זה סופו של כל בלון ?

אין ספור דיונים, הצהרות, עצרות, כינוסים ומלא מחשבות ורצונות טובים, לייעל ולהאיץ את הליכי התכנון והבניה, מנפחים בלון ציפיות ענק, שעלול להתפוצץ על קרקע המציאות הישראלית מיד עם יציאתו לדרך.

לקוץ שיפוצץ את הבלון יש שם וכתובת. קוראים לו רמי. ליתר דיוק רמ"י.

כן כן, לא טעיתם, בסוף בסוף, אחרי שכל הסמכויות יינתנו לוועדות המקומיות, אחרי שימונו מהנדסים ונציגים ובקרים, אחרי שיוקמו ועדות מקומיות עצמאיות ומיוחדות, אחרי שכל מכוני הבקרה יבדקו את כל הבקשות של כל ההיתרים, בסוף בסוף, תגיע הבקשה להיתר לאותו פקיד ברמ"י, שיחליט, שהכרכוב בבניין אינו תואם את מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, (או במקרה היותר רגיל את מדיניותו שלו) או שעל פי פרשנות משפטית "שקיבל" (כנראה מעצמו), ההיתר אינו חוקי, או שמבקש ההיתר חייב כסף לרמ"י, או שצריך לבדוק אם המבקש חייב כסף לרמ"י (... והשמאי בדיוק במילואים/בחו"ל/נולד לו ילד*), או "מה פתאום שימוש חורג", ובכלל "מי זאת הועדה המקומית שהיא מחליטה לאפשר מעבר בשצ"פ", ועוד אלף ואחת המצאות אחרות, רבות מהן שמעו  קוראי הבלוג הזה בודאי בעצמם, הכל כמיטב דמיונם של פקידי המינהל (סליחה רמ"י). 

אם שאלתם את עצמכם איך ולמה כל זה קורה, אמליץ לכם ללחוץ כאן ולקרוא מאמר שפרסמו לפני כמעט 10 שנים, פרופ' דפנה ברק-ארז, שמכהנת כיום כשופטת בבית המשפט העליון, יחד עם ד"ר אורן פרז.  במאמר בשם "תכנון במקרקעי ישראל: לקראת פיתוח בר-קיימא", שפורסם בחוברת משפט וממשל, בשנת 2004, מסבירים המחברים את עליית כוחו של מינהל מקרקעי ישראל, אל מול חולשתם היחסית של מוסדות התכנון. יותר מכך, במאמר מוסבר סוד כוחו של המינהל, ושליטתו באמצעים לא פורמליים וחוץ תכנוניים בתוצרי התכנון. לא בטוח שרמ"י, לקחה את סמכויותיה הפורמאליות והלא פורמאליות לכוונים של פיתוח בר קיימא, כפי שייחלו וכוונו כותבי המאמר, וגם טרם ניתן לאמוד, את השפעת השינויים בחוק משנת 2009, שהפכו את ממ"י לרשות, על היקפן של סמכויות אלה. כך או כך, התוצאה היא שנכון להיום יש בידיה של רמ"י כח תכנוני עצמאי ונפרד מכוחם של מוסדות התכנון, המשפיע על מדיניות התכנון, על תוצרי התכנון ועל זמינותו.

