היטל השבחה עקב אישור תוכנית כוללנית - מס או כדור בדולח ?

מצד אחד, תוכנית כוללנית היא תוכנית מתאר מקומית לכל דבר וענין – כזו שניתן וצריך לחייב בגינה בהיטל השבחה.

מצד שני, תוכנית מתאר כוללנית היא לא באמת תוכנית, שכן, על פי רוב, היא כזו שלא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, ועל פי מיקומה בחוק התכנון והבניה, היא בעיקר מסמך שתכליתו הסמכה של הועדה המקומית לאשר תוכניות מקומיות מפורטות בסמכות הועדות המקומיות, ובמגבלות נתונות. 

מצד אחד, לאישורה של תוכנית מתאר כוללנית יש השפעה על שווי הקרקע שכן היא מבטאת אמירה של מוסד התכנון לגבי פוטנציאל התכנון של המקרקעין, לעת אישורה של תוכנית ממנה ניתן להוציא היתרי בנייה.

מצד שני, לא כל אמירה של מוסד תכנון לגבי פוטנציאל המימוש של קרקע, על אף שיש בה כדי להשפיע על שווי הקרקע, חייבת בהיטל השבחה. עיין ערך תוכנית מתאר ארצית או מחוזית.

התוצאה של אלה היא, שתוכנית כוללנית מייצרת לכאורה חבות בהיטל השבחה. 

חבות שכזו, אינה נקייה מקשיים;

מצד אחד, במועד עריכת השומה בגין התוכנית הכוללנית, לשמאי עורך השומה, אין מושג מה יהיה היקף הזכויות על פי התוכנית הכוללנית. הנתון היחיד שיש בפניו, הוא מקסימום הזכויות הקבוע בתוכנית הכוללנית, אך נתון זה משקף חוסר ודאות מוחלט לגבי הזכויות שיינתנו אם בכלל. התוצאה היא, אף אם בתי המשפט יאמרו כי נושא זה "מצוי בתחום מומחיותו של השמאי", ששומות בגין תוכנית כוללנית נעשות וייעשו על בסיס ניחוש. ממש כך. בשפה המקצועית יכולים להלבין את השקר הזה באמצעות הקלישאה "דחייה בגין חוסר ודאות", אבל אסור להתבלבל, זהו ניחוש לשמו, שכנראה גם ביחס אליו כדור הבדולח לא יסייע.

כתוצאה מכל אלה ניזוקים גם הנישום וגם הועדה, שכן או שהנישום משלם יותר ממה שהיה צריך, או שהועדה מקבלת פחות היטל ממה שהייתה צריכה לקבל. יתירה מכך, מכיוון שהקושי קיים רק בנסיבות של מימוש במכר ולא בנסיבות של מימוש בהיתר, הרי שיתכן שעל מגרשים דומים לחלוטין, שמומשו באופן שונה, תווצר תוצאת מס שונה. 

זהו עוות שאסור להסכים לו. חוסר ודאות שכזה, עשוי לגרום לדחיית עיסקאות ולשיתוק בשוק, שכן מוכרים שידרשו לשלם מס גבוה, החורג מהזכויות המוקנות למגרש, יהססו אם לבצע עיסקאות.

מצד שני, ועדה מקומית שלא תשום את התוכנית הכוללנית בעת מימוש בנסיבות של העברת זכויות, עלולה בבואה לשום את היטל ההשבחה לאחר אישור התוכנית המפורטת, להיות מושתקת, בטענה כי על המדרגה של ההשבחה עקב התוכנית הכוללנית היה עליה לגבות את היטל ההשבחה בעת המימוש.

אז מה עושים??

הפתרון הקל והנכון הוא תיקון החוק. מדובר בתקלה חקיקתית. המחוקק לא בחן עד תום את השלכות התיקון החוק ביחס לתוכנית כוללנית על החיוב בהיטל השבחה, והתוצאה היא יצירת מלכודת המס, עליה דיברנו לעייל. על המחוקק להזדרז, לתקן את הגדרת "תוכנית" בתוספת השלישית, באופן הבא: ""תכנית" - תכנית מתאר מקומית, שאינה תוכנית מתאר כוללנית כמשמעותה בחוק העיקרי, או תכנית מפורטת".

