מתכננים בנדמה לי

סרטוני ההדמיה שקנו להם אחיזה בעולם התכנון של השנים האחרונות, הם לא פחות מהבעיה של השנים הבאות.

בפני מקבלי ההחלטות מוצגים סרטונים נפלאים בהם נראית ממעוף הציפור השכונה המתוכננת. בנינים נפלאים, עתירי קירות מסך, וביניהם שבילים מוריקים, אצטדיונים מטופחים, כבישים וגשרים. ברקע, מתכנן קל לשון מסביר את חזונו באשר לאופן בו שטחי הבור/מגרשי הגרוטאות/הבניה הישנה/שטחי התעשייה, יהפכו לשכונה מוריקה, אשר תוסיף לעיר כך וכך יחידות דיור, הרבה שטחי ציבור, ותמשוך אגב כך אוכלוסייה חזקה של צעירים מוכשרים, שיגשימו את חזונם של פרנסי העיר לעלות את מיצוב העיר לפחות בשלוש דרגות בסולם הסוציואקונומי.
איך אפשר לעמוד בזה. 
הנה לראש העיר יש מה להראות לבוחריו. הנה מוסדות התכנון נרתמו למאמץ הלאומי, ולא רק שינו את מראית פני העיר אלא הוסיפו יחידות דיור ותרמו בכך לזוגות הצעירים, ולהגדלת הצע הדיור. תרגיל בדמיון מודרך. מציאות מדומה.

הבעיה בתרגיל הזה, שההדמיה הזו, הופכת במחי הצבעה אחת (בכפוף להתנגדויות – שידחו ברובן) לתוכנית. וכאן, בשלב הזה המציאות עולה על כל דמיון. ההדמיה הופכת למציאות חיה, וזו, שלא כמו בסרטים, הרבה פחות אוטופית.

בסרטוני ההדמיה, לא הרחנו את הריחות הנוראיים המגיעים מהמט"ש הסמוך. לא נשמנו את האבק, מהמחצבה. לא שמענו את רעשי הכביש. לא ראינו ולא נשמנו את הזיהום מתחנת הכח. לא חשנו את הרעידות מהרכבת. לא ראינו את ההצפות בחורף, ולא עמדנו בפקקים בכביש הצר המוביל אל השכונה, בהנחה שש כזה. היה לנו נח להתעלם מכל אותם מרכיבים אשר גרמו מלכתחילה לכך שהאזור הרלוונטי מעולם לא היה מוקד למשיכה, וכנראה לא יהיה בעתיד. מי רוצה לגור ליד מט"ש? מי רוצה לגור על קרקעות מזוהמות או להתעורר מרעידות מסילת הרכבת?

עכשיו השכונה תבנה. האם היא תראה כמו בסרט. ספק רב. האוכלוסיות החזקות, עבורן תוכננו השכונות, לא תגענה לישובים ושכונות הסובלים מחוסר בתשתיות, ממפגעי רעש /ריח/ וכיוב'. לעומת זאת, ספק אם אוכלוסיות פחות חזקות יוכלו לתחזק את כל אותם מבנים גבוהים עתירי קירות מסך, ולתמוך בתחזוקת השטחים הפתוחים הנרחבים. 

כנראה שגם אז נחייה בסרט, אבל יהיה זה סרט רע.

בלי וישרים

כשישבתי השבוע בפקקים, בגשם השוטף, מתבונן במגבי הרכב, הנעים מצד לצד, אחרי עוד ישיבה בעניני תכנון, לא יכולתי שלא לחשוב כיצד מדיניות התכנון בישראל, כמו וישרים, נעה מצד לצד. פותרת בעייה בצד אחד, על ידי יצירת בעייה בכוון אחר.

בשנות ה - 90, על רקע העליה הגדולה מברית המועצות, הוכתבה מדיניות התכנון על ידי ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל 533, 611, ו״הבואינגים״ למיניהם. כתוצאה ממדיניות זו, ישראל פרברה עצמה לדעת. "הבונטון", היה אז חלקת אדמה +בית עם גג אדום במושב, רצוי במושבי הנדל"ן שבמרכז הארץ.

