קצפת ודובדבנים

השאלה איך לחלק את העוגה היא שאלה קלאסית. החלוקה עצמה, מי יקבל נתח עבה ומי נתח רזה, מי את הקצפת ומי את הדובדבן, תלויה במידה רבה במחלק. אם אני, כאוהב דובדבנים מושבע, אחלק את העוגה, ברור שנטייתי הטבעית תהיה להשאיר את פרוסת העוגה עם הדובדבן אצלי. אם אני מחויב להתחשב בחברי, אפצה אותו על נטילת הדובדבן בנתח גדול יותר, אבל אולי הוא דווקא רוצה את הדובדבן ומעדיף שאני יהיה זה שאקבל את הנתח הגדול, והוא זה שיהנה מחמיצות הדובדבן?

הפתרון הטוב ביותר הוא חלוקה בהסכמה. אחד בדיאטה ובכלל לא רוצה את העוגה, שני שונא דובדבנים, והשלישי בכלל טוען שמלכתחילה הוא מעדיף עוגת שמרים על פני עוגת קצפת. אם יצליחו לסכם בינהם איזה עוגה להכין ואיך לחלק אותה כולם יהיו מרוצים. הקושי הוא שברוב המקרים קשה לגבש הסכמה בין כולם, ואז צריך לחלק ללא הסכמה. כאן נכנס למשחק, האיש עם הסכין, "המחלק".

בחלוקת העוגה התכנונית, המחלק הוא שמאי מקרקעין. הוא עושה זאת לאחר שנקבע סוג העוגה ומאפייניה (יעודי הקרקע בתוכנית/אחוזי בניה), והוא אמור לאזן בין המשתתפים השונים בהתאם לזכויותיהם בעוגת התכנון. התהליך כולו נקרא "איחוד והלוקה", וכתבנו עליו כאן מספר פעמים. הפעם,  נבקש להתמקד בשאלה מי צריך להיות המחלק.

כיום, שמאי מקרקעין, נשכר להכין את החלוקה על ידי יזם התוכנית. על מנת למנוע את ההטייה הטבעית של שמאי המקרקעין לשרת את מי ששכר אותו, ועל מנת להגיע איזון מדויק ככל שניתן, מתקיימים ביחס לתהליך האיחוד והחלוקה, מספר מנגנוני בקרה.

מנגנון הבקרה הראשון הוא תקן 15 של מועצת שמאי המקרקעין משנת 2008, הקובע את הפירוט המינימלי הנדרש בטבלאות איזון. טבלאות איזון שאינן תואמות את התקן אמורות להפסל. מנגנון הבקרה השני הן תקנות האיחוד והחלוקה, שפורסמו בשנת 2009, ועוסקות באופן הכנת טבלאות האיזון. התקנות תומכות ומשלימות את התקן. מנגנון הבקרה השלישי, הוא כמובן זה של הועדה המאשרת את התוכנית, אשר מחויבת לבדוק את הטבלאות באמצעות יועץ שמאי מטעמה. המנגנון האחרון הוא מנגנון ההתנגדות. טבלאות האיזון מופקדות לעיון הציבור כחלק מהוראות התוכנית, והן חשופות לבחינה שמאית של שמאים מצד המתנגדים, להגשת התנגדויות, ואף לביקורת תכנונית או שפוטית במסגרת ערר או עתירה מינהלית.

הבעייה בכל מנגנוני הבקרה האלה, היא כפולה.

ראשית, הם אורכים זמן, ומסרבלים את הליך התכנון. הדיון בשאלות החלוקה מחדש הופך ללב ליבו של התהליך התכנוני, ובמקום לעסוק בתכנון, מוצאים עצמם מוסדות התכנון, עסוקים בקנין. זה לא תפקידם והם לא ממש ערוכים לעסוק בכך. כתוצאה מכך ההתעסקות בהליכי החלוקה, והנסיון להגיע לתת דובדבן תכנוני לכל המשתתפים בתהליך, מעכב לא אחת את הליכי התכנון וגורם להתמשכותם.

