הותמ"ל תופס נפח

לפני כעשרה ימים התפרסם תזכיר הצעת החוק לתיקון מס' 3 לחוק הותמ"ל, ואחרי שכתבנו כל כך הרבה על הותמ"ל, אחרי ששאלנו כל כך הרבה שאלות, קיבלנו בתיקון לחוק כמה תשובות.

בפוסט שפרסמנו כאן לפני שנה בדיוק בשם "על קצה המזלג",כתבנו כך: 

"התמלי"ם, יחולו בעיקר על קרקעות מדינה. אפשר יהיה להחילן גם על קרקעות פרטיות רק בתנאי ש"מבחינה תכנונית הן ראויות להכלל בה", על דעתו של מתכנן הועדה. מדוע ? אם הרעיון הוא ליצור הצע דירות, מה זה משנה אם בעל הקרקע הוא המינהל או גורמים פרטיים. מדוע לשחק לידי אלה הטוענים למונופול ולשליטה של רמ"י במחירי הקרקעות. יש כאן איזה עוות לא מובן, בצמצום תחולת התוכניות למקרקעי רמ"י."

שנה חלפה, והנה מסתבר שאנו לא היחידים ששאלנו אותה שאלה. תיקון מס' 3 לחוק מנסה לעשות תיקון לעוות עליו הצבענו ,על ידי הרחבת תחולת החוק גם על "קרקעות פרטיות מרובות בעלים".

בתזכיר הצעת החוק לתיקון מספר 3, נאמרים הדברים הבאים : 

"על פי החוק הקיים ניתן להכריז על מתחם מועדף לדיור, רק לגבי קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל או קרקע ביישובי מיעוטים. מוצע לתקן את האמור ולאפשר לממשלה להחליט גם על מתחם מועדף לדיור הכולל מתחם לפינוי ובינוי, כהגדרתו לעיל, ומתחם מועדף לדיור הכולל קרקע מרובת בעלים, כהגדרתה לעיל. כיום, אישורן של תכניות אלו נמשך על פני שנים רבות, ולאור הפוטנציאל שיש להן בכל הנוגע לייצור יחידות דיור רבות למשק תוך ניצול יעיל ומיטבי של הקרקע, מוצע לכלול גם אותן במסלול התכנון של הותמ"ל."

אבל, בעוד אנו חשבנו כי ניתן לתכנן תמ"לים, על קרקעות פרטיות בכלל, התיקון לחוק מגביל את עצמו אך ורק ל"קרקע מרובת בעלים", כלומר רק לקרקע שיש בה לפחות 50 בעלים, אשר חלקו של כל אחד מהם, למעט המדינה (לרבות רשות הפיתוח וקרן קיימת לישראל), אינו עולה כדי החזקה משמעותית של 15% או יותר, משטח הקרקע, ואנו שבים ושואלים מדוע?

אומנם התיקון לחוק מעודד את כל אותן חברות שבשנים האחרונות עודדו את עמישראל לקנות חצי דונם קרקע חקלאית ב - 139,000 ש"ח ליד ישובים קימים, ועליהם יחול התיקון, אבל האם, בראייה של מטרת החוק, ההגבלה נחוצה ? האם קרקע ובה 48 בעלים, שחלק ממנה מוחזק על ידי מי שיש לו בעלות, ב - 17% מהקרקע, וניתן לתכנן עליה 3000 יח"ד, תפסל מתכנון רק בשל כך, שמישהו בקבוצה הגדולה הזאת, מחזיק בנתח משמעותי יותר מהנתח שהחוק קבע ? האם זה לא סוג של ישראבלוף במסגרתו המדינה מעודדת ליצור עסקאות פיקטיביות והעברת זכויות לצדדים שלישיים (אפילו פיקטביים- כמו חברות שונות בבעלות זהה) על מנת להכנס לתוך המגבלה? האם זה לא בניגוד למגמה שלא להגביר שיתוף מקרקעין אלא לצמצמו? בעצם מה אכפת למדינה (.. ונקצין בכוונה...) שהקרקע תחול על חטיבה משמעותית של קרקע שמייצרת הרבה יחידות דיור והיא של בעלים אחד ?

החידה בקשר למגבלה האמורה, המתיחסת למספר הבעלים ושעור בעלותו בקרקע של כל אחד מהבעלים, מקבלת עוצמה גדולה יותר נוכח הוראות "מסננות", נוספות שקובע התיקון, לגבי תהליך ההכרזה על מתחם כמתחם מועדך לדיור.

על פי התזכיר, תמ"ל, לגבי קרקע מרובת בעלים, תתכן רק בנסיבות הבאות:

"החלטה לפי סעיף קטן (א)(4), תינתן לפי המלצת צוות שחבריו יהיו נציג שר המשפטים, נציג מנהל מינהל התכנון ונציג שר האוצר (להלן – הצוות);

המלצות הצוות יועברו לממשלה פעמיים בשנה, ויינתנו לפי אמות מידה שיקבעו על ידי שר האוצר בתקנות כאמור בפסקה ובלבד שהצוות שוכנע כי ניתן לתכנן בכל מתחם שהומלץ על ידיו 1,500 יח"ד לפחות. 

