מודל התנגדות עתידני

הליך ההתנגדות הוא הליך חשוב, המצוי בליבת ההליך התכנוני, אלא שבשנים האחרונות חלה בו שחיקה רבתי. הליך ההתנגדות הפך מכלי שנועד לתרום להשבחת ההליך התכנוני, ומכלי לשיתוף של הציבור (בלב פתוח ונפש חפצה) בהחלטות שלטוניות הנוגעות לאיכות חייו, לכלי המהווה נטל  על כל המעורבים בו. נטל על מוסדות התכנון, שהליך ההתנגדות, שתוצאותיו על פי רוב ידועות מראש, מעכב אותם. לנטל על ציבור המתנגדים שמגייסים מאמצים רבים ומשלמים כסף רב במאמץ להגיש התנגדות ראויה, שלבסוף נדחית ברובה, ויחד עם החלטת הדחיה יוצרת מרירות ואכזבה ממוסדות התכנון בפרט ומהשלטון בכלל.

הגיעה העת לשנות מציאות זו.

המודל המוצע על ידי המרפסת להגשת התנגדות, הינו המודל הבא:

* שלא כמו הנהוג כיום, לגבי כל תוכנית יפורסמו הודעות הנוגעות להכנתה, בהתאם לסעיף 77 לחוק. בשלב ההודעה על הכנת התוכנית, היא תכלול מינימום נדרש של פרטים כגון: תחום התוכנית, יעודי הקרקע המתוכננים, היקף הבינוי.

* הציבור יהיה רשאי להגיש במערכת המקוונת, השגות לגבי התוכנית שבהכנה, עד למועד ההחלטה על הפקדת התוכנית.

* רק מי שהגיש השגות ביחס לתוכנית, יהיה רשאי להתנגד בכתב לתוכנית לאחר הפקדתה, ככל שלדעתו, השגתו לא הוטמעה בתוכנית המופקדת.

* במועד הדיון בהתנגדויות, המתנגד לא יציג את התנגדותו שהרי זו כבר נמצאת בכתב בפני מוסדות התכנון אשר בחנו אותה ממילא. לכן במועד הדיון, מתכנן המחוז/לשכת התכנון יציגו למוסד התכנון ולמתנגד, בדיון פתוח, את המלצתם ביחס להתנגדות, אם לקבלה כולה או לדחותה ומאלה טעמים.

* למתנגד תינתן זכות תגובה קצרה ובעל פה ביחס להמלצה, לאחריה תתקבל ההחלטה של מוסד התכנון.

המודל האמור הוא ראשוני וגמיש לשינויים, מנצל את היתרונות של המערכת המקוונת, ונראה שיש בו כדי לטייב וליעל את הליכי התכנון, ובו זמנית להחזיר לציבור את האמון במערכת התכנון.

מתנגדים להתנגדות

מה הסיכוי שהטענות של מתנגדים יתקבלו ?

התשובה לשאלה שבכותרת היא: 30%.

איך בדקנו ?

החלטות של ועדות משנה להתנגדויות בנויות עקרונית משלושה חלקים. חלק כללי, עקרוני, ובו עמדת הועדה ביחס לתוכנית וכן עמדותיה העקרוניות והכלליות ביחס לנימוקי התנגדות משותפים ו/או חוזרים. חלק מרכזי, הכולל פירוט של הטענות השונות שהוגשו במסגרת כתבי ההתנגדויות, ומתן מענה עליהן. חלק שלישי, הכולל את סיכום ההחלטה, ואת התנאים בהם תאושר התוכנית למתן תוקף. (לא מצאנו תוכנית שנדחתה לחלוטין). את החלטות הועדות ניתן למצוא באתר האינטרנט של מינהל התכנון במשרד האוצר.

חיפשנו תוכניות שנדונו ואושרו בשנת 2015, בכל ועדות המשנה להתנגדויות במחוזות השונים. לא בדקנו תוכניות שאינן בסמכות ועדה מחוזית. מצאנו 310 תוכניות, העונות על ההגדרה האמורה, ביחס אליהן התקבלו 310 החלטות. ועדות המשנה להתנגדויות, פירטו במסגרת ההחלטות האמורות 4575 טענות של מתנגדים שקיבלו מענה מהועדה. מתוך הטענות הנ"ל, 3564 טענות נטענו על ידי גורמים פרטיים (כולל מתנגדים פרטיים, התארגנות של פרטיים לקבוצות, ארגונים חוץ ממשלתיים וגם יזמים שמגישים התנגדות לתוכניות שהם עצמם הגישו). 1011 טענות נטענו על ידי גורמים מוסדיים (רשויות וועדות מקומיות, חברות ממשלתיות).

