נוסיפה קיסם למדורה

על רקע המתח בין התכנון הארצי לבין התכנון המקומי, אושר בימים האחרונים תיקון לחוק התכנון והבניה, המאפשר לועדות מחוזיות להכין תוכניות לגבי מרחבי תכנון מקומיים.

משמעות הדברים הינה, שרשות מקומית "סוררת", כלומר כזו, שלא תהייה מוכנה להוסיף יח"ד לתחומה, תיאלץ לקבל תכתיבים של השלטון המרכזי, באמצעות תוכניות מתאר מקומיות שיאושרו בעיר כנגד רצונה של העיר עצמה.

עד היום קבע חוק התכנון והבניה, כי "משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה הוא בפיתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן – מגיש התכנית)", הם הרשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת.

במסגרת תיקון 118 לחוק התכנון והבניה, הוספה גם הועדה המחוזית לרשימת המוסמכים להגיש תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, וכך נקבע: "ועדה מחוזית רשאית להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, שהן בסמכות ועדה מחוזית, אם התקיים אחד מאלה:......." הסעיף מונה מספר תנאים להפעלת הסמכות. לעניננו, מעניין התנאי הבא שבסעיף 62 א (ב3)(3) (ב) לחוק: "(ב)   הוועדה המחוזית הודיעה לוועדה המקומית על כוונתה להגיש תכנית, ככל שלא תוגש על ידה תכנית בשטח האמור בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בהחלטת הוועדה המחוזית, והוועדה המקומית לא הגישה תכנית כאמור בתוך אותו פרק הזמן".

אפשר להניח כי המקרים בהם הועדה המחוזית תוציא כסף מתקציבה להכין תוכנית, יהיו נדירים (למרות שבמקרים כאלה, בטח יופעל סעיף 69(12) לחוק). לכן, עיקר חשיבותו של הסעיף, בכך שהוא סוג של אקדח מאיים על הרשויות המקומיות לפיו, אם לא תתכננו, אנחנו נתכנן בעבורכם, ותאמינו לנו, זה יעלה לכם יותר.

המאבק הזה הופך להיות מעניין, משום שלמאבק, שבין השלטון המרכזי לזה המקומי, נכנס, ממש בימים שבהם פורסם התיקון לחוק, מוקד כח שלישי, של התארגנות תושבים, חוצה ישובים. ועד הועדים הזה, המובל על ידי אד' אורנה אנג'ל, מירית שקד ואח', הצהיר שמטרתו המוצהרת להיאבק בתוכניות הבנייה הממשלתיות. על פי התקשורת, מונה ההתארגנות כבר 25 ישובים, ואם הועד הזה, לא יתמסמס, כדרכם של מרבית ועדי הפעולה, בשל מחלוקות פנימיות ו/או קשיים תקציביים, הוא יכול להיות גורם רלוונטי במאבקים אלה, בדרך לאיזון חדש שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

אין חדש תחת השמש

מה המשותף להרצליה, רמת השרון, מטה יהודה ואופקים ?

אם לא ניחשתם, אתם מוזמנים ללחוץ על שמות הישובים שפרטנו. או אז תופנו לתקנונים של תכניות המתאר של הישובים האלה, ואולי תופתעו לגלות, שלכל הישובים האלה, יש תקנונים דומים של תכנית מתאר, לכל תחום הישוב. בחלק מהמקרים התקנונים כל כך דומים, עד כדי כך שנדמה שהם הועתקו אלה מאלה. אם תהיו ממש שקדנים, ותחפשו במאגרי המידע השונים, תמצאו שגם לישובים נוספים יש תכניות שתקנוניהן דומים, שלא לומר זהים, לתקנונים של הישובים הנ"ל.

מדוע נזכרנו בכל אלה ?

משום שכמאמר השיר, הגלגל מסתובב לו, ועכשיו תכניות המתאר הכוללות/כלליות/כוללניות, למעלה, ואילו התכניות הנקודתיות, למטה מאד למטה.

ראשית בוודאי זכורה לכם הרפורמה בחוק התכנון והבניה, שנתנה לבלוג הזה את שמו, היא "רפורמת המרפסות". שם ניתן מקום נרחב לתכניות מתאר כוללניות, שנועדו לאפשר העברת סמכויות תכנון לועדות המקומיות. הרפורמה לא התקבלה, אבל הביטוי "תכניות מתאר כוללניות", נשתמר, לפחות באתר האינטרנט של משרד הפנים, שמפרט את המתווה להכנת תכניות שכאלה.