שר האוצר יקבע בתקנות אמות מידה שוויוניות לפיה יגבש הצוות המלצותיו בעניין קרקע מרובת בעלים כאמור בפסקה ובכלל זה תוך  התייחסות למספר יחידות הדיור שניתן לתכנן בקרקע כאמור, מידת התאמתה לתכניות מתאר מחוזיות וארציות, מידת הזמינות החזויה להוצאת היתרי בניה, שיעור יחידות הדיור שהוראות התוספת השישית לחוק התכנון יחולו עליהן, ושיעור יחידות הדיור  לשכירות ארוכת טווח במחיר מופחת ככל שנקבעו הוראות לענין זה לפי סעיף. תקנות כאמור יקבעו, בין היתר, את המספר המירבי של המתחמים שיומלצו בכל שנה, בהתחשב בכמות יחידות הדיור שניתן לתכנן בכל מתחם וכן את אופן הגשת הבקשות לצוות."

כלומר, התיקון לחוק, קובע בצד המסננת של מספר יחידות הדיור, מסננת נוספת, והיא בחינה תכנונית קודמת של הצוות, כהגדרתו, וההתכנות לבניה של 1500 יח"ד. דומה כי די בכך. את המסננת הראשונה, יש לבטל, ואם כבר להוסיפה, אזי כקריטריון נוסף ולא הכרחי, במסגרת הקריטריונים שישקול הצוות, ובכל מקרה לא כתנאי סף.

בכל מקרה, החלת חוק התמ"ל, על קרקעות פרטיות, בודאי מרובות בעלים, מחייבת עיון מחדש, במנגנונים של פירוק שיתוף, ויצירת מנגנוני חקיקה משלימים בהקשר זה. 

בפוסט בשם "התיעלות", כתבנו על הצורך לייעל את הליכי פירוק השיתוף הקבועים בחוק המקרקעין, ולהחילם במפורש על זכויות במגרשים שנוצרו על פי חוק התכנון והבניה, תוך קביעת הוראות להאצת הליכי הפירוק המתנהלים בבית משפט השלום. אישור תמל"ים, על קרקעות פרטיות, ללא הסדרת נושא זה, עלול להביא לכך, שקרקעות מתוכננות "ישבו על המדף" ולא ינוצלו, ומשאבי התכנון יוצאו לשווא.

אומנם הוראות החוק קובעות הוראות תפוגה, לפיהן רק 4 שנים יעמדו לבעלים לצורך תחילת ביצוע התוכנית, "יעודדו" בעלי קרקע לקדם את תהליך ניצול הקרקע המתוכננת. אולם, בכך אין די, משום שהאינטרס הציבורי, לאחר שכבר אושרה תוכנית, הוא מימושה, ולא זריקתה לפח.

בפוסט אחר שפרסמנו כאן בשם "שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים", הצבענו על בעייה נוספת, וכך כתבנו:

"הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".

המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי."

התיקון לחוק מבקש להתמודד בבעיה זו ובתזכיר נאמר כך:

 "עוד מוצע לקבוע, כי בהחלטת הממשלה על מתחם מועדף לדיור, יפורט מיקומו וגבולותיו, אולם בעת הכנת התכנית למתחם, היא תוכל לכלול מעבר לשטח המתחם גם את השטחים המשלימים הנדרשים לצורך הסדרת מבני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים, תשתיות נדרשות, שימושים נוספים וכו', הכל כמפורט בסעיפים 4(ג) ו-4(ד) לחוק, זאת לאור הניסיון המצטבר המלמד שבעת הכרזה על מתחם, תנאי השטח המדוייקים, צרכי המתחם וההיבטים התכנוניים אינם ידועים דיים, על מנת לקבוע גבולות מוחלטים."

משמעות הדברים, הינה, יצירת "קו כחול" גמיש לתמ"לים, אשר אינו מוגבל להכרזה מראש, אלא נגזר מצורכי התכנון. בכך נראה כי הסוגיה הפורמאלית הוסדרה, אך, כדי שלא יהיה משעמם, שאלות אחרות מו הסתם יצוצו, .......

 

גבולות התכנון - השמיים הם הגבול

תפקידה העיקרי של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוא לתת הוראות להכנת תוכניות מתאר ארציות, לטפל בעריכתן, ולהביאן, בסיום התהליך, לאישור הממשלה.

סעיף 49 לחוק התכנון והבניה, העוסק בתוכנן של תוכניות המתאר הארציות קובע כך:

"תכנית המיתאר הארצית תקבע את התכנון של שטח המדינה כולה, ובין השאר –

(1)  ייעוד הקרקע ושימושה, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך;

(2)  אזורי תעשיה ושטחי הפקת מחצבים;

(3)  התווית רשת הדרכים הראשיות, קווי מסילות הברזל, קווי הספקה ארציים, נמלים, עורקי הספקת המים הארצית, סכרים, אגמי אגירה, תחנות כוח, רשת החשמל, הבזק ושדות תעופה ודרכי הגישה האווירית אליהם, לרבות תחימת השטחים שבהם יחולו הגבלות למען בטיחות הטיסה; אולם היא לא תקבע שדה-תעופה אלא באישור שר התחבורה או שר הבטחון;

(4)  הוראות בעניני שטחי נופש, ייעור ושימור קרקע;

(5)  הוראות בדבר שמירה על עתיקות, מקומות קדושים, ערכי נוף ושטחים שישארו בטבעם;

(6)  מקומות למפעלים ולמטרות ציבוריים שיש להם חשיבות ארצית;

(7)  תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסיה במדינה ושלבי פיתוחה ועיתויים הרצוי, גדלם החזוי של ישובים, מיקומם וגדלם של ישובים חדשים ומקומם של ישובים, סוגיהם וגדלם;

ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית."

הסעיף מנוסח באופן רחב היותר, כך שניתן לקרוא לתוכו, הסמכה כמעט אין סופית, של המועצה הארצית להכין תוכניות מתאר ארציות בכל דבר וענין, ומנגד חובה של הממשלה שלא לפעול בתחומים שנתיחדו לתוכנית מתאר ארצית, אלא אם נערכה ואושרה בנושאים אלה תוכנית מתאר ארצית.