מתוך כלל ההתנגדויות של גורמים מוסדיים התקבלו 50% מהטענות.

מתוך כלל ההתנגדויות של פרטיים התקבלו 30% מהטענות.

לצורך החישוב התייחסנו לטענות שהתקבלו חלקית, כטענות שהתקבלו.

מבחינה סטטיסטית המספרים יחסית מרשימים, (אם כי לאחר נטרול היזמים והארגונים החוץ סביבתיים, הנתונים מקבלים פרופורציה אחרת). אבל, כאשר קוראים ובוחנים את תוכן ההחלטות שהתקבלו מתקבלת תמונה עגומה, על פיה, ציבור המתנגדים, הוא לא יותר מאשר "קבוצת ביקורת" על התוכנית. תרומתה של קבוצת הביקורת לתוכנית היא סוג של "תיקוני הגהה", לתוכנית, אך אין בכוחה להוביל שינויים מהותיים בתוכנית. נדירים המקרים, אם בכלל, בהם תוכנית שועדה מחוזית החליטה להפקיד על פי המלצה של מתכנן מחוז, תדחה או תשתנה מהותית בעקבות ההתנגדויות. מתכנני מחוזות כנראה אינם טועים, ולכם כאשר החליטו שתוכנית ראוייה להפקדה, הם כבר החליטו שהיא ראוייה לאישור, בתיקונים, כאלה ואחרים, לאישור. הציבור הרחב, שלפעמים מלווה בהתנגדויות על ידי אנשים שהיו בעבר או יהיו בעתיד מתכנני מחוז, הוא זה שטועה. הוא טועה בקשר לזיהוי האינטרס הציבורי, והוא כנראה בעיקר טועה במחשבה שמתקיים בישראל הליך של "שיתוף ציבור".

ההחלטות שבחנו, מצביעות בעיקר על כך, שתהליך ההתנגדות חלף היותו להליך של שיתוף ציבור, הופך להליך של "שיתוק ציבור", בשני מובנים.
המובן הראשון, הוא המובן מאליו, דהיינו השתקה של הציבור. לא באמת מקשיבים לו, לציבור. שלב ההתנגדות, הפך להיות שלב טכני.  בתי משפט מאד יכעסו על מוסד התכנון אם לא ישמע מתנגדים, אבל הוא לא יאמר כלום אם לא יקשיבו להם. לכן, התוצאות מצביעות, על כך שמוסדות התכנון שומעים את המתנגדים, אך לא מקשיבים להם. הוי הנדרש מסומן, הכלבים נובחים והשיירה עוברת.
המובן השני של "שיתוק הציבור" מסוכן הרבה יותר.  כאן החשש הוא מקיפאון, מהדרה עצמית של הציבור מהתהליך. הציבור, יבין שהוא לא באמת משפיע, וידיר את עצמו מהשתתפות בתהליך התכנוני. בטווח הקצר יהיו מי שישמחו בכך, אבל בטווח הבינוני והארוך, משמעות הדברים היא, שאחד ממנגנוני הבלימה והאיזון העיקריים של מערכת התכנון, יאבד.  מערכת התכנון, שבעקבות החקיקה של השנים האחרונות איבדה חלק מבלמיה, אינה יכולה להרשות לעצמה להוסיף ולהתנגד להתנגדויות, ולהוביל במו ידיה להחלשת האפקטיביות של מנגנון זה. סופה של מערכת כזו, המתקדמת ללא בלמים אפקטיביים, שתתנגש באינטרס הציבורי שעליו היא מופקדת.    

התנגדות = שיתוף

אחד מההסדרים החשובים שיצר חוק התכנון והבניה הוא זה המכונה ״התנגדות״.

