על צפיפות ותשתיות ציבוריות עירוניות

1.           בפסק הדין בעניין דני אלוני ואח' נ. ועדת העררים, שנפסק לאחרונה, עורך בית המשפט דיון ארוך בסוגיית הצפיפות העירונית.

בעתירה, שלמען הגילוי הנאות, הובלה על ידי הח"מ, מנתח בית המשפט באריכות את מדיניות הציפוף הארצית, ומגיע למסקנה כי זו נבחנה ויושמה כהלכה, לפיכך הוא מוצא לנכון מטעמים אלה (ואף אחרים) לדחות את העתירה.

יש לשבח את בית המשפט על עצם נכונותו להיכנס לסוגיות "התכנוניות" שעלו בעתירה ואף עשיתי זאת בפומבי, על אף שבית המשפט החמיץ, לדעתי הלא אובייקטיבית, את הטיעון המרכזי של העותרים בהקשר זה.

אינני יודע אם על פסק הדין יוגש ערעור, אבל למרות זאת בחרתי לשתף, את מעט הקוראים של הבלוג, באחת הסוגיות שהועלו בהרחבה בסיכומי העותרים, ושלא מצאו ביטוי, מספק, בדיו בפסק הדין עצמו.

כוונתי ליחס שבין צפיפות ותשתיות ציבוריות עירוניות

2.           אחד הכלים אותם הפעילה המדינה במאבקה (הלא מוצלח) כנגד מחירי הדיור הגבוהים, היה הכלי של הסכמי הגג. הטעם לכך ברור. למדינה היה ברור שלא ניתן להגדיל את הצע המגורים, מבלי לממן את התשתיות הציבוריות הכרוכות בכך. למדינה ברור שלרשויות מקומיות (למעט אולי במדינת תל-אביב), אין, מתוך תקציבי הפיתוח שלהם, ומתוך היטלי הפתוח שהן גובות, את היכולת לממן את כלל התשתיות הציבוריות העירוניות הנדרשות בזמן אמיתי כדי להבטיח את הקמתן של שכונות המגורים, "המיוצרות", בהמוניהן, על ידי מכונת התכנון של הותמ"ל. לכן, ברור שכדי לצופף את מרכזי הערים צריכה המדינה להסדיר את מימון התשתיות. לכן הסכמי הגג. כאן בדיוק נשאלת השאלה, כיצד מגדילים את הציפוף, ללא הסכמי גג ? מבלי שהמדינה מבטיחה את הקמת התשתיות הציבוריות העירוניות, ביחס לתוכניות מתאר מקומיות מפורטות שהיא כופה באמצעות הועדות המחוזיות על רשויות מקומיות ?

יודגש, אינני מדבר על תכנון פרוגרמטי. כאן יש להניח שהדברים נעשים. אני מדבר על מימון ויישום הפרוגרמה.

במילים אחרות, איך מוסדות התכנון ששוקלים שיקולים תכנוניים, יודעים להבטיח, שכל יחידת מגורים מתוכננת פוגשת לעת השלמתה את בית הספר המתאים, תשתיות הביוב, והגן הציבורי?

3.           תמ"א 35, מסמך העל לעניין מדיניות הצפיפות הארצית, קובעת ערכי צפיפות מינימליים, אך אינה קובעת ערכי צפיפות מקסימאליים. האם משמעות הדבר הינה ש"השמים הם הגבול"? האם בהעדר מגבלה מקסימלית לצפיפות ניתן על כל חלקה פנויה, בעידן שלאחר תיקון תמ"א 35, לתכנן מגדלים שראשם בשמיים, ללא כל הגבלה על מספר יחידות הדיור? כמובן שלא.

תמ"א 35, אינה קובעת את לוחות הזמנים להגדלת הצפיפות, ואינה קובעת כי יש להגדיל צפיפות ללא תכנון. לא ניתן לאתר בתמ"א 35 ולו הוראה אחת לפיה, מעתה ואילך, חובה, בכל חלקת קרקע פנויה המצויה בעיר פלונית, להעמיס יחידות דיור לרוב, ללא ראייה כוללת.

