בעבור הממשלה, אך במהותו הוא אנטי מוסד תכנון. הוא כלי תכנון שמאפייניו יותר דומים לשיטה הסינית מזו הישראלית, ואם בססמאות עסקינן, מוסד תכנון כזה, הוא סוג של "בלי בג"צ ובלי בצלם" תכנוני.

כשמסתכלים על המלצות צוות 90 הימים אי אפשר שלא להתייחס גם לתוכן הסמכות. תכנון של מגורים בהיקפים שלא יפחתו מ - 500 יח"ד. אין דבר כזה. תוכניות גדולות מחייבים תשתיות. תשתיות ביוב, תשתיות כבישים, תשתיות חינוך, אזורי תעסוקה. אי אפשר לתכנן יחידות דיור בלי תכנון כל מעטפת התשתית, בלי תקצוב כל מערכת התשתית, בלי שיתוף פעולה של כלל הגורמים הרלבנטיים, ובראש ובראשונה הרשויות המקומיות, שעליה עומד ליפול התיק, של ניהול אזורי המגורים החדשים לאחר אכלוסם. אין ספק, שחייבים להגדיל את הצע הדיור, אבל, והנה לכם עוד סיסמה, לא בשיטת "זבנג וגמרנו". "לאט לאט". "סיגה סיגה".

והנקודה האחרונה היא תפקידה של רשות מקרקעי ישראל. האמת היא שעל כך צריך בהזדמנות לכתוב פוסט נפרד. תוציאו את רשות מקרקעי ישראל מהמשחק. אין ולא צריכות להיות לרשות מקרקעי ישראל סמכויות תכנוניות. היא צריכה ליזום תכנון אך אין היא יכולה להיות חברה בגוף המאשר תכנון. זה אינו חלק מהמנדט שלה. זה כמו שמשרד האוצר יחליט על שיעורי הריבית שבסמכות נגיד בנק ישראל. זה פשוט עקום.

נסכם כך:

ראשית - זה לא יהיה תקדים, אם המלצות הצוות יגנזו כמו המלצות של צוותים קודמים, אלא שמקרה הזה, זה יהיו אפילו מוצדק.

שנית - אכן ניתן לייעל באמצעות חקיקה את עבודת המועצה הארצית, כולל לתת סמכויות ייזום לרמ"י לתכניות גדולות שידונו במישרין במועצה הארצית, אבל להחליף את הרכבה תחת כסות של חוק חדש, אסור.

שלישית - פיזרנו סיסמאות לכל אורך הפוסט ומתבקש שנסיים בזו המתאימה מכולן : "תזהרו לא לשפוך את המים עם התינוק". 

חשמל זורם בכפות ידיך - על הצעות חוק לביטול תכניות ישנות

ב - 31.5.1994 נכנס לתוקפו חוק מכונן -  לא פחות - ביחס לעולם התכנון בישראל. לא, אני לא מתכוון לתיקון 43 לחוק התכנון והבניה, ואפילו לא לתיקון 26 לאותו חוק. אני מתכוון לחוק תחנת הכוח תל אביב (ביטול), התשנ"ד – 1994.

למי שלא מכיר, אז הנה הסיפור.

ישראל של אותה תקופה סבלה ממגבלה של כושר הייצור בחשמל, מגבלה חמורה אפילו מזו הקיימת כיום. כדי להגדיל את כושר הייצור תוכננה תחנת הכוח של רידינג ד', אלא שסדרה של התנגדויות וצווי מניעה יצרו מכשולים בפני הקמת התחנה. כדי להתגבר על המכשולים הללו, החליטה הממשלה לחוקק "חוק עוקף תכנון", שישתיק את כל המתנגדים, ימנע צווים שיפוטיים ויאפשר את הקמת תחנת הכוח ללא דחיות נוספות. כך נולד חוק תחנת הכוח תל אביב תשכ"ז – 1967, שלימים כונה חוק רידינג ד'.

