תל אביב וכל השאר

לפני ימים אחדים פרסמנו כאן פוסט העוסק בסמכויות התכנון של הועדות המקומיות על פי הצעת החוק לתיקון 102 בחוק התכנון והבניה. לפוסט צרפנו טבלה, המכילה פירוט והשוואה של סמכויות התכנון של הועדות המקומיות. כפי שודאי שמתם לב, מעיון בטבלה (ואם לא שמתם לב אתם מוזמנים לחזור ולעיין בה על ידי לחיצה כאן) התיקון לחוק יוצר אבחנות חדשות.

התיקון מכיר בכך, שלא דומה ועדה מקומית אחת לאחרת. מבחינת התיקון זוהי פריצת דרך ענקית. סוג של נסיון של המחוקק להדביק את קצב ההתקדמות של המציאות התכנונית. לא יהיה מי שיחלוק שועדה מקומית תל אביב, אינה דומה לועדה מקומית שקמים, (ואל תיעלבו שם בשקמים...), וכבר מזמן הגיעה העת להתייחס לועדות לא רק על פי מיקומן ההררכי, אלא גם על פי מיקומן האיכותי.

התיקון לחוק יוצר חלוקה רוחבית בין שלושה סוגים של ועדות מקומיות. "ועדה מקומית", "ועדה מקומית עצמאית" ו"ועדה מקומית מיוחדת".

ההבדל בין הועדות המקומיות השונות הוא בהיקף הסמכויות שניתן להן. סמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית" רחבות מסמכויות "ועדה מקומית", וסמכויותיה של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת", רחבות מאלה של "ועדה מקומית עצמאית".

התיקון לחוק אינו קובע קריטריונים על פיהם ועדה מקומית תחשב כועדה מקומית עצמאית או כועדה מקומית עצמאית מיוחדת. התיקון גם לא קובע כי קביעה כאמור תעשה בתקנות. התיקון מותיר את הסמכת הועדות לשיקול הדעת של שר הפנים, לאחר קבלות חוות דעת מראש מינהל התכנון ומהיועץ המשפטי לממשלה, ולאחר שנוכח כי הועדה המקומית הקונקרטית מקיימת סמכויות רישוי, תכנון ואכיפה, ראויות, המתאימות להיקף הסמכויות המוענק לכל אחד מסוגי הועדות.

כלומר, אם שר הפנים יחשוב, על פי שיקול דעתו, כי ועדה מקומית מסוימת יכולה לקבל את הסמכויות שהחוק החדש קובע לועדה מקומית עצמאית, הוא רשאי לתת לה הסמכה להשתמש בסמכויות אלה, וכמובן גם לגרוע אותן, בהתקיים תנאים הפוכים. המבחן הוא "מבחן היכולת המקצועית".

אין ספק "שמבחן היכולת המקצועית", הוא מבחן ראוי להענקת סמכויות תכנון, אבל אנחנו הוספנו ושאלנו את עצמנו, אם כך, מדוע בכלל ליצור את האבחנה בין סוגי ועדות שונות כפי שמציע התיקון? מדוע לא לקבוע כי שר הפנים רשאי לגזור את כל אחת מסמכויות התכנון של הועדה המחוזית (למעט אלה להן השפעה מרחבית) ולהסמיך ועדה מקומית להשתמש בהן, בהתקיים מבחן היכולת המקצועית?

קחו כדוגמה את הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב. מדובר אומנם במוסד תכנון מקומי, אבל אין ספק שמדובר בגוף ראוי, בעל אג'נדה תכנונית, מסורת, כח אדם מעולה, ותקציבי תכנון ופיתוח העולים על אלה של הועדה המחוזית. מדוע להגביל גוף כזה, שאין ספק כי הוא עומד ויעמוד ב"במחן היכולת המקצועית", לסד הסמכויות של "ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" ? מדוע לא לשחרר אותו  לדרכו התכנונית?

