עיקרון הרצף

גם אם תהפכו את חוק התכנון והבניה, לא תמצאו בו מילה וחצי מילה על עיקרון הרצף. גם בפסיקה של בתי המשפט הוא אינו מוזכר. יותר מכך, אם תחפשו טוב בפסיקה אפילו תמצאו פסקי דין שאינם תומכים בקיומו. עיקרון הרצף  הוא עיקרון תכנוני, שלמרות שהוא כמעט מובן מאליו, ינוסח כאן אולי לראשונה.

עיקרון הרצף התכנוני קובע כי זכויות תכנוניות, הנובעות מתוכניות או היתרים, נשארות בתוקף כל עוד לא בוטלו כנגד פיצויי.

הוא שאמרנו. די מובן מאליו.

למרות זאת לעיתים נראה כי עיקרון זה לא ברור לכלל השחקנים הפעילים בתחום התכנון והבניה. לעיתים קיימת נטייה, לבחון את תוקפן אן חוזקן של זכויות תכנוניות קיימות, גם על ציר הזמן. כלומר, על פי גישה זו, ככל שחולף הזמן מאז נוצרה הזכות התכנונית, מקבלות הזכויות התכנוניות פרשנות מצמצמת, הבוחנת את הזכויות מתוך פריזמה עכשווית, באופן שמביא לביטולן למעשה, ללא פיצוי.  על פי גישה זו חלוף הזמן עשוי להוביל לדעיכתה של הזכות התכנונית.

זכויות תכנוניות הן זכויות בניה ושימוש הניתנות לקרקע מסוימת, בתוכניות ובהיתרים כדין. הדרך היחידה לבטל או לשנות את הזכויות התכנוניות היא באמצעות תוכנית מבטלת או משנה אותן, וכנגד תשלום פיצוי על הפגיעה בזכויות התכנוניות. אם תרצו, ניתן למעשה להקצין ולומר כי זכויות תכנוניות, אינן פוקעות, גם כשתוכנית חדשה מבטלת אותן, אלא מומרות לכסף.

עיקרון הרצף התכנוני עובר כחוט השני בחוק התכנון והבניה, בתקנות ובתוכניות מכח החוק.

כך, סעיף 133 לחוק העוסק בסמכות לבטל או לשנות תוכניות קובע כך: "מוסד תכנון שבסמכותו לאשר תכנית, מוסמך, באותה הדרך, לשנותה, לבטלה או להתלותה ובלבד שלמגיש התכנית תינתן, ככל האפשר, הזדמנות להשמיע דעתו". במילים אחרות, הסעיף למעשה קובע כי שינוי של זכויות בתוכנית, יכול להעשות רק בתוכנית אחרת. משמעותה של תוכנית אחרת היא כמובן פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ככל שיש בה שינוי או ביטול של זכויות תכנוניות. סעיף 133 הוא הסעיף המרכזי, הקובע את עיקרון הרצף ביחס לזכויות מכח תוכנית.

כך, בסעיף 145 (ז), אשר הוסף לחוק בתיקון 43 ב- 1995, נכתב :

"מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:

(1)          פירוט יעודי הקרקע;

(2)          חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;

(3)          קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;

(4)          שטחי הבניה המותרים;"

כלומר, בשנת 1995 משנה המחוקק את כללי המשחק התכנוני. הוא קובע שמעתה ואילך, לא יינתנו היתרי בנייה אלא רק מכח תוכניות הכוללות תנאי מינימום מסוימים. למרות זאת, עיקרון הרצף עומד לנגד עיני המחוקק. הוא אינו פוגע במי "שרכשו" זכויות תכנוניות מכח תוכניות שקדמו למועד שינוי הנורמה התכנונית ב 1.1.1996. ביחס לאלה, קובע המחוקק כי מוסד תכנון ימשיך לתת היתרים למרות שאולי, לא נקבעו בהן במפורש זכויות הבניה או שימושי הקרקע.

כך גם פרק ז' לחוק שכותרתו שימוש חורג, מתחיל בסעיף 178 לחוק, הקובע כך:

"מיום תחילת תקפה של תכנית רשאית הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, וחייבת היא לפי דרישת הועדה המחוזית –

(1)          לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג;

(2)          להמליץ על התקופה שבה מותר עוד להמשיך ולהשתמש בבנינים או בקרקעות כאמור שימוש חורג או שבה מותר לקיים בנינים כאמור כבנינים חורגים (להלן - תקופת מקסימום לחריגה)."