הפתרון המורכב יותר הוא פתרון פסיקתי. הוא ארוך יקר ומורכב, אין בו ודאות, והרבה כספים יעברו מיד ליד, לרבות לידי עורכי הדין שיטענו כה וכה, עד שיתגבש. הפתרון הפסיקתי מבוסס על פתרון אליו הגיע בית המשפט העליון, בפסק הדין בענין ועדה מקומית רמת גן נ. מתי מגן אינטרנשיונל בע"מ (בר"מ 1560/13). שם, נבחנה הזכאות לתביעת פיצויים לפי סעיף 197 בתנאים של חוסר ודאות הנובעים מהוראות תמ"א 36, שמכוחה ניתן להוציא היתרים למתקני תקשורת בכל הארץ, אך היא אינה קובעת מיקומים ספיצפיים. תוכנית אבסטרקטית כמו שכינה זאת בית המשפט העליון. נקבע כי : "כאמור, אנו סבורים כי מאחר שתמ"א 36 איננה קובעת מיקומים ספציפיים להתרת שימושים שיש בהם כדי להוות פגיעה, פגיעה הנובעת ממנה תתגבש רק במקרה שבו ניתן היתר בניה המביא ליישומה של התוכנית על מקרקעין. על דרך האנלוגיה ניתן לומר שתמ"א 36 קובעת נורמה מופשטת, אך רק ההחלטה ליתן היתר למתקן ספציפי "מיישמת" את הנורמה ומעניק לה קונקרטיזציה אשר מוציאה אותה מן הכוח אל הפועל". 

על פי הגיון זה, בנסיבות של תמונת הרי לתביעת הפיצויים, ביחס להיטל השבחה, יוזמן בית המשפט לקבוע, כי הגיבוש של תוכנית מתאר כוללנית והזכויות מכוחה, נוצר רק בעת אישור תוכנית מכוחה. לכן עצם אישורה של תוכנית כוללנית, אינו מהווה אירוע משביח. תוכנית מתאר כוללנית קובעת נורמה מופשטת ורק תוכנית המיישמת אותה ומעניקה לה קונקרטיזציה, אשר מוציאה את התכנון מן הכח אל הפועל, תחייב בהיטל השבחה. משמעותה של קביעה כזו תוביל בסופו של הליך לכך ש"השוק", יתמחר את תוכנית המתאר הכוללנית באופן דומה לתמחור תוכנית מתאר מחוזית, ואילו קונה של קרקע עליה חלה תוכנית מתאר כוללנית, ידע שעליו לשלם את מלוא ההשבחה בגין תוכנית זו, על פי שיטת המדרגות.

אגב, למי הארוע המתואר מזכיר את נסיבות פסק הדין בענין אליק רון, הרי שהוא אינו טועה, למעט הבדל אחד מרכזי. בענין אליק רון הזכויות הוקנו בתוכנית המשביחה אך היו כפופות לשיקול דעת בשלב הרישוי. כעת, בעניין זה, הזכויות אינן מוקנות, וכדי להקנותן נדרש הליך תכנוני נפרד, שאין חולק כי הוא מייצר חבות בהיטל השבחה. עם זאת, יתכן והרציונאל של מימוש דו שלבי רלוונטי לכאן, אפילו יותר משהיה רלוונטי בענין אליק רון.... ימים יגידו.

תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות

תא/5000, תוכנית המתאר העירונית לעיר תל אביב, עומדת לסיים בשבועות הקרובים את תקופת ההפקדה, ולעבור לשלב הדיון בהתנגדויות. מי שמעוניין להכיר את התוכנית  מוזמן ללחוץ כאן ולעבור היישר לאתר של עיריית תל אביב, המציג את מסמכי התוכנית ונספחיה. 

תוכנית 5000 היא תוכנית מעניינת. ניכרת בה השקעה רבה ומחשבה רבה. היא תורמת לעולם התכנון מושגים חדשים, ואפילו שפה חדשה אשר, מן הסתם יעסיקו אותנו בתקופה הקרובה.

אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת. התוכנית גם עוסקת "בחיזוי", משום שהיא כוללת מנגנונים שונים, בעיקר בנושא של דיור בר השגה, שיהיו רלבנטיים, רק אם תאושר חקיקה בנושא זה. כל אחד מנושאים אלה, וכן נושאים אחרים שלא הזכרנו, יכול וצריך לשמש נושא לפוסט מיוחד, ואולי בעתיד נכתוב אותם, אבל אלה לא על סדר יומנו היום. 

היום בקשנו לכתוב על נושא אחר, והוא הפגם המובנה הקיים בתכניות מתאר כוללניות, בכלל, לא רק בזו של תל אביב. פגם שנוצר בזכות המחוקק, שערבב מין בשאינו מינו, על ידי כך שערבב בין תכנון עירוני, לבין סמכויות תכנון. ערבוב בין השאלות מה מתכננים ואיך מתכננים, לשאלה מי מתכנן ?