שנית, לא חשוב כמה מנגנוני בקרה תייצר. לא חשוב כמה מאוזנת תהייה החלוקה. תמיד, תמיד יקנן החשש, אצל מי שלא יזם את החלוקה, כי הוא קיבל פחות. קשה למנוע תחושה כזו, והתחושה הזו, היא שלעצמה, יוצרת אין סוף ההתדיינויות סביב שאלות החלוקה בתוכניות. תמיד הדובדבן של השכן אדום יותר.

הבעייה של תוכניות איחוד וחלוקה היא אם כן, לא בעיית החלוקה, אליה מכוונים כל מנגנוני הבקרה שהצגנו, אלא בעיית המחלק.

את הבעייה הזו צריך לפתור על מנת ליעל ולזרז את הליכי התכנון.

המועמדים לתפקיד המחלק הם ארבעה. הראשון, הוא כמובן השמאי של יוזם התוכנית. אותו פסלנו על רקע כל האמור עד כאן. המועמד השני הוא שמאי של מוסד התכנון המאשר את התוכנית. גם אותו נפסול, משום שהוא אמור להיות הגורם המבקר של השומה ושל טבלאות האיזון. המועמד השלישי הוא שמאי של הרשות המקומית, אבל גם הוא פסול, משום שעל פי רוב הרשות המקומית שותה להליכי האיחוד והחלוקה. נותר המועמד הטבעי והוא השמאי המכריע.

הפתרון הפשוט הזמין והראוי, הוא להרחיב את סמכויותיהם של השמאים המכריעים ולתת להם, ורק להם, לעסוק בטבלאות איזון במסגרת הליכי איחוד וחלוקה. יתירה מכך, ניתן אפילו למנות שמאים מכריעים שיעסקו אך ורק הטבלאות איזון ויפתחו מומחיות מיוחדת בענין זה.

ייחוד ההליך של טבלאות איזון, לשמאים מכריעים, ייעל את ההליך יקצרו, יעודד הסכמות על חלוקה, ויגרום לכך שכולם לפחות יחשבו שהם נהנים באופן שווה מהקצפת ומהדובדבנים.

מצב מאוזן

בכל הקשור בתוכניות לאיחוד וחלוקה, הרפורמה בחוק, מזמנת לנו, כפי שמעידים על כך מנסחיה, "כמה שינויים משמעותיים לדין הקיים בסוגיה, תכנונית – קנינית זו".

ההוראות הנוגעות לאיחוד ולחלוקה בחוק החדש, מחדשות מושגים שלא היו בו קודם, מבהירות מושגים קימים, קובעות כללים כיצד לטפל בתוכנית בהסכמה לעומת תוכנית שלא בהסכמה, מסבירות כיצד "נכנסת" ו"יוצאת", רשות מקומית אל ומטבלאות האיזון, פותרת את הדילמה הכמעט נצחית, האם הקצאת קרקע בטבלאות איזון לרשות מקומית מהווה הפקעה ? (נחשו כיצד!), קובעות כיצד יחושב שווי המבנה בעת עריכת טבלאות איזון ועוד ועוד...

אחד מהנושאים שהיו ראויים לדעתי, ליותר תשומת לב בחוק החדש, הוא נושא תשלומי האיזון. החוק החדש מגדיר תשלום איזון כ"סכום שנקבע בטבלת הקצאה ואיזון, בהתאם לסעיפים 203 ו-205".

הסעיפים אליהם מפנה סעיף ההגדרות, קובעים למעשה את תוכנם של תשלומי האיזון. מדובר על ההפרש שבין השווי היחסי של מגרש התמורה, לעומת השווי החסי של הזכות בחלקה הנכנסת. כך, ככל ששויו היחסי של מגרש התמורה גדול משוויה היחסי של הזכות הנכנסת יהיה חייב בעל הזכות נכנסת בתשלומי איזון, וככל שהמצב הפוך, הוא יהיה זכאי לתשלומי איזון. זאת ועוד החוק החדש קובע כי המועד לשלם את תשלומי האיזון, כמו גם הזכאות לקבלם, יהיה תוך 90 יום ממועד כניסתה לתוקף של תוכנית (הסדר שגם עליו ניתן לקיים דיון נפרד).

אז למה לקטר?

לקטר משום ששני נושאים מרכזיים הטעונים ליבון וחידוד נותרו ללא פתרון.