4.           המגבלה על הצפיפות נובעת מפרמטר אחד פשוט – כושר הנשיאה של התשתיות

כושר הנשיאה של קרקע פלונית מוגבל בקיומן של תשתיות פיסיות, דוגמת כבישים, מט"שים, שטחי ציבור, מבני ציבור ושטחים פתוחים. כושר הנשיאה תלוי גם ביכולותיה של הרשות המקומית לייצר מקורות הכנסה משטחי תעסוקה, על מנת לתמוך בתוספת התשתיות הנדרשת, להקימן ולתחזקן ברמה סבירה ובהתאם לכל דין. הוא גם תלוי בשווי הקרקע בישוב ובהכנסות מהיטלי השבחה, הנגזרים אף מסוג הבעלות על הקרקע.

5.           מאחר ולעיר נתונה או ליישוב נתון אין יכולת לסלול כמות בלתי מוגבלת של כבישים, להקצות כמות בלתי מוגבלת של שטחים פתוחים לרווחת הציבור וכן הלאה – הרי שתשתיות ציבוריות, לרבות יכולת הקמתן ותחזוקתן, הן משאב ציבורי מוגבל אשר יש לחלקו בין חברי הקבוצה הנתונה, קבוצת התושבים החיה בעיר.

חלוקה זו צריכה להיעשות לא בשיטה של "כל הקודם זוכה", אלא בשיטה של צדק חלוקתי. אשר לגביו נפסק בבג"צ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25:

"עניינו של ערך זה בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים, חברתיים ואחרים. החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית, אשר בסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים.

[...]

הערך של צדק חלוקתי הינו ערך כבד משקל, אשר כל רשות מינהלית חייבת לתת לו משקל ראוי בכל החלטה שלה בדבר חלוקת משאבים ציבוריים.

בהקשר זה יצויין כי למשפט תפקיד חשוב בכל הנוגע לפיקוח על החלטות שעניינן חלוקת עושר בחברה, וכי תפקיד זה הוא לפתח מערכת נורמטיבית המבטיחה כי החלטות בעלות השלכות חלוקתיות יהיו תוצאה של הליך צודק ופתוח..."

לטעמנו, הקצאת התשתיות הציבוריות צריך לבצע תוך ראייה כוללת של כלל הדרישות בישוב, ועל פי שיקולים וקריטריונים שוויוניים בין כלל השחקנים, בשים לב להתפתחות הישוב, ומתוך הנחה שלא כל מ"ר בישוב יולבש בשלמת בטון ומלט.

(אגב – גם נתן אלתרמן בשירו "שיר בוקר" מצביע על כך ששלמת בטון ומלט, צריכה לבוא יחד עם מרבדי גנים. הנוסח המדויק של מילות השיר הוא: "נלבישך שלמת בטון ומלט ונפרוש לך מרבדי גנים").

עיקרון הצדק החלוקתי בפרישת צפיפות הדיור ברחבי העיר, צריך להשתקף בתכנית כלל יישובית. בתוכנית כזו, חישוב הצפיפות יעשה בהתאם לנדרש בתמ"א 35 לגבי כלל שטחי העיר המשתתפים בתכנית. ככל שלא כך נעשה, יוצר מוסד התכנון נגיסה לא שוויונית של המשאב המוגבל של תשתיות הציבוריות.

6.           בפסק הדין דן בעניין אלוני בית המשפט בהרחבה בסוגיה של יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, זאת משום שגם הרשות המקומית, התנגדה לתוכנית. הטענה של הרשות המקומית ובמיוחד של העומד בראשה, היתה לא כנגד הציפוף, אלא כנגד חלוקתו ברחבי העיר. תמ"א 35, מטילה על ערים חובת ציפוף, על בסיס כלל עירוני, ולא קובעת אם בשכונה אחת יוקמו צמודי קרקע ובאחרת גורדי שחקים. חוק התכנון והבנייה מאפשר לערים, באמצעות תוכניות כוללניות, לקבוע איך הן תראינה וכיצד הן תעמודנה ביעדי הציפוף. היכן ישקיעו מאמץ בפיתוח תשתיות ציבוריות והיכן לא.

לכן, כשבאה רשות מקומית, וטוענת כי אין מקום לאשר תוכנית, יש להקשיב לה.