אומנם התיקון לחוק משפר ומיעל את המצב אבל מבחינה עקרונית הוא מגיע רק כדי מחצית הדרך. הוא יוצר אבחנה איכותית בין ועדות מקומיות, ומעניק סמכויות רחבות יותר לאלה האיכותיות, אך מאידך, מגביל ויוצר סטנדרט אחיד ושבלונות קבועות של סמכויות, שאינן ורסטיליות מספיק כדי להחיל את מגוון הועדות המקומיות והשונות שביניהן. סד הסמכויות יוסיף ויוליד התדיינויות אין סוף על היקפן, ומירוץ הסמכויות בין משרד הפנים והועדות המקומיות עשוי שלא להסתיים גם לאחר התיקון. הסמכת שר הפנים, ומערך הענקת סמכויות גמיש יותר, היו מסייעים לייעול והאצת הליכים.

אשר על כן:

במבחן הביזור: הציון לאבחנה בין הועדות המקומיות והענקת סמכויות רחבות יותר עלפי איכות הועדה, הוא "רק" 8, משום שניתן היה ללכת עוד קצת הלאה...

במבחן ההאצה: כנ"ל, והוסיפו לכך את החשש שסד הסמכויות יצור מאבקים משפטיים על פרשנות ההיקף הסמכות, דבר שיגרום לעיכובים לא מעטים ביישום החוק החדש.

פרגון

במקביל לתהליכי החקיקה של תיקון 102, נערך משרד הפנים להטמעתו. זה לא פשוט. מעבר לנו, צרכני התכנון, מערכת התכנון עצמה צריכה לשנות הרגלים של שנים ארוכות, וככל שתהליך ההטמעה שם יהיה פשוט יותר, כך סיכוייו של התיקון להקלט יהיו גדולים יותר.

בהקשר זה צריך לפרגן למשרד הפנים.

באתר המשרד מלווה תהליך החקיקה בחומר תומך, הכולל את ההחלטות השונות, את פירוט תהליך החקיקה, והסברים באשר לחוק מטרתו, והשינויים המרכזיים והבולטים בו.

שתי מצגות שהוכנו על ידי המשרד ופורסמו באתר משרד הפנים, מסבירות בצורה ידידותית ובהירה את השינויים שבמרכז התיקון לחוק. המצגת הראשונה עוסקת בתיאור סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות, ואילו המצגת השניה מסבירה את תהליך הרישוי החדש. על ידי לחיצה על השורות המודגשות תוכלו לעבור אל אתר משרד הפנים או להכנס במישרין למצגות שנערכו על ידו, ובאמצעותן ללמוד במהירות ובקלות על סמכויות התכנון החדשות של הועדות המקומיות השונות ועל תהליך הרישוי החדש.

מדד ההאצה: המצגות שפרסם משרד הפנים מקבלות את הציון 10 במדד ההאצה. תרומתן לקליטת החוק תהיה חשובה ומרכזית , ובכך יהיה כדי לזרז ולייעל את קליטתו ויישומו.

המדריך המלא לוועדות המקומיות

החלוקה הקלאסית של ועדות מקומיות הייתה חלוקה גאוגרפית. חלוקה אופקית. לכל הועדות המקומיות היו סמכויות זהות, והשוני ביניהן היה בתחום התפרשותן הגאוגרפי.

באופן גס, הכרנו שלושה סוגי ועדות מקומיות:

* ועדה לפי סעיף 18 - שהיא ועדה במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד.

* ועדה לפי סעיף 19 - שהיא ועדה במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת.

* ועדה לפי סעיף 12 - שהיא ועדה שאיננה בתחום אחד ממרחבי התכנון הנ"ל.

תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, מוסיף מימד נוסף לחלוקה הקלאסית האמורה. על החלוקה המוכרת של ועדות מקומיות, האופקית/הגיאוגרפית, מוסיף התיקון חלוקה אנכית, שעניינה בהגדרת סמכויות שונות, לועדות שונות.

