מה הקשר ?

מה הקשר בין מחירי הדיור לרפורמות בחוק התכנון והבניה הנוחתות עלינו חדשות לבקרים ??

התשובה: כמעט ואין קשר. עכשיו ההסבר:

את מחיר הדיור ניתן לכאורה להוריד בשורה של צעדים: צעדים פיסקליים (כמו הורדת מע"מ על רוכשי דירה ראשונה, פטור ממס למשכירי דירות עד סכום מסוים, הטלת ארנונה על דירות רפאים, ועוד) מכרזים הפוכים, שהם סוג של סובסידיה לקרקע, מימון תשתיות, ועוד ועוד. כל הצעדים הללו נועדו לשתי מטרות: הקטנת ביקושים והגדלת הצעים.

ברור שלמוסדות התכנון אין שום סמכויות ויכולות בתחום המיסוי ו/או השווק של קרקע, ומהם מצופה לפעול במישרין על מנת להגדיל את הצע הדירות למגורים. המחשבה היא שהגדלת ההצע במהירות, תוביל במהירות לירידת מחירים.

עכשיו נעשה נסיון.

 נציע את "האמא" של כל הרפורמות. רפורמה מהפכנית, שצריך בשבילה כזו תעוזה, שעד היום איש לא חשב עליה, ואם חשב לא העז להעלותה על דל שפתיו. לרפורמה יש סעיף אחד בלבד. ייאמר בה כך:

"על אף האמור בכל דין יכול כל אדם לבנות על כל קרקע שבבעלותו".

כלומר בשורה אחת בוטל הצורך בתכנון. הצע הדירות הפך גמיש לחלוטין. כל ביקוש מקבל מיד תשובה. כללי השוק משתנים לגמרי. לקרקע אין ערך אמיתי. תודו שזה מהפכני.

עכשיו בואו נבחן מה יקרה. הכבישים יסתמו בתנועה, (כמובן אלה שהתוואי שלהם ישאר פתוח). לא יהיו בתי ספר. לא יהיו מטש"ים מספקים, ואט אט, הביוב יעלה על גדותיו. לא יהיו מקומות תעסוקה בהיקף מספיק. לא יהיו פארקים, וכו' כו'.

התוצאה הכלכלית תהיה כזו:

מחירי הדירות ירדו, תוך זמן קצר, אבל תוך זמן לא ארוך גם הביקושים ירדו, עד שיעלמו. אף אחד לא ירצה לגור במקומות לא מתוכננים, קוראים לזה סלאמס. הביקושים יעברו למקומות בהם הקרקע היא קרקע מתוכננת.

מה המסקנות ?

המסקנה היא שצריך לדחות מיד את הרפורמה שהצענו, אבל יותר מכך. צריך לדחות כל רפורמה שפוגעת במוסדות התכנון וביכולת שלהם, כגוף, לעמוד מול לחצי תכנון, שמטרתם הגדלת קיבולת בנייה, אל מעבר לקיבולת הבנייה האופטימלית של קרקע.

המסקנה היא שמוסדות התכנון שמייצרים את התכנון, הם מטבע הגדרתם, חסם. חסם חיובי. חסם שאנחנו כציבור, מתוך האינטרסים הציבוריים והפרטיים מעוניינים בקיומו, על מנת ליצור איזונים מתאימים בין הביקושים להיצעים.

לכן כשמסירים חסמים, לא צריך להסיר את מוסדות התכנון או לפגוע בהם. אסור לשפוך את המים עם התינוק. 

כל זה לא אומר שבמוסדות התכנון הכל טוב. ברור שניתן וצריך לשפר לייעל ולטייב את עבודת מוסדות התכנון, וכל רפורמה שזו תכליתהתיקון 102 לחוק כדוגמה), מבורכת ואף תועיל להגדלת הצעים, אם כי בשוליים לבד.

לעומת זאת, רפורמות שתכליתן להגדיל הצעים במישרין, (הותמ"ל לדוגמה) כלומר להוסיף יחידות דיור, מעל ראשם של מוסדות התכנון, יובילו לתשריט האימים אותו תיארנו.

מוסדות תכנון יספקו הצעים, אם התשתיות (כבישים/חינוך/בריאות/סביבה) יאפשרו זאת. רפורמה שתכליתה לבטל את הצורך בהשקעה בתשתיות, פסולה מיסודה, וממילא לא תסייע להפחית את מחירי הדיור.

תל אביב וכל השאר

לפני ימים אחדים פרסמנו כאן פוסט העוסק בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות על פי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבניה. לפוסט צרפנו טבלה, המכילה פירוט והשוואה של סמכויות התכנון של הועדות המקומיות. כפי שודאי שמתם לב, מעיון בטבלה (ואם לא שמתם לב אתם מוזמנים לחזור ולעיין בה על ידי לחיצה כאן) התיקון לחוק יוצר אבחנות חדשות.

התיקון מכיר בכך, שלא דומה ועדה מקומית אחת לאחרת. מבחינת התיקון זוהי פריצת דרך ענקית. סוג של נסיון של המחוקק להדביק את קצב ההתקדמות של המציאות התכנונית. לא יהיה מי שיחלוק שועדה מקומית תל אביב, אינה דומה לועדה מקומית שקמים, (ואל תיעלבו שם בשקמים...), וכבר מזמן הגיעה העת להתייחס לועדות לא רק על פי מיקומן ההררכי, אלא גם על פי מיקומן האיכותי.