בעניין אלוני, חרף הדיון העקרוני בשאלות של צפיפות, בחר בית המשפט שלא לדון בשאלה כיצד יתחלק נטל הצפיפות, בין תושבי העיר, ולא להקשיב לרשות המקומית, בין היתר משום שלעיר אין תוכנית כוללנית.

גם אם צדק בית המשפט, האם זה נתון המאפשר לפעול על פי עקרון של כל הקודם זוכה? האם נכון לאפשר ליזמים זריזים לנגוס מעוגת התשתיות על חשבון יזמים אחרים? האם נכון לאפשר ליזמים להקים פרויקטים חדשים מבלי לבחון כיצד אלה משפיעים על פרויקטים של התחדשות עירונית, שמתחרים על אותם תשתיות ציבוריות?

אכן, שאלות לרוב, לא לכולן יש תשובות ברורות, אינני בטוח שפסק הדין הוא כלי קיבול לעסוק בהן, אבל גם מוסדות התכנון לא ממש עסקו בהן, וכפי שכתבתי במקום אחר, תם ולא נשלם.....

ולתפארת מדינת ישראל....

ערב יום העצמאות ה -67, הוא הזדמנות מצוינת להודות למנדט הבריטי, שלפחות בנושאי תכנון ובנייה ותשתיות הביאנו עד הלום.

מה היינו עושים, ללא פקודת בנין ערים, שתוקנה לראשונה כבר ב- 1921, ועד היום, 67 שנים לעצמאות ישראל', מהווה את שכבת הבסיס של החקיקה הישראלית בתחום התכנון והבנייה.

מה היינו עושים ללא  R/6, RP/50, חפ/229, תוכנית גדס (זו התל אביבית וזו הירושלמית), כולן תוכניות מנדטוריות, שגם היום, 67 שנים לעצמאות ישראל, למרות אין ספור נסיונות לבטלן, הן תמיד צפות וחוזרות אל תוך השיח התכנוני.

איך הייתה נראית ירושלים ללא סר רונלד סטורס מושל ירושלים שתיקן את התקנה שקבעה כי הבנייה בירושלים תהיה באבן ירושלמית.

מה היינו עושים ללא עשרות המחצבות שהוקמו בתקופת המנדט, וחלקן עדיין מהווה את התשתית לבניה ועבודות תשתית בארץ ישראל.

כיצד הייתה נראית מערכת מסילות הברזל במדינת ישראל ללא התשתית המסילתית שהונחה בתקופת המנדט הבריטי.

ראו את המאבקים להרחבת נמלי הים הקיימים וזכרו שגם את נמל חיפה הקימו הבריטים בתקופת המנדט.

בדקו את התשתית התעופתית של מדינת ישראל, בוודאי לא תתפלאו לגלות שמרבית שדות התעופה הקיימים בישראל הוקמו אף הם על ידי הבריטים בתקופת המנדט.

במילים אחרות, הבריטים, בתקופת המנדט שנמשכה 28 שנים, הצליחו, מקום שבו אנחנו מצליחים פחות במשך 67 השנים האחרונות.

השאלה המעניינת היא כמובן למה?

תשובה לשאלה זו לא תמצאו כאן, והיא בוודאי שווה עבודת מחקר רצינית יותר, שאם תעשה, אולי תסייע אולי להבין אם ומה אנחנו לא עושים נכון.

בכל מקרה פטור בלא כלום אי אפשר, ולמרות שלא עשינו עבודות מחקר רצינית, ננחש שסיבה אפשרית לתנופת פיתוח התשתיות במנדט הבריטי היא מה שמכונה היום "משילות".

כלומר, המנדט הבריטי, קיבל את החלטותיו על פי האינטרסים שלו. מקום בו היו קונפליקטים בין מטרותיו ויעדיו של המנדט הבריטי לבין מטרות ויעדי האוכלוסיה, אתם יכולים לשער איזה אינטרס גבר. במובן זה ארץ ישראל כולה הייתה סוג של NIMBY, מבחינתם של הבריטים. הוסיפו לכך את ההתיישבות הדלילה בארץ ישראל של אותם ימים, הקיטוב בין האוכלוסיות, והעדר מודעות. כל אלה יחד הובילו להעדר חסמים שאיפשר מרחב פיתוח כל כך אינטנסיבי.