אם כך, לגבי תכנון, הרי שלגבי רישוי מעורבותה של רמ"י בהליכים גדולה אף יותר ואפילו מכרעת. כאן מדובר בזכות פורמאלית לחלוטין. תקנות התכנון והבניה הן שנותנות לממ"י זכות וטו על מתן היתרי בנייה ביחס לכל מקרקעין שאינם דירות מגורים בחכירה לדורות. זכות הוטו הזו נוצרת עקב הקביעה כי יש לקבל את אישור רמ"י, כתנאי לכל היתר על קרקעות מהסוג האמור, קרי קרקעות שנועדו לפיתוח.  
לדרישה לקבל את אישור רמ"י הייתה במקור מטרה מרכזית אחת, והיא לוודא, שמבקש ההיתר עושה זאת על דעת והסכמת בעל הקרקע. בהקשר זה, לא מדובר במקרה פרטי של רמ"י. יש אלפי מקרים בהם קרקע מוחכרת, ורשויות התכנון, על פי התקנות, נותנות זכות טיעון לבעלים, קודם הוצאת ההיתר. אבל, בעוד שלכל בעלי הקרקע שאינם רמ"י, אין זכות וטו, במקרה של סירוב לחתום על בקשה להיתר, למינהל ניתנה זכות כזאת, ממש לפני שנים אחדות. כתוצאה מכך נוצרה אותה זכות וטו של רמ"י, שלה עצמה יש שתי מטרות, שתיהן פסולות.
המטרה הראשונה, היא לאפשר למינהל לבדוק את התכנון והתאמתו לעקרונותיו. מטרה זו פסולה מאחר וכאמור את התכנון צריך לייחד למוסדות התכנון. הגורם היחיד שצריך לבדוק אם תכנון תואם תוכנית הוא הגורם התכנוני. החלטתו כפופה לביקורת והמינהל לא יכול ואסור לו כגוף ציבורי למנוע זכויות תכנון, מאחר והוא סבור כי זכויות אלה לטעמו אינן תואמות את התוכנית שבתקף או את מדיניותו.
המטרה השניה היא לאפשר למינהל לגבות את התשלומים בגין הקרקע. גם מטרה זו פסולה. מחר בבוקר גם מס הכנסה ומע"מ ידרשו מועדות מקומיות להתנות היתרי בנייה, בתשלום חובות המס של בעל הקרקע. את  אכיפת החיובים כלפי חוכרים ניתן וצריך לאכוף, כמו כל חבות אחרת, באמצעות הליכי גביייה מסוגים שונים, אבל מבלי לשים את הליכי התכנון כבני ערובה בידי גורמי האכיפה. זה לא משרת את ייעול משק המקרקעין.

כל אלה, לרבות הקשיים שחווה כל מגיש בקשה להיתר, לא נעלמו מעיניהם של מובילי תיקון 102 לחוק. בתוך הרפורמה מצוי גם לכאורה הפתרון למעורבות היתר של רמ"י בהליך הרישוי. מכוני הבקרה הם לכאורה הפתרון.

על פי כוונת משרד הפנים, מכוני הבקרה יהוו ONE STOP SHOP . אם אכן כך יקרה וההסדר של מכוני הבקרה, וקבלת האישור מכלל הגורמים המאשרים, יוחל גם על אישורי רמ"י, יתכן ואנחנו בדרך הנכונה. אבל, קריאת ההסדר המוצע בתיקון לחוק ביחס למכוני הבקרה והסמכויות השונות וההוראות הקבועות בו, כמו גם עיון במצגות ודברי ההסבר של משרד הפנים,  אינם מעידים באופן חד ערכי על כך שסמכויות רמ"י, יהיו כפופות לסמכויות הגורמים המאשרים במכוני הבקרה, וללוחות הזמנים והסנקציות הקבועות שם. ניכר בהסדר שגם אם יאושר החוק במתכונתו הנוכחית, הרבה כיפופי ידיים יתרחשו בין שר הפנים הממונה על מערכת התכנון, לבין השר האחראי על רמ" (כיום שר השיכון), עד להחלת ההסדר של מכוני בקרה על רמ"י, אם בכלל.

הנקודה הזו היא נקודה קריטית ביחס לסיכויי הצלחתה של הרפורמה.

ההסדר החדש של מכוני הבקרה, טרם נדון בכנסת. ייעול והאצת הליכי התכנון מותנים בכך שיהיה ברור בחקיקה ראשית שאינה מותירה מקום לספקות כי רמ"י הינו "בסך הכל" גורם מאשר, ככל גורם אחר, ואין לו כח עדיף על כוחם של גורמים אחרים, כמו גם יכולת לחסום ולעכב הליכי תכנון עליהם החליטו מוסדות התכנון.