למעשה סעיף 178 לחוק בפרט, ופרק ז' לחוק בכלל, מהווים הדגמה יפה של עיקרון הרצף. נלמד מהם, שאפילו שונו זכויות תכנוניות מכח תוכנית, אין בכך כדי להביא לביטול אוטומטי של זכויות תכנוניות מכח היתר. לצורך כך נדרש תהליך נוסף, שבנסיבות מסוימות יסתיימו בדיור חלוף, על פי עיקרון הרצף כפי שנוסח.

בתקנות מכח החוק תמצאו את עיקרון הרצף בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002. התקנות קובעות, בסעיף 9, הוראות מעבר שונות המנציחות ביחס לתוכניות ותיקות נורמות תכנוניות שהיו קימות ביחס אליהן, למרות ביטולן מכאן ואילך. דוגמה מובהקת לכך היא ההקלה הכמותית, המאפשרת להוסיף זכויות בנייה בהיקף של עד 6% משטח המגרש, מעבר לאלה שנקבעו בתוכניות ובלבד שאלה הופקדו לפני 1/8/1989, מועד שינוי הנורמה.

הטכניקה של הגנה על נורמה תכנונית קיימת ושמירת הרצף של קיומה, מאומצת גם בתוכניות מתאר, ברמותיהן השונות. כך לדוגמה הוראות המעבר של תיקון 4 לתמ"א 18, שביקשה להכניס רפורמה בתכנון ורישוי של תחנות תדלוק, אינה פוגעת בתוכניות קימות לתחנות תדלוק, אפילו הן אינו תואמות את התמ"א במתכונתה החדשה.

את כל הדוגמאות הללו ודוגמאות רבות נוספות שלא צוינו, ניתן לגבש לעיקרון המרכזי ממנו יצאנו והוא עיקרון הרצף התכנוני. עיקרון זה הוא עיקרון מנחה חשוב שצריך לעמוד לצידם של עקרונות חשובים אחרים, כמו שמירה על שטחים פתוחים, וצדק חלוקתי.

עיקרון הרצף, הנגזר מתוך הוראות החוק, מבקש לתת הגנה יחסית, לאינטרסים פרטיים בפני אינטרסים ציבוריים. עיקרון הרצף מגשר בין האינטרס הציבורי לאינטרס הפרטי, באמצעות פיצוי מתאים. חשוב להזכיר את עיקרון הרצף משום שלעיתים נדמה כי קיומה של ההגנה היחסית על הזכויות התכנוניות נעלמת מעיניהם של בתי המשפט ומוסדות התכנון, שעה שהם מפרשים נורמות תכנוניות ככאלה המניקות עדיפות לאינטרס הציבורי, תוך התעלמות מהאינטרס הפרטי.

ראש ממשלה חזק

עוד חודש תסתיים מערכת הבחירות. חלק מהמתמודדים מבטיחים לנו כי לאחר מערכת הבחירות הם יסתערו על מחירי הדיור ויגרמו להורדתם. כולם מבטיחים לנו "להסיר חסמים", במערכת התכנון.

בראש המבטיחים עומד ראש הממשלה הנוכחי, שלפי הסקרים, ישמש גם כראש הממשלה הבא. בקדנציה המסתיימת נכשל ראש הממשלה החזק במאמציו להעביר את הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, וטוב שכך. כדי להסיר חסמים, לא צריך רפורמה, אבל באמת צריך ראש ממשלה חזק. ראש ממשלה שידע להורות לפקידיו, להסיר את החסמים שהם עצמם, ולא אף אחד אחר, יצרו במערכת התכנון.

לטובת ראש הממשלה הבא, המרפסת מציגה רשימה של חסמים שכאלה.

חסם 1 - חוזר מנכ"ל משרד הפנים.