התיקון לחוק יוצר חלוקה רוחבית בין שלושה סוגים של ועדות מקומיות. "ועדה מקומית", "ועדה מקומית עצמאית" ו"ועדה מקומית מיוחדת".

ההבדל בין הועדות המקומיות השונות הוא בהיקף הסמכויות שניתן להן. סמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית" רחבות מסמכויות "ועדה מקומית", וסמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת", רחבות מאלה של "ועדה מקומית עצמאית".

התיקון לחוק אינו קובע קריטריונים על פיהם ועדה מקומית תחשב כועדה מקומית עצמאית או כועדה מקומית עצמאית מיוחדת. התיקון גם לא קובע כי קביעה כאמור תעשה בתקנות. התיקון מותיר את הסמכת הועדות לשיקול הדעת של שר הפנים, לאחר קבלות חוות דעת מראש מינהל התכנון ומהיועץ המשפטי לממשלה, ולאחר שנוכח כי הועדה המקומית הקונקרטית מקיימת סמכויות רישוי, תכנון ואכיפה, ראויות, המתאימות להיקף הסמכויות המוענק לכל אחד מסוגי הועדות.

כלומר, אם שר הפנים יחשוב, על פי שיקול דעתו, כי ועדה מקומית מסוימת יכולה לקבל את הסמכויות שהחוק החדש קובע לועדה מקומית עצמאית, הוא רשאי לתת לה הסמכה להשתמש בסמכויות אלה, וכמובן גם לגרוע אותן, בהתקיים תנאים הפוכים. המבחן הוא "מבחן היכולת המקצועית".

אין ספק "שמבחן היכולת המקצועית", הוא מבחן ראוי להענקת סמכויות תכנון, אבל אנחנו הוספנו ושאלנו את עצמנו, אם כך, מדוע בכלל ליצור את האבחנה בין סוגי ועדות שונות כפי שמציע התיקון? מדוע לא לקבוע כי שר הפנים רשאי לגזור את כל אחת מסמכויות התכנון של הועדה המחוזית (למעט אלה להן השפעה מרחבית) ולהסמיך ועדה מקומית להשתמש בהן, בהתקיים מבחן היכולת המקצועית?

קחו כדוגמה את הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב. מדובר אומנם במוסד תכנון מקומי, אבל אין ספק שמדובר בגוף ראוי, בעל אג'נדה תכנונית, מסורת, כח אדם מעולה, ותקציבי תכנון ופיתוח העולים על אלה של הועדה המחוזית. מדוע להגביל גוף כזה, שאין ספק כי הוא עומד ויעמוד ב"במחן היכולת המקצועית", לסד הסמכויות של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" ? מדוע לא לשחרר אותו  לדרכו התכנונית?

אומנם התיקון לחוק משפר ומיעל את המצב אבל מבחינה עקרונית הוא מגיע רק כדי מחצית הדרך. הוא יוצר אבחנה איכותית בין ועדות מקומיות, ומעניק סמכויות רחבות יותר לאלה האיכותיות, אך מאידך, מגביל ויוצר סטנדרט אחיד ושבלונות קבועות של סמכויות, שאינן ורסטיליות מספיק כדי להחיל את מגוון הועדות המקומיות והשונות שביניהן. סד הסמכויות יוסיף ויוליד התדיינויות אין סוף על היקפן, ומירוץ הסמכויות בין משרד הפנים והועדות המקומיות עשוי שלא להסתיים גם לאחר התיקון. הסמכת שר הפנים, ומערך הענקת סמכויות גמיש יותר, היו מסייעים לייעול והאצת הליכים.

אשר על כן:

במבחן הביזור: הציון לאבחנה בין הועדות המקומיות והענקת סמכויות רחבות יותר עלפי איכות הועדה, הוא "רק" 8, משום שניתן היה ללכת עוד קצת הלאה...

במבחן ההאצה: כנ"ל, והוסיפו לכך את החשש שסד הסמכויות יצור מאבקים משפטיים על פרשנות ההיקף הסמכות, דבר שיגרום לעיכובים לא מעטים ביישום החוק החדש.

פרגון

במקביל לתהליכי החקיקה של תיקון 102, נערך משרד הפנים להטמעתו. זה לא פשוט. מעבר לנו, צרכני התכנון, מערכת התכנון עצמה צריכה לשנות הרגלים של שנים ארוכות, וככל שתהליך ההטמעה שם יהיה פשוט יותר, כך סיכוייו של התיקון להקלט יהיו גדולים יותר.

בהקשר זה צריך לפרגן למשרד הפנים.

באתר המשרד מלווה תהליך החקיקה בחומר תומך, הכולל את ההחלטות השונות, את פירוט תהליך החקיקה, והסברים באשר לחוק מטרתו, והשינויים המרכזיים והבולטים בו.

שתי מצגות שהוכנו על ידי המשרד ופורסמו באתר משרד הפנים, מסבירות בצורה ידידותית ובהירה את השינויים שבמרכז התיקון לחוק. המצגת הראשונה עוסקת בתיאור סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות, ואילו המצגת השניה מסבירה את תהליך הרישוי החדש. על ידי לחיצה על השורות המודגשות תוכלו לעבור אל אתר משרד הפנים או להכנס במישרין למצגות שנערכו על ידו, ובאמצעותן ללמוד במהירות ובקלות על סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות השונות ועל תהליך הרישוי החדש.