הוראות החוק הם חלומו הרטוב של כל גורם הפועל בתחום התכנון בכלל ובתחום התשתיות בפרט. הוראות החוק מפלסות דרך להקמת תחנת הכוח, ללא מכשולים,ללא חסמים בירוקרטים, וללא התנגדויות. הן מסמיכות את הממשלה לאשר את התוכנית תוך יידוע בלבד של הועדה המחוזית. הן פוטרות את תחנת הכח מהוצאת היתר בניה ומרשיון עסק, והן מסמיכות את הממשלה לקבוע תקנות לפיקוח על העבודות.

תחנת הכוח רידינג ד' אכן הוקמה מכוחו של חוק זה.

למרות שתחנת הכח הוסיפה לכושר הייצור של חשמל בישראל, הרי שמבחינת עולם התכנון, תהליך אישורה בחוק ולא בתוכנית, סימן חושך גדול.

חוק רידינג ד' היה מצוי עמנו בספר החוקים של מדינת ישראל, כמעט 30 שנה, עד שב 1994 התקיים אותו אירוע מכונן של ביטול החוק, שלא רק שגירש את החושך והחזיר אותנו לאור, אלא אף האיר באור גדול את האיוולת, על מנת שלא תחזור שוב.

את הפרשה כולה סיכמו יפה מציעי החוק, בדברי ההסבר לחוק המבטל, שם כתבו:

"חוק תחנת הכוח תל אביב אושר בשנת 1967 במטרה לאפשר את הקמת תחנת הכח רידינג ד' תוך עקיפת חוק התכנון והבניה. מצב זה שבו תחנת כוח פועלת על סמך חוק מיוחד הינו מצב בלתי רצוי. מוצע, על כן, לבטל את החוק המיוחד שנחקק בנושא זה, ולהכפיף את תחנת הכוח לחוק התכנון והבנייה ולחוקים אחרים שענינם שמירה על איכות הסביבה."

הליכי תכנון הם עניין המסור כולו למוסדות התכנון. אמנם כוחה של הכנסת עימה והיא מוסמכת להתערב, באמצעות חקיקה, גם בתוכן התכנון, כפי שנעשה בפרשת רידינג ד', אך לא ראוי שהיא תעשה כן.

הגדרנו את ביטול חוק רידינג ד' כאירוע שהינו לא פחות מאירוע מכונן, משום שחשבנו, שבאישור החוק המבטל, הכירה הכנסת דה פאקטו במגבלת כוחה, וכי למרות שהיא מוסמכת לעשות כן, היא לא תפעיל יותר את סמכותה על מנת להתערב בשיקולי תכנון באמצעות חקיקה ייחודית. כוחם העצמאי והבלתי תלוי של מוסדות התכנון הוא ערך קונסטיטוציוני, ראוי להגנה. ההתערבות בקביעותיהם, באמצעות חקיקה - פסולה ולא ראויה. נראה כי לאחר פרשת רידינג ד' התערבות מסוג כזה, לא תתרחש פעם נוספת.

נזכרנו בפרשת רידינג ד' על רקע הצעות החוק השונות העולות לדיון לביטול או לבחינת תוכניות ישנות.

מדובר ביוזמות חקיקה שונות שמטרתן להביא לביטולן של תוכניות שאינן תואמות את ערכי התכנון העכשוויים. אכן יש תוכניות שהזמן לא היטיב איתן ויש מקום לבטלן, אלא שהחוק הנוכחי מסמיך את מוסדות התכנון לבטל תוכניות. ביטול תוכניות, ממש כמו אישורן הוא שיקול תכנוני, ויש להותיר שיקול זה למוסדות התכנון, ולא להתערב בו באמצעות חקיקה, אפילו מטרתה חיובית.

