טייס אוטומטי

עד שנפסק פסק הדין בעניין פרחי ביקל, היו מוסדות התכנון, מחייבים יוזמי תוכניות בהפקדת כתבי שיפוי בגין תביעות אפשריות לפיי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, כעניין שבשגרה. סוג של טייס אוטומטי.

פסק הדין של פרחי ביקל, הפסיק באחת את הפרקטיקה הבלתי חוקית הנהוגה, והכניס את מערכת התכנון לתזזית וחוסר יציבות. כך, עוד שלפני שנדון הדיון הנוסף, הזדרז המחוקק, ובתיקון 115 לחוק התכנון והבנייה, הסדיר את סמכויותיהם של מוסדות תכנון לדרוש ולקבל כתבי שיפוי.

עולם התכנון נרגע, והדברים חזרו למסלולם.

האומנם?

סעיף 197 א. (א)(1), העומד במרכזו של תיקון 115 קובע כך:

"מוסד תכנון הדן בתכנית רשאי להתנות את הפקדת התכנית, או את אישורה, בהפקדת כתב שיפוי מלא או חלקי מפני תביעות לפי סעיף 197, בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה".

משמעות הדברים הינה כי מתוך קשת האפשרויות שעמדו למחוקק, בעת הגדרת גבולות הסמכות לחיוב במתן כתב שיפוי, הוא החליט להותיר את ברירת המחדל של תהליך התכנון ללא כתב שיפוי. כלומר, כתב שיפוי אינו מתווסף כעניין שבשגרה לכל החלטה להפקיד או לאשר תוכנית, כי זה איננו המסלול שקבע המחוקק. כדי שניתן יהיה לחייב בהפקדת כתב שיפוי  מוסד התכנון חייב לדרוש את כתב השיפוי, לאחר שהפעיל שקול דעת. 

כך בהצעת החוק לתיקון 115 נאמר:

"יובהר שהחלטת מוסד תכנון האם להתנות קידום הליכי תכנון בהפקדת כתב שיפוי והיקפו, תיעשה במסגרת בחינת כלל השיקולים והאיזונים, שייבחנו לגבי המקרה המסוים שבפני מוסד התכנון המוסמך".

הפעלת שיקול דעת מחייבת הנמקה. מכאן החלטה סתמית, כפי שהייתה בעבר, בשיטת הטייס האוטומטי, לחייב יזם בהפקדת שיפוי, מבלי שמוסד התכנון (ולא יועציו) דן בעצמו בנושא, שקל את היבטיו השונים, ומבלי שהכריע בו, עשויה להיפסל.

יתירה מכך, בעצם הפעלת שיקול הדעת אין די. שכן, לא רק שהמחוקק מחייב בתיקון 115 את מוסד התכנון להפעיל שקול דעת, הוא אף מוסיף ומבנה את העקרונות להפעלת שיקול הדעת "בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה".

הבניית שיקול הדעת כאמור, מעלה לא מעט שאלות, שמן הסתם בתי המשפט יתלבטו בהן בעתיד. כך למשל האם יזם שמקדם תוכנית ל 12 דירות צריך למסור כתב שיפוי כמו יזם שמקדם תוכנית ל 1200 דירות, זאת בשים לב "להיקפה" של התוכנית? האם מי שמקדם תוכנית ש100% ממנה היא תרומה צורכי ציבור והציבור הוא הנהנה ממנה, צריך למסור כתבי שיפוי? ובהקשר זה, האם הסעיף בכלל חל על גופים ציבוריים שמקדמים תוכניות לצורכי ציבור?

מאידך, למרות שכתב השיפוי נועד לשפות את הועדה המקומית שהיא האחראית לתשלום הפיצויים, בין השיקולים המובנים לא מצאנו, ולו ברמז, כל אמירה לעניין בחינת מצבה הכלכלי של הועדה המקומית וכוחה לשאת בנטל תשלום הפיצויים? האם זה שיקול רלוונטי "בין השאר", או ששתיקת המחוקק בהקשר זה הותירה שיקול זה מחוץ לגדר השיקולים ששוקלים מוסדות תכנון?