מדד ההאצה: המצגות שפרסם משרד הפנים מקבלות את הציון 10 במדד ההאצה. תרומתן לקליטת החוק תהיה חשובה ומרכזית , ובכך יהיה כדי לזרז ולייעל את קליטתו ויישומו.

לולינות

במרכזה של הרפורמה בחוקי התכנון והבניה עומד כזכור לכולנו הרצון לייעל ולהחיש את ההליכים. לשם כך מחוקקים חוקים, מתקנים תקנות ומוציאים הנחיות. אבל דומה כי הדרך לפשט את הליכי התכנון והבניה, מתחילה בניסוח פשוט של החוקים עצמם, והפיכתם נגישים וקריאים לציבור, ואפילו יותר חשוב מכך, למוסדות התכנון עצמם.

לעיתים, כשאתה קורא חקיקה בתחום דיני התכנון והבניה, נדמה לך שנקלעת בטעות לטקסט שנכתב כהכנה למבחן פסיכומטרי. אתה מודה לאלוהים ומתפלל לשר פירון שלא יבטל את המבחן, כתנאי לכניסה לאוניברסיטאות, משום שבסוף מתברר שהוא אחד הכלים המרכזיים להכשרת משפטנים, גאוגרפים ומתכננים, להבנה ולהתמודדות עם הוראות חוק התכנון והבניה.

קחו לדוגמא את הפרק הדן בהקלות ושמושים חורגים. הרעיון בבסיסו פשוט וטוב. הקלות ושמושים חורגים הם כלי תכנוני פשוט טוב והכרחי ליצירת גמישות, וחופש אדריכלי. אבל אז נכנסות לתמונה תקנות סטייה נכרת, שגורמות לביטוי הפוך על הפוך להיות לא רלוונטי. מספר "הסלטות" שהתקנות האלה יוצרות היו גורמות אפילו לצוקהרה להחויר.
הסיפור מתחיל בכלל הבסיסי בחוק התכנון והבניה לפיו כל מה שלא מותר במפורש - אסור, או במילים אחרות, אסור לבצע בקרקע עבודה או שמוש כלשהם זולת אם יש היתר לעשייתם, והיתר כאמור יכול להנתן (למעט במקרים בהם ניתן פטור מהיתר) רק בהתאמה להוראות תוכנית.

לכלל הבסיסי הזה יש חריג, והוא ההיפוך הראשון שלנו. החריג קבוע בסעיפים 146, 147 לחוק ולפיו למרות הכלל האמור, מוסמכת ועדה מקומית לאשר הקלות ושמושים חורגים. יפה וגם ראוי.

אבל אז, במרחק שלושה סעיפים בלבד נמצא את ההיפוך השני. סעיף 151 לחוק קובע, כי סמכויות לאשר שמושים חורגים זה יפה, אבל אלה לא סמכויות בלתי מוגבלות. ההגבלה קובעת למעשה כי אומנם ניתן לאשר על פי סעיף 146, 147 לאשר עבודות ושימושים בסטיה מתוכנית, אבל כל זאת בנאי שהסטייה אינה סטייה ניכרת. ומהי סטייה ניכרת ?
את התשובה לשאלה הזו, למעט באשר לתוספת שטחים, משאיר המחוקק לשר על מנת שיקבע בתקנות, והשר אכן קבע. קביעותיו, מדגימות  את הלולינות הניסוחית במיטבה. בבסיס נוסח התקנות היה פשוט, ולמעשה נקבעבהן שיקול דעת רחב למוסדות התכנון לאשר הקלות ושימושים חורגים, על פי מבחן בסיסי והגיוני של שינוי הסביבה הקרובה. לימים הועברה הסמכות לאשר הקלות ושמושים חורגים לועדות המקומיות, ואו/אז הזדרז השר להקים גדרות ברורים וחדים יותר. כך או למשל את תקנה 2 (4) הקובעת כי סטיה ניכרת היא:
הוספת בנינים במגרש על מספר הבנינים המותר לפי התכנית, אלא אם כן בין הבנינים נשמר מרחק הגדול פי שניים מהמרחק שנקבע בתכנית כמרחק שבין גבול הבניה מצד הבנין ובין גבול המגרש, ובלבד שנתקיימו כל אלה:
(א)  המרחק הקצר ביותר בין הבנינים לא יפחת משישה מטרים, כאשר המדידה תתבצע בין הקירות החיצוניים
(ב)  הוספת הבנין במגרש לא תשנה את אופיה של הסביבה הקרובה; ואולם לא תותר הוספת בנין במגרש כאמור באזור שייעודו בתכנית הוא חקלאי;

ובעברית -
1) להוסיף בנינים במגרש על המספר הקבוע בתוכנית - אסור - זוהי סטיה ניכרת.
2) אבל - וזהו במקרה הזה ההיפוך השלישי - האסור הופך למותר ומאפשר בכל זאת להוסיף בנינים למגרש בניגוד לתוכנית, אם בין הבנינים נשמר מרחק הגדול פי שניים מהמרחק שבין הבניה לגבול המגרש.
3) אבל, אבל - וזהו במקרה זה ההיפוך הרביעי - האסור שהפך למותר, חוזר להיות אסור אם המרחק הקצר בין הבנינים, כפי שנמדד בין קירותיהם החיצוניים, קטן משישה מטר, או אפילו המרחק, גדול משישה מטר, הוספת הבנין תשנה את הסביבה הקרובה.
4)...וחוץ מזה, וזהו ההיפוך החמישי, הכלל הזה בכלל איננו חל במגרשים שייעודם חקלאי.