למעשה פרשנות רחבה של סמכויות המועצה הארצית, באה "על חשבון" סמכותם של הרגולטורים הרלבנטיים.

קחו למשל את תוכנית המתאר הארצית למפעלי תירות ושטחי נופש תמ"א 12/1. אין ספק כי המועצה הארצית היא המוסמכת לקבוע שימושי קרקע והוראות בעניני שטחי נופש, ולכן אין ספק כי תוכנית מתאר ארצית שתסדיר את שימושי הקרקע למטרות אלה, מצויה בסמכותה. אבל שימו לב גם להוראות התוכנית. קחו למשל את ההוראה לפיה שטחי אחסון מלונאי יהיו בבעלות אחת. האם זה מעניינה של המועצה הארצית לקבוע בתוכנית מתאר ארצית הוראות מסוג זה ? ספק בעיני. כלומר – אין לי ספק שאם תוגש עתירה נגד קביעה זו בתמ"א, בטענה של חוסר סמכות, יסבירו ב"כ המדינה לבית המשפט, שאף שאין הסמכה מפורשת למועצה הארצית, לקבוע הוראות מסוג זה, הרי שמדובר בסמכויות עזר, בלעדיהן, לא ניתן להבטיח אכיפה של השמוש שקבעה המועצה הארצית לקרקע, וזאת בצד טענות מקוריות נוספות. על אף זאת, האם לא מדובר בנושא המצוי בתחום אחריותו ובתחום הרגולציה של משרד התיירות?

כדוגמא נוספת ראו את תמ"א 16/ה/2 אסמ"ר אפעה. אין ספק שקביעת יעודי קרקע ושמושי קרקע למטרות של איסוף פסולת ברמה הארצית, הוא תפקיד מתפקידיה של המועצה הארצית, אבל הוראות התוכנית נכנסות לרמת הטיפול בתשטיפים, ציפוי דרכי הגישה למתחם, ואופן הכיסוי של המשאיות הנעות במתחם. האם כל אלה ועוד (קראו את התקנון) צריך להיעשות בתוכנית המתאר הארצית? האם המועצה הארצית לא השיגה כאן את תחומו של המשרד להגנת הסביבה שהוא ורק הוא הרגולטור הרלוונטי לעניין? האם יש למועצה הארצית איזה יתרון בתחומים אלה, או כשהיא נכנסת אליהם היא הופכת לחותמת גומי של המשרד להגנת הסביבה והיא מאשרת את כל מה שהוא מבקש?

כדי לסיים את תיאור הקשיים בעניין זה, נדמיין הכנתה של תוכנית מתאר ארצית שאינה קיימת עוד. תוכנית מתאר ארצית לרפתות. התוכנית תקבע, אתרים למיקום רפתות חלב מרכזיות בישראל. אין ספק שקביעה מסוג זה מצויה בסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהרי מדובר בקביעת שימושי קרקע. אלא שבין הוראות התוכנית תקבע המועצה הארצית, גם הוראות בדבר מספר הפרות שיש להכיל בכל רפת, שטח המחיה לכל פרה, אמצעי ההובלה של הפרות אל המתקן וממנו, שיטות החליבה, דרכי ניקוז התשטיפים ועוד ועוד? האם כל אלה בסמכותה של המועצה הארצית? או שיש להשאיר זאת לרגולטור הרלוונטי במשרד החקלאות או במשרד להגנת הסביבה. מדוע לקבוע הוראות לענין תשטיפים מאסמ"ר אפעה בתוכנית מתאר ארצית, ומאידך לא לקבוע הוראות בעניין זה, ביחס לרפתות מרכזיות?

מאחר ולכל פעילות אנושית נדרשת קרקע/מקום לעשותה הרי שלכאורה יכולה המועצה הארצית, במסגרת סמכויותיה, להתערב בכל תהליך שהוא. מאידך, הנוסח הרחב של החוק, והפרשנות הרחבה מידי של המועצה הארצית לסמכויותיה, עשויים להזמין עתירות כנגד פעולות הממשלה בדרישה שפעילות מסוימת תוסדר בתוכנית מתאר ארצית, ולא באמצעות רגולציה אחרת, המצויה בסמכויותיהם של רגולטורים אחרים.

פסק דין שניתן באחרונה בעניין עתירה של עיריית מודיעין כנגד שר התחבורה ואח' סימן קו גבול בנושא. בעתירה ביקשה עיריית מודיעין כי שינוי נתיבי הגישה לשדה התעופה בן גוריון מצריך קביעה בתוכנית מתאר ארצית, ומשאלה לא נקבעו הרי שקביעת הרגולטור הרלוונטי בעניין זה, איננה מספיקה.  בג"צ דחה את הטענה. נשיא הית המשפט העליון, השופט אשר גרוניס קבע כי:

"להשקפתי, פרשנותן הנכונה של הוראות הדין הנזכרות, הינה כי מנהל רשות התעופה האזרחית מוסמך לקבוע את תהליכי הנחיתה וההמראה מתחילתם ועד סופם (כלומר, אף הרחק מאיזור שדה התעופה), ובלבד שאלה עולים בקנה אחד עם נתיבי הגישה האוויריים שסומנו בתשריט הרעש של תוכנית המיתאר, סביב שדה התעופה. במילים אחרות, בעוד שקביעת "נתיבי הגישה האוויריים" באזור השדה אמורה להיות חלק מהתוכנית, בשל המשמעויות הסביבתיות שלה באזור שדה התעופה, הרי תהליכי הנחיתה וההמראה לכל אורכם, המתחילים או מסתיימים מרחק רב משדה התעופה, אינם עניין שאמור להיות מוסדר בתוכנית מיתאר, ומכאן שתהליכים אלה אינם חייבים להיות חלק מהתוכנית. הללו צריכים להיקבע בהתאם לשיקול דעתו של הגורם המקצועי, הוא מנהל רשות שדות התעופה (מכוח הוראות חוק הטיס)."