בכלל מי צריך למסור כתב שיפוי? בעל הקרקע? היזם? החוכר? פלוני אלמוני? הסעיף אומנם מאפשר להתנות את קידום הליכי התכנון בהפקדת כתב שיפוי, אך לא קובע מיהו הגורם ממנו ניתן לדרוש את מעשה ההפקדה. הדעת נותנת כי מי שימסור את כתב השיפוי הוא מי שמעונין בקידום התוכנית ומי שיזם אותה, אבל האם לא נכון היה להגדיר זאת בגוף החוק המסמיך?

ועוד שאלה – מדוע המחוקק בחר להשתמש בביטוי "הפקדת", כתב שיפוי ולא מסירת כתב שיפוי. מעבר לכך, שהביטוי הפקדה הוא ביטוי בעל משמעות טעונה בחוק התכנון והבניה, הרי שהפקדה משמעותה מסירה כפיקדון. היכן הפיקדון כאן? האם כתב השיפוי נמסר באופן זמני. אם כן כיצד ומתי הוא חוזר לבעליו.....?

הרבה שאלות מעט תשובות, אבל דבר אחד בטוח. תיקון 115 לא החזיר את המצב לקדמותו בסוגיה המעניינת של מסירת כתבי שיפוי להבטחת תשלומי פיצויים לפי סעיף 197לחוק. תיקון 115 נחקק בחופזה, בגלל אי הודאות שיצרה הלכת פרחי ביקל. אולי עכשיו, הגיע הזמן לחשוב קצת יותר לעומק ולהסדיר את כל השאלות שעדיין נותרו פתוחות, ושעל מקצתן בלבד עמדנו כאן. בכל מקרה, למי שחשב שתיקון 115 הוא אקורד הסיום של פרחי ביקל, נכונו הפתעות...

מחסלים את 2016

את שנת 2016 בתחום המשפט, ניתן לסכם כשנת החיסולים.

הראשונה להתחסל הייתה הלכת קנית. במשך שנים רבות התנהל עולם התכנון על בסיס הקביעה השיפוטית לפיה בר רשות על פי הסכם פיתוח מרשות מקרקעי ישראל, אינו חייב בתשלום היטל השבחה לוועדות המקומיות, ואלה זכאיות לגבות רק חלף היטל השבחה מכח סעיף 21 לתוספת השלישית. והנה בשנת 2016 התבשרנו, במסגרת פסק הדין בעניין בר יהודה, כי הגיעה העת לשנות את ההלכה. מעתה והלאה מושווה מעמדם של ברי רשות בהסכם פיתוח למעמד של חוכרים, והם יהיו חייבים בתשלום היטל השבחה, במישרין לוועדות המקומיות.

עוד בטרם הצליחו הועדות המקומיות להבין אם חיסול הלכת קנית, מעשיר את קופתן או מדלל אותה, נחת עליהן החיסול השיפוטי השני של שנת 2016, היא הלכת פרחי ביקל בע"מ. בית המשפט מחסל את הפרקטיקה הנוהגת מזה שנים רבות במוסדות התכנון לדרוש כתבי שיפוי מיזמים, והועדות המקומיות בתגובה, מצהירות על "חישוב מסלול מחדש", ביחס לתוכניות רבות המצויות על שולחנן. אומנם בענין פרחי ביקל טרם נאמרה המילה האחרונה, אבל אין ספק כי המגמה של המחוקק להמריץ את הליכי התכנון באמצעות תמריצים חקיקתיים כאלה ואחרים, ספגה מכה קשה בעקבות פסק הדין.

אבל, דומה כי החיסול המרכזי של בתי המשפט בשנת 2016, לא נעשה בפסק דין, אלא אך ורק ברמזים על מה צפוי להיות פסק הדין, בעניין עתירה שהגישו אדם טבע ודין כנגד הארכת כהונתה של ראש מינהל התכנון בינת שוורץ. לאחר שבית המשפט "רמז", כי עשוי לקבל את העתירה, הודיעה ראש מינהל התכנון לבית המשפט, אגב ניסיונות לגבש פשרה כלשהיא, כי היא מניחה את המפתחות והולכת מהיום למחר, הביתה. ההליך בבית המשפט, והתבטאות השופטים, הובילו להתפטרות הרמטכ"ל באמצע המלחמה, על מחירי הדיור.
ואחרי כל אלה חשוב לזכור. בתי המשפט אוהבים להצהיר כי הם אינם מתערבים בשיקולים תכנוניים.......