תוכנית המתאר של תל אביב היא תוכנית החלה על כל שטח הישוב. היא תוכנית, שעל פי תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה, אם יאושר, תקרא תוכנית כוללנית, אלא אם יבחר המחוקק שם אחר לתוכניות מסוג זה. אין בכלל ספק שאישור תוכנית מתאר עירונית לישוב או לחלק משמעותי ממנו, הוא אירוע חגיגי ורב משמעות עבור הישוב. הוא למעשה מימוש הזכות להגדרה עצמית של הישוב.

בחוברת ההסבר המיוחדת, המציעה מתווה להכנת תוכניות מתאר כוללניות, שהוציא משרד הפנים, ושלצפייה בה אתם מוזמנים ללחוץ כאן, לא חסכו מילים על מנת לתאר את חשיבותה של תוכנית כוללנית בכלל. על פי החוברת, תוכנית מתאר כוללנית נועדה:

"להבטיח את איכות החיים והסביבה של האוכלוסייה, לרבות שילוב עקרונות של פיתוח בר-קיימא";

"להתוות את המבנה המרחבי הראשי המוצע של הישוב, תוך הגדרת ההיררכיה התפקודית והפיזית של מרכיבי הישוב העיקריים";

"לתת ביטוי בהיר וברור למדיניות התכנונית המוצעת לישוב ולמטרותיה".

בהתאם לכך, גם עיריית תל אביב, בדברי ההסבר לתוכנית 5000, הדגישה את החגיגיות והחשיבות של התוכנית וציינה, בפתח הדברים, כך:

"תכנית המתאר תא/5000 מתבססת על "חזון העיר" אשר אושר על ידי מועצת העיר לפני שנים אחדות כחלק מהתכנית האסטרטגית לעיר. תכנית המתאר מאמצת את הקווים האסטרטגיים שנקבעו ב"חזון העיר" כמטרות על: שמירה מעמד העיר כמרכז כלכלי ותרבותי; קידומה כעיר לכל תושביה; ממשל עם הפנים לאזרח;ופיתוח סביבה עירונית אטרקטיבית. 

תכנית המתאר קובעת הוראות כלליות אשר ינחו את הכנתן של תכניות מתאר מקומיות חלקיות ותכניות מפורטות חדשות ומציגה את היקף האוכלוסייה הצפוי ואת יעדי המועסקים לשנת היעד של התכנית - 2025. 

התכנית קובעת את אופן הפיתוח הפיזי בעיר: אילו אזורים בעיר ייועדו למגורים, לתעסוקה, למסחר, לשימושים ציבוריים או ליעודי קרקע אחרים; אילו מקומות ראוי לשמור ואילו מקומות ראוי לפתח; מהן ההוראות וההנחיות בהיבטים תחבורתיים, סביבתיים והיבטים רבים נוספים בעלי השפעה על הפיתוח הפיזי של העיר." 

לאחר קריאת הדברים האלה, לא נותר עוד ספק, וברור לכולם גודל השעה. תוכנית מתאר עיר כוללנית היא אירוע רב חשיבות לתכנון העיר לעיצובה, להתפתחותה ולחזונה, אז למה לקלקל ?

הנה התשובה.

הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות, אינו סיפר על חזון העיר ואינו סיפר על עיצוב העתיד, והוא גם איננו סיפור של הגדרה עצמית. הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות הוא בראש ובראשונה סיפור פשוט ורגיל של סמכויות. חוק התכנון והבניה, זה הקיים, ועוד יותר לאחר תיקון 102 אם יאושר, מעניק סמכויות תכנון נרחבות יותר  לועדות מקומיות שאישרו תוכניות מתאר כוללניות. מכאן המוטיבציה של ועדות מקומיות, לרבות של עיריית תל אביב, לאשר תוכניות מסוג זה. זהו בסך הכל מירוץ אחר סמכויות. האמת היא שבכך אין כל רע. גם אם המוטיבציה להכין תוכניות מתאר כוללניות נובעת מרדיפה אחר הסמכויות שהן מעניקות, ובכך מושגת מטרתן החשובה של תוכנית מתאר כלל עירונית -  דיינו. אבל, לא בכך הבעיה.

הבעיה היא ריב הסמכויות.