התיקון יוצר למעשה חלוקה אנכית של ועדות מקומיות לארבעה סוגים:

* ועדה רגילה - שלה מוקנות סמכויות התכנון המכרות ביחס לתוכנית בסמכות ועדה מקומית, כפי שתוקנו והורחבו.

* ועדה מקומית עצמאית - שלה מוקנות כל הסמכויות של ועדה מקומית רגילה בצירוף סמכויות יחודיות רק לה.

* ועדה מקומית עצמאית מיוחדת - שלה מוקנות כל הסמכויות של שתי קודמותיה ובנוסף להן סמכויות לאשר תוכניות פינוי בינוי ותוכניות של התחדשות עירונית.

* ועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת עם תוכנית כוללנית - שלה מוקנות סמכויות להכין תוכניות מקומיות ומפורטות, ובלבד שאלה תואמות את התכנית הכוללנית, בתוספת כמה הרחבות מעבר לכך. (תוכנית כוללנית היא תוכנית החלה על כל או על מרבית תחום הרשות המקומית).

ועדה מקומית לפי סעיף 19 יכולה להיות ועדה מקומית עצמאית, ממש כמו שועדה מקומית לפי סעיף 18 יכולה להיות "רק" ועדה רגילה. 

הסיווג נעשה על פי החלטה של שר הפנים, על בסיס קריטריון אחד, הוא קריטריון האיכות. ככל ששר הפנים השתכנע שהועדה מקיימת מערכות תכנון, רישוי ואכיפה טובות יותר, כך גדל הסיכוי שיתקבל אישורו  להסמכת הועדה כועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת.

אבל - המעמד של ועדה מקומית כעצמאית הוא מעמד זמני. ועדה כזו חייבת להגיש תוכנית מתאר כוללנית תוך 5 שנים, על מנת לשמר את מעמדה, שאם לא כך תחזור להיות ועדה מקומית רגילה.

הסמכויות האנכיות מייצרות שאלות מעניינות. תארו לעצמכם שהייתי אומר לכם שתושב אשקלון זכאי לקבל פחות שירותים ציבוריים מחברו, תושב חדרה, רק בגלל מקום מגוריו. מן הסתם, הייתם חשים אי נוחות, אם לא מתקוממים על כך.

עכשיו מה דעתכם על הדוגמה הבא:

למשה היזם יש מגרש באשקלון וליעקב, שאף הוא יזם, יש מגרש בחדרה. כל אחד מהם יוזם תוכנית. אשקלון היא ועדה מקומית רגילה (ור"ל) ואילו חדרה היא ועדה מקומית עצמאית מיוחדת (וע"מ). מכאן שלחדרה יש יותר סמכויות תכנון מאשר לאשקלון. התוצאה היא שליעקב יש יתרון על משה, שיאלץ לקיים את הדיון בועדה המחוזית. מדוע משה זכאי לקבל שרותים ציבוריים מופחתים, רק משום שבמקרה המגרש שלו מצוי במרחב תכנון שבו הועדה המקומית לא השכילה "לייצר", מערכת תכנון יעילה ? 

על כוונות ומעשים

תיקון 102 מזמן שינויים בהרכב הועדות המקומיות. אחד המרכזיים שבהם הוא מינוי של שני נציגים בעלי דעה מייעצת, שימנה שר הפנים, ויהיו בעלי השכלה ונסיון בתחום התכנון והבניה. בדברי ההסבר להצעת החוק מסבירים לנו כי מינוי הנציגים דרוש "כדי להגביר את מקצועיות עבודתן של הועדות המקומיות ושקיפות פעולתן".