הניחוש השני הוא סדרי עדיפויות. פיתוח התשתיות בתקופת המנדט הבריטי היה יעד אסטרטגי, ולכן, היה בראש סדר העדיפויות של המימשל המנדטורי, וזכה לעדיפות תקציבית. חלק ניכר מפיתוח התשתיות לא נעשה כדי שיהיה טוב ליהודים, אלא כדי שיהיה נכון לבריטים. כדי לאפשר את האחיזה והשליטה בארץ ישראל. כדי להוות בסיס אסטרטגי של האימפריה.

כך או כך, יהיו הסיבות אשר יהיו, אחרי אין ספור תיקוני חקיקה שנועדו לקדם פיתוח תשתיות בישראל, וערב תיקוני חקיקה נוספים, צריך להודות למנדט הבריטי שלפחות בתחום התשתיות הניח יסודות איתנים לתפארת מדינת ישראל....... 

בית חולים במקום מחלף - על הסרת חסמים בחוק התכנון והבנייה.

אחרי שבמערכת הבחירות החולפת, כולם, ללא יוצא מהכלל, דיברו על הסרת חסמים, כמתכון לפתרון משבר הדיור, ולקראת הרכבת הממשלה, ששריה מן הסתם יעסקו גם הם בכך, מצאנו לנכון להציג בפני קוראי הבלוג, את סעיף הסרת החסמים, שתיקון 101 הביא לעולם התכנוני.

הכירו את סעיף 145(ג1) לחוק הקובע כך:

"נקבעו בתכנית החלה על קרקע או על בניין תנאים הנוגעים לביצועה, לעניין התניית ביצועה בסלילת דרכים או בהקמת תשתיות, לא תיתן רשות רישוי מקומית היתר לעבודה או לשימוש, אם לא מולאו התנאים האמורים, אלא אם כן אישר זאת מוסד התכנון המוסמך, ובלבד ששוכנע כי ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים; לעניין זה, "מוסד התכנון המוסמך" – מוסד התכנון שאישר את התכנית, למעט ועדה מקומית."

ובתרגום חופשי:

נניח שתוכנית מסויימת מתנה תוספת של 1000 יחידות דיור לאיזור מסוים בהקמת מחלף, יכולים ועדה מקומית או יזם, לפנות אל הועדה המחוזית, ולבקש ממנה, בהנחה שהיא זו שאישרה את התוכנית, לאשר הוצאת היתרי בנייה ליחידות הדיור, למרות שלא קם המחלף.

עכשיו החליפו את הביטוי מחלף במט"ש/הרחבת דרך/גשר להולכי רגל/רכבת קלה/מקומות חנייה/מדרכה/תוספת כיתות לימוד?/הסדרת קו מתח/ועוד תנאי תשתית המתנים שלביות ביצוען של תכניות, והסיקו מכך את המסקנות התבקשות באשר לכח הרב שטמון בסעיף הזה, שנחבא  בין שלל סעיפיו של תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה.

הסעיף אינו מוגבל לתכניות ישנות בלבד, וכך יתכן מצב תאורטי, לפיו גם ביחס לתכניות שאושרו בשנים האחרונות והותנו בתנאים מהסוג האמור, לאחר שהושמעו התנגדויות, ואף כתוצאה מקבלתם, יבוטלו התנאים, וניתן יהיה להסיר את החסמים ולבצע את התכניות.

להפתעתכם, החוק אף אינו מגביל את השימוש בסעיף, בפרסום להתנגדויות, כך שיתכן מצב בו, מי שלטובתו ניתן התנאי, יעמדו בפני מצב שבו על אף שקיבלו את מבוקשם בהתנגדות, התנאי יבוטל מבלי שעמדתם נשמעה. יתירה מכך, הסעיף פתוח לשימוש הציבור הרחב, כך שהוא יכול להיות מופעל על ידי יזמים, שלא על דעת הועדה המקומית.

הסנן היחידי שדרכו יעבור ביטול התנאי, הוא זה של מוסד התכנון שקבע את התנאי. החוק יוצר הבנייה של שיקול הדעת של מוסד התכנון וקובע, כי הסמכות קיימת רק מקום בו "ניתן להשיג את המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים גם בלא מילוי אותם תנאים".