ראשית – החוק החדש לא קובע  את "גבולות האיזון", כלומר עד לאיזה שברירי אחוזים תגענה טבלאות האיזון, האם מי שיש לו זכות ל 0.08% במגרש התמורה יהא זכאי לבעלות בהיקף כזה במגרש או לתשלומי איזון?? מה ההבדל בין מקרה שבו באחוז המזערי במגרש התמורה של 0.08% מייצג זכאות לחמש יח"ד לעומת מקרה שאחוז כזה מייצג זכאות לפחות מדירה אחת?

הקושי בכך ברור לכל. יצירת שתוף במקרקעין מהווה חסם לפיתוח. לא בכדי חוק המקרקעין מתיר לשותף במקרקעין לפעול בכל עת לפירוק השיתוף. בהקשר זה שיתוף = שיתוק.

מנסחי החוק החדש היו ערים לכך, ולכן קבעו כי המגרשים החדשים יוקצו ככל שאפשר כך שלכל מגרש תמורה יהיה בעל זכויות אחד, ואם הדבר לא יתאפשר, יוקצו המגרשים במשותף, ככל שניתן על פי הסדרי השתוף בחלקה הנכנסת. מנסחי הצעת החוק אף מסבירים כי הסעיף נוסח "בעיקר מרצון ליצור קרקע זמינה לבנייה, ולא מעקרונות קנייניים". אך ההסדר המוצע אינו מהווה אינו מונע שיתוף בין "שותפים חדשים", וסטואציה בה מספר מגרשים קטנים יתאחדו למגרש גדול, תהא בהחלט סבירה ושכיחה.

נראה שהפתרון לכך הוא פשוט יחסית – ניתן לקבוע רף לפיו כל בעלים במגרש תמורה, המחזיקים ביחד או לחוד, בשיעור של לדוגמה 75% יהיו רשאים לפרק את השיתוף, על ידי רכישת הבעלים האחרים באמצעות תשלום תשלומי איזון.

פתרון מסוג אחר הוא על ידי קביעה כי מי שזכאי לפחות מ- % X ממספר יח"ד במגרש התמורה יהא זכאי לקבל את התמורה בתשלומי איזון בלבד.

נראה כי הרתיעה של השמאים אשר עורכים את טבלאות האיזון, כמו גם של מוסדות התכנון ושל מנסחי הרפורמה בחוק, מפתרונות מהסוג האמור, נובעת בצדק מכך, שתשלומי האיזון, אינם מבטאים את השווי האמיתי של הקרקע, אלא את שוויה היחסי.

נקודה זו מובילה אותנו אל הקושי הנוסף הקיים ברפורמה בהקשר זה.

שנית -  החוק החדש לא קובע מנגנון אמיתי וראוי לבירור גובה הזכאות לתשלומי איזון. 

מנסחי החוק שבים ומבהירים לנו, גם בנוסח סעיפי החוק וגם בדברי ההסבר, כי תשלומי האיזון, אינם מתארים שווי של הזכות היוצאת אלא שווי יחסי. כך למשל קובע החוק החדש במפורש כי השווי שיקבע לא יהווה ראייה בכל הליך שענינו היטל השבחה או תביעה לפיצויים.

לדעתי הסדר זה בטעות יסודו. גובה תשלומי האיזון, צריך גם צריך להוות ראייה לשווי הקרקע. תשלומי האיזון, צריכים להקבע על ידי השמאי עורך הטבלאות, אך כפופים לביקורת באמצעות מנגנון מסודר בפני שמאי חיצוני, כדוגמת השמאים המכריעים, שיכולים אף להיות "שמאי מייעץ", לועדה בשלב עריכת הטבלאות. מדובר בהליך שבו ישמעו הצדדים, בסיומו הכרעה, ואף זכות ערר, אך בסופו קביעה ברורה של שווי הקרקע על פי התוכנית

אימוץ מנגנונים של קביעת שווי ריאלי לתשלומי איזון, תאפשר לקבוע איזון שאינו איזון בעין, על ידי הקניית זכויות בקרקע, אלא באמצעות תשלום כסף, ובכל אלה יהיה כדי לתרום לכך, שניתן יהיה לנצל את פירות התכנון.