יושב על הגדר

תזכיר הפרקים הכלכליים של חוק התכנון והבנייה, אינו עוסק בכתבי שיפוי. מצופה היה שיעסוק בהם, אבל מציעי החוק לא סברו שנכון להתערב בהסדר "וולנטרי" זה. על אופן הווצרותו של כתב השיפוי והשיבושים והעוותים שהוא יוצר בחוק ובהסדרים הקבועים בו, כתבנו כבר בעבר, ואין טעם לחזור שוב על הדברים. עם זאת בכל זאת מצאנו לנכון לקרוא למחוקק, להכנס לסוגיה זו בתיקון החדש לחוק, ולכפות על מציעי החוק הסדר שלם וכולל בסוגיה זו.

אחת מהתכליות המובהקות של רגולציה היא היא הצורך להגן על האחד מפני כוחו של האחר. זוהי בדיוק הסיבה בגללה צריך להסדיר את סוגיות כתבי השיפוי במסגרת התיקון המוצע בחוק.
יזם המבקש להגיש תוכנית, אינו יכול לקדמה, אלא אם מסר כתב שיפוי. זוהי הפרקטיקה הקיימת, שזכתה להגנה משתמעת של בתי המשפט, ואפילו ניתן לתת לה רציונל ציבורי. אבל, גם אם נניח לשאלת הסמכות, כלומר למקור הכח המשפטי לדרוש כתב שיפוי, שאיננו בטוחים שהוא בנמצא, לעיתים דרישת כתב השיפוי, היקפו והדרישות הכלולות בו, גובלים בעילת העושק על פי דיני החוזים, בניצול מצוקתו של היזם. היזם יודע כי אם לא ימסור את כתב השיפוי, עליו לשכוח מקידום התוכנית, ולכן הוא חותם על כתב השיפוי, בנוסח החד צדדי, והלא מפוקח שניסחה הועדה. רצון חופשי בודאי שאין כאן. יתירה מכך, קימים מקרים בהם ועדות, מקומיות, על מנת להבטיח את קיומו של השיפוי על פי כתב השיפוי, דורשות הטלת שעבודים על הקרקע על ידי היזם. למיותר לציין שהטלת שעבודים כאמור, מקשה אחר כך, בגיוס מימון לביצוע הפרויקט, ובמכירת דירות בפרויקט עצמו.
לעיתים מוצאים עצמם יזמים לכודים בין הפטיש לבין הסדן, כאשר מצד אחד מצויה כאמור הועדה המקומית, ומהצד השני מצויים "היושבים על הגדר". אלה, הם אותם בעלים של קרקע, אשר אינם היזם. הם אומנם שותפים לבעלות, על פי רוב בחלקים קטנים יותר משל היזם, ובעוד היזם רץ ומתרוצץ על מנת לקדם את התוכנית, מוציא הוצאות וחותם על התחיבויות, לרבות על התחיבויות לשיפוי, הם יושבים על הגדר, ומביטים. הנועזים יותר, אפילו יתנגדו למהלכיו של הזם. כל זה לא מונע מאותם יושבים על הגדר, "לזכות" אחר כך באותו נתח יחסי מפירות הפרויקט, בהתאם לחלקיהם היחסיים בקרקע, מינוס ההוצאות וההתחיבויות לשיפוי. אומנם סעיף 69 (12), לחוק התכנון והבניה, מקנה לכאורה זכות לקבוע בתוכנית הוראות לענין חיוב הבעלים בהוצאות התוכנית, אך השימוש בו, היישום שלו, ויותר מכל אלה, האכיפה שלו בעייתיים ביותר, עד שהסעיף אינו אלא כלי ריק.
התוצאה היא שיזם שהוא שזכאי לצורך הדוגמה  ל 80% מפירות הפרויקט, עלול להדרש לשפות את הועדה המקומית כדי 100%, ובכך לממן את היושבים על הגדר.