שנית, מוכרות לכם הוראות 62א(ג) המעודדת ועדות מקומיות לאשר תכנית מתאר מקומית לכלל שטח הישוב כתנאי לקבלת סמכויות תכנון נוספות.

ולבסוף, אם תעיינו בהחלטות של הועדות המחוזיות השונות, תמצאו מספר בלתי סופי של החלטות שבהן מעקבות ועדות מחוזיות תכנון נקודתי, עד להשלמתו של תכנון כולל.

במרבית המקרים תכנון כולל הוא חשוב וטוב, אבל, על רקע התכניות הדומות שהצגנו לעיל, צדה את עינינו, באתר האינטרנט של משרד הפנים, בפרק שעוסק בהכנת תכניות מתאר כוללניות לישובים, האמירה לפיה:

 "כחלק מחשיבה מחודשת אודות אופיין הרצוי, מטרותיהן ועקרונותיהן של תכניות המתאר, גובשה תפיסה תכנונית חדשה                  באשר לדמותה של תכנית מתאר לישוב. תפיסה זו עוגנה בטיוטת מתווה, שמטרתו להוות כלי עבודה למתכננים ומוסדות התכנון."

שימו לב לניסוח - "חשיבה מחודשת".

הוא שאמרנו, איך שגלגל מסתובב לו. פעם חשבנו כך, אחר כך אחרת, והנה אנחנו חושבים מחדש את מחשבותינו הקודמות.

כך או כך, אם תעיינו במתווה החדש המוצע להכנת תכניות מתאר כוללניות אל מול תכניות המתאר הישנות והדומות זו לזו, אותן הצגנו כדוגמה, תגלו שאין הבדלים מהותיים ביניהן. תגלו שכבר מזמן היה מי שחשב שנכון להכין תכנית מתאר כוללת לכל תחום ישוב. תגלו שאותו "מישהו", הפיץ "מודל" של נוסח ראוי לתכניות שכאלה, ותגלו שהיו מי שהעתיקו, יישמו,  והחילו את התכניות ברשויות השונות. נכון האריזה של התכניות שונה (לא היה אז מבא"ת), דרכי ההפצה שונות, (כן גם על אינטרנט לא ידעו לחלום) אבל, ובזה העיקר, התכנים דומים, מה שמלמד שבהקשר זה אין חדש תחת השמש. 

שלט שלט תרדוף.

אי אפשר להתעלם ממגדל עתידים. הנוסעים בכביש 4 או בכביש 5, בואכה צומת מורשה, זוכים לראות את המבנה המיוחד שלו, שילוב בין קוי אורך לקוי רוחב, המקבלים הדגשה מיוחדת בלילה כשהמגדל כולו מואר. הוא נמצא שם בקצה העיר, חריג לכאורה לסביבבתו, ענק בין גמדים.

כבר תקופה ארוכה אני מבקש לכתוב על המגדל הזה, והתלבטתי, משום שבשלבי ההתנגדות לבנין ייצגתי את יזמיו. אבל השבוע, כשנפטר אדריכל משה זרחי ז״ל, שבבית מדרשו תוכנן המגדל, החלטתי שזהו המועד האחרון כמעט, להסתייג מהתוצאה הסופית. 

כמו שהבנתם מהפתיח. אני לא מסתייג מהתכנון של הבנין. אני חושב שזו אדריכלות במיטבה, אם כי זה כמובן ענין של טעם אישי ויש שיחשבו אחרת. אני גם לא מסתייג, כמו אחרים, מתכנון העיר שמיקם, כך נדמה מגדל תמיר כל כך, בסביבה של בנייה נמוכה יחסית. להיפך. הבנין הוא דוגמה כיצד מתכננים לנדמרק אדריכלי, שעיצובו הייחודי, הוא שמקנה לו את ״הזכות״ להיות שושנה בין החוחים, וסוג של הודעה לכל הנוסעים בדרך, הנה דעו לכם שהגעתם לכרך הגדול. 

ובכל זאת רציתי להסתייג. רציתי להסתייג משום שמישהו הפך את הבנין המיוחד הזה לסוג של עמוד עליו תלויים שלטי פרסום ענקיים של כל מיני חברות שהקימו בבנין את משכנן, כמו כלל וכמו citybank  ואולי גם אחרות. חברות אלה, יש להניח שבאישור בעלי הבנין וכנגד תמורה הולמת, מיקמו בקצה הבנין שלטי ניאון ענקיים, החורגים מקוי המתאר של הבנין, ואני משוכנע שגם מתוכניות העיצוב הארכיטקטוני שלו. שילוט כזה הוא פגיעה במרחב הציבורי, ובשבוע בו נפטר האדריכל משה זרחי, תהייה זו מחווה נאה להחזיר לבנין את התכנון המקורי שלו, ולהסתפק בשלטים צנועים יותר שלא ״יגנבו״ מהבניין את הצגה שהוא יודע לתת. 