״ההתפכחות״ לכאורה, באה בשנות ה-2000  בדמותה של תמ״א 35. בתפיסת המרקמים החדשה שיצרה התמ"א, וחיזוק המטרופולינים.  לא עוד פיתוח במושבים. לא עוד צמודי קרקע. לא עוד הפרת שטחים פתוחים. אלא שהמדיניות שהכתיבה תמ״א 35, על אף שהייתה נסיון לראות את דמותה של ישראל בראייה קדימה, הייתה יותר מכך, נסיון לעצור את מה שקרה בישראל בשנים שקדמו לתמ״א, בראייה אחורה. התוכנית "שברה" חזק שמאלה ועצרה באופן חד וחזק את הפיתוח במרכז הארץ. את התוצאות של תפיסת התמ״א אנחנו רואים היום במחירי הדיור.  החסמים שהתמ״א יצרה על הכנת תוכניות וקידום תוכניות יצרו מחסור במלאי קרקע מתוכננת וזמינה במרכז הארץ. מחסור כידוע מביא לעליית מחרים והנה אנחנו שוב במשבר דיור, ממש כמו שהיינו לפני 25 שנה.

זה הזמן להפעיל שוב את ״מדיניות הוישר״. שוב עוברים מהקצה אל הקצה.  הפעם שוב סטייה חדה ימינה.

אם בעבר קראו לזה 533, היום יש למדיניות הזו שמות אחרים.  ״תמ״א 38״, ״התחדשות עירונית״, ״בינוי פינוי״, כולם שמות שונים לאותו דבר, לציפוף על חשבון תכנון. אם בעבר, מוקד התכנון היו הפרברים. הפעם המוקד הוא מרכזי הערים, אבל כמו אז כך עתה, הציפוף בא על חשבון התכנון.

החברים שעל יד הגה התכנון במדינת ישראל, צריכים לחשוב רגע ובמקום להפעיל וישרים, ללחוץ על הברקס. לעצור בצד ולחשוב.  לחשוב איך מצופפים על בסיס תשתיות מתאימות.  איך מצופפים תוך שמירה על מרקמי הערים ואופיים הייחודי של איזורי מגורים שונים. איך מצופפים אך שומרים על מספיק שטחים פתוחים לא רק מבחינה סטטיסטית אלא מבחינת חווית המשתמש. איך יוצרים מטרופולינים מגוונים ולא גוש בטון יצוק וחד גוני.

כל זה לא ממש קורה.

על מנת להגדיל את מלאי יחידות הדיור החסר, ועל מנת לספק מענה לדרישות הממשלה ולרצונות הפוליטיקאים בענין זה, מוסדות התכנון, כופים יום יום על רשויות מקומיות ציפוף, במקום שהן אינן מעוניינות בו, ואין להם או את הרצון או א היכולת לבצעו. מוסדות התכנון, לא תמיד ממלאים את תפקידם כנאמני  הציבור בשמירה על קרקע למטרות תשתית לאומית, כמו, שדות תעופה, כבישים , נמלי ים, מסילות ברזל ותחנות כח.  יזמים שמגיעים למוסדות התכנון לאחר הכנה מדויקת של תוכניות עם הרשות המקומית, ותהליכי שיתוף ציבור ארוכים, מקבלים להפתעתם, מהועדות המחוזיות הוראות להכפיל ואף לשלש את מספר יחידות הדיור המוצעות. הציפוף של מרכזי הערים, הפך להיות חזות הכל.  

על רקע כל אלה, אין ספק שהזגזוג הבא יבוא אף הוא. הבעיה בתכנון ובנייה שלפעמים הדברים בלתי הפיכים ונזק של היום לא תמיד ניתן לתיקון מחר.  

הנהיגה, או תרצו ההנהגה של מוסדות התכנון, צריכה להיות מאוזנת עם כוון ברור, בתנאי ראות טובים, ישר, קדימה ובמהירות המותרת. לא מהר מידי. לא לאט מידי, ואם אפשר בלי וישרים....

עיקרון הרצף

גם אם תהפכו את חוק התכנון והבניה, לא תמצאו בו מילה וחצי מילה על עיקרון הרצף. גם בפסיקה של בתי המשפט הוא אינו מוזכר. יותר מכך, אם תחפשו טוב בפסיקה אפילו תמצאו פסקי דין שאינם תומכים בקיומו. עיקרון הרצף  הוא עיקרון תכנוני, שלמרות שהוא כמעט מובן מאליו, ינוסח כאן אולי לראשונה.

עיקרון הרצף התכנוני קובע כי זכויות תכנוניות, הנובעות מתוכניות או היתרים, נשארות בתוקף כל עוד לא בוטלו כנגד פיצויי.

הוא שאמרנו. די מובן מאליו.