על אף שהייתה בפרשה זו, הזדמנות מתאימה, להכנס ולדון "בגבולות התכנון", העדיף בית המשפט לדון אך ורק במקרה הקונקרטי, וקבע בעניין זה, כי "השמיים הם הגבול", קרי את נתיבי הטיסה האוויריים יקבע הרגולטור הרלוונטי מכח הוראות הדין הרלוונטיות, ואילו המועצה הארצית מוסמכת לקבוע את נתיבי הגישה האוויריים, מכח הסמכה יחודית ברורה ומפורשת שיש לה בסעיף 49 לחוק התכנון והבניה, אך ורק באיזור השדה עצמו, בשל השפעות נתיבי הגישה על שימושי הקרקע.

נושא זה של גבולות התכנון, טרם מוצה עד תום. הוא מן הסתם יבחן עוד בפסיקה, אבל אם נסתכל עליו מנקודת הראות של עבודת הממשלה, נראה כי המועצה הארצית, צריכה לנהוג משנה זהירות באשר לפרשנות גבולות סמכותה, שכן, אם לא תעשה זאת, היא עלולה להזמין לעצה כניסה לתחומים שאליהם היא עצמה אינה מעוניינת להכנס. 

על קצה המזלג

בשבוע האחרון פורסם תזכיר החוק למתחמים מועדפים לדיור. הנוסח המלא של התזכיר ודברי ההסבר שלו רחוקים מכם במרחק לחיצה.  את דעתנו על ההצעה הבענו כבר לא אחת. עוד לפני שקוראים את התזכיר, צריך לשים לב לכך שאת התזכיר פרסם היועץ המשפטי של משרד האוצר ולא היועץ המשפטי של משרד הפנים. זה כמובן מחזיר אותנו לאחת הנקודות עליהן עמדנו כאן בעבר בפוסט שפורסם תחת הכותרת "האם היית נותן לרואה החשבון שלך לתכנן בעבורך את הבית?". את כל מה שהיה לנו לומר על כך כתבנו כבר שם, ואתם מוזמנים לשוב ולקרוא. 

האחראי על בצוע החוק הוא שר הפנים, וזאת למרות שהוא או משרדו אינם זכאים ליזום תוכניות ולמרות שמי שמוביל את החוק הוא משרד האוצר. יהיה מעניין לבחון איזה ועדה תדון בחוק.האם ועדת הכספים ? ועדת הכלכלה? או ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכסת ?

נקודה מעניינת בתזכיר החוק מתייחסת לגישה המשולבת שבה הוא נוקט.

דומה כי זו הפעם הראשונה שחוק שעוסק בסמכויות תכנון, עוסק בו זמנית גם בסמכויות הניהול של רשות מקרקעי ישראל. בסעיף 29 כולל חוק הותמ"ל, הסדר שהוא לא פחות מאשר "חוק עוקף בג"ץ הקשת המזרחית". החוק מאפשר לתת "תמריצים", להשבת קרקע על ידי בעלי זכויות מחזיקים בה, וחיבים בהשבתה בעת שינוי יעוד. מעניין יהיה לעקוב אחר ההתפתחות של הצעה זו במהלך הדיון בהצעת החוק. האם העקרונות של צדק חלוקתי שהובילו את מאבק הקשת המזרחית "יתקפלו", בפני הרעיון לתת תמריצים, למחזיקים  חקלאיים, על מנת לאפשר לכאורה דיור בר השגה ?

תזכיר החוק, מאפשר לותמ"ל לאשר תוכניות שמכוחן אפשר יהיה להוציא היתרים לבנייה (סעיף 3 לתזכיר). קביעה זו מובנת שהרי הדגל שמניפה הצעת החוק הוא הדגל של "תוכנית אחת  - ועדה אחת". מה שפחות מובן בהקשר זה היא ההוראה שקובעת  שהותמ"ל רשאית לקבוע כי לגבי חלק מהתוכנית ( מבלי שיוגדר איזה חלק - 10% או 90% ) כי מתן היתר בניה טעון תוכנית נוספת. על כך נשאל, מה הועילו חכמים בתקנתם. אם כבר הולכים עם העיקרון, של תוכנית אחת ועדה אחת, מדוע לא להחזיר "למסלול הרגיל", תוכניות שלא ניתן להחיל לגביהן את העיקרון האמור. חייבים להודות שהוראות מסוג זה אינן מחזקות את אמינות החוק, אלא את הסברה שיותר משיש בחוק נסיון תם לב לקבוע חידוש חקיקתי, יש בו נסיון לעקוף את מוסדות התכנון הקיימים.