הביטוי ״התנגדות״ מתייחס למעשה למספר תהליכים, הנוגעים הן להליכי התכנון והן להליכי הרישוי, ושהמכנה המשותף לכולם הוא חיוב מוסדות התכנון, לאפשר לקשת רחבה של גורמים, להשמיע את דעתם, בקשר לאקט התכנוני המוצע.

חשיבותה של ״ההתנגדות״, במובן הרחב אותו תיארנו, היא בעלת משמעות קונסטיטוציונית. נדמה שזהו ההסדר היחיד בחקיקה הישראלית שבו לציבור הרחב יש כח ממשי ועמדות השפעה על היצירה הנורמטיבית. לא זו אף זו, בשורה ארוכה של פסקי דין, הגנו והרחיבו בתי המשפט, את זכות ההתנגדות וביצרו את מעמדה עד כדי פסילת תהליכי תכנון בהם קופחה זכות זו.

למרות כל זאת, המתנגדים, כלומר מי שעושים שימוש בזכות ההתנגדות, נתפסים לעיתים כמי שמפריעים להליך התכנוני. לא כמי שקולם צריך להשמע, ומעורבותם בהליך התכנוני מהווה תרומה חיונית להשלמתו, אלא כמי שהם, ״תחנה בדרך״, שיש לחלוף עליה, מהר ככל שניתן ובמינימום נזק.

התנגדות = נגד = אנטי. כך יוצא, שמי שקיבל זכויות על פי דין להיות מעורב בהליך התכנון, הופך להיות היריב של ההליך, וזאת מטעמים של סמנטיקה בלבד. הביטוי התנגדות יוצר מידית קונפליקט. הוא יוצר מטבעו סכסוך.  הכינוי של התהליך יוצר סטיגמה שלילית על המתנגד, כמי ״שתוקע מקלות״ בגלגלי התכנון, וכמי שנכנס למשחק התכנוני על מנת להפריע לו. המתנגדים נתפסים, לא רק על ידי היזמים אלא גם על ידי מוסדות התכנון עצמם, לא כגורם שצריך להקשיב לו או להתחשב בו, אלא כגורם שצריך להשיב לו ולעבור אותו בהצלחה, ככל שניתן, שהרי אם קיים סכסוך, צריך להכריע ולהכניע אותו, ולא להקשיב ולקבל.

יתירה מכך, לעיתים המתנגדים עצמם, תופשים את תפקידם, כמי שמעורבים בהליך התכנוני בחסד ולא בזכות, וכמי שתפקידם ״להפריע״ לתהליך התכנוני, ולא לעצב אותו, באופן לגיטימי, על פי מפת האינטרסים, שהמתנגדים מייצגים.

התוצאה הבלתי נמנעת היא עימות.

קורה לא מעט שדיונים בהתנגדויות הופכים לזירת התגוששות משפטית, בהם התהליך התכנוני עצמו נזנח, לטובת טיעונים משפטיים כאלה ואחרים.

את המציאות הזאת משנים על ידי שינוי בתפיסה. לא במהות. התהליכים עצמם הם תהליכים נכונים. הם עוצבו בחקיקה ובפסיקה, ואין שום סיבה אמיתית לשנותם. עם זאת, אם התפיסה של מוסדות התכנון ביחס למתנגדים תשתנה. אם התפיסה של המתנגדים עצמם ביחס לעצמם וביחס לתפקידם בתהליך התכנוני ישתנה - גם התהליך עצמו יקבל את מיקומו ומקומו הראויים.

בהקשר הזה, המרפסת מציעה, אולי במסגרת התיקון הבא של חוק התכנון והבניה, להחליף את הביטוי ״התנגדות״ בביטוי ״שיתוף״.

בתמימותה, המרפסת סבורה, כי אם המתנגדים לא יגישו ״כתב התנגדות לתוכנית״, אלא יגישו ״כתב השתתפות בתוכנית״, התפיסה לגבי תפקידם, הן בעיני מוסד התכנון, הן בעיני יזמי התוכנית, והן בעיני עצמם, תשתנה מהקצה אל הקצה. שוב לא יהיה סכסוך אלא שיתוף. המתנגד אינו מתנגד לתוכנית אלא משתתף בתוכנית ובהכנתה. הוא תורם להתפתחות העירונית במובן החיובי. הוא לא עוד מתנגד אלא שותף.