למרות זאת לעיתים נראה כי עיקרון זה לא ברור לכלל השחקנים הפעילים בתחום התכנון והבניה. לעיתים קיימת נטייה, לבחון את תוקפן אן חוזקן של זכויות תכנוניות קיימות, גם על ציר הזמן. כלומר, על פי גישה זו, ככל שחולף הזמן מאז נוצרה הזכות התכנונית, מקבלות הזכויות התכנוניות פרשנות מצמצמת, הבוחנת את הזכויות מתוך פריזמה עכשווית, באופן שמביא לביטולן למעשה, ללא פיצוי.  על פי גישה זו חלוף הזמן עשוי להוביל לדעיכתה של הזכות התכנונית.

זכויות תכנוניות הן זכויות בניה ושימוש הניתנות לקרקע מסוימת, בתוכניות ובהיתרים כדין. הדרך היחידה לבטל או לשנות את הזכויות התכנוניות היא באמצעות תוכנית מבטלת או משנה אותן, וכנגד תשלום פיצוי על הפגיעה בזכויות התכנוניות. אם תרצו, ניתן למעשה להקצין ולומר כי זכויות תכנוניות, אינן פוקעות, גם כשתוכנית חדשה מבטלת אותן, אלא מומרות לכסף.

עיקרון הרצף התכנוני עובר כחוט השני בחוק התכנון והבניה, בתקנות ובתוכניות מכח החוק.

כך, סעיף 133 לחוק העוסק בסמכות לבטל או לשנות תוכניות קובע כך: "מוסד תכנון שבסמכותו לאשר תכנית, מוסמך, באותה הדרך, לשנותה, לבטלה או להתלותה ובלבד שלמגיש התכנית תינתן, ככל האפשר, הזדמנות להשמיע דעתו". במילים אחרות, הסעיף למעשה קובע כי שינוי של זכויות בתוכנית, יכול להעשות רק בתוכנית אחרת. משמעותה של תוכנית אחרת היא כמובן פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ככל שיש בה שינוי או ביטול של זכויות תכנוניות. סעיף 133 הוא הסעיף המרכזי, הקובע את עיקרון הרצף ביחס לזכויות מכח תוכנית.

כך, בסעיף 145 (ז), אשר הוסף לחוק בתיקון 43 ב- 1995, נכתב :

"מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:

(1)          פירוט יעודי הקרקע;

(2)          חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;

(3)          קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;

(4)          שטחי הבניה המותרים;"

כלומר, בשנת 1995 משנה המחוקק את כללי המשחק התכנוני. הוא קובע שמעתה ואילך, לא יינתנו היתרי בנייה אלא רק מכח תוכניות הכוללות תנאי מינימום מסוימים. למרות זאת, עיקרון הרצף עומד לנגד עיני המחוקק. הוא אינו פוגע במי "שרכשו" זכויות תכנוניות מכח תוכניות שקדמו למועד שינוי הנורמה התכנונית ב 1.1.1996. ביחס לאלה, קובע המחוקק כי מוסד תכנון ימשיך לתת היתרים למרות שאולי, לא נקבעו בהן במפורש זכויות הבניה או שימושי הקרקע.

כך גם פרק ז' לחוק שכותרתו שימוש חורג, מתחיל בסעיף 178 לחוק, הקובע כך:

"מיום תחילת תקפה של תכנית רשאית הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, וחייבת היא לפי דרישת הועדה המחוזית –

(1)          לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג;

(2)          להמליץ על התקופה שבה מותר עוד להמשיך ולהשתמש בבנינים או בקרקעות כאמור שימוש חורג או שבה מותר לקיים בנינים כאמור כבנינים חורגים (להלן - תקופת מקסימום לחריגה)."

למעשה סעיף 178 לחוק בפרט, ופרק ז' לחוק בכלל, מהווים הדגמה יפה של עיקרון הרצף. נלמד מהם, שאפילו שונו זכויות תכנוניות מכח תוכנית, אין בכך כדי להביא לביטול אוטומטי של זכויות תכנוניות מכח היתר. לצורך כך נדרש תהליך נוסף, שבנסיבות מסוימות יסתיימו בדיור חלוף, על פי עיקרון הרצף כפי שנוסח.

בתקנות מכח החוק תמצאו את עיקרון הרצף בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002. התקנות קובעות, בסעיף 9, הוראות מעבר שונות המנציחות ביחס לתוכניות ותיקות נורמות תכנוניות שהיו קימות ביחס אליהן, למרות ביטולן מכאן ואילך. דוגמה מובהקת לכך היא ההקלה הכמותית, המאפשרת להוסיף זכויות בנייה בהיקף של עד 6% משטח המגרש, מעבר לאלה שנקבעו בתוכניות ובלבד שאלה הופקדו לפני 1/8/1989, מועד שינוי הנורמה.