הניסוח של המטרות כפי שנוסח הוא מעט מתחכם. כך, לדוגמה, ניתן להשיג את המטרות שלשמן נקבע גשר להולכי רגל כתנאי בתוכנית, על ידי מעבר חצייה, אבל איכות הפתרון של גשר להולכי רגל טובה יותר. ניתן להשיג את מטרה של מחלף במקומות מסוימים על ידי צומת מרומזר, אך איכות הפתרון של מחלף גבוהה הרבה יותר (ויקרה הרבה יותר), וכך הלאה. הסעיף אינו מדבר על השגת המטרות, אלא על פוטנציאל השגת המטרות ("ניתן להשיג"), והוא אינו  בוחן מדדים איכותיים, אלא מסתפק בקיום הפוטנציאל להשיג את המטרה.

עכשיו תארו לכם את הועדות המחוזיות, שדו"ח מבקר המדינה האחרון, הציב להן רף כמותי, כמדד לאיכות עבודתן. עד כמה הן יקפידו על קיומה של התשתית, כאשר כנגד הצומת או המט"ש, עומדות עשרות יח"ד ואף למעלה מזה, שניתן לצאת איתן לבנייה?

אנו תמיד מניחים כי ועדות מחוזיות, פועלות בסבירות, בתום לב, ובשיקול דעת, אך כאשר קבועה סמכות כזו, מנותקת מביקורת ציבורית, ובלא השתתפות של הציבור כחלק מהתהליך, וכאשר מנגד עומד מבקר המדינה ובידו השוט של הדו"ח הבא, וכותרות העיתונים המתלוות לדו"ח, יש סיכוי שאפילו מתכנן סביר לא יעמוד בלחץ.

והמחיר ?

המחיר הוא מחיר התשתיות. שוב בנייה ללא תשתיות מספקות המהווה כרגיל בכייה לדורות.

הפתרון להסרת חסמים הוא לא בביטול החסמים כתנאי, אלא בהקמתם. אם צריך מחלף או מט"ש כתנאי לבניה ותוספת של יחידות דיור, הפתרון הוא תקציב ובצוע, ולא פתרונות מאולתרים והמצאות הד הוק המהוות כיסוי להחלטות חפוזות.

הסעיף הזה הזכיר והמסגרת שהוא יוצר לקבלת החלטות, הזכירו לי את אחד מהסיפורים על חכמי חלם. מספרים על חלם, שנבנתה על גדת נהר, ועל הנהר הוקם גשר עץ. ברבות הימים הלך הגשר והתבלה, וכתוצאה מכך, נפגעו זה אחרי זה, ילדים וגבירים שצעדו על הגשר. התכנסו חכמי חלם, וכהרגלם מצאו פתרון לבעיה. הם הקימו ליד הגשר.... בית חולים מפואר ומשוכלל.....

ועדת הפנים של הכנסת כמוסד תכנון - פוסט אורח.

הדיון השבוע, בועדת הפנים של הכנסת עסק בסעיפים בחוק העוסקים בנושאי תשתית. וכוח מעניין התנהל בשאלה כמה שטחי מסחר יהיה ניתן להתיר במסגרת מתן הרשאות למבני דרך. מנסחי הצעת החוק, ביקשו לאשר, במסגרת הרשאות הניתנות לתחנות להסעות המונים, גם הקמת מתקנים נלווים, מבלי לקבוע מסמרות של כמה ואיך. חברי הכנסת שהשתתפו בדיון, וכאלה לא היו רבים, לא אהבו את זה. תוך זמן קצר הדיון גלש מדיון על עקרונות לדיון טכני, תכנוני במהותו. ועדת הפנים של הכנסת דמתה לרגע למוסד תכנון. במקום לדון בתמונה הגדולה ולאורה לגזור את הפרטים הקטנים, היא עסקה רק באלה.

חוק התכנון והבניה הוא לא חוק של מהות. הוא חוק של פרוצדורה. הוא קובע מנגנונים וסמכויות, אך את המהות התכנונית הוא אמור להשאיר למוסדות התכנון. הדיון השבוע לא היה הפעם הראשונה שבה יורד המחוקק אל זירת התכנון, והאמת היא שאין לו ברירה. כאשר מנסחי החוק מגדירים חלוקת סמכויות בין מוסדות התכנון על בסיס "מהותי", חייב המחוקק לדון בכך.