הבנתם את זה? ברור שהבנתם !! זו הייתה דוגמה קלה, לדוגמאות המורכבות בכלל לא נכנסתי.

כשחוקים ותקנות מנוסחים כך, אי אפשר להתפלא שהליכי תכנון אורכים זמן, ושיועצים משפטיים הופכים להיות למלכי התכנון.

בקיצור - בשבוע שבו יושבים היועצים המשפטיים השונים של ועדת הפנים של הכנסת ושל משרדי המשפטים והפנים, על מנת לנסח להצבעות את הנוסח הסופי של תיקון 102 לחוק התכנון והבניה, כל מה שרציתי לומר הוא שפישוט וקיצור הליכים לא מתחיל בתכנים של החוק אלא באופן שבו הם מנוסחים.

סיפור על זיג זג - הועדות המקומיות תוכלנה (שוב) לאחד ולחלק מגרשים בבעלות אחת.

למרות שעוד לא חנוכה, אני מבקש לחזור ולעסוק באור הנר. לא ממש באור של הנר, אלא בפסק הדין בענין אור הנר, עליו נכתב כאן בעבר פוסט נפרד, שעסק בפירוש סמכויותיה של ועדה מקומית בעניין תוכניות איחוד וחלוקה.

פסק הדין, דחה את עמדת המדינה לפיה, סמכות הועדה המקומית בענין איחוד וחלוקה של מגרשים, חלה רק כשהבעלות במגרשים הינה של יותר מבעלים אחד. פסק הדין קבע למעשה, את מה שהיה ברור ומתחייב משחר בריאתו של תיקון 43 כי ועדות מקומיות מוסמכות לאחר ולחלק מגרשים, לא משנה כמה בעלים יש להם, אחד או מאה.

למרות פסק הדין, המדינה לא ויתרה על עמדתה. על פסה"ד הוגש ערעור.

במסגרת הערעור שהגישה, "שכנעה" המדינה את המשיב, קיבוץ אור הנר, להסכים לביטול פסק הדין, מבלי שניתנה הכרעה בבית המשפט העליון. גם לתופעה זו, בה המדינה "משכנעת", צד להליך מולה, להגיע להסדר פשרה מיטיב, ובלבד שלא תנתן הכרעה עקרונית בסוגיה עקרונית, ייחדנו בעבר פוסט נפרד, ואתם מוזמנים לשוב ולעיין בו.

מכל מקום, התוצאה שהתקבלה, לאחר ביטולו "בהסכמה", של פס"ד אור הנר, היא שמבחינה פורמלית הסוגיה המשפטית נותרה פתוחה. 

נכון להיום, עומדת מצד אחד עמדתה הפרשנית של המדינה, ומנגד, דעות אחרות, לפיהן הסמכות לחלק ולאחד מגרשים הינה סמכות תכנונית, שחלה כל אימת שיש הצדקה תכנונית לחלוקת המגרשים, בהסכמה או שלא בהסכמה, יהא יהא אשר יהא מספר הבעלים המשותפים באותו מגרש.

הסיבה שאנו שוב נדרשים לסוגיה זו היא שיש סיכוי ממשי שהסיפור בזיג זג הזה עומד להסתיים.

בתזכיר לתיקון 102 לחוק, אנו מגלים תפנית בעלילה. להבדיל אולי ממקרים אחרים בהם המדינה מעגנת בחוק את עמדותיה הפרשניות, אפילו לא התקבלו על ידי בית המשפט (סוג של "עוקף בג"ץ) הרי שבענין זה נראה כי המדינה דווקא מקבלת את העמדה הבסיסית, של פסה"ד אור הנר, ומציעה לתקן, את נוסח הסעיף, על מנת "שיהיה ברור", לכל מי שזה לא היה לא ברור (שזו בעיקר המדינה עצמה) כי ועדה מקומית מוסמכת לאחד ולחלק מגרשים במסגרת סמכויות התכנון שלה.

נוסח הסעיף המתקן המוצע הוא מעט מסורבל, לכן נצטט את הסעיף המסמיך בשלמותו. התיקון קובע כי בין היתר, ועדה מקמית תהיה מוסמכת לאשר תוכניות הכוללות:

"(1) איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז', וכן איחוד וחלוקה של מגרשים שבבעלות אדם אחד שהיו רואים אותם כאיחוד וחלוקה כמשמעותם בסימן ז' אם המגרשים היו בבעלות של יותר מאדם אחד, והכל בלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3);" 

הבנתם?

אם לא קראו שוב ! כדי לסייע לכם, סימנו בקו תחתון את השינוי בחוק, שכל מטרתו לאמץ למעשה את הפרשנות הראויה שניתנה לסעיף בפס"ד אור הנר.