הטכניקה של הגנה על נורמה תכנונית קיימת ושמירת הרצף של קיומה, מאומצת גם בתוכניות מתאר, ברמותיהן השונות. כך לדוגמה הוראות המעבר של תיקון 4 לתמ"א 18, שביקשה להכניס רפורמה בתכנון ורישוי של תחנות תדלוק, אינה פוגעת בתוכניות קימות לתחנות תדלוק, אפילו הן אינו תואמות את התמ"א במתכונתה החדשה.

את כל הדוגמאות הללו ודוגמאות רבות נוספות שלא צוינו, ניתן לגבש לעיקרון המרכזי ממנו יצאנו והוא עיקרון הרצף התכנוני. עיקרון זה הוא עיקרון מנחה חשוב שצריך לעמוד לצידם של עקרונות חשובים אחרים, כמו שמירה על שטחים פתוחים, וצדק חלוקתי.

עיקרון הרצף, הנגזר מתוך הוראות החוק, מבקש לתת הגנה יחסית, לאינטרסים פרטיים בפני אינטרסים ציבוריים. עיקרון הרצף מגשר בין האינטרס הציבורי לאינטרס הפרטי, באמצעות פיצוי מתאים. חשוב להזכיר את עיקרון הרצף משום שלעיתים נדמה כי קיומה של ההגנה היחסית על הזכויות התכנוניות נעלמת מעיניהם של בתי המשפט ומוסדות התכנון, שעה שהם מפרשים נורמות תכנוניות ככאלה המניקות עדיפות לאינטרס הציבורי, תוך התעלמות מהאינטרס הפרטי.

תועלת עלות.

בשבוע שחלף הוצפו נתיבי אילון. כל המקטרגים על ״קריסת התשתיות״ קיבלו את התשובה, ההגיונית והברורה, האומרת שנתיבי אילון לא תוכננו לאירוע שמתרחש סטטיסטית אחת לעשרים שנה. תשתיות לא מתכננים לשיא. שיקולי התכנון של תשתיות נעשים על בסיס ״עלות תועלת״. כלומר התכנון לא נועד על מנת לתת פתרון מוחלט לבעייה אלא על מנת לתת פתרון יעיל לבעייה.
לא רק תשתיות מתוכננות כך, בכל מערכת מתוקצבת, הצריכה לספק שירותים על בסיס מקורות קיימים, קיימת חובה לקבוע סדרי עדיפויות על בסיס עלות תועלת. כך מערכת החינוך (האם לתת חינוך חינם מגיל 3, או חינוך טוב יותר באמצעות העלאת משכורות המורים), כך מערכת הביטחון (האם לקנות 10 כיפות ברזל או מטוס קרב חדיש אחד), וכך גם אפילו מערכת הבריאות, ששיקולי עלות תועלת שלה חורצים גורלות (האם להכניס אוסטין לסל הבריאות, או מה יהיו תקני הרופאים במחלקות הפנימיות).

את כל ההקדמה הארוכה הזו כתבתי כדי לטעון, שאינני בטוח שבמערכת התכנון, שוקלים שיקולי תועלת עלות.

אני די בטוח שאם תשאלו את מתכנני המחוזות הם יאמרו שאני טועה, וששיקולי עלות תועלת נשקלים בין שיקולי התכנון. הם אפילו יוכלו להצביע על כך שבתוכניות מסוימות (לא בכל תוכנית), נערכו וניתנו חוות דעת כלכליות, אשר נשקלו בין שיקולי התכנון. יש אפילו יאמרו שלכל מחוז יש שמאי ״שבודק״ את התוכניות.
למרות כל התשובות הללו, אני כנראה לא טועה. הסיבה שאינני טועה, היא לא בגלל, שלא נשקלים במקרים מסוימים, שיקולי עלות תועלת, אלא משום שמי ששוקל אותם ומקבל את ההחלטה, אינו מי שבסופו של יום צריך לשלם עליה. במילים אחרות ופשוטות נאמר כך, מוסדות התכנון חופשיים, לקבוע ערכים מוחלטים, משום, שהם אינם משלמים על החלטותיהם. כדי להמחיש נאמר כי למוסדות התכנון, אין קושי עקרוני, לאשר תוכניות שימנעו באופן מוחלט הצפות בנתיבי אילון, יעלה כמה שיעלה. הם יבדקו, כיצד הרחבה כזו משפיעה על הנתיבים עצמם, על מערכת התנועה בעיר, על הפגיעה או התועלת לנחל עצמו, אבל עלות תועלת? זה לא הם.