חוזר מנכ"ל משרד הפנים, הוא מסמך הנחיות פנימיות המוצא על ידי מנכ"ל משרד הפנים. לפחות שני חוזרי מנכ"ל "הציעו" פרשנות משפטית המצמצמת את סמכויות הועדות המקומיות, למרות הרחבתן בחקיקה. הפסיקה ביקרה את הפרשנות שהציע החוזר, ואף העלתה שאלות לגבי עצם כפיפותן של ועדות מקומיות לתוכנם של חוזרי המנכ"ל.

חסם 2 - פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון.

על פורום היועצים המשפטיים ונציגי שר המשפטים במוסדות התכנון, למדנו מפסק הדין בענין אור הנר. מדובר בפורום הכולל את מרבית הגורמים המשפטיים העוסקים בתכנון. כמו חזור המנכ"ל, גם פורום זה מייצר הנחיות משפטיות אחידות, על פיהן נוהגות הועדות המחוזיות.

חסם 3 - סעיף 109 לחוק התכנון והבניה.

סעיף 109 לחוק התכנון והבניה הוא סעיף המעניק סמכות לשר הפנים לקבוע כי תוכניות מסוימות טעונות אישורו. סעיף זה פורש באופן רחב ביותר, וידע שתי התפתחויות מהותיות. הראשונה הייתה, הרחבתו והפיכתו מכשיר לבחינת הסמכות ושיקול הדעת. כלומר סעיף 109, שהיה אמור לשמש למקרים חריגים, הפך למכשיר שהשימוש בו נעשה מידי יום, בעיקר ביחס להחלטת של הועדות המקומיות. ההתפתחות השנייה ביחס לשימוש בסעיף הייתה, בהאצלת הסמכות מכוחו, לפקידים בועדות המחוזיות. התוצאה היא, שסמכות יחודית וחריגה, שהוענקה לשר, מופעלת כיום כמעשה יום יומי בידי פקידים.

חסם 4  - התייצבות יועץ.

ליועץ המשפטי לממשלה קיימת זכות על פי דין להתייצב בכל הליך משפטי המתנהל בבתי המשפט. כאשר הליך תכנוני מצליח  לחלוף על פני כל החסמים שציינו עד כאן, מתייצב היועמ"ש לדיון, בין כצד ישיר ובין מכח סמכותו להתייצב לכל הליך, ומציג את פרשנות המדינה לגבי הדין.

חסם 5 – גיור תוכניות.

כאשר גם התיצבות היועץ המשפטי לממשלה בהליך משפטי וצפוי כי בית המשפט יפרש את הדין כנגד עמדת המדינה,  מופעל החסם החמישי. "גיור תוכניות". הכוונה להליך שבו מוצע ליזם או לועדה המקומית לוותר על הטיעון או הדיון העקרוני בבית המשפט, תוך התחייבות לקדם ובמקרים מסוימים אף לאשר, את התוכנית נשוא המחלוקת.

מובן מאליו שיזם התוכנית ייעתר במרבית המקרים להצעה. התוצאה היא שלא מתקבלות הכרעות עקרוניות כנגד עמדת המדינה, ואם התקבלו כאלה, הן מבוטלות בהסכמה. התוצאה העקיפה היא כמובן המשך סירבול של ההליכים, שכן המחלוקות לא הוכרעו.

ברמה העקרונית, אין כל פסול במנגנונים שתיארנו, ובמדינת חוק, יש שיאמרו, כי אחידות ובקרה הם ראויים ונכונים, ויוצרים את האיזון הראוי בין שיקולי יעילות לשיקולי תכנון. הקושי טמון בכך, שכלל לא בטוח שהמנגנונים הללו תואמים את "רצון המחוקק". 
המאפיין את רשימת החסמים שציינו, שהם אינם מחויבי המציאות על פי החוק. מדובר על מנגנונים חיצוניים לחוק התכנון והבנייה, ש"הולבשו" על החוק, אך משפיעים במידה רבה על תהליכי התכנון, התמשכותם ותוצאותיהם.

בחוק התכנון והבנייה, הוכנסו בשנות קיומו עשרות תיקונים. אם תעיינו בדברי ההסבר של תיקוני החקיקה השונים, תמצאו שלא מעט מהם הוכנסו במטרה "לקצר ולייעל את הליכי התכנון והבנייה". החסמים הנ"ל מעידים שהחוק או שינויו אינם חזות הכל. תיקון החוק לא יקצר או ייעל את הליכי התכנו והבנייה. אלה יתיעלו, אם תשונה הגישה המימשלית לגבי אופן הפעלת החוק. לשינוי כזה, כבר אמרנו, באמת צריך ראש ממשלה חזק. 