כולנו היינו עדים לריב הסמכויות שהתפתח בין משרד הפנים והועדות המחוזיות, לאחר תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה. המחוקק העניק סמכויות לועדות המקומיות, ומשרד הפנים טרח לצמצמן. לא מעט פסיקה נכתבה על כך, וגם אנחנו עסקנו ועוד נעסוק בכך, בעתיד. חלוקת סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות והמקומיות, הפכה להיות נושא מרכזי בעת הכנתן של תוכניות מתאר כוללניות. השאלה שעומדת במרכזן של התוכניות, גם אם העוסקים בכך לא יודו בזאת, אינה תמיד, מה טוב ונכון לעיר, או לאיזור מסוים בה, אלא האם נכון לכלול את הפתרונות המיטביים, ואת מלא הגמישות הנדרשת, בתוכנית מתאר כוללנית, ובכך להעניק סמכויות נרחבות לועדה המקומית. במשחק הזה יש שני צדדים. מצד אחד הועדה המחוזית, שצריכה לאשר את התוכנית, ושבאופן טבעי, אינה שמחה לשחרר ולהתנתק מסמכויותיה. מצד שני הועדה המקומית, אשר תשמח לקבל סמכויות, אבל תמיד חוששת שמה תחצה את הגבול, ותבקש יותר סמכויות ממה שהמחוז יהיה מוכן לתת. התוצאה היא סוג של פשרה.

במילים אחרות, להערכתנו, התוצאה מכל אלה היא שדמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית.

הקשירה של שאלות התכנון בשאלות הסמכות, יוצרת בהגדרה תכנון של פשרות, וכתוצאה מכך, תוכניות המתאר הכוללניות אינן בהכרח התוכניות הכי טובות בעבור העיר, ואינן בהכרח חזון העיר. תוכניות מתאר כוללניות, יותר משהן מסמך תכנוני, הן מסמך משפטי, המגדיר את סמכויות התכנון, שהועדה המחוזית, מוכנה לשחרר לועדה המקומית.

האישור של סעיף 62א(ג), שהעניק את סמכויות התכנון הנרחבות לועדות להן תוכניות כוללניות (מבלי לכנותן כך - כאמור), פתח פתח ענק להעברת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, תוך פריצת גדרותיהן של סמכויות התכנון המוגבלות הקבועות בסעיף 62א, ושמשרד הפנים נלחם על צמצומן.

הדיון הצפוי בתוכנית המתאר של תל אביב, יהווה דוגמה מצוינת לבחון את רוחבו של הפתח הזה, ועד כמה תהיה מוכנה הועדה המחוזית "לשחרר", סמכויות תכנון, כך שתוכניות המתאר הכוללניות באמת יתאימו לחזון העיר, ויאפשרו לו להתממש.

אין חדש תחת השמש

מה המשותף להרצליה, רמת השרון, מטה יהודה ואופקים ?

אם לא ניחשתם, אתם מוזמנים ללחוץ על שמות הישובים שפרטנו. או אז תופנו לתקנונים של תכניות המתאר של הישובים האלה, ואולי תופתעו לגלות, שלכל הישובים האלה, יש תקנונים דומים של תכנית מתאר, לכל תחום הישוב. בחלק מהמקרים התקנונים כל כך דומים, עד כדי כך שנדמה שהם הועתקו אלה מאלה. אם תהיו ממש שקדנים, ותחפשו במאגרי המידע השונים, תמצאו שגם לישובים נוספים יש תכניות שתקנוניהן דומים, שלא לומר זהים, לתקנונים של הישובים הנ"ל.

מדוע נזכרנו בכל אלה ?

משום שכמאמר השיר, הגלגל מסתובב לו, ועכשיו תכניות המתאר הכוללות/כלליות/כוללניות, למעלה, ואילו התכניות הנקודתיות, למטה מאד למטה.

ראשית בוודאי זכורה לכם הרפורמה בחוק התכנון והבניה, שנתנה לבלוג הזה את שמו, היא "רפורמת המרפסות". שם ניתן מקום נרחב לתכניות מתאר כוללניות, שנועדו לאפשר העברת סמכויות תכנון לועדות המקומיות. הרפורמה לא התקבלה, אבל הביטוי "תכניות מתאר כוללניות", נשתמר, לפחות באתר האינטרנט של משרד הפנים, שמפרט את המתווה להכנת תכניות שכאלה.

שנית, מוכרות לכם הוראות 62א(ג) המעודדת ועדות מקומיות לאשר תכנית מתאר מקומית לכלל שטח הישוב כתנאי לקבלת סמכויות תכנון נוספות.

ולבסוף, אם תעיינו בהחלטות של הועדות המחוזיות השונות, תמצאו מספר בלתי סופי של החלטות שבהן מעקבות ועדות מחוזיות תכנון נקודתי, עד להשלמתו של תכנון כולל.