נכון שיכול היה להיות פשוט יותר להותיר על כנו את פסק הדין בענין אור הנר, ואז לא היינו נזקקים לנסוח מעיק כל כך, על מנת להסביר דבר פשוט כל כך, שהוא בגדר מובן מאליו. אבל פס"ד אור הנר בוטל, ואם הדרך להגיע לפתרון הנכון עובר בדרך פתלתלה - שיהיה. העיקר התוצאה, ובמקרה הזה "הזיגזוג" מוביל לתוצאה נכונה.

מדד הביזור: הציון במדד הביזור הוא 10. ציון גבוה כזה לתיקון לכאורה זניח, מצריך הסבר, וההסבר יבוא. מגרש הוא היחידה התכנונית הבסיסית. מוסדות התכנון, אינם מתכננים חלקות או קרקעות. מוסדות התכנון מתכננים מגרשים. המגרש הוא מושא התכנון. זכויות הבניה, מוקנות למגרשים. קווי בנין נקבעים למגרשים. גובה הבנין נקבע למגרש. מקומות החניה נמדדים למגרשים. ההפקעות נעשות ממגרשים, וכך הלאה.

אשר על כן, הענקת זכות לתכנון לועדות המקומיות, שהיא למעשה הזכות לקבוע זכויות וחובות ביחס למגרשים קונקרטיים, מבלי להעניק זכות ליצור ולעצב את המגרשים עצמם, בהליך של אחוד וחלוקה, משמעה הענקת זכות חסרה, שאף עלולה להוביל לתכנון לקוי. הקניית סמכויות תכנון ללא סמכות איחוד וחלוקה בצידן, היא הקנייה חסרה, ומכאן חשיבותו של תיקון זה או הבהרה זו בחוק. מכאן גם הציון הגבוה במדד הביזור.

מדד ההאצה: ברור על פניו שהענקת הסמכות לאחר ולחלק מגרשים בבעלות אחת לועדות המקומיות תאיץ תהליכים, ולכן גם במדד ההאצה, צריך התיקון לקבל ציון גבוה. עם זאת, הנוסח המסורבל של הסעיף עלול מן הסתם לייצר אי הבנות וקשיים בדרך ליישמו, ולכן הציון כאן הוא 8.

לחבק עצים

"עצי יער ועצים שנטעו על ידי אדם הם מרכיב חשוב בסביבה הירוקה. הם משמשים הן למטרות נוי והן למטרות חקלאיות, ונודעת להן חשיבות בתרבות האנושית. בישראל נטיעת עצים, ושימור אזורי יער וחורש טבעיים הם ערך לאומי מרכזי והוא אף בא לידי ביטוי בחגיגות ט"ו בשבט מידי שנה. מעבר לכך לעצים תפקיד חשוב בתחום האקלים ובמניעה ובצמצום של התחממות כדור הארץ, שכן הם סופגים פחמן, דו חמצני - וכך מופחת שיעורו של גז זה באטמוספירה - ומשמשים גורמי צל.

עם זאת לחצי פיתוח והרצון להשתמש בחומרי העץ למגוון מטרות מביאים לכריתתם של עצים רבים בלי להתחשב בתרומתם החשובה לאדם ולסביבה כמתואר לעייל".

למרות שהטקסט שהבאנו לעייל נשמע כמו חיבור לט"ו בשבט, שהוגש באחד מבתי הספר היסודיים, הוא אינו כזה. מדובר בלא פחות מאשר דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס׳ 88) (נטיעת עצים חלופיים), התשס״ט-2008, אשר הונחה על שולחן הכנסת לפני חמש שנים בלבד, וקיבלה תוקף של חוק.

כתוצאה מאישור הצעת החוק, התווסף לחוק התכנון והבניה סעיף 83 ג', האוסר על מוסד תכנון לאשר תוכנית, אשר בתחומה מצויים עצים בוגרים (שגובהם לפחות 2 מטר וקוטר הגזע שלהם 10 ס"מ), מבלי שהתייעץ קודם לכן עם פקיד היערות, ומבלי שפקיד היערות נתן חוות דעת, בה יבחן גם את אפשרות העתקתם של העצים למקום חלופי, ובחינת הסיכונים שיגרמו אגב כך לעצים.

לא צריך להיות גאון גדול כדי להבין את המשמעות של הוראה כאמור, ואת השלכתה על קידום ויעול הליכי תכנון ובנייה. נראה שלמישהו השתבש המשקל, ובמקום לאזן את העיקרון החשוב של שמירה על עצים, אל מול הצורך ליעל ולקדם הליכי תכנון ובניה, הוא החליט לשים את מלוא המשקל על העצים, והצליח. התוצאה היא עיכוב בלתי נסבל בהליכי הבניה, משום שלמעשה, הוראת החוק מחייבת, להעביר כמעט כל תוכנית לאישור ולקבלת חוות דעת מפקיד היערות.

בעיית הזמן שנוצרה כתוצאה מהעברת תכניות לחוות הדעת של פקיד היערות היא הבעיה הקטנה. מעבר אליה, קיימת בעיה עקרונית הרבה יותר גדולה. בהעברה של כמעט כל תוכנית לפקיד היערות, יש, במידה מסוימת, הכפפה של סמכות מוסד התכנון בפני סמכות פקיד היערות. בכך מצוי קושי עקרוני.