יתירה מכך, תוכניות מעניקות זכויות. ביטולן כרוך בפגיעה בזכויות שלצידה פיצויים. ביטול זכויות ללא פיצויים אף היא מהווה פגיעה קונסטיטוציונית בקניין, וגם בכך לא צריך להתערב בחקיקה. ככל ומוסדות התכנון מזניחים את תפקידם, ואינם עוסקים בביטול תוכניות בכלל או תוכניות מסוימת בפרט, ניתן להמריץ אותם לפעול. ניתן ליזום תוכניות מבוטלות. ניתן ליזום הליכי ביטול שבאמצעותם ניתן, לאחר שמוע כדין, התנגדויות ותשלום פיצויים, לבטל תוכנית. ניתן להקפיא תוכניות. דבר אחד לא ניתן – לבטל תוכניות באמצעות חקיקה או כתוצאה ממנה. גם אם הכוונה טובה – הדרך פסולה.

ממחזרים את כחלון

התקשורת רעשה אתמול. 36 שעות לפני פתיחת הקלפיות שלף ראש הממשלה קלף מנצח, והודיע שהשר לשעבר כחלון, ימונה ליו"ר מועצת מקרקעי ישראל. ראש הממשלה מבקש למחזר את "שיטת כחלון", להפחתת מחירי הסלולר, ולישמה על מחירי הדיור.

לפני כמה חודשים הסברנו כאן מדוע לדעתנו זה לא יעבוד ומדוע טוב שכך. הנה גם אנחנו ממחזרים. הכנסו לקישור וקראו שוב את הפוסט על "שיטת כחלון ומדוע היא אינה יכולה להשפיע על מחירי הדיור".

אגב - רק כדי להשלים את התמונה, כדי שהשר כחלון ימונה לתפקיד יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, צריך להתקיים אחד מהתרחישים הבאים: או שהשר כחלון ימונה לתפקיד שר הבינוי והשיכון, ואז התפקיד שלו  - מכח החוק הקיים, או שהחוק הקיים ישונה. כך או כך, מעניין מי בסוף יעשן את הנרגילה. 

ראש ממשלה חזק

עוד חודש תסתיים מערכת הבחירות. חלק מהמתמודדים מבטיחים לנו כי לאחר מערכת הבחירות הם יסתערו על מחירי הדיור ויגרמו להורדתם. כולם מבטיחים לנו "להסיר חסמים", במערכת התכנון.

בראש המבטיחים עומד ראש הממשלה הנוכחי, שלפי הסקרים, ישמש גם כראש הממשלה הבא. בקדנציה המסתיימת נכשל ראש הממשלה החזק במאמציו להעביר את הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, וטוב שכך. כדי להסיר חסמים, לא צריך רפורמה, אבל באמת צריך ראש ממשלה חזק. ראש ממשלה שידע להורות לפקידיו, להסיר את החסמים שהם עצמם, ולא אף אחד אחר, יצרו במערכת התכנון.

לטובת ראש הממשלה הבא, המרפסת מציגה רשימה של חסמים שכאלה.

חסם 1 - חוזר מנכ"ל משרד הפנים.

חוזר מנכ"ל משרד הפנים, הוא מסמך הנחיות פנימיות המוצא על ידי מנכ"ל משרד הפנים. לפחות שני חוזרי מנכ"ל "הציעו" פרשנות משפטית המצמצמת את סמכויות הועדות המקומיות, למרות הרחבתן בחקיקה. הפסיקה ביקרה את הפרשנות שהציע החוזר, ואף העלתה שאלות לגבי עצם כפיפותן של ועדות מקומיות לתוכנם של חוזרי המנכ"ל.

חסם 2 - פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון.

על פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון, למדנו מפסק הדין בענין אור הנר. מדובר בפורום הכולל את מרבית הגורמים המשפטיים העוסקים בתכנון. כמו חזור המנכ"ל, גם פורום זה מייצר הנחיות משפטיות אחידות, על פיהן נוהגות הועדות המחוזיות.