במרבית המקרים תכנון כולל הוא חשוב וטוב, אבל, על רקע התכניות הדומות שהצגנו לעיל, צדה את עינינו, באתר האינטרנט של משרד הפנים, בפרק שעוסק בהכנת תכניות מתאר כוללניות לישובים, האמירה לפיה:

 "כחלק מחשיבה מחודשת אודות אופיין הרצוי, מטרותיהן ועקרונותיהן של תכניות המתאר, גובשה תפיסה תכנונית חדשה                  באשר לדמותה של תכנית מתאר לישוב. תפיסה זו עוגנה בטיוטת מתווה, שמטרתו להוות כלי עבודה למתכננים ומוסדות התכנון."

שימו לב לניסוח - "חשיבה מחודשת".

הוא שאמרנו, איך שגלגל מסתובב לו. פעם חשבנו כך, אחר כך אחרת, והנה אנחנו חושבים מחדש את מחשבותינו הקודמות.

כך או כך, אם תעיינו במתווה החדש המוצע להכנת תכניות מתאר כוללניות אל מול תכניות המתאר הישנות והדומות זו לזו, אותן הצגנו כדוגמה, תגלו שאין הבדלים מהותיים ביניהן. תגלו שכבר מזמן היה מי שחשב שנכון להכין תכנית מתאר כוללת לכל תחום ישוב. תגלו שאותו "מישהו", הפיץ "מודל" של נוסח ראוי לתכניות שכאלה, ותגלו שהיו מי שהעתיקו, יישמו,  והחילו את התכניות ברשויות השונות. נכון האריזה של התכניות שונה (לא היה אז מבא"ת), דרכי ההפצה שונות, (כן גם על אינטרנט לא ידעו לחלום) אבל, ובזה העיקר, התכנים דומים, מה שמלמד שבהקשר זה אין חדש תחת השמש. 

המדריך המלא לוועדות המקומיות

החלוקה הקלאסית של ועדות מקומיות הייתה חלוקה גאוגרפית. חלוקה אופקית. לכל הועדות המקומיות היו סמכויות זהות, והשוני ביניהן היה בתחום התפרשותן הגאוגרפי.

באופן גס, הכרנו שלושה סוגי ועדות מקומיות:

* ועדה לפי סעיף 18 - שהיא ועדה במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד.

* ועדה לפי סעיף 19 - שהיא ועדה במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת.

* ועדה לפי סעיף 12 - שהיא ועדה שאיננה בתחום אחד ממרחבי התכנון הנ"ל.

תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, מוסיף מימד נוסף לחלוקה הקלאסית האמורה. על החלוקה המוכרת של ועדות מקומיות, האופקית/הגיאוגרפית, מוסיף התיקון חלוקה אנכית, שעניינה בהגדרת סמכויות שונות, לועדות שונות.

התיקון יוצר למעשה חלוקה אנכית של ועדות מקומיות לארבעה סוגים:

* ועדה רגילה - שלה מוקנות סמכויות התכנון המכרות ביחס לתוכנית בסמכות ועדה מקומית, כפי שתוקנו והורחבו.

* ועדה מקומית עצמאית - שלה מוקנות כל הסמכויות של ועדה מקומית רגילה בצירוף סמכויות יחודיות רק לה.

* ועדה מקומית עצמאית מיוחדת - שלה מוקנות כל הסמכויות של שתי קודמותיה ובנוסף להן סמכויות לאשר תוכניות פינוי בינוי ותוכניות של התחדשות עירונית.

* ועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת עם תוכנית כוללנית - שלה מוקנות סמכויות להכין תוכניות מקומיות ומפורטות, ובלבד שאלה תואמות את התכנית הכוללנית, בתוספת כמה הרחבות מעבר לכך. (תוכנית כוללנית היא תוכנית החלה על כל או על מרבית תחום הרשות המקומית).

ועדה מקומית לפי סעיף 19 יכולה להיות ועדה מקומית עצמאית, ממש כמו שועדה מקומית לפי סעיף 18 יכולה להיות "רק" ועדה רגילה. 

הסיווג נעשה על פי החלטה של שר הפנים, על בסיס קריטריון אחד, הוא קריטריון האיכות. ככל ששר הפנים השתכנע שהועדה מקיימת מערכות תכנון, רישוי ואכיפה טובות יותר, כך גדל הסיכוי שיתקבל אישורו  להסמכת הועדה כועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת.

אבל - המעמד של ועדה מקומית כעצמאית הוא מעמד זמני. ועדה כזו חייבת להגיש תוכנית מתאר כוללנית תוך 5 שנים, על מנת לשמר את מעמדה, שאם לא כך תחזור להיות ועדה מקומית רגילה.