את הקוץ הזה חיבים להוציא כבר עכשיו מתוך התיקון לחוק, שאם לא כך סופו של בלון הציפייות שיוצרת הרפורמה יהיה כסופו של כל בלון.

בית חולים במקום מחלף - על הסרת חסמים בחוק התכנון והבנייה.

אחרי שבמערכת הבחירות החולפת, כולם, ללא יוצא מהכלל, דיברו על הסרת חסמים, כמתכון לפתרון משבר הדיור, ולקראת הרכבת הממשלה, ששריה מן הסתם יעסקו גם הם בכך, מצאנו לנכון להציג בפני קוראי הבלוג, את סעיף הסרת החסמים, שתיקון 101 הביא לעולם התכנוני.

הכירו את סעיף 145(ג1) לחוק הקובע כך:

"נקבעו בתכנית החלה על קרקע או על בניין תנאים הנוגעים לביצועה, לעניין התניית ביצועה בסלילת דרכים או בהקמת תשתיות, לא תיתן רשות רישוי מקומית היתר לעבודה או לשימוש, אם לא מולאו התנאים האמורים, אלא אם כן אישר זאת מוסד התכנון המוסמך, ובלבד ששוכנע כי ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים; לעניין זה, "מוסד התכנון המוסמך" – מוסד התכנון שאישר את התכנית, למעט ועדה מקומית."

ובתרגום חופשי:

נניח שתוכנית מסויימת מתנה תוספת של 1000 יחידות דיור לאיזור מסוים בהקמת מחלף, יכולים ועדה מקומית או יזם, לפנות אל הועדה המחוזית, ולבקש ממנה, בהנחה שהיא זו שאישרה את התוכנית, לאשר הוצאת היתרי בנייה ליחידות הדיור, למרות שלא קם המחלף.

עכשיו החליפו את הביטוי מחלף במט"ש/הרחבת דרך/גשר להולכי רגל/רכבת קלה/מקומות חנייה/מדרכה/תוספת כיתות לימוד?/הסדרת קו מתח/ועוד תנאי תשתית המתנים שלביות ביצוען של תכניות, והסיקו מכך את המסקנות התבקשות באשר לכח הרב שטמון בסעיף הזה, שנחבא  בין שלל סעיפיו של תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה.

הסעיף אינו מוגבל לתכניות ישנות בלבד, וכך יתכן מצב תאורטי, לפיו גם ביחס לתכניות שאושרו בשנים האחרונות והותנו בתנאים מהסוג האמור, לאחר שהושמעו התנגדויות, ואף כתוצאה מקבלתם, יבוטלו התנאים, וניתן יהיה להסיר את החסמים ולבצע את התכניות.

להפתעתכם, החוק אף אינו מגביל את השימוש בסעיף, בפרסום להתנגדויות, כך שיתכן מצב בו, מי שלטובתו ניתן התנאי, יעמדו בפני מצב שבו על אף שקיבלו את מבוקשם בהתנגדות, התנאי יבוטל מבלי שעמדתם נשמעה. יתירה מכך, הסעיף פתוח לשימוש הציבור הרחב, כך שהוא יכול להיות מופעל על ידי יזמים, שלא על דעת הועדה המקומית.

הסנן היחידי שדרכו יעבור ביטול התנאי, הוא זה של מוסד התכנון שקבע את התנאי. החוק יוצר הבנייה של שיקול הדעת של מוסד התכנון וקובע, כי הסמכות קיימת רק מקום בו "ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים".

הניסוח של המטרות כפי שנוסח הוא מעט מתחכם. כך, לדוגמה, ניתן להשיג את המטרות שלשמן נקבע גשר להולכי רגל כתנאי בתוכנית, על ידי מעבר חצייה, אבל איכות הפתרון של גשר להולכי רגל טובה יותר. ניתן להשיג את מטרה של מחלף במקומות מסוימים על ידי צומת מרומזר, אך איכות הפתרון של מחלף גבוהה הרבה יותר (ויקרה הרבה יותר), וכך הלאה. הסעיף אינו מדבר על השגת המטרות, אלא על פוטנציאל השגת המטרות ("ניתן להשיג"), והוא אינו  בוחן מדדים איכותיים, אלא מסתפק בקיום הפוטנציאל להשיג את המטרה.