שלא תטעו, היזמים עצמם אינם טלית שכולה תכלת. יש בינהם כאלה שיחתמו על כתב השיפוי, אך מכאן ועד לעמידה בתנאיו, רחוקה הדרך. לא אחת, מוצאות את עצמן ועדות מקומיות, לאחר ששילמו מהקופה הציבורית את הוצאות הפיצוי, שנגרמו בעטייה של "התעשרות" היזם, רודפות בבתי המשפט אחרי היזם, על מנת שישלם את חובותיו, על פי כתב השיפוי.

בנסיבות כאלה, המחוקק מחויב להיכנס לעובי הקורה.

בראש ובראשונה עליו להסדיר את עצם הסמכות לדרוש כתב שיפוי, ובאיזה היקף ובאילו נסיבות. יתירה מכך, עליו ליצור, בתקנות, נוסח אחיד ומחייב של כתב שיפוי, או לכלול הוראות שיפוי מנדטורית, שכלל לא תצמיח חובה לחתום וולנטרית על כתב שיפוי.
אחר כך, צריך המחוקק לקבוע כללים לאכיפה ישירה של כתבי השיפוי על היזם, לרבות סמכויות למניעת הוצאת היתרים, או לעיקול של הקרקע ועוד רעיונות מסוג זה.
ולבסוף הוא חייב להוריד את היושבים על הגדר, אל הקרקע, ולקבוע לגביהם חזקת חתימה על כתב שיפוי או לאפשר למי שחתם על השיפוי לתבוע בצורה יעילה ומהירה את הוצאות השיפוי מקבוצה זו, כך שליושבים על הגדר יהיה אינטרס להכנס לתוך התהליך ולהשפיע עליו מבפנים.
באופו כזה תושג מטרה נוספת, והיא יצירת תמריץ לקבוצות בעלים שמחכים "שאחרים יעשו להם את העבודה", ליטול חלק בהליך התכנוני, ובכך יהיה כדי ליצור תמריץ נוסף לקידום וייעול תהליכי התכנון והבנייה.

איפה הכסף ?

מכירים את הבדיחה, על אותו אחד שמבקשים אותו להגיד במילה אחת איך הוא מרגיש והוא עונה "טוב", ואז שואלים אותו, ובשתי מילים ? והוא עונה "לא טוב". אז זהו, ביחס לחוק התכנון והבניה, זה לא בדיוק אותו דבר. אם תבקשו מאיתנו לענות במילה אחת על השאלה במה עוסק חוק התכנון והבנייה, התשובה שהיינו נותנים היא: "כסף". ואם היו מוסיפים ושואלים אותנו, ובשתי מילים, היינו אומרים: "הרבה כסף". בסוף בסוף, מאחורי כל הכללים היפים, של שמירה על שטחים פתוחים, דיור בר השגה, צדק חלוקתי, שמור משאבי טבע או ניצול משאבי טבע, פיתוח תשתיות, חיזוק הפריפריה, הבנייה המרקמית, שטחים חומים, ושטחים ירוקים, מרחב כפרי ועירוני, מאחורי כל אלה ועוד, אם תחפשו, תמצאו כסף. לכל החלטה תכנונית, יש היבט כלכלי. לכל החלטה תכנונית יש השלכה על כיס כלשהו. כתוצאה מכל החלטה תכנונית יש מי שכיסיו גדלים ומי שכיסיו מתרוקנים, אבל תמיד תמיד יעבור כסף מכיס לכיס. לעיתים הכסף יעבור מהיזם לועדה המקומית (השבחה). לעיתים מהועדה המקומית לבעלי הקרקע (פיצויים), לעיתים מהיזם עצמו לבעלי הקרקע,(שיפוי). לעיתים בין בעלי הקרקע לבין עצמם (תשלומי איזון), וכל זה כשעוד לא דברנו על זכויות הבניה עצמן, שהן אינן כסף אלא זכות לכסף. לפעמים הרבה כסף.

מה שמביא אותנו לכתוב על כסף בחוק התכנון והבניה, בבלוג שעוסק בעיקר ברפורמות בחוק, היא העובדה הפשוטה, שבשנה הקרובה, עוד בטרם יכנס לתוקף תיקון 102 לחוק, יבקש משרד הפנים, לקדם רפורמה נוספת בחוק. זו הפעם תעסוק הרפורמה בפרקים הכלכליים של החוק, בעיקר בתחום של היטלי השבחה ותביעות פיצויים.