הסמכויות האנכיות מייצרות שאלות מעניינות. תארו לעצמכם שהייתי אומר לכם שתושב אשקלון זכאי לקבל פחות שירותים ציבוריים מחברו, תושב חדרה, רק בגלל מקום מגוריו. מן הסתם, הייתם חשים אי נוחות, אם לא מתקוממים על כך.

עכשיו מה דעתכם על הדוגמה הבא:

למשה היזם יש מגרש באשקלון וליעקב, שאף הוא יזם, יש מגרש בחדרה. כל אחד מהם יוזם תוכנית. אשקלון היא ועדה מקומית רגילה (ור"ל) ואילו חדרה היא ועדה מקומית עצמאית מיוחדת (וע"מ). מכאן שלחדרה יש יותר סמכויות תכנון מאשר לאשקלון. התוצאה היא שליעקב יש יתרון על משה, שיאלץ לקיים את הדיון בועדה המחוזית. מדוע משה זכאי לקבל שרותים ציבוריים מופחתים, רק משום שבמקרה המגרש שלו מצוי במרחב תכנון שבו הועדה המקומית לא השכילה "לייצר", מערכת תכנון יעילה ? 

הליכה על פי התהום

לפני שבועיים פרסמנו כאן פוסט תחת הכותרת "כסף זו לא מילה גסה". טענתנו שם הייתה כי הענקת זכויות בניה ליזם, שקולה להענקת כסף ליזם. הענקת זכויות בניה ליזם, (כלומר הענקת כסף ליזם), צריכה תמיד להיעשות כנגד הגשמת אינטרסים ציבוריים. כנגד תמורה מתאימה של היזם לציבור. אלה צריכים להיעשות בשקיפות, בתום לב, במידתיות ובשויון, והם לעולם לא מטרת התכנון אלא אמצעי להגשמתו. משהדברים נעשים כך, יש לאפשר אותם ובכך לאפשר את הגשמתן של מטרות ציבוריות שבאופן אחר לא היו מוגשמות. הסיבה שהפוסט נכתב הייתה סדרת ההחלטות של בית המשפט לענינים מנהליים ושל בית המשפט העליון בענין העתירה שהוגשה על ידי גדעון לרמן בענין מגדל נווה צדק, שבסיומן נותרה השאלה הזו ללא הכרעה.

לפני שבוע פרסמנו כאן פוסט, תחת הכותרת "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", שעסק בתוכנית המתאר של תל אביב, ובמתח המובנה המתקיים בתוכניות מתאר כוללניות עקב הזיקה שיצר החוק בין מהות התוכנית לבין שאלת הסמכות. באותו פוסט כתבנו כך:

"אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת".

בפוסט שאנו מפרסמים השבוע, אנו מבקשים לקשור בין הדברים ולסגור את המעגל.

שכתבנו על הנסיון להלבין את המטלות הציבוריות כוונו לסעיף 3.1.3 לתוכנית 5000 הקובע כך:

"הועדה רשאית לקבוע בתכנית שטחי בניה העולים על שטח הבניה הבסיסי (להלן: "תוספת שטחי בניה"), בכפוף לאמור בסעיף זה להלן, ובלבד שלא יעלו על מכפלת הרח"ק המרבי בשטח המגרש (להלן: "שטח הבניה המרבי"). הועדה תקבע תוספת שטחי בניה אשר יכולה להגיע עד לשטח הבניה המרבי רק בהתקיים כל התנאים המפורטים בסעיפים קטנים א' עד ד': 

(א) התכנית קובעת הקצאה לשטחי ציבור הנדרשים כתוצאה מתוספת שטחי הבניה כאמור בסעיף .4.1. 

(ב) בהחלטה בדבר מתן תוספת שטחי הבניה נשקלו כל השיקולים הבאים: 

(1) גודל המגרש וצורתו; 

(2) התאמת הבינוי המבוקש, לרבות גובהו, נפחו ועיצובו, לאופי הבינוי המתוכנן בסביבה; 

(3) שימור ככל שיימצאו ערכים לשימור בתחום התכנית; 

(4) התאמת התשתיות לתכנית המוצעת; 

(5) שיקולים תחבורתיים וסביבתיים; 

(6) שיקולים הנובעים מהוראות פרק 5 להלן. 

(ג) התכנית תורמת למרקם העירוני על ידי לפחות שניים מהמרכיבים הבאים: 

(1) תרומה משמעותית לעיצוב העירוני; 

(2)תרומה משמעותית למרחב הציבורי; 

(3) יצירת תועלות חברתיות הנובעות מאופי הבינוי כגון תמהיל יחידות דיור, דיור בר השגה, טיפוס בינוי וכדומה. 