כנגד ההצעה להוסיף לועדות המקומיות שני נציגים בעלי דעה מייעצת, יצאנו בפוסט קודם שפורסם כאן.  חשבנו שעיקרון היציגות של הועדה המקומית, חשוב יותר מהוספת כלי פיקוח נוסף על פעילות הועדות המקומיות, כאשר ממילא קימים ומתווספים לא מעט כלי פיקוח אחרים על פעילותן.

היום אנחנו רוצים לצאת בצפירת הרגעה. זה לא בהכרח יקרה. מסתבר שלא בכל ועדה ימונו נציגי ציבור. איך אנחנו יודעים? פשוט מאד זה כתוב בהצעת החוק.

הסיפור הוא כזה:

כאמור, הצורך במינוי נציגי ציבור הוא על מנת להגביר את מקצועיותן. לכן, הצעת החוק מוסיפה את סעיף 31א (א), לחוק החדש בו יקבע כי כי תנאי להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, הוא כהונה של נציג אחד לפחות בעל דעה מייעצת. כלומר מתוך הכתוב אתה מבין, כי יתכן מצב שבו, למרות השינוי בחוק, למרות ההסבר המלומד על הצורך במינוי נציגים בעלי דעה מייעצת, למרות שאת הנציגים צריך למנות שר הפנים ולא אחר, ומינויים לא תלוי ברצונה של הועדה, למרות שהועדה המקומית תקבל שיפוי על עלות שכרם של המציגים, למרות כל אלה צופה חוק מצב שבו לא  בהכרח יכהנו נציגים בעלי דעה מייעצת בועדה המקומית.

זאת ועוד, כאשר הינך ממשיך וקורא את הצעת החוק אתה לומד כי בעצם התנאי המקל אשר הציב המחוקק להסמכת ועדה מקומית כועדה מקומית עצמאית, והוא כהונה של "רק" נציג אחד בעל דעה מייעצת בועדה המקומית כתנאי להסמכתה, הוא לא בדיוק עניין שבחובה. סעיף 31א(ב)(2), קובע כי למרות שנקבע תנאי כאמור, רשאי שר הפנים, מטעמים מיוחדים, להסמיך ועדה מקומית, גם אם לא מכהן בה אפילו נציג אחד בעל דעה מייעצת.

ואנו שואלים מה הועילו חכמים בתקנתם? אם סוגית הפיקוח על ועדות מקומיות, חשובה כל כל עד כדי פגיעה בעיקרון היציגות הקונסטיטוציוני של ועדות מקומיות, אז לכו על זה עד הסוף, וקבעו את עניין ההסמכה כענין שבחובה, ללא סטיות ממנו. אם הוא לא כל כל חשוב, עד שאפילו החוק החדש מניח שיתכן והוא לא יקוים, עזבו אותו ומחקו את הרעיון מהצעת החוק. הסתפקו בכלי הפיקוח האחרים המצויים בחוק. 

מדד ההאצה: ההתעסקות בסוגיית מינויים או אי מינויים של נציגי ציבור, וההשפעה שיש לשאלות אלה על שאלות הסמכות, תגרום ללא מעט מחלוקות ועיכובים בהליכי התכנון, ולכן, גם מטעם זה, יש לבטח מנגנון מסורבל זה. שאלות כמו מדוע בועדה מקומית מסוימת מונו נציגי ציבור והאחרת לא מונו יעסיקו את בתי המשפט לחינם וללא כל צורך. הציון הוא על כן 2 במדד ההאצה.

מדד הביזור: כאשר עסקנו במינוי נציגי ציבור לועדות המקומיות, אמרנו כי מינוי נציגים לועדות המקומיות, יוצר "ביזור למראית עין", ו"הענקנו", לתיקון את המיון 2 במדד הביזור. אבל, כאשר אנו מבינים, מתוך הצעת החוק עצמה, כי יש סיכוי גדול שבפועל נציגים כאלה לא ימונו, ובפועל העצמאות של הועדות המקומיות תשמר, אנו מעלים את הציון במדד הביזור, מ 2 ל 4.