חסם 3 - סעיף 109 לחוק התכנון והבניה.

סעיף 109 לחוק התכנון והבניה הוא סעיף המעניק סמכות לשר הפנים לקבוע כי תוכניות מסוימות טעונות אישורו. סעיף זה פורש באופן רחב ביותר, וידע שתי התפתחויות מהותיות. הראשונה הייתה, הרחבתו והפיכתו מכשיר לבחינת הסמכות ושיקול הדעת. כלומר סעיף 109, שהיה אמור לשמש למקרים חריגים, הפך למכשיר שהשימוש בו נעשה מידי יום, בעיקר ביחס להחלטת של הועדות המקומיות. ההתפתחות השנייה ביחס לשימוש בסעיף הייתה, בהאצלת הסמכות מכוחו, לפקידים בועדות המחוזיות. התוצאה היא, שסמכות יחודית וחריגה, שהוענקה לשר, מופעלת כיום כמעשה יום יומי בידי פקידים.

חסם 4  - התייצבות יועץ.

ליועץ המשפטי לממשלה קיימת זכות על פי דין להתייצב בכל הליך משפטי המתנהל בבתי המשפט. כאשר הליך תכנוני מצליח  לחלוף על פני כל החסמים שציינו עד כאן, מתייצב היועמ"ש לדיון, בין כצד ישיר ובין מכח סמכותו להתייצב לכל הליך, ומציג את פרשנות המדינה לגבי הדין.

חסם 5 – גיור תוכניות.

כאשר גם התיצבות היועץ המשפטי לממשלה בהליך משפטי וצפוי כי בית המשפט יפרש את הדין כנגד עמדת המדינה,  מופעל החסם החמישי. "גיור תוכניות". הכוונה להליך שבו מוצע ליזם או לועדה המקומית לוותר על הטיעון או הדיון העקרוני בבית המשפט, תוך התחייבות לקדם ובמקרים מסוימים אף לאשר, את התוכנית נשוא המחלוקת.

מובן מאליו שיזם התוכנית ייעתר במרבית המקרים להצעה. התוצאה היא שלא מתקבלות הכרעות עקרוניות כנגד עמדת המדינה, ואם התקבלו כאלה, הן מבוטלות בהסכמה. התוצאה העקיפה היא כמובן המשך סירבול של ההליכים, שכן המחלוקות לא הוכרעו.

ברמה העקרונית, אין כל פסול במנגנונים שתיארנו, ובמדינת חוק, יש שיאמרו, כי אחידות ובקרה הם ראויים ונכונים, ויוצרים את האיזון הראוי בין שיקולי יעילות לשיקולי תכנון. הקושי טמון בכך, שכלל לא בטוח שהמנגנונים הללו תואמים את "רצון המחוקק". 
המאפיין את רשימת החסמים שציינו, שהם אינם מחויבי המציאות על פי החוק. מדובר על מנגנונים חיצוניים לחוק התכנון והבנייה, ש"הולבשו" על החוק, אך משפיעים במידה רבה על תהליכי התכנון, התמשכותם ותוצאותיהם.

בחוק התכנון והבנייה, הוכנסו בשנות קיומו עשרות תיקונים. אם תעיינו בדברי ההסבר של תיקוני החקיקה השונים, תמצאו שלא מעט מהם הוכנסו במטרה "לקצר ולייעל את הליכי התכנון והבנייה". החסמים הנ"ל מעידים שהחוק או שינויו אינם חזות הכל. תיקון החוק לא יקצר או ייעל את הליכי התכנו והבנייה. אלה יתיעלו, אם תשונה הגישה המימשלית לגבי אופן הפעלת החוק. לשינוי כזה, כבר אמרנו, באמת צריך ראש ממשלה חזק. 

"שיטת כחלון", ומדוע היא אינה יכולה להשפיע על מחירי הדיור.