לכו סעיף 8 וראו מי רשאי להגיש תוכנית מועדפת לדיור (להלן: "תמ"ל"). בראש הרשימה עומדת החברה הממשלתית לדיור ולהשכרה (שמהיום נכנה אותה :"חמל"ה"). החמל"ה היא אותה חברה שהוקמה בעקבות לחציו של שר האוצר ובראשה עומד מר אורי שני. בתזכיר הצעת החוק לא מצאנו תשובה לשאלה, מדוע חמל"ה רשאית ליזום תוכניות ומדוע, לבד ממשרד השיכון, משרדי ממשלה אחרים, כולל משרד הפנים, או רשויות מקומיות אינם יכולים ליזום תוכניות. בהקשר זה מעניין לשים לב נקודה נוספת. בעוד שכאמור משרד הפנים אינו יכול ליזום תמלי"ם, רמ"י יכולה ומוסמכת לעשות כן. לא זו אף זו, נוסף לסמכותה להכין תמלי"ם, רמ"י יכולה גם לתת הרשאות להכין תמל"ים, גם לאחרים. התוצאה היא שלמעשה התזכיר, יוצר מסלול תכנון עוקף ממשלה. הוא "מפריט", את הליכי הכנת התמלי"ם על ידי  נטרול השחקנים הראשיים של המשחק התכנוני, מכניס שחקנים חדשים (חמל"ה), ויוצר מנגנונים המאפשרים לגורמים פרטיים שיקבלו הרשאות תכנון מרמ"י, להוביל את הכנת התוכניות, מבלי לקבוע גבולות וגדרות לסמכותם.

התמלי"ם, יחולו בעיקר על קרקעות מדינה. אפשר יהיה להחילן גם על קרקעות פרטיות רק בתנאי ש"מבחינה תכנונית הן ראויות להכלל בה", על דעתו של מתכנן הועדה. מדוע ? אם הרעיון הוא ליצור הצע דירות, מה זה משנה אם בעל הקרקע הוא המינהל או גורמים פרטיים. מדוע לשחק לידי אלה הטוענים למונופול ולשליטה של רמ"י במחירי הקרקעות. יש כאן איזה עוות לא מובן, בצמצום תחולת התוכניות למקרקעי רמ"י. 

ההוראות בענין תביעות פיצויים והיטלי השבחה כנראה יחולו על תמלי"ם, אם כי הנסוח של סעיף ההחלה הוא די אומלל, ומן הסתם ייצר עימותים בשאלות אלה.

זהו עד כאן.כמה הערות ראשונות, על קצה המזלג, ביחס לתזכיר החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד- 2014, שמן הסתם יעבור בתקופה הקרובה להליך החקיקה, לקראת אישורו במתכונת כזו או אחרת, במהלך השנה הקרובה.

...ועכשיו לשינויים בתמ"א 35

אחרי שהצגנו כאן באופן שאי אפשר לטעות בו, מדוע ההמצאות החדשות של ותמלי"ם ודלי"ם, וכל מיני ווים אחרים, עשויות להתגלות כבכייה לדורות, הגיע הזמן לדון בשינויים בתמ"א 35. 

נדמה שבדרך כלל יש סט אחד של עמדות. מי  שמתנגד לשינויים בחוק, ולהקמת ותמ"לים, "צריך", להתנגד גם לשינויים בתמ"א 35. הכלל הזה, כככל והוא קיים, אינו חל על המרפסת. דווקא אותם נימוקים שביסוד ההתנגדות לשינויים בחוק, הם הנימוקים שנותנים הצדקה לשינויים בתמ"א 35.
את המתנגדים לשינוי בתמ"א 35 ניתן לחלק לשתי קבוצות (למרות שפועל החלוקה אינה חדה, והנימוקים משמשים בערבוביה את שתי הקבוצות). הקבוצה הראשונה מתנגדת "עקרונית", לפתיחת התמ"א. הקבוצה השנייה מתנגדת לתוכן השינויים בתמ"א.

ההתמודדות עם הקבוצה הראשונה היא קלה. נעזוב רגע את הקלישאה "שכל תוכנית היא בסיס לשינויים", ובכלל זה גם תוכניות מתאר. אין בתוכניות כל קדושה. תוכניות נעשות על בסיס נתונים, ומערכת שיקולים וערכים, הנכונה לזמנה, בתוספת נסיון לחזות את הצרכים ואת ההתפתחות לעתיד. אבל אף מתכנן אינו נביא (למרות שיש כמה שחושבים שהן כאלה) ולכן, קידוש תוכנית, רק משום שאושרה במתכונת מסוימת, גם אם הצרכים, והנסיבות השתנו, זו אוילות לשמה. גופי התכנון חייבים להיות עם יד על הדופק. כשתוכנית אינה מתאימה יותר, בגלל שינויים חברתיים/כלכליים/מדיניים/תרבותיים/אחרים, צריך לשנותה. חבל שלא עושים זאת ולא ניתן לעשות זאת ביחס לכל תוכנית. זה בודאי מבורך כשעושים זאת ביחס לתמ"א 35. תמ"א 35 היא "התוכנית", של ישראל. לא רק שקיימת זכות לערוך בה שינויים, ניתן לומר שקיימת חובה לערוך בה שינויים, לאור השתנות בנסיבות, בערכים, בשיקולים האיזוריים בראייה הממלכתית של תפרוסת האוכלוסין. לכן הגנה על התוכנית, רק משום שאושרה במתכונת מסוימת, פסולה בעיננו.