(4)תרומה משמעותית לעיר על ידי הכללת הוראות לשימור אתר בתכנית או הפיכת חניון לכשיר לשימוש כמקלט ציבורי .

 (ד) באזורי ייעוד לתעסוקה, בגין עמידת התכנית בהוראות ס"ק א - ג לעיל ניתן להוסיף זכויות בניה בהיקף של עד מחצית ההפרש שבין הרח"ק הבסיסי למרבי. מעבר לכך ניתן להוסיף זכויות בניה עד למלוא הרח"ק המרבי אם התכנית קובעת אחת או יותר מההוראות הבאות:

(1) תועלת ציבורית מעבר להקצאה לצרכי ציבור הנדרשת על פי סעיף קטן א' לעיל סעיף 4.1, כגון הקצאת קרקע נוספת לשימושים ציבוריים, בניית יחידות דיור בהישג יד, שימור (מעבר לאמור בסעיף קטן ג(4) לעיל) , בניית חניה ציבורית שיכולה לשמש גם כחלק ממערך המיגון הציבורי וכדומה. 

(2)הוראה בדבר מתן זכויות בניה בגין ניוד זכויות בהתאם לתכנית השימור העירונית. 

(3) הוראה בדבר הוספת שטחים לשימושי מלונאות."

הסעיף הזה בתוכנית המתאר של תל אביב הוא לא פחות מהליכה מעל פי התהום, והוא מהווה אתגר לא פשוט לכלל השחקנים במשחק התכנוני.

המאותגרת הראשונה היא עיריית תל אביב עצמה, אשר מעמידה כאן למבחן את הפרקטיקה המקובלת אצלה מזה שנים, ואשר עד עתה לא זכתה לגיבוי משפטי. זהו משחק על כל הקופה. אם תפסיד, תאלץ העירייה להפסיק את הפעלת הפרקטיקה על פיה היא נוהגת שנים ארוכות וסעיף 3.1.3 שצוטט לעיל עשוי להמחק מהתוכנית, ולהותיר את העירייה ללא זכות להתנות תכנון במטלות ציבוריות.

המאותגרת השניה היא הועדה המחוזית. בעניין לרמן, הציגה הועדה המחוזית עמדה ראויה בפני בית המשפט מחד, אך מאידך, הרחיקה את עצמה מההסכמים שבין היזמים לעירייה, וגם לא עמדה על רגליים אחוריות על מנת להאבק על עמדתה. הועדה המחוזית לא הייתה בין המערערות על ההחלטה, ומתוך תוצאת הדיון בבית המשפט העליון, ניתן אפילו היה לחשוב, שהיא מסכימה לתוצאה זו. מעניין יהיה לראות כיצד הועדה המחוזית, שהפקידה את התוכנית כשהיא כוללת את סעיף 3.1.3 , תנהג כעת ביחס להתנגדויות, שיוגשו, המבוססות על פסה"ד בענין לרמן בבית המשפט לענינים מנהליים.  בהקשר זה נציין כי פסק הדין אומנם אינו תקדים מחייב, אך הוא בפירוש מחייב את גורמי המינהל, ולא ניתן יהיה להתעלם ממנו.

הקבוצה המאותגרת השלישית, היא קבוצת המתנגדים. אלה כמובן לא עשויים עור אחד. יזמים מכאן, וירוקים משם. בעלי קרקע וארגונים חברתיים. כולם כולם, ניגשים לענין הזה ברגשות מעורבים. מחד, יש כאן הסדר ליצירת ומקסום תועלות ציבוריות. מאידך יש כאן הטבות ליזמים. מחד יש כאן עלויות, ספק לגיטימיות, מעבר לקבוע ביחס להיטלי השבחה, מאידך ניתנות בגינן זכויות. בקיצור, על משקל השאלה שכבר נשאלה באין ספור ורסיות בעבר, להתנגד או לא להתנגד זו השאלה?

הגורם המאותגר הרביעי הוא שר הפנים. יתערב או לא יתערב ? יפעיל סמכויות לפי סעיף 109, ככובעו כשומר סף חוקיות המינהל או לא יפעיל ?

ואחרונה חביבה היא מערכת המשפט. היא המאותגרת הגדולה מכולם. היא זו שתצטרך להכריע בשאלות המשפטיות שעולות מהוראות סעיף 3.1.3 לתוכנית. כשהענין הגיע לפתחה בענין לרמן, היא התחמקה מהכרעה  בשאלות אלה. נראה שכעת לא ניתן יהיה עוד להתחמק, וההכרעה תצטרך להתקבל.