עוד קודם לדיון השבוע בכנסת, ביקש עמיתנו, עו"ד מיכאל טירר, בפוסט שכתב, לשאול, האם ראוי שחוק התכנון והבניה, יעסוק בפרטי התכנון, והדיון בכנסת השבוע הוא רקע מתאים לפרסום הפוסט שכתב.

סעיף 62א הוסף לחוק בשנת 1996, בתיקון מס' 43, שמטרתו הייתה ליתן לועדות המקומיות חופש פעולה וסמכויות רבים יותר. מאז חקיקתו חלו שני תהליכים מקבילים, אך מנוגדי כיוון. מחד, רשויות השלטון המרכזי (ובתי המשפט אחריהן) העניקו פרשנות מצמצמת לתיקון 43, ובכך עיקרו את מטרתו הביזורית של הסעיף; מאידך, המחוקק ניסה להמשיך ולהגדיל את סמכויות הועדות המקומיות, וזאת בשני תיקונים – תיקון מס' 47 מ- 1998 ותיקון מס' 76 מ- 2006. בתיקון מס' 76 אף בולטת המגמה לנסות ולהגדיר בצורה דווקנית ודקדקנית את סמכויות הועדה המקומית – עד לרמת המטרים הרבועים, בשימושים ספציפיים, כפונקציה של אחוזים מסוימים בישוב מסוג כזה ולא אחר... ר' למשל ס"ק (11), הקובע כי בסמכות הועדה המקומית להוסיף "שימושים, במגרש המיועד בתכנית למגורים וששטחו אינו עולה על 2,500 מ"ר, למטרת משרדים או מלונאות, או למטרת מסחר בחזית בנין המיועד למגורים, והכל בלי לשנות את השטח הכולל המותר לבניה במגרש על פי התכנית, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבניה לצורך השימושים הנוספים לא יעלה על 15% מסך השטח הכולל המותר לבניה במגרש ושהוא נמצא ביישוב שמספר תושביו עולה על 5,000 לפי נתונים שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה".

בתיקון הנוכחי, מגמה זו של דווקנות ודקדקנות בתיאור סמכויות הועדה המקומית רק ממשיכה ומתעצמת, ומגיעה עד לרמת פירוט, העולה על זו של תכניות מתאר מחוזיות רבות (ואף מזו הנדרשת מתכניות מתאר כוללניות בחוק החדש)!

כך, למשל, מותר לועדה מקומית להגדיל את "השטח הכולל המותר לבנייה, ברשות עירונית, במגרש המיועד לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית לבנייה רוויה ובמגרש המיועד לפי תכנית כאמור לבניה שאינה למגורים – בשיעור שלא יעלה על 15% משטח המגרש או בשטח שלא יעלה על 375 מ"ר, לפי הנמוך מביניהם, ובמגרש... לבנייה למגורים שאינה בנייה רוויה – בשיעור שלא יעלה על 7% משטח המגרש או... 175 מ"ר... לעניין זה, "בנייה רוויה" – בנייה במגרש של ארבע יחידות דיור או יותר הבנויות בשתי קומות לפחות".

ולועדה מקומית עצמאית מותר יהיה להגדיל את "השטח הכולל המותר לבנייה למגורים במגרש המיועד למגורים לפי תכנית שאישרה הוועדה המחוזית, בתחום רשות עירונית, ובלבד שחלפו חמש שנים לפחות מיום תחילת התכנית האמורה, ושהשטח הכולל המותר לבנייה למגורים לא יגדל ביותר מהשיעור או מהשטח המפורט בפסקאות משנה (א) עד (ג), לפי הגדול מביניהם... (א) (1) אם מספר הקומות בבניין שניתן להקים במגרש מעל פני הקרקע, לפי התכנית שאישרה הוועדה המחוזית, אינו עולה על שתיים – 100% מהשטח הכולל המותר לבנייה במגרש...". בין שתי קומות לתשע – 60%; מעל תשע קומות – 30%; ובהמשך: "(ב) שטח השווה למכפלת השטח הממוצע של יחידת דיור שמותר להקים במגרש... במספר השווה ל- 20% ממספר יחידות הדיור שמותר להקים על המגרש... (ג) 15% משטח המגרש".