אומנם החובה של מוסד התכנון היא חובת התייעצות בלבד, ואין לפקיד היערות "זכות וטו", על החלטות מוסד תכנון, ואולם, חוות דעת ניתנות שלא על מנת להתעלם מהן, וצריך מוסד תכנון טעמם חזקים במיוחד על מנת לפעול כנגד חוות דעת של פקיד היערות האוסרת עליו לכרות עצים. לכן בפועל במקרים מסוימים עלולה עמדת פקיד היערות להגיע לכדי זכות וטו של ממש על החלטת מוסד תכנון.

מעבר לכך, מדוע יהא כוחו של פקיד היערות עדיף על פני כוחו של כל בעל סמכות אחר. קחו לדוגמה את המפקח על התעבורה. נושא הבטיחות בדרכים והמלחמה בתאונות הדרכים הוא נושא אקוטי במדינת ישראל. מדוע לא תועבר כל תוכנית, שיש בה כבישים, כתנאי לאישורה, להתייעצות ומתן חוות דעת, כמו שהיא מועברת לפקיד היערות ?

התשובה הרי ברורה והיא מושרשת ביסוד השיטה התכנונית בישראל. על פי התפיסה התכנונית בישראל, הכרעות תכנוניות מתקבלות במוסדות תכנון, שהם על פי רוב, מוסדות קולגיאליים. היינו מוסדות בהם יושבים נציגים המייצגים מגוון אינטרסים. כל הנציגים, יושבים יחדיו, בחדר אחד, כל אחד משמיע דעתו בנושאים החשובים לו, ולאחר שכולם שקללו את העמדה של כל האחרים, ושמעו יחדיו את הציבור, מתקבלת החלטה. זו ההחלטה המחייבת את כולם, והיא מתקבלת מבלי ליצור נציגים מיוחסים, שדעתם נשמעת יותר או בנפרד.

לכן, השיטה של התייעצות עם פקיד היערות לא רק שמעכבת הליכי תכנון ומטה את האיזון בין שיקולים תכנוניים שונים באופן חיצוני לשיקול תכנון, היא שיטה זרה לשיטה התכנונית הנוהגת בישראל. לכן, הרעיון הזה, "שהחליק", ואין לי מילה טובה יותר לתארו, לתוך חוק התכנון והבניה, מחייב תיקון, ותזכיר הצעת החוק לתיקון 102, אכן מציעה לתקנו.

התיקון לצערנו אינו מספק. התיקון נותן פתרון לבעיית הזמן שהצגנו, אך אינו נותן פתרון לבעיה העקרונית והיא החריגה מהשיטה התכנונית. התיקון מבטל את הצורך לפנות ביחס לכל תוכנית להתייעצות עם פקיד היערות. הוא קובע כי שרי הפנים והחקלאות יקבעו יחדיו, סוגי תכניות שרק ביחס אליהם תוחל חובת התייעצות. כתוצאה מכך, רק מקצת מהתוכניות יועברו להתייעצות עם פקיד היערות, והצורך "בביקור", ביחס לכמעט כל תוכנית אצל פקיד היערות, יבוטל. אין ספק שתיקון כזה, מיעל את הליכי התכנון. עם זאת, אין התיקון אינו מבטל כליל את חובת ההתייעצות.

לדעתנו, התיקון היה נכון יותר אם הייתה מוטלת חובה על פקיד היערות, ביחס לאותן תכניות אשר לגביהם תקבע איתו חובת התייעצות על ידי השרים, להגיש חוות דעת למוסד התכנון, עד לתום תקופת ההפקדה. או אז, הייתה נשמעת עמדתו, כעמדתם של כלל הגורמים הרלוונטיים, היתה נשמעת עמדת הציבור ועמדת יזמי התוכנית ביחס לעמדתו, והייתה יכולה להתקבל החלטה על ידי מוסד התכנון, המשקללת את כלל הנתונים. באופן כזה היתה עמדת פקיד היערות הופכת למרכיב נוסף בתבשיל מורכב המתקרא "החלטת מוסד תכנון".

מדד היעילות: אין ספק – התיקון המוצע יזרז וייעל את הליכי התכנון ולכן הציון 9 מוענק לו.

מדד הביזור: מדד זה אינו רלוונטי כאן, ובמקומו, באופן חד פעמי, נפעיל את מדד העקביות, ובמסגרתו נעניק למחוקק את הציון העגול 0, על כך שרק לפני חמש שנים שר שיר הלל על העצים בדברי ההסבר על הצעת החוק, והנה חמש שנים אחר כך, הוא משנה (בצדק) את החוק, כאילו לא היו דברים מעולם. 

על כוונות ומעשים

תיקון 102 מזמן שינויים בהרכב הועדות המקומיות. אחד המרכזיים שבהם הוא מינוי של שני נציגים בעלי דעה מייעצת, שימנה שר הפנים, ויהיו בעלי השכלה ונסיון בתחום התכנון והבניה. בדברי ההסבר להצעת החוק מסבירים לנו כי מינוי הנציגים דרוש "כדי להגביר את מקצועיות עבודתן של הועדות המקומיות ושקיפות פעולתן".

כנגד ההצעה להוסיף לועדות המקומיות שני נציגים בעלי דעה מייעצת, יצאנו בפוסט קודם שפורסם כאן.  חשבנו שעיקרון היציגות של הועדה המקומית, חשוב יותר מהוספת כלי פיקוח נוסף על פעילות הועדות המקומיות, כאשר ממילא קימים ומתווספים לא מעט כלי פיקוח אחרים על פעילותן.