עוד כשלושה שבועות יגיע המועד האחרון להגשת התנגדויות לתוכנית 5000. פעילים שונים, הן במרחב הציבורי והן במרחב הפרטי, מארגנים קבוצות של מתנגדים. לפחות על פי ההצהרות המוקדמות, שרמזים להם, כבר ראינו בעיתונים הכלכליים של סוף השבוע האחרון, המילה האחרונה בפרשת לרמן עוד לא נאמרה. 

מושכים את הסולם

"עיקרוו הסולם", הוא אחד העקרונות המרכזיים של החוק הבטל. כמו בכל סולם, גם בסולם ההררכי של התוכניות ניתן היה לעלות ולרדת. מחד, ככל שעלית בסולם התוכניות כך היה גובר חוזקה של התוכנית מקודמתה (תוכנית מתאר מחוזית חזקה מתוכנית מתאר מקומית וכך הלאה). מאידך, החוק בטל קבע כי בכל תוכנית ניתן לכלול הוראות מהסוג שניתן לכלול בתוכנית נמוכה ממנה בדרגה. כך למשל, בתוכנית מתאר ארצית ניתן היה לכלול הוראות של תוכנית מתאר מחוזית או מקומית ואף של תוכנית מפורטת. החוק החדש, משנה הסדר זה ובהיבט זה מושך את הסולם.

החוק החדש מבטל את התוכנית המחוזית, אך יוצר רובד תכנוני חדש ורב משמעות בדמותה של  "התוכנית הכוללנית". הועדה המחוזית היא זו שתאשר את התוכנית הכוללנית, ומטרתה, ליצור מסגרת תכנונית בראייה רחבה, כלל עירונית בדרך כלל. בגבולותיה בגדרותיה ומגבלותיה של התוכנית הכוללנית, תפעלנה הועדות המקומיות את הסמכויות הרחבות שהחוק החדש יעניק להן, ועל פיה יוכנו על ידי הועדות המקומיות, תוכניות הכוללות הוראות מפורטות.

החוק החדש מייחד סעיף מיוחד לשבירת עיקרון הסולם, כאשר הוא קובע סדרה של הוראות אשר אסור לכלול בתוכנית מתאר כוללנית. מנסחי החוק החדש מסבירים במפורש, בדברי ההסבר להצ"ח, כי החוק החדש קובע שורה של הוראות שעל פי מהותן הן הוראות שיש לכלול בתוכנית מפורטת, שאין להכלילן במסגרת התוכנית הכוללנית.

ההגיון החקיקתי ברור, ועל אף שהדברים לא נוסחו בצורה כזו, המטרה היא למנוע מהועדות המחוזיות להתעסק בהוראות בינוי בקביעת שטחי בניה למגרשים ספיצפיים, ועוד ענינים שמעסיקים כיום את הועדות המחוזיות, ויוצרים שם צוואר בקבוק. הכוונה הלא מוצהרת היא לפתוח צואר בקבוק זה, ולשחרר, במסגרות ברורות, סמכויות לועדות המקומיות. אלא שכאן אנו חוזרים לבעיית הסולם.

בעוד שבתוכניות כוללניות לא ניתן יהיה לכלול הוראות שבמהותן הן הוראות שצריכות להלל בתוכנית מפורטת, הרי שדוקא בתוכנית מתאר ארצית, שמעמדה חזק מזו של תוכנית כוללנית, ניתן לכלול הוראות מסוג זה. כלומר עלול להווצר מצב שבו צואר הבקבוק בועדות המחוזיות יעלה למעלה, למועצה הארצית. אמת נכון הדבר, הנגישות למועצה הארצית קטנה הרבה יותר, ולא כל בעל ענין יכול להגיש תוכנית לאישורה. אך מאידך גם על פי החוק החדש, עוד לפני שהממשלה הוסמכה להורות על הכנת תוכנית מתאר ארציות, כפי שמאפשר החוק החדש, החלה המועצה הארצית לדון בתוכניות הכוללות הוראות מפורטות, והטרנד הזה הלך וגבר בשנים האחרונות.

יש במוסדות התכנון נטייה טבעית לריכוז סמכויות. ההוראה בחוק החדש המחריגה את סמכות הועדה המחוזית לדון בהוראות מפורטת בתוכנית מתאר כוללנית היא הראייה לכך. הקושי הוא שבהעדר הוראה דומה עלולה נטייה זו לרכוזיות לבוא לידי ביטוי בהכנת תוכניות מתאר ארציות, ולהווצרות צואר בקבוק שם.

אם כך יאושר החוק החדש, תצטרך המועצה הארצית להזהיר את עצמה לפני השימוש בסולם כי היא עלולה ליפול.