הרפורמה בתחום הכלכלי של חוק התכנון והבניה נחוצה לא פחות מאשר בתחומי התכנון והרישוי.

פסה"ד בעניין אברמוביץ שפורסם בסוף 2013, נותן המחשה מצוינת לצורך ברפורמה שכזו, ובאמצעותו ננסה להפנות אליהם זרקור.

פסה"ד ניתן על ידי הרכב של שלושה שופטים, בתיק ערעור מינהלי בתל אביב.

הקביעה של בית המשפט הייתה פשוטה בתכלית אך היא לא פחות מרעידת אדמה:

"תשלום פיצויים בהתאם לסעיף 197 לחוק התכנון והבניה הנו הוצאה כספית נכבדה, אשר ראוי לכמתה ולנכותה מסכום ההשבחה."

כלומר, אילו תשרוד ההחלטה את הערעור בבית המשפט העליון – ולדעתנו היא לא תשרוד – מעתה ואילך יקוזזו השפעות כתבי השיפוי מסכום היטל ההשבחה. שמאי הועדה, או השמאי המכריע, בעת שהם מחשבים את ההשבחה, לא יסיימו בכך. יהיה עליהם, לאחר שחישבו את סכום ההשבחה המגיע, להוסיף ולהעריך גם את סכום הפיצויים, שעשוי היזם לשלם, על פי כתב שיפוי שנתן. את הסכום שאליו הגיעו יהיה עליו לקזז מסכום ההשבחה. מהסכום שיתקבל יחושב ההיטל, אם יוותר כזה.

ההנמקה של בית המשפט להחלטה שובה את העין ואת הלב בפשטותה. אומר בית המשפט:

"כתב השיפוי, אשר המערערים נדרשו בענייננו להמציא למשיבה כתנאי מוקדם לאישורה של התכנית, הנו אחד מאותם גורמים "שליליים" המקטינים את ההשבחה, שהרי הסיכון בתשלום הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, אשר הועבר אל כתפי המערערים, ישפיע במישרין על מחירו של מגרשם בשוק החופשי, אם וכאשר יבקשו המערערים להעבירו לאחר. בעניין זה איני רואה הבדל כלשהו בין עלויות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, לבין עלויותיהן של מטלות אחרות שעל היזם לשאת בהן בהתאם לתכנית המשביחה."

ובהמשך נימוק נוסף:

"...זאת ועוד אחרת: בהתאם לסעיף 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, הסכומים הנגבים כהיטל השבחה מיועדים לכיסוי הוצאותיה של הועדה המקומית, ובכלל זה תשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. אי הבאתם בחשבון של סכומי הפיצויים במסגרת חישוב ההשבחה יוביל לכך שהמערערים יישאו בתשלומי כפל - הן תשלום היטל ההשבחה, הן תשלום הפיצויים האמור להתבצע מתוך סכומי היטל ההשבחה. תוצאה זו אינה צודקת. המערערים אמנם נהנים מהשבחת המקרקעין ומן הדין לחייבם לחלק את "התעשרותם"   עם כלל הציבור, אך הנאה זו אינה מצדיקה חיוב לא מידתי בתשלומי כפל."

פסק הדין, הפשוט והחשוב הזה הוא פס"ד מתחייב בנסיבות שנוצרו. לכן, ספק לדעתנו אם בכלל יגיע להכרעה בבית המשפט העליון, ואם יגיע להכרעה, ספק אם יוותר על כנו, עקב השלכותיו המקרו כלכליות על עבודת מוסדות התכנון והרשויות המקומיות, ועקב השלכותיו הטכניות על אופן חישוב ההשבחה.

בין אם יבוטל פסה"ד בין אם לאו, הסיבה שאנו נדרשים אליו, היא היותו סימן מבשר לצורך ברפורמה של הפרק הכלכלי בחוק התכנון והבניה. פסה"ד הזה נולד כתוצאה משרשרת של עוותים שהוציאו את הפרק הכלכלי בחוק התכנון והבניה מהאיזון הפנימי שלו. כתוצאה מכך, נוצרו מבנים משפטיים מוזרים, זה על גבי זה, כמו מגדל קלפים. פסה"ד בעניין אברמוביץ ממוטט את מגדל הקלפים. הפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה אמור לבנות את המגדל הזה מחדש, זו הפעם עם יסודות מוצקים.