היום אנחנו רוצים לצאת בצפירת הרגעה. זה לא בהכרח יקרה. מסתבר שלא בכל ועדה ימונו נציגי ציבור. איך אנחנו יודעים? פשוט מאד זה כתוב בהצעת החוק.

הסיפור הוא כזה:

כאמור, הצורך במינוי נציגי ציבור הוא על מנת להגביר את מקצועיותן. לכן, הצעת החוק מוסיפה את סעיף 31א (א), לחוק החדש בו יקבע כי כי תנאי להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, הוא כהונה של נציג אחד לפחות בעל דעה מייעצת. כלומר מתוך הכתוב אתה מבין, כי יתכן מצב שבו, למרות השינוי בחוק, למרות ההסבר המלומד על הצורך במינוי נציגים בעלי דעה מייעצת, למרות שאת הנציגים צריך למנות שר הפנים ולא אחר, ומינויים לא תלוי ברצונה של הועדה, למרות שהועדה המקומית תקבל שיפוי על עלות שכרם של המציגים, למרות כל אלה צופה חוק מצב שבו לא  בהכרח יכהנו נציגים בעלי דעה מייעצת בועדה המקומית.

זאת ועוד, כאשר הינך ממשיך וקורא את הצעת החוק אתה לומד כי בעצם התנאי המקל אשר הציב המחוקק להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, והוא כהונה של "רק" נציג אחד בעל דעה מייעצת בועדה המקומית כתנאי להסמכתה, הוא לא בדיוק עניין שבחובה. סעיף 31א(ב)(2), קובע כי למרות שנקבע תנאי כאמור, רשאי שר הפנים, מטעמים מיוחדים, להסמיך ועדה מקומית, גם אם לא מכהן בה אפילו נציג אחד בעל דעה מייעצת.

ואנו שואלים מה הועילו חכמים בתקנתם? אם סוגית הפיקוח על ועדות מקומיות, חשובה כל כל עד כדי פגיעה בעיקרון היציגות הקונסטיטוציוני של ועדות מקומיות, אז לכו על זה עד הסוף, וקבעו את עניין ההסמכה כענין שבחובה, ללא סטיות ממנו. אם הוא לא כל כל חשוב, עד שאפילו החוק החדש מניח שיתכן והוא לא יקוים, עזבו אותו ומחקו את הרעיון מהצעת החוק. הסתפקו בכלי הפיקוח האחרים המצויים בחוק. 

מדד ההאצה: ההתעסקות בסוגיית מינויים או אי מינויים של נציגי ציבור, וההשפעה שיש לשאלות אלה על שאלות הסמכות, תגרום ללא מעט מחלוקות ועיכובים בהליכי התכנון, ולכן, גם מטעם זה, יש לבטח מנגנון מסורבל זה. שאלות כמו מדוע בועדה מקומית מסוימת מונו נציגי ציבור והאחרת לא מונו יעסיקו את בתי המשפט לחינם וללא כל צורך. הציון הוא על כן 2 במדד ההאצה.

מדד הביזור: כאשר עסקנו במינוי נציגי ציבור לועדות המקומיות, אמרנו כי מינוי נציגים לועדות המקומיות, יוצר "ביזור למראית עין", ו"הענקנו", לתיקון את המיון 2 במדד הביזור. אבל, כאשר אנו מבינים, מתוך הצעת החוק עצמה, כי יש סיכוי גדול שבפועל נציגים כאלה לא ימונו, ובפועל העצמאות של הועדות המקומיות תשמר, אנו מעלים את הציון במדד הביזור, מ 2 ל 4.

   

סמכויות התכנון החדשות של ועדה מקומית לפי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבנייה

הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבנייה, עושה רפורמה מקיפה בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות, ומהווה

את אחד הנושאים המרכזיים של התיקון, בצד הרפורמה בנושא הרישוי.

ההצעה משנה את הרכבן של הועדות המקומיות, ומוסיפה להן נציגי ציבור.

ההצעה משנה חלק מהסמכויות שניתנו לועדות המקומיות על פי תיקון 43 לחוק.

ההצעה מוסיפה לועדןת המקומיות כולן, סמכויות תכנון נוספות על אלה שכבר היו מוקנות להן.

ההצעה יוצרת אבחנה בין הועדות המקומיות על פי תנאי כשירותן.

ההצעה יוצרת מנגנונים של "קנס פרס", לועדות המקומיות על מנת לעודד את ההעמקת מקצועיותן.

ההצעה מעניקה לועדות בעלות כשירות גבוהה יותר, המכונות על פי ההצעה "ועדות מקומיות עצמאיות", או "ועדות מקומיות עצמאיות מיוחדות", סמכויות תכנון רחבות יותר.

השינויים בסמכויות הועדות המקומיות  נוסחו בהצעת החוק, "למיטיבי לכת", ועל מנת "לפענח", אותם צריך לא רק להיות משפטן, אלא להיות גם בעל רקע תכנוני קודם. מאחר ואת המרפסת קוראים לא רק משפטנים, התלבטנו כיצד "להנגיש", לציבור הקוראים, את השינויים החשובים שמציעה ההצעה. לבסוף החלטנו, בשלב הראשון, לפרוש בפני הקוראים את השינויים בהצעה, באמצעות טבלה. כשתכנסו, באמצעות הלינק המסומן למטה לטבלה, תמצאו שהיא מחולקת לשלוש עמודות, כשכל עמודה מתייחסת לועדה מקומית מסוג אחר.