מעבר לכך, מערכת תכנון היא מערכת דינמית. היא אינה קופאת על שמריה. אי אפשר, ואסור, להגן על מוסדות התכנון, הרכבם, והאוטונומיה להם מפני שינויים תכופים, ובה בעת, לחסום את הצינור  דרכו מוסדות התכנון מתבטאים, הוא צינור התכנון. דווקא אנשי האנטיותמ"ליזציה, צריכים להיות הראשונים להפנות לתיקון תמ"א 35. כל מי שקורא לדחייה של הותמ"ל, חייב לומר ליוזמיו, כי תכנון עושים דרך מוסדות התכנון ולא מעל ראשיהם. לכן, חסימה של צינור התכנון ובכלל זה, תמ"א 35, היא פסולה, והיא היא במידה רבה הסיבה ליוזמות החקיקה הפסולות של השנה האחרונה.
באשר לקבוצה השניה, זו שאינה מתנגדת לבחינת התמ"א, אך מתנגדת לתוכן השינוי המוצע, ובכן על כך כבר נכתב כאן, לפני זמן רב. כשלונה של התמ"א, ונסיונה לפזר אוכלוסין, היא אחת הסיבות (לא המרכזית), למחירי הדירות המאמירים. התמקדות במרכז, תוך השקעה בתשתיות במרכז, הייתה שמה אותנו היום במקום אחר. בעניין זה אתם מוזמנים לשוב ולקרוא פוסט שפורסם כאן כבר לפני כמה חודשים.  כבר אז הגענו למסקנה שכוחו של התכנון מוגבל, והוא אינו יכול לשנות את הגישה והרצון של ההמון, אבל הכוון ההפוך בהחלט אפשרי, ואף ראוי.

תמ"א 38 ט'

בימים אלה, כשמסתבר שלא די בעמוד הענן ההולך מלפני המחנה, ולא יזיק גם איזה ממ"ד בבית, חשבנו להציע את תמ"א 38 ט'.

האות ט' אינה באה לציין את הגירסה התשיעית של תמ"א 38 (אם כי בקצב הזה גם היא תגיע), אלא את מטרתה של התוספת לתמ"א, היא חיזוק הגנת העורף בפני טילים.

העיקרון מאמץ למעשה את העיקרון של תמ"א 38. מתן תמריצים, לבניית ממדי"ם, בדירות מגורים. ההגיון מאד פשוט. כולם מזהירים אותנו שרעידת אדמה חזקה היא ענין של זמן, ולכן צריך להערך לקראתה, על ידי מתן תמריצים לחיזוק בתים. באופן דומה, אחת לכמה שנים אנו מקבלים תזכורת כי מתקפות טילים על העורף בישראל אינן תסריט דמיוני, וגם אליהן צריך להערך. למעשה נראה כי ההסתברות לנזק ממתקפת טילים, גדולה יותר מזו של רעידת אדמה (טפו, טפו). מבחינתנו כציבור, ממש לא אכפת לנו אם נפגע מרעידת אדמה או מטיל. אנו רוצים לקבל את מירב ההגנה בפני כל ארוע. מבחינת המדיניות הציבורית, הרי שזו צריכה לדאוג להערכות מתאימה, גם לרעידות אדמה, וגם למתקפות טילים בעורף. מבצע עמוד ענן מוכיח לנו את יעילותם של הממדי"ם, ותפקידם החשוב בענין זה. אם כך מדוע לא לחשוב על הרחבתה של תמ"א 38, והחלתה, לא רק על חיזוק מבנים בפני רעידת אדמה, אלא גם לצורך תוספת ממדי"ם, בבנינים להם אין פתרונות מקלוט ??
אגב - הרעיון עשצרך לעודד בנייה של מרחבים מוגנים ומקלטים, אינו זר למחוקק, שכן בתקנות חישוב שטחים, הוא קבע ששטחי המקלוט לא יבואו על חשבון שטחים עיקריים. אלא, שבמועד ההוא, ב 1992, הרעיון של תמריצי בנייה לצורך השגת מטרות ציבוריות באמצעות, יזמויות פרטיות, היה כמעט חילול הקודש. נדמה שעתה הרעיון הזה בשל יותר. הוא מיושם כאמור על חיזוק מבנים בתמ"א 38, ועל מתן תמריצים לשימור מבנים, בתוכנית השימור של תל אביב. כל שצריך הוא להרחיבו גם על בניית אמצעי מיגון. חשבו על זה...

מושכים את הסולם

"עיקרוו הסולם", הוא אחד העקרונות המרכזיים של החוק הבטל. כמו בכל סולם, גם בסולם ההררכי של התוכניות ניתן היה לעלות ולרדת. מחד, ככל שעלית בסולם התוכניות כך היה גובר חוזקה של התוכנית מקודמתה (תוכנית מתאר מחוזית חזקה מתוכנית מתאר מקומית וכך הלאה). מאידך, החוק בטל קבע כי בכל תוכנית ניתן לכלול הוראות מהסוג שניתן לכלול בתוכנית נמוכה ממנה בדרגה. כך למשל, בתוכנית מתאר ארצית ניתן היה לכלול הוראות של תוכנית מתאר מחוזית או מקומית ואף של תוכנית מפורטת. החוק החדש, משנה הסדר זה ובהיבט זה מושך את הסולם.

החוק החדש מבטל את התוכנית המחוזית, אך יוצר רובד תכנוני חדש ורב משמעות בדמותה של  "התוכנית הכוללנית". הועדה המחוזית היא זו שתאשר את התוכנית הכוללנית, ומטרתה, ליצור מסגרת תכנונית בראייה רחבה, כלל עירונית בדרך כלל. בגבולותיה בגדרותיה ומגבלותיה של התוכנית הכוללנית, תפעלנה הועדות המקומיות את הסמכויות הרחבות שהחוק החדש יעניק להן, ועל פיה יוכנו על ידי הועדות המקומיות, תוכניות הכוללות הוראות מפורטות.

החוק החדש מייחד סעיף מיוחד לשבירת עיקרון הסולם, כאשר הוא קובע סדרה של הוראות אשר אסור לכלול בתוכנית מתאר כוללנית. מנסחי החוק החדש מסבירים במפורש, בדברי ההסבר להצ"ח, כי החוק החדש קובע שורה של הוראות שעל פי מהותן הן הוראות שיש לכלול בתוכנית מפורטת, שאין להכלילן במסגרת התוכנית הכוללנית.