השר משה כחלון, שר התקשורת והרווחה, קנה לעצמו מעמד והכרה ציבוריים בזכות הרפורמות הצרכניות אותן הנהיג בתחום התקשורת. כתוצאה מהחלטותיו, שינה שוק התקשורת בישראל את פניו. השורה התחתונה של כל אותן החלטות מגיעה לכיסנו. כל אחד מאתנו משלם היום פחות על שירותי התקשורת למיניהם, החל מתשלומים על שיחות טלפון, וכלה בתשלומים על מכשירי הטלפון עצמם. המהפכה הצרכנית שהנהיג השר כחלון יצרה שינוי עמוק כל כך עד שעלינו כצרכנים לשאול את עצמנו כיצד הסכמנו לשלם בעבר מחירים גבוהים כל כך בעבור שרותי תקשורת.

עם הודעתו של השר כחלון על פרישה (זמנית?) מהמערכת הפוליטית החלטנו לשאול מדוע בעצם לא תופעל "שיטת כחלון", שבעיקרה מפעילה כלי רגולציה להגשמת יעדים ציבוריים (עידוד תחרות, הסרת חסמים, הפחתת מחירים) גם על שווקים אחרים, כשאותנו מעניין במיוחד שוק הדיור.

שוק הדיור הוא שוק בעייתי לא פחות משוק התקשורת. מחירי הדירות בישראל עולים בהדרגה, וניסיונות שונים ומשונים, הן בתחום הפיסקאלי והן בתחום מדיניות המקרקעין, לבלום את עליות המחירים, נכשלים בזה אחר זה. אם נניח כי שוק המקרקעין מתנהל כמו כל שוק אחר, כלומר המחירים עולים עד שהביקוש פוגש את ההיצע, הרי שהפתרון לעליית מחירי הדיור באזורי הביקוש, ברור קל ואינו בגדר סוד - כל שצריך לעשות הוא להגדיל את היצע הדירות.

האם מינויו של רגולטור שיאמץ את דרכי הפעולה של השר כחלון לתפקיד שר הפנים, יגרום לבשורה צרכנית גם בשוק זה ?

נראה שלא !

הסיבה לכך היא השוני המהותי בין הסמכויות הרגולטיביות של כלל הרגולטורים בישראל לבין סמכויות הרגולציה בתחום התכנון והבנייה, הנשלטות על ידי חוק התכנון והבנייה.

להבדיל מחיקוקים אחרים, מתייחד חוק התכנון והבניה, בביזור סמכויות. שר הפנים הוא אמנם השר הממונה על החוק אולם עיון בסמכויותיו מצביע על כך, שאלה מתייחדות בעיקר לנושאים פרוצדורליים, ופחות לנושאים המהותיים. הנושאים המהותיים על פי החוק מצויים בידי ועדות שהרכבן מגוון, יש ביניהן סמכות הררכית, והחלטותיהן, במרבית המקרים כפופות לזכות ערר עיון וביקורת.

בצד ביזור הסמכויות מתייחד חוק התכנון והבנייה, בהבניה של שיקול הדעת המינהלי. בדרך כלל שיקול הדעת המינהלי מופעל ונבחן על פי קריטריונים כלליים. על הרגולטור להכיר היטב ולבדוק את תחומי העניין הקשורים להחלטתו, לשמוע את הגורמים הרלבנטיים קודם להחלטתו, ואם פעל ללא שיקולים זרים ובתום לב סביר להניח כי החלטתו תעבור את מבחן הסבירות, ותשנה את המציאות הרגולטיבית. לא כך בתום התכנון והבנייה. כאן תהליך קבלת ההחלטה הוא תהליך מובנה מראשיתו ועד סופו. יותר מכך – ההבניה של תהליכי הרגולציה בתחום התכנון והבניה, היא גם פרוצדוראלית וגם מהותית.