בעמודה הימנית תוכלו לקרוא על תנאי הכשירות והסמכויות של ועדה מקומית רגילה, ועל התנאים להפעלת הסמכויות. בנוסף, באמצעות מערכת של סימונים ברורים בקו וצבע, תוכלו ללמוד על השינויים בסמכויות לעומת המצב כפי שהוא כיום.

בעמודה המרכזית תוכלו לקרוא וללמוד על תנאי הכשירות של ועדה מקומית עצמאית ועל סמכויותיה.

בעמודה השמאלית רכזנו בעבורכם את תנאי הכשירות של ועדה מקומית עצמאית מיוחדת וסמכויותיה.

בשולי הטבלה תמצאו רכוז של דברי ההסבר, כפי שנכתבו בהצעת החוק, ומהם תוכלו ללמוד על "כוונת המחוקק", ביחס לכל שינוי ושינוי.

לאחר שטבלת השינויים תהייה בפניכם, נוכל בשבועות הקרובים, להתמקד בחלק מהשינויים המוצעים, ולייחד להם פוסטים נפרדים.

כהרגלנו, לא נפסח גם הפעם על בחינת השינויים דרך מדדי ההאצה והביזור.

באשר למדד הביזור - הפעם זה קל. השינוי בסמכויות הועדות המקומיות, הוא הביזור עצמו עליו הצהירה הצעת החוק כאחת ממטרותיו המרכזיות של התיקון. מבחנו של הביזור, יהיה כמובן ביישומו, ולכן במדד הביזור, ניתן לו את הציון 9 ולא 10, רק בשל הספק שבעת יישום והפעלת הסמכות, יהיה מי שיפרש את הסמכויות החדשות, בצמצום מעבר לנדרש.

באשר למדד ההאצה - ובכן כאן המשימה מורכבת יותר. אומנם הענקת סמכויות לועדות מקומיות, מגדילה את "כח התכנון", משום שעשרות ועדות ברחבי הארץ ידונו בנושאים שעד עתה יוחדו לשש ועדות מחוזיות. אבל, ויש אבל גדול, אופן הפעלת הסמכות, הרכב הועדות, העדר נסיון, הצורך בחוות דעת, ומנגונוני פיקוח ובקרה, ישמשו כולם גורמים מעכבים בהפעלת הסמכות. לכן במדד ההאצה, נעניק את הציון 6, רק בשביל התקווה שאולי בכל זאת יקרה כאן משהו.....

זהו, עכשיו לטבלה, לחצו כאן, כנסו לטבלה וקראו. ראו הוזהרתם, זה לא פשוט אבל המשך יבוא.

הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 102), התשע"ג–2013

השבוע אישרה הכנסת בקריאה ראשונה את תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה. לא ברור איך תזכיר הצעת התיקון שהתייחס לתיקון 100, השתנה לתיקון 102, אבל הכוונה לאותו תיקון בחוק. כך או כך, בשבועות האחרונים עסקנו כאן, בתזכיר הצעת החוק, וכעת נוכל לעבור להצעת החוק עצמה. גם את הצעת החוק נבחן על פי מדדי הביזור וההאצה, כפי שעשינו ביחס לתזכיר החוק.

אם תלחצו כאן ממש תוכלו לקרוא את הנוסח המלא של הדיון בכנסת.

לאלה שיתעצלו נספר, כי מתוך הדיון ניכר שגם הפעם, לשאלות בדבר דיור בר השגה, אשר היו  העילה לכאורה לכשלון "רפורמת המרפסות", יהיה חלק מרכזי בדיונים בועדת הפנים של הכנסת. למרות זאת נראה שזו הפעם התיקון יעבור, על אף הזמן הרב "שיבוזבז", בועדה לדיון בנושא של דיור בר השגה, תוך הרמת אצבעות אוטומטית ביחס לנושאים מרכזיים וחשובים הרבה יותר, הנוגעים לחלוקת הסמכויות בין מוסדות התכנון השונים.

חברי הכנסת הערבים, שדומה כי כולם התבטאו בדיון הזה, שוב "נתנו" את הנאום הקבוע ביחס לקיפוח המגזר הערבי בתחום התכנון והבנייה. לאלה נציע, לקרוא בעיון את התיחסותו של חה"כ מאיר שטרית, במהלך הדיון עצמו, וגם פוסט שפורסם כאן במרפסת בנושא זה בעבר בשם דופקים ת'ערבים.

כך או כך, למרות ההזדמנות החגיגית, הרפורמה לא תשנה דבר ביחס להליכי התכנון במגזר הערבי.

התיקון לחוק עבר בקריאה ראשונה, והועבר להכנה לקריאה שנייה ושלישית בועדת הפנים של הכנסת בראשותה של חה"כ מירי רגב. בשבועות הקרובים אנו נמשיך לבחון כאן את מרכיביה של הצעת החוק ואת התאמתם של סעיפיה השונים, למטרותיה המוצהרות, של ההצעה, עליהן הצהיר שר הפנים מעל דוכן הכנסת.