נסביר:

חוק התכנון והבניה נולד עם הסדר ברור ומאוזן. במרכזו עומדת הועדה המקומית כמו מעיין רכז במגרש כדורסל. המשחק הוא משחק של אינטרסים ציבורים, והוא מתנהל בערך כך: הועדה המקומית היא היוזמת של תוכניות. החוק מניח בבסיסו כי, כגוף ציבורי, הרציונאל והמניע של הועדות המקומיות, הוא לעולם מניע ציבורי. כלומר, גם כשהיא יוזמת תוכניות למגורים על קרקע פרטית, האינטרס של הועדה המקומית הוא לכאורה ציבורי (להגדיל הצע דירות, לשפר מראה, להעלות איכות חיים וכיוב'). משאושרה תוכנית, על ידי הועדה המחוזית, המאשרת בכך גם את קיומו של האינטרס הציבורי, חוזר הכדור אל מגרשה של הועדה המקומית. כעת, כתוצאה מאישורה של התוכנית, נוצרות שתי תוצאות כלכליות. השבחה של מקרקעין ופגיעה במקרקעין. החוק קובע כי מי שזכה בהשבחה ישלם לועדה המקומית שיזמה "בעבורו", את התוכנית את היטל ההשבחה. לעומת זאת, מי שנפגע מהתוכנית, יקבל ממי שפגעה בו, קרי הועדה המקומית פיצוי על הפגיעה שספג. יתירה מכך, החוק גם קובע מקורות לתשלום על ידי כך שהוא קובע שהועדה המקומית תשלם את כספי הפיצויים מתוך כספי ההשבחה. כלומר כפי שאמרנו, יש כאן סוג של משחק שבמרכזו הועדה המקומית. הכל יוצא ממנה ומגיע אליה. הכל דרכה. במגרש הזה משחקים אך ורק אינטרסים ציבוריים. הציבור השביח ולכן הציבור ייהנה. הציבור פגע ולכן הציבור ישלם.

ואז הכל השתבש.

השיבוש הראשון, הוא ממש היסטורי. ענינו בכך, שלמרות שהועדות המקומיות, הן שהיו המוסמכות הבלעדיות ליזום תוכניות מקומיות ומפורטות, בפועל, ברוב המקרים, עמדו מאחורי ייזום התוכניות יזמים פרטיים. המשחק הזה התנהל עד לתיקון 43, שאז הוסרה המסיכה מעל "השקר המוסכם" של זהות יוזם התוכנית, והתאפשר לכל בעל עניין ליזום תוכנית בקרקע שהוא בעל זיקה אליה.

כניסת היזום הפרטי, באופן לא פורמאלי ולאחר מכן באופן פורמאלי, טרפה את הקלפים, גם מאחורי ההסדר הברור והמאוזן של "השבחה – פיצוי". כאשר נכנסים לזירה, גורמים פרטיים, האינטרס הפרטי עובר למרכז, ושוב לא ברור מדוע על הציבור לשלם פיצוי לאלמוני בגלל שפלוני מבקש להגדיל את זכויות הבניה במגרשו. האינטרס הציבורי, העומד בבסיס ההסדר, החל להתערער.

על רקע ההתפתחות האמורה חלה התפתחות נוספת. השיבוש השני אם תרצו. הזכות לפיצויים בגין פגיעה תכנונית (סעיף 197 לחוק), התעוררה לחיים. אם תחזרו בסוג של מכונת זמן, 25 שנה אחורה, ותבדקו את כמות תביעות הפיצויים, לעומת המתרחש כיום, תגלו שמדובר בעליה דרמטית. בעוד שבעבר הזכות לתבוע פיצויים לפי סעיף 197, הייתה זכות שמתי מעט היו מודעים לה, כמעט אות מתה, שבקושי השפיעה על עבודת מוסדות התכנון, הרי שכיום מדובר בזכות שבמקרים רבים משתקת הליכי תכנון, כולל הליכי תכנון ציבוריים חשובים, בשל חוסר במקורות תקציביים.