  

תחי המהפכה

אחת מהבשורות הרבות של תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, הייתה ההכרה בזכותו של בעל עניין בקרקע ליזום תוכניות בניין עיר מקומית על הקרקע בה יש לו עניין. בשורה זו היתה לא פחות מאשר מהפכה בתפיסת העולם התכנונית, מהפכה אותה צריך להסביר.

עד השינוי בחוק ב 1995, הסמכות ליזום תוכניות בניין עיר מקומיות הייתה רק של גורמים ציבוריים ובכללם, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וועדות מקומיות. בפועל, היזמים הפרטיים, היו אז, וכך גם היום, הגורם המניע של גלגלי התכנון, אלא שהם עצמם לא היו מוסמכים להגיש תכניות. כתוצאה מכך, כדי ליזום תכניות, נזקקו היזמים לחסדיהן של הרשויות המקומיות ו/או הועדות המקומיות. זו תוצאה משחיתה. היא יוצרת פרוטקציוניזם, היא מפלה ומסייעת "למקורבים", היא מהווה מצע נוח לשחיתות, והיא גורמת לסחבת. בהקשר זה, לא למיותר לציין, את חוק המקרקעין, ואת זכותו הבלתי מופרעת, הכמעט קדושה, של כל בעל זכות במקרקעין במשותף, לפרק בכל עת את השיתוף. זכות זו נקבעה מתוך מטרה לאפשר את הניצול והשימוש במקרקעין באופן יעיל. הענקת הזכות לכל "בעל עניין בקרקע" ליזום תוכנית הייתה איפה, מהלך משלים, שתרם ל"הרמוניה החקיקתית", שגם בה דובר רבות באותם שנים.

המונח "בעל עניין", לא זכה להגדרה, בחוק, ולא בכדי. זהו " מונח שסתום ", שנכלל בחוק על מנת שפרשנים יתנו לו תוכן על פי תכליתו, ובנסיבות המשתנות של יישום החוק. מה שברור הוא שהמונח "בעל עניין בקרקע" רחב מ"בעל קרקע" שהוגדר בחוק, או אף מ"בעל זכות בקרקע". הוא דורש זיקה לקרקע, ולטעמי, על רקע תכלית חקיקתו, וכלל האמור לעייל, נכון היה לפרשו, כעל "זיקת הנאה מהקרקע המתוכננת". במילים אחרות, לדעתי, כל מי שרשאי, להנות מפירות התכנון, הרי הוא בעל עניין, וזכאי ליזום תוכנית.

השינוי בחוק ב 1995, גרם לנחשול אדיר של תוכניות, מצד בעלי עניין, שרק הוכיח עד כמה היה נחוץ ונדרש השינוי החקיקתי בתחום זה. אלא שאז, כמו ביחס לחידושים רבים וטובים אחרים של תיקון 43 לחוק, נעמדו אנשי משרד הפנים על רגליים אחוריות, והעניקו למושג "בעל עניין" פרשנות מצמצמת להפליא, "והצליחו" להחזיר את הצוואר לבקבוק. כך,  בתהליך איטי אך עקבי, הקשה משרד הפנים על בעלי ענין להגיש תכניות, ובמשך השנים שחלפו אימץ המשרד תפיסה תכנונית לפיה יוזמי תוכניות נאלצים, כיום להראות שיש להם זכות מהותית בכלל הקרקע המשתתפת בתוכנית. התוצאה מכך, היא שבעלי עניין בקרקע,שוב נקלעו לסרבול ממשי בהכנת תוכניות, נאלצים להשלים עם  דרישות סחטניות מצד שותפיהם לקרקע, וחמור מכל אלה, עליהם לשוב ולחזר על פתחיהן של הועדות המקומיות, על כל הקשיים הכרוכים בכך, עליהם כבר הצבענו.