והועדות המקומיות בוודאי תשמחנה גם לדעת, שבסמכותן להגדיל את השטח לתעסוקה או למלונאות, בלא יותר מ- 40% באותה תכנית, ובלבד שהשטח המיועד לתעסוקה לא יגדל באותו מגרש כך שהוא יעלה על 350% משטח המגרש; ושלל סמכויות אחרות.

הנה כי כן, לפנינו הצעה לחוקק חקיקה ראשית בישראל, המדברת בשפה של ייעודים ספציפיים, מ"ר, מ"ר למגרש, מ"ר כולל, יחס בין ייעודים... ועוד. שפה תכנונית 'טהורה'.

שפה זו הופכת את סעיף 62א למעין תכנית מתאר ארצית, המשנה תכניות שאושרו בידי הועדה המחוזית, ומוסיפה עליהן זכויות (אמנם בכוח, כאשר ההוספה בפועל תבוצע על-ידי הועדה המקומית – ואולם, יש להניח, כי הכוח ייהפך לפועל, והפועל ייהפך לסטנדרט, כפי שאירע למשל עם תוספת שטחים שונים באמצעות בהקלה, שהשימוש בהן היה כה נפוץ עד כי בפסיקה אחרונה של ועדת ערר, הוא הוכר כ"זכות מוקנית").

תמהנו לנוכח שיטה חקיקתית זו. אמנם, היא אינה חדשה. גם תיקון 43, וכפי שפירטנו ביתר שאת תיקון 76, פרטו לפרוטות דקות את סמכויות הועדה המקומית. ברם, דומה כי בתיקון הנוכחי נחצה גבול מסוים, זה בין החקיקה הראשית, לבין חקיקה מסדר נמוך בהרבה, והיא תכנית מתאר. סעיף 62א, כניסוחו בתיקון, אינו רק קובע את גדרי הסמכות, אלא, למעשה, מתווה הסדרים תכנוניים מפורטים, אשר, כאמור, ניתן להניח שיהפכו לסטנדרט. בכך יש פגם אינהרנטי, שכן במקום שכנסת ישראל תקבע עקרונות כלליים לעבודת הממשלה ותפקח על יישומם; היא הופכת, הלכה למעשה, למוסד תכנון, הקובע דה-פקטו הסדרים תכנוניים טהורים (שהם בוודאי אינם הסדרים ראשוניים).

נרחיק לכת ונטען, כי זו התיקון לא רק מבקש לבצע רפורמה בדיני התכנון והבניה, אלא, הלכה למעשה, גם רפורמה בשיטת המשפט של מדינת ישראל.

ניתן היה לסבור, כי דרך חקיקתית זו מבטאת רצון להגן על סמכויותיהן של הועדות המקומיות, לשמור אותן מפני פרשנות מצרה של סמכויותיהן באמצעות הגדרתן באורח דווקני. ואולם, נראה כי מדובר דווקא במקרה ההפוך – ניסיון לתחום, בצורה המלאה ביותר האפשרית, את סמכויותיהן של הועדות המקומיות.

כך או כך, התוצאה היא אחת – חוק התכנון והבניה הופך להיות חוק 'טכנוקרטי', שאינו מאפשר למוסדות התכנון גמישות, אלא מכתיב, הלכה למעשה, את התכנון; במידה שיש לתהות עד כמה היא עולה בקנה אחד עם השיטה המשפטית הנוהגת בארץ.

תמהנו – האם לא ניתן ליתן את אותן הוראות בדיוק, בתכנית מתאר ארצית או בתכניות מתאר מחוזיות, ולחסוך לכנסת ישראל את הדיון בשאלה, שדומה כי מקומה אינו בועדות הכנסת, האם יש לאפשר לועדה מקומית לאשר תכנית שעניינה הגדלת שטחים לבניה למגורים שאינה בניה רוויה בשיעור שלא יעלה על 7% משטח מגרש או 175 מ"ר לפי הנמוך, או שמא 10% או 250 מ"ר...?