הדוגמא הקלאסית הממחישה את הטיעון היא זו הקשורה בפגיעות תכנוניות (סעיף 197 לחוק). כאשר ועדה מחוזית או מועצה ארצית מקבלות החלטות תכנוניות פוגעות, קיימת חובת פיצוי של הנפגע. אבל, החובה אינה מוטלת על מי שקיבל את ההחלטה, אלא על הועדות המקומיות. באופן כזה, ״המתכנן לא משלם״. באופן כזה, יכולים גופי התכנון לקבל כל מיני החלטות על ערכים מוחלטים, שכולנו יכולים להתחבר אליהם, והם סוג של ״פוליטקלי קורקט״, בשעה שמישהו אחר משלם את החשבון. דוגמאות לא חסר. קחו את נושא השטחים הציבוריים בתוכניות. ההקמה והתחזוקה שלהם אינם נעשים על ידי הועדות המחוזיות שמחליטות עליהן, אלא על ידי הרשויות המקומיות, שממנות אותם. האם מישהו בדק מהיכן יגיע המימון ? קחו את נושא השימור. כולנו רוצים שימור. כולנו רוצים שמבנים בעלי ערכי שימור ישומרו. אבל, לא כולנו צריכים לשלם על שימור, ולתחזק את המבנים שנועדו לשמור.
העדר האחריות לתוצאות הכלכליות מחלחל גם לנושאים מקרו כלכליים. קחו לדוגמא את עיקרון השמירה על השטחים הפתוחים במחוז המרכז. אין ספק שמדובר בעיקרון חשוב שכולנו יכולים להתחבר אליו. הבעייה, שעיקרון זה גורם או עשוי לגרום למחסור בקרקעות ולעליית מחירי הדיור. מי שמחליט על עיקרון זה, שבעיני חלקינו הוא ערך מוחלט, חייב לשים לנגד עיניו את הערכים האחרים שיפגעו כתוצאה מיישומו.

מה עושים ?
מי מבין קוראי הבלוג שחושב שיש לו פתרונות לבעייה שהצגנו, או שאנו טועים והבעייה כלל אינה קיימת, מוזמן לשלוח אלינו דוא״ל לכתובת: blog.hamirpeset@gmail.com ואת הפניות המעניינות נפרסם, בהסכמת הפונים.

בינתיים נציע הצעה משלנו.
חוק יסוד משק המדינה קובע ( מבלי להכנס למנגנון המדויק שלו ולהוראות המשלימות בחוק יסודות התקציב ובתקנון הכנסת) כי ביחס להצעות חוק פרטיות חובה להראות את המקור התקציבי שלהן. הפסיקה קבעה לא אחת כי מעמדן של תוכניות הוא כמעמדו של חיקוק. מדוע לא לחבר בין שני המקורות המשפטיים ולקבוע שכל תוכנית, למעט תוכנית שניזומה על ידי הממשלה, תפרט בין הוראותיה את המקורות הכספיים לביצועה ? אינני אומר שכל תוכנית צריכה להיות מאוזנת תקציבית, ויהיו מן הסתם תוכניות גירעוניות, שיגשימו מטרות ציבוריות חשובות, אבל התוכנית תצביע על המקור התקציבי, למימון הגרעון שהיא יוצרת.
קביעת הצורך להצביע על מקור תקציבי לתכנון, תשים ללא ספק שיקולי עלות תועלת במרכז הדיון התכנוני, ותמנע החלטות שבעיניים כלכליות נראות לעיתים מוזרות.

הגדה על פסח

לכבוד חג הפסח חפשנו היבטים תכנוניים בהגדה של פסח - מה מצאנו?


מצאנו כי למרות הבניה הרבה עליה מספרת ההגדה, החל מתיאור חומרי הבנייה (חומר ולבנים) דרך בניית ערי מסכנות וכלה "בשנה הבאה בירושלים הבנויה", אין בהגדה אפילו מילה אחת על תכנון. הכיצד?
ובכן, ההסבר פשוט - בני ישראל הסתמכו על נסים. כך, במקום לתכנן גשר נאלצו לעבור בחרבה.


והמרפסת שואלת : מה השתנה ?

חג שמח !!