ביטויה של ההבניה הפרוצדורלית בכך שהחוק מכתיב את התהליך הרגולטיבי על כל פרטיו. החל מהשאלה מי רשאי ליזום את התהליך, דרך הביטוי הצורני של ייזום התהליך הרגולטיבי, זיהוי הגורמים המחליטים, הרכבם, לוחות הזמנים להחלטה, כיצד ינוהל הדיון אצל כל גורם וגורם, ועוד ועוד. סטייה מהתהליך המובנה, כפי שהוא מוכתב על ידי החוק, עלולה להביא בסופו של יום לפסילת התהליך הרגולטיבי כולו, ולכן הקפדה עליו חיונית ביותר.

אבל, ההבניה הפרוצדורלית אינה העיקר. היא באה לשרת את המהות, וגם כאן, בקשר לתכני הרגולציה, מתקיימת הבניה של שיקול הדעת. כלומר גם אם בעל הסמכות יחשוב על איזה פתרון סביר לבעיה, כמו למשל מחסור ביחידות דיור, וגם אם יהיה לו רעיון סביר לפתור אותו, וגם אם יבצע את כל התהליך הפרוצדורלי מבלי להחסיר אף שלב, עדיין שיקול הדעת תחום ומוגבל בתוך סד של איסורים ומגבלות הקרוי "תוכניות", תוכנית מקומית, תוכנית מחוזית או תוכנית ארצית.

הגורם השלישי המבדיל בין הרגולציה התכנונית לבין כל רגולציה אחרת הוא שיתוף הציבור. רגולטור נבון לעולם יאזין לכל בעלי העניין המעורבים בשאלות ובנושאים הנוגעים להחלטתו, אך לעומת כל רגולטור אחר, הרגולטור התכנוני לא רק חייב להאזין לציבור, אלא שהציבור הוא בעל זכות מוקניית להשתתפות בהליכי התכנון, הכוללת גם זכויות ערר מיוחדות וייחודיות על ההחלטות פרי הרגולציה.

שלוש המאפיינים הללו, ביזור הסמכויות, ההבניה של התהליך הרגולטורי ושיתוף הציבור, המתקיימים שלושתם יחדיו רק בתחום הרגולציה התכנונית, הופכים תחום זה למורכב כל כך. הם מסבירים מדוע המשימה של סגירת פערי הביקוש לדיור על ידי הגדלת הצעים, היא משימה מורכבת, כמעט בלתי אפשרית. הם מסבירים מדוע גם אם במשרד הפנים ישב שר, שכל מעייניו בהפחתת מחירי הדיור, סיכויי ההצלחה שלו לשנות את הכוון של גרף עליית המחירים נמוכים, בסביבה הסטטוטורית הנוכחית.

כנראה שלמסקנה האמורה הגיע גם ראש הממשלה כשהוביל את הרפורמה בחוק התכנון והבניה, אלא ששינוי שלושת המאפיינים הנ"ל, שיתכן ותוביל להורדת מחירים, היא כפירה בעיקרי התכנון.

ההפיכות של החלטות תכנוניות בעייתית. החלטות תכנוניות משפיעות על כולנו, הן ברמת המקרו והן ברמת המיקרו. השפעתן על פי רוב ארוכת טווח. הן כרוכות בשאלות של קנין, תשתית וסביבה, ולעולם בהכרעה בין אינטרסים מתנגשים וקביעת סדרי עדיפויות. לכן, טוב שהחלטות מסוג זה, מתקבלות לאחר שהן עוברות "תהליך שיקוף", הכולל את שלוש המאפיינים אותם הצגנו, ואינן תוצאה של ראייה קצרת טווח, אפילו מטרותיה חשובות.