הסיבות להתפתחותה של הזכות לפיצויים רבות ומגוונות, ואפשר לכתוב עליהן ספר שלם (בהזדמנות...). נאמר כאן כעת, כי שורה של שינויים הן מהותיים, והן פרוצדורליים הפכו את זכות התביעה לרחבה הרבה יותר (מוארון ועד ויטנר – שעסקו בשאלה מיהו הזכאי לתבוע פיצוי), עמוקה הרבה יותר (מבירנבך – ועד החלטת ועדת הערר בענין תמ"מ 3 /21 – שעסקו במהותו של הפוטנציאל) ונגישה הרבה יותר (לא עוד דיון ארוך בועדות מקומיות, אלא דיון מהיר ויעיל בפני ועדות ערר).

התוצאה מכל אלה, הוא שינוי של כללי המשחק. זהות היוזמים השתנתה. האינטרס שעומד בבסיס התכנון קיבל הטייה לכוון הפרטי. רוחב הזכות לפיצויים השתנה. קשת הזכאים לתבוע פיצויים הלכה והתרחבה. סכומי הפיצויים הלכו וגדלו. רק כלל אחד לא שונה. זהו הכלל המטיל את חובת תשלום הפיצוי על הועדה המקומית.

על רקע זה נוצר השיבוש השלישי. התפתחו כתבי השיפוי. לא מדובר בהמצאה שמנותקת מחוק התכנון והבניה. החור עצמו הכיר בכך, שלגבי תוכניות תשתית מסוימות קיימת חובת שיפוי חלקית (70%). ההסדר הזה הוא הסדר שאומץ על ידי מוסדות התכנון גם לתוכניות שאינן תוכניות דרך. אלא שאימוץ ההסדר, שיתכן שעל רקע האמור, יש לו הצדקה מהותית, חסר כל בסיס משפטי.

מוסדות התכנון, הם גוף ציבורי. הם אינם יכולים לדרוש תשלום מהציבור ללא הסמכה בדין. כתב שיפוי, הוא לא פחות מאשר דרישה כספית. יתירה מכך, מדובר "בצ'ק פתוח", ללא שיעור וללא מידה. אם תשאלו כיצד בכל זאת אושרו כתבי השיפוי על ידי בית המשפט העליון, תקבלו לכך תשובה פשוטה. הם לא אושרו. בתי משפט מנהליים אומנם עסקו בחוקיות כתבי השיפוי, ואישרו אותם, אך מבית המשפט העליון מעולם לא יצאה הלכה מסודרת בענין זה, ויש להניח שלא בכדי. מעניין בהקשר זה גם לראות כיצד מתייחס פסה"ד בענין אברמוביץ, ממנו יצאנו לדרך, לשאלת עצם מסירת כתב השיפוי:

"הטלת חובת שיפוי לתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה על יוזמי התכנית הפוגעת - כתנאי מוקדם לאישורה את התכנית - הפכה זה מכבר לפרקטיקה שגורה בקרב רשויות התכנון (וראו את הסברי ב"כ המשיבה בעמ' 5 לפרוטוקול הדיון בערעור). ב"כ המערערים לא חלקו על סמכותה של המשיבה לדרוש מהם לחתום על כתב שיפוי כתנאי לאישור התכנית המשביחה ויש להניח, אפוא, כי מדובר בפרקטיקה חוקית וכשרה..."

כלומר מדובר "בפרקטיקה" "שיש להניח" שהיא כשרה. כמובן שאין הסתמכות על פסיקה של בית המשפט העליון, משום שכזו אינה בנמצא.

כאשר מחברים את כל השיבושים שתארנו, מגיעים לתוצאה של פס"ד אברמוביץ, שהוא כשלעצמו שיבוש, אך הוא שואב את הצדקתו משיבוש המערכות שנוצר קודם לו.

אין ספק שאת המעגל השוטה הזה שנוצר צריך לפרוץ, ואכן הגיעה השעה לפתוח את הפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה "ולעשות" סדר מחדש. סדר כזה צריך להגדיר מחדש את היקף הזכות לפיצויים. את זהות החייבים בתשלומם, בשים לב לאינטרסים התכנוניים השונים.