עכשיו תארו לכם את הועדות המחוזיות, שדו"ח מבקר המדינה האחרון, הציב להן רף כמותי, כמדד לאיכות עבודתן. עד כמה הן יקפידו על קיומה של התשתית, כאשר כנגד הצומת או המט"ש, עומדות עשרות יח"ד ואף למעלה מזה, שניתן לצאת איתן לבנייה?

אנו תמיד מניחים כי ועדות מחוזיות, פועלות בסבירות, בתום לב, ובשיקול דעת, אך כאשר קבועה סמכות כזו, מנותקת מביקורת ציבורית, ובלא השתתפות של הציבור כחלק מהתהליך, וכאשר מנגד עומד מבקר המדינה ובידו השוט של הדו"ח הבא, וכותרות העיתונים המתלוות לדו"ח, יש סיכוי שאפילו מתכנן סביר לא יעמוד בלחץ.

והמחיר ?

המחיר הוא מחיר התשתיות. שוב בנייה ללא תשתיות מספקות המהווה כרגיל בכייה לדורות.

הפתרון להסרת חסמים הוא לא בביטול החסמים כתנאי, אלא בהקמתם. אם צריך מחלף או מט"ש כתנאי לבניה ותוספת של יחידות דיור, הפתרון הוא תקציב ובצוע, ולא פתרונות מאולתרים והמצאות הד הוק המהוות כיסוי להחלטות חפוזות.

הסעיף הזה הזכיר והמסגרת שהוא יוצר לקבלת החלטות, הזכירו לי את אחד מהסיפורים על חכמי חלם. מספרים על חלם, שנבנתה על גדת נהר, ועל הנהר הוקם גשר עץ. ברבות הימים הלך הגשר והתבלה, וכתוצאה מכך, נפגעו זה אחרי זה, ילדים וגבירים שצעדו על הגשר. התכנסו חכמי חלם, וכהרגלם מצאו פתרון לבעיה. הם הקימו ליד הגשר.... בית חולים מפואר ומשוכלל.....

ראש ממשלה חזק

עוד חודש תסתיים מערכת הבחירות. חלק מהמתמודדים מבטיחים לנו כי לאחר מערכת הבחירות הם יסתערו על מחירי הדיור ויגרמו להורדתם. כולם מבטיחים לנו "להסיר חסמים", במערכת התכנון.

בראש המבטיחים עומד ראש הממשלה הנוכחי, שלפי הסקרים, ישמש גם כראש הממשלה הבא. בקדנציה המסתיימת נכשל ראש הממשלה החזק במאמציו להעביר את הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, וטוב שכך. כדי להסיר חסמים, לא צריך רפורמה, אבל באמת צריך ראש ממשלה חזק. ראש ממשלה שידע להורות לפקידיו, להסיר את החסמים שהם עצמם, ולא אף אחד אחר, יצרו במערכת התכנון.

לטובת ראש הממשלה הבא, המרפסת מציגה רשימה של חסמים שכאלה.

חסם 1 - חוזר מנכ"ל משרד הפנים.

חוזר מנכ"ל משרד הפנים, הוא מסמך הנחיות פנימיות המוצא על ידי מנכ"ל משרד הפנים. לפחות שני חוזרי מנכ"ל "הציעו" פרשנות משפטית המצמצמת את סמכויות הועדות המקומיות, למרות הרחבתן בחקיקה. הפסיקה ביקרה את הפרשנות שהציע החוזר, ואף העלתה שאלות לגבי עצם כפיפותן של ועדות מקומיות לתוכנם של חוזרי המנכ"ל.

חסם 2 - פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון.

על פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון, למדנו מפסק הדין בענין אור הנר. מדובר בפורום הכולל את מרבית הגורמים המשפטיים העוסקים בתכנון. כמו חזור המנכ"ל, גם פורום זה מייצר הנחיות משפטיות אחידות, על פיהן נוהגות הועדות המחוזיות.

חסם 3 - סעיף 109 לחוק התכנון והבניה.

סעיף 109 לחוק התכנון והבניה הוא סעיף המעניק סמכות לשר הפנים לקבוע כי תוכניות מסוימות טעונות אישורו. סעיף זה פורש באופן רחב ביותר, וידע שתי התפתחויות מהותיות. הראשונה הייתה, הרחבתו והפיכתו מכשיר לבחינת הסמכות ושיקול הדעת. כלומר סעיף 109, שהיה אמור לשמש למקרים חריגים, הפך למכשיר שהשימוש בו נעשה מידי יום, בעיקר ביחס להחלטת של הועדות המקומיות. ההתפתחות השנייה ביחס לשימוש בסעיף הייתה, בהאצלת הסמכות מכוחו, לפקידים בועדות המחוזיות. התוצאה היא, שסמכות יחודית וחריגה, שהוענקה לשר, מופעלת כיום כמעשה יום יומי בידי פקידים.

חסם 4  - התייצבות יועץ.

ליועץ המשפטי לממשלה קיימת זכות על פי דין להתייצב בכל הליך משפטי המתנהל בבתי המשפט. כאשר הליך תכנוני מצליח  לחלוף על פני כל החסמים שציינו עד כאן, מתייצב היועמ"ש לדיון, בין כצד ישיר ובין מכח סמכותו להתייצב לכל הליך, ומציג את פרשנות המדינה לגבי הדין.

חסם 5 – גיור תוכניות.

כאשר גם התיצבות היועץ המשפטי לממשלה בהליך משפטי וצפוי כי בית המשפט יפרש את הדין כנגד עמדת המדינה,  מופעל החסם החמישי. "גיור תוכניות". הכוונה להליך שבו מוצע ליזם או לועדה המקומית לוותר על הטיעון או הדיון העקרוני בבית המשפט, תוך התחייבות לקדם ובמקרים מסוימים אף לאשר, את התוכנית נשוא המחלוקת.

מובן מאליו שיזם התוכנית ייעתר במרבית המקרים להצעה. התוצאה היא שלא מתקבלות הכרעות עקרוניות כנגד עמדת המדינה, ואם התקבלו כאלה, הן מבוטלות בהסכמה. התוצאה העקיפה היא כמובן המשך סירבול של ההליכים, שכן המחלוקות לא הוכרעו.

ברמה העקרונית, אין כל פסול במנגנונים שתיארנו, ובמדינת חוק, יש שיאמרו, כי אחידות ובקרה הם ראויים ונכונים, ויוצרים את האיזון הראוי בין שיקולי יעילות לשיקולי תכנון. הקושי טמון בכך, שכלל לא בטוח שהמנגנונים הללו תואמים את "רצון המחוקק". 
המאפיין את רשימת החסמים שציינו, שהם אינם מחויבי המציאות על פי החוק. מדובר על מנגנונים חיצוניים לחוק התכנון והבנייה, ש"הולבשו" על החוק, אך משפיעים במידה רבה על תהליכי התכנון, התמשכותם ותוצאותיהם.

בחוק התכנון והבנייה, הוכנסו בשנות קיומו עשרות תיקונים. אם תעיינו בדברי ההסבר של תיקוני החקיקה השונים, תמצאו שלא מעט מהם הוכנסו במטרה "לקצר ולייעל את הליכי התכנון והבנייה". החסמים הנ"ל מעידים שהחוק או שינויו אינם חזות הכל. תיקון החוק לא יקצר או ייעל את הליכי התכנו והבנייה. אלה יתיעלו, אם תשונה הגישה המימשלית לגבי אופן הפעלת החוק. לשינוי כזה, כבר אמרנו, באמת צריך ראש ממשלה חזק.