הוראות חוק התכנון והבניה, מבנהו, עקרונותיו ומטרותיו, לא נועדו על מנת להפחית את מחירי הדיור. החלטות תכנוניות משפיעות על מחירי הדיור, אך הם נועדו ליצור תכנון טוב יותר ולשרת אינטרסים ומטרות אחרים. הורדת מחירים אינה אחת ממטרות החוק והיא אפילו מטרה זרה למטרותיו של הרגולטור התכנוני. לכן רגולטור שמבקש להוביל מהפכה תכנונית, יצטרך לחפש עצמו תפקיד אחר שאינו בלשכת שר הפנים. 

שיקולים תכנוניים = שיקולים פוליטיים



האתוס התכנוני אומר שכל שעולים מעלה בסולם ההררכי של מוסדות התכנון, כך הולך הדיון ומתרחק משיקולים פוליטיים, ואת מקומם תופסים שיקולים תכנוניים כבדי משקל.
לא הרי ועדה מקומית, המורכבת, במקרה הרגיל, מנציגי מועצת העיר, שהם אנשים פוליטיים בהגדרה, כחברי ועדה מחוזית שהרכבה הוא תמהיל בין נציגי ראשי רשויות ונציגי משרדי ממשלה. לא הרי ועדה מחוזית, כמועצה הארצית, שהרכבה הוא "מלאכת מחשבת" של איזונים, בין נציגי ממשלה, נציגי שלטון מקומי ונציגי קבוצות וארגונים חוץ ממשלתיים.
יתרה מכך, על מנת להעצים את האתוס האמור, הנחה היועץ המשפטי לממשלה את נציגי הממשלה במוסדות התכנון, ובפרט במועצה הארצית לשקול שיקולים עצמאיים וקבע כי:
"ברור שככל שהמדובר בתפקיד שאופיו מעין שיפוטי חייב חבר מועצה לפעול במועצה באופן עצמאי,  לפי שיקול דעתו, ואין הוא כפוף למדיניות הממשלה או להחלטותיה. נראה שהוא הדין גם כשמדובר בתפקידיה האחרים של המועצה....".

החוק החדש מבשר שינוי בעניין זה.

בעוד שעל פי החוק הבטל, הממשלה היא בעלת הסמכויות לאשר תוכנית מתאר ארציות, באמצעות מנגנון רב שלבי מסובך למדי, שנעשה בו שימוש פעמים ספורות בלבד, משנה החוק חדש את המשוואה. החוק החדש מקל על הממשלה לסטות מהחלטות המועצה הארצית לעניין אישור תוכניות מתאר ארציות, אבל יותר מכך. החוק מוסיף לממשלה סמכות שלא היתה לה קודם. 

החוק החדש מסמיך את הממשלה, לא רק לאשר תוכניות מתאר ארציות, אלא, להחליט על עריכתן, זאת בנוסף על המועצה הארצית.

כתוצאה מכך, לא ירחק היום בו עלולים שיקולים פוליטיים לפלוש לזירה התכנונית.

קחו למשל סיטואציה אפשרית לפיה, במסגרת מו"מ קואליציוני, יעלו בין היתר דרישות על ידי מפלגות שונות בתחום התכנוני. מפלגת ימין תתנה את כניסתה לממשלה בכך שהממשלה תחליט על הכנת תוכנית מתאר שתאפשר הקמת 15 ישובים נוספים בגליל. אפשר גם הפוך, מפלגת שמאל תתנה את כניסתה לממשלה בכך שהממשלה תחליט על הכנת תוכנית מתאר שתאפשר הקמת 15 ישובים נוספים בגליל למגזר הערבי. החרדים יבקשו ישובים לחרדים או תוכנית מתאר ארצית למקוואות, וכך הלאה...

התוצאה מכל האמור, הוא היפוך בפירמידה התכנונית. בחוק החדש ניכר מאמץ, ליצור עומק מקצועי במוסדות התכנון המקומיים, אך בהינף קולמוס, מכניס החוק החדש שיקולים פוליטיים למה שרצה להיות קודש הקודשים התכנוני.