כל ההקדמה הארוכה הזו נועדה על מנת לבשר כי החוק החדש, תוקע מסמר אחרון בארון המתים של "בעלי העניין". סעיף 177 (ג) להצעת החוק מגדיר "בעל עניין", ומעגן את הפרשנות המצרה למונח זה, כפי שהתגבשה במשך השנים על ידי משרד הפנים. חבל. יש לזכור כי התועלת מפרשנות רחבה של המונה  "בעל עניין", גדולה מנזקה האפשרי. פרשנות רחבה של המונח אינה פוגעת בצדדים שלישיים, מאחר והזכות ליזום תכנית, אין פרושה שהתכנית תאושר. הזכות קיימת רק לגבי תוכניות מקומיות, הכפופות לתכניות כוללניות, ולכן אין בה כדי לפגוע באינטרסים של שימור והגנה על שטחים ירוקים. הזכות כפופה לשיקול דעת מוחלט של מוסדות התכנון עצמם, בהליכי התכנון שיתקיימו לכשתופעל הזכות, אך היא מאידך מאפשרת שקיפות, מונעת אפלייה, יוצרת הזדמנויות שוות, מקדמת צדק חלוקתי, ותורמת לניצול יעיל של מקרקעין.

לא נותר לנו אלא לקרוא – תחי המהפכה.

.

ועדה אחת תוכנית אחת

 אחת מסיסמאות השווק של הרפורמה בחוק התכנון והבניה היא " ועדה אחת  - תוכנית אחת". מטרתה להראות כיצד יתיעלו הליכי התכנון. מעתה ואילך, לא ייאלצו לנדוד יזמים מועדה לועדה, בנסיון ארוך שנים לאשר תוכנית אחת – יתכן. בכל מקרה אנחנו ננתק את המונח מהקשרו, נחתוך אותו במחציתו, ונשאל, האומנם תוכנית אחת ?

עד היום הכרנו את "תוכנית המתאר הארצית", שהוותה כלי קיבול לשורה ארוכה של הסדרים, בנושאים שונים, כוללניים או מפורטים, רחבים או מסוימים, לכל שטח המדינה או לחלקים קטנים ממנה – לא עוד. מעתה, בנוסף לתוכנית המתאר הארצית, יכיר החוק החדש גם "בתוכנית מתאר ארצית מפורטת", "בתוכנית מתאר ארצית לתשתיות", ב"תוכנית מתאר ארצית למתקנים בטחוניים", ועל מנת ליצור נוסח אחיד לכל הבלאגן הזה, חיבים ליצור סוג נוסף של תוכניות מתאר ארציות, הוא "תוכנית מתאר ארצית - נוסח מאוחד". 

בצד תוכניות המתאר הארציות, נכיר גם את אלה:

1. תוכנית מקומית כוללנית.
2. תוכנית מתאר מקומית בסמכות מחוזית.
3. תוכנית בעלת חשיבות לאומית.
4. תוכנית מתאר מקומית למיתקנים בטחוניים.
5. תוכנית מתאר מקומית לתשתיות.
6. תוכנית מתאר מקומית לרישום שיכונים ציבוריים.
7. תוכנית מתאר מקומית נוסח מאוחד.
8. תוכנית מתאר מקומית בסמכות ועדה מקומית שהוסמכה.
9. תוכנית מתאר מקומית בסמכות ועדה מקומית שלא הוסמכה.
10. תוכנית איחוד וחלוקה.

ואולי יש עוד תוכניות, שאותן צריך לדוג מבין סעיפי החוק.....

ברשימה לא מצאתם את תוכנית המתאר המחוזית, שגם ביטולה היווה את אחת הססמאות שליוו את תהליך הכנת החוק. אבל – האם היא באמת תיעלם מהעולם התכנוני? לא בטוח. ראו את סעיף 226 (ב), להצ"ח, שקובע כי תוכניות מחוזיות שאושרו, יהיו עדיפות על פני כל תוכנית אחרת, למעט ארצית.

למרות הרשימה המרשימה, חיבים להודות על האמת, מבחינה מעשית יש ברשימות הללו, מעט חידושים. הפסיקה ממילא הכירה בתוכניות מתאר ארציות ברמה מפורטת, (ראו רק לאחרונה את תמ"א 10 /ד'/ 10 ), ותוכניות מתאר ארצית לתשתיות מחליפות את התת"לים, שהיו ממילא ברמה של תוכנית מתאר ארצית. כך גם לגבי הרשימה המכובדת של תוכניות המתאר המקומיות לסוגיהן.

הקושי שמציב החוק החדש וריבוי סוגי התוכניות, הוא בסרבול שיוצרת האבחנה בין סוגי התוכניות, ובעיקר במשמעות שיש להגדרות השונות לגבי האופן שבו יאושרו התוכניות. על כך בהזדמנות אחרת.