סופשבוע רגוע - או על רגולציה אחרת

למרות שהרגולציה חובקת עולם ומלואו, אנו משתדלים בדרך כלל להישאר על  המרפסת התכנונית, ולא להיכנס אל תוך חדרי הרגולציה האחרים. עם זאת, כמאמר הקלישאה, לכל כלל יש יוצא מהכלל, ואת הפוסט הזה, האחרון בטרם יציאתה של המרפסת לחופשת קיץ, נייחד לרגולציה מסוג אחר, זו שתגזול לנו את שגרת סופשבוע, וזו שתקצר לנו את החופש הגדול.

נתחיל בסוף -  ״המרפסת״ נגד שינוי חופשת סוף השבוע ונגד קיצור החופש הגדול.

יש קו מחבר בין סוף השבוע הארוך לבין החופש הגדול. שניהם חלק מההוויה שלנו כישראלים. שניהם נכסי צאן תרבות ישראלית. הם כמו הסייסטה הספרדית, כמו הווקאנס הצרפתי, כמו הסאונה הפינית, וכמו התה האנגלי. לשניהם יש ביטוי תרבותי וחברתי. שניהם טבועים באופי הקולקטיבי שלנו, במסורת האזרחית שלנו.

נכון ששני הנושאים הללו מצויים בתוך גבולותיה הפורמליים של הרגולציה ובתחום סמכותו של הרגולטור. נכון גם שהרגולטור הישראלי, הדמוקרט והליברלי, לא יחליט בנושאים כבדי משקל אלה, בלא שימנה ועדת מומחים בלתי תלויה, בראשות כלכלן בעל שם, שתכתוב חוות דעת מלומדת ומנומקת, ותסביר מדוע הצעדים הללו טובים למשק הישראלי. כאן בדיוק הבעייה. לא כל מה שטוב למשק ולכלכלה בישראל טוב לישראליות. לפעמים אין ברירה. לפעמים צריך לנקוט בצעדים כלכליים שטובים לכלכלה הישראלית אך רעים לנו הישראלים. עודד שחר מהערוץ הראשון קורא לצעדים כאלה ״גזירות כלכליות״. איך שהוא לא השתכנענו שזה המקרה. לא השתכנענו ששינוי חופשת סוף השבוע יתרום לשינוי כלכלי דרמטי, ושאת המהפכה החינוכית ושיפור רמת החינוך, נשיג על ידי קיצור החופש הגדול. בהנחה שגורלנו כעם לא קשור ברפורמה בתחומים הללו, נשאלת השאלה למה לשנות?

סוף השבוע הארוך, שמרביתנו מכירים כיום, נוצר לא לפני זמן רב. הוא לא נוצר בעקבות מעשה רגולטורי כזה או אחר, אלא התפתח בצורה מדורגת על ידי הציבור הרחב. התפתחות זו היתה בתחילה נגד רצונו של הרגולטור, אך בהמשך היא יישר איתה קו, והיא עוגנה בהסכמי עבודה של המגזר הציבורי ובדין. סוף השבוע הארוך נוצר על ידי הציבור הרחב. סוף השבוע הארוך נוצר על ידי הציבור כתוצאה משילוב בין מספר סיבות. כלכליות, חברתיות, דתיות ותרבותיות. כולן עדיין מתקיימות והרגולטור לא הסביר לנו מדוע הוא רוצה להתערב בהן. מדוע לתקן את מה שלא מקולקל, מדוע להתערב בהוויה שנוצרה כאן במו ידינו. מדוע להתערב ב"קדושה" האזרחית חילונית של השבת, ובפרשנות העכשווית שנתן לה הציבור הישראלי.

חודשיים חופש גדול, וסוף שבוע ארוך, הם חלק מהמרכיבים שמגבשים אותנו כישראלים. ככאלה יש להם ערך בשל עצמם, השינוי במסורות "אזרחיות" אלה, צריך, אם בכלל, להיעשות בזהירות ובעדינות. 

חופשה נעימה וארוכה - (כל עוד אפשר) !!