ההגיון החקיקתי ברור, ועל אף שהדברים לא נוסחו בצורה כזו, המטרה היא למנוע מהועדות המחוזיות להתעסק בהוראות בינוי בקביעת שטחי בניה למגרשים ספיצפיים, ועוד ענינים שמעסיקים כיום את הועדות המחוזיות, ויוצרים שם צוואר בקבוק. הכוונה הלא מוצהרת היא לפתוח צואר בקבוק זה, ולשחרר, במסגרות ברורות, סמכויות לועדות המקומיות. אלא שכאן אנו חוזרים לבעיית הסולם.

בעוד שבתוכניות כוללניות לא ניתן יהיה לכלול הוראות שבמהותן הן הוראות שצריכות להלל בתוכנית מפורטת, הרי שדוקא בתוכנית מתאר ארצית, שמעמדה חזק מזו של תוכנית כוללנית, ניתן לכלול הוראות מסוג זה. כלומר עלול להווצר מצב שבו צואר הבקבוק בועדות המחוזיות יעלה למעלה, למועצה הארצית. אמת נכון הדבר, הנגישות למועצה הארצית קטנה הרבה יותר, ולא כל בעל ענין יכול להגיש תוכנית לאישורה. אך מאידך גם על פי החוק החדש, עוד לפני שהממשלה הוסמכה להורות על הכנת תוכנית מתאר ארציות, כפי שמאפשר החוק החדש, החלה המועצה הארצית לדון בתוכניות הכוללות הוראות מפורטות, והטרנד הזה הלך וגבר בשנים האחרונות.

יש במוסדות התכנון נטייה טבעית לריכוז סמכויות. ההוראה בחוק החדש המחריגה את סמכות הועדה המחוזית לדון בהוראות מפורטת בתוכנית מתאר כוללנית היא הראייה לכך. הקושי הוא שבהעדר הוראה דומה עלולה נטייה זו לרכוזיות לבוא לידי ביטוי בהכנת תוכניות מתאר ארציות, ולהווצרות צואר בקבוק שם.

אם כך יאושר החוק החדש, תצטרך המועצה הארצית להזהיר את עצמה לפני השימוש בסולם כי היא עלולה ליפול.

המתחיל במצווה אומרים לו גמור.

במסגרת החוק החדש עוגנו באופן מפורש, "פרקטיקות" שהיו נהוגות על פי החוק הקודם. דוגמה לכך הוא סעיף 162 לחוק החדש. הסעיף מסדיר סוג חדש של תוכניות מתאר ארציות, אלה הן "תוכניות מתאר ארציות מפורטות".

מנסחי החוק מסבירים לנו כי: "בעבר עלתה השאלה אם ניתן לאשר תוכנית מתאר ארצית מפורטת. הפסיקה נתנה לשאלה זו תשובה חיובית ובפרקטיקה אושרו לא מעט תוכניות מעין אלה".

אכן – צודקים מנסחי הצעת החוק – בפועל אושרו תוכניות מתאר ארציות מפורטות, על פי החוק הקיים, כמו למשל תמ"א 36 א' תמ"א 18 ולאחרונה תמ"א 10 / ד' /10. החוק החדש, בהקשר הזה, נותן ביטוי לפרקטיקה הקיימת ואין בו כל חידוש.

אז אם כך מה הבעיה?

הבעיה איננה בעיגון ההסדר הקיים ביחס לתוכניות מתאר מפורטות, אלא באי השלמתו. על פי החוק הבטל, תוכניות שאינן תוכניות מתאר ארציות, יכולות לקבל תוקף, רק לאחר תהליך מסודר של שיתוף הציבור, הכולל, הפקדה, זכות להתנגדות, דיון בהתנגדויות, וזכויות ערר, במקרים מסוימים. לעומת זאת,על פי החוק הבטל, תוכניות מתאר ארציות התאשרו מבלי שבחוק נכללה דרישה של פרסום, או הפקדה, ומבלי שתוענק זכות להתנגדות.

המצב החוקי הקיים יצר אנומליה בלתי אפשרית, ובפועל הנהיגה המועצה הארצית, הליך וולנטרי של "שיתוף ציבור". בפועל פורסמו תוכניות מתאר ארציות בעתונות, והציבור הוזמן להשמיע את השגותיו בפני המועצה הארצית.

עם זאת החוק החדש לא יצר את התוכנית הארצית המפורטת, ויצירתה היא פרי פרשנות משפטית. ניתן היה לצפות כי אם מנסחי החוק החדש בחרו לעגן במסגרתו את הפרקטיקה הקיימת של הכנת תוכניות מתאר ארציות, הם יאמצו לחקיקה גם את "הפרקטיקה המשלימה". סביר היה לצפות כי בחוק החדש יעוגן מנגנון שיתוף הציבור ביחס לתוכניות מתאר ארציות בכלל, וביחס לתוכנית מתאר ארצית מפורטת במיוחד. זה נראה לא סביר שבחוק (להבדיל מפרקטיקה קיימת), תקבע זכות להכין תוכניות מתאר ארציות מפורטות מכוחן ניתן להוציא היתרים, מבלי שהציבור הרחב יקבל הזדמנות להציג את דעתו באופן מוסדי ומאורגן, להבדיל מוולנטרי, בפני מוסדות התכנון.

לכן קראנו בכותרת למתחיל במלאכה, להשלימה, ולתקן את הצעת החוק על ידי קביעת זכות התנגדות ברורה, לפחות ביחס לתוכניות מתאר ארציות הכוללות הוראות מפורטות.

ועדה אחת תוכנית אחת

 אחת מסיסמאות השווק של הרפורמה בחוק התכנון והבניה היא " ועדה אחת  - תוכנית אחת". מטרתה להראות כיצד יתיעלו הליכי התכנון. מעתה ואילך, לא ייאלצו לנדוד יזמים מועדה לועדה, בנסיון ארוך שנים לאשר תוכנית אחת – יתכן. בכל מקרה אנחנו ננתק את המונח מהקשרו, נחתוך אותו במחציתו, ונשאל, האומנם תוכנית אחת ?

עד היום הכרנו את "תוכנית המתאר הארצית", שהוותה כלי קיבול לשורה ארוכה של הסדרים, בנושאים שונים, כוללניים או מפורטים, רחבים או מסוימים, לכל שטח המדינה או לחלקים קטנים ממנה – לא עוד. מעתה, בנוסף לתוכנית המתאר הארצית, יכיר החוק החדש גם "בתוכנית מתאר ארצית מפורטת", "בתוכנית מתאר ארצית לתשתיות", ב"תוכנית מתאר ארצית למתקנים בטחוניים", ועל מנת ליצור נוסח אחיד לכל הבלאגן הזה, חיבים ליצור סוג נוסף של תוכניות מתאר ארציות, הוא "תוכנית מתאר ארצית - נוסח מאוחד". 

בצד תוכניות המתאר הארציות, נכיר גם את אלה:

1. תוכנית מקומית כוללנית.
2. תוכנית מתאר מקומית בסמכות מחוזית.
3. תוכנית בעלת חשיבות לאומית.
4. תוכנית מתאר מקומית למיתקנים בטחוניים.
5. תוכנית מתאר מקומית לתשתיות.
6. תוכנית מתאר מקומית לרישום שיכונים ציבוריים.
7. תוכנית מתאר מקומית נוסח מאוחד.
8. תוכנית מתאר מקומית בסמכות ועדה מקומית שהוסמכה.
9. תוכנית מתאר מקומית בסמכות ועדה מקומית שלא הוסמכה.
10. תוכנית איחוד וחלוקה.

ואולי יש עוד תוכניות, שאותן צריך לדוג מבין סעיפי החוק.....

ברשימה לא מצאתם את תוכנית המתאר המחוזית, שגם ביטולה היווה את אחת הססמאות שליוו את תהליך הכנת החוק. אבל – האם היא באמת תיעלם מהעולם התכנוני? לא בטוח. ראו את סעיף 226 (ב), להצ"ח, שקובע כי תוכניות מחוזיות שאושרו, יהיו עדיפות על פני כל תוכנית אחרת, למעט ארצית.

למרות הרשימה המרשימה, חיבים להודות על האמת, מבחינה מעשית יש ברשימות הללו, מעט חידושים. הפסיקה ממילא הכירה בתוכניות מתאר ארציות ברמה מפורטת, (ראו רק לאחרונה את תמ"א 10 /ד'/ 10 ), ותוכניות מתאר ארצית לתשתיות מחליפות את התת"לים, שהיו ממילא ברמה של תוכנית מתאר ארצית. כך גם לגבי הרשימה המכובדת של תוכניות המתאר המקומיות לסוגיהן.

הקושי שמציב החוק החדש וריבוי סוגי התוכניות, הוא בסרבול שיוצרת האבחנה בין סוגי התוכניות, ובעיקר במשמעות שיש להגדרות השונות לגבי האופן שבו יאושרו התוכניות. על כך בהזדמנות אחרת.

כמה תלמידי ישיבות שתורתם אומנותם יקבלו פטור משרות צבאי ?

מה יהיה היקף משק החלב בישראל ?

כמה כלי רכב חשמליים יסעו על הכבישים וכמה כלי רכב המונעים בדיזל ?

כמה תלמידי ישיבות שתורתם אומנותם יקבלו פטור משרות צבאי ?

מה הקשר בין כל אלה לבלוג העוסק בתכנון ובניה ?

ובכן  - התשובה פשוטה: סעיף 161 להצ"ח חוק התכנון והבניה החדש.

הסעיף, החשוב הזה, המתחבא בין מאות סעיפי החוק, העומד לעלות לדיון בישיבת הועדה המשותפת לרפורמה בחוק התכנון והבניה, והוא קובע כך:

"תוכנית מתאר ארצית תכלול תכנון כוללני לשטח המדינה כולה, לחלקים ממנו, או לעניינים שהם נושא התוכנית, ובין השאר -...."

המסקנה ברורה:

ניסוח הנושאים היכולים להיות נושא לתוכנית מתאר ארצית, מותיר למי שרשאי ליזום תוכנית מתאר ארצית שיקול דעת בלתי מוגבל ביחס לנושאי התוכנית.

הצ"ח לא קובעת "תכנון" מהו, ולכן, על פי נוסח ההצעה, כל תכנון בכל תחום שהוא, יכול להיות נושא לתוכנית מתאר ארצית.

זהו צונאמי תכנוני, שעלול בהקשרים מסוימים, לגרוף לתוכו נושאים, שאף אחד לא התכוון לכך שידונו במועצה הארצית לתכנון ולבניה, ושלמועצה הארצית אין את הכישורים המתאימים לדון בהם. נוסח גורף זה הופך את המועצה הארצית לגוף כל יכול ללא בלמים ואיזונים.

צפירת הרגעה אחת ניתן בכל זאת לשחרר: המועצה הארצית לא תוכל להחליט בנוגע לגידול החסה בשטחים, וזאת מהטעם הפשוט שאלה מחוץ לתחומי מדינת ישראל.