המהפכה הכלכלית

לא פחות ממהפכה.

לא, אני לא מתכוון לתיקון 102 לחוק התכנון והבניה, שאושר השבוע בכנסת, כתיקון 101 לחוק, אלא לתזכיר של התיקון הבא בחוק. תיקון הפרקים הכלכליים בחוק התכנון והבנייה. התיקון לחוק, מחליף למעשה את ההסדרים הקיימים כיום בחוק, ויוצר סדרי עולם חדשים, בנושאים אלה.

התזכיר עוסק בארבעה נושאים עיקריים:

* הועדה למתקנים בטחוניים.

* הפקעות.

* פיצויים עקב שינוי ייעוד

* השבחות.

תזכיר הצעת החוק התפרסם במתכונת הפרסום המקובלת לתזכירים מעין אלה.

אנו מצרפים לכאן את חלק התזכיר העוסק בהחלפת סעיף 197 לחוק, לאחר שערכנו בו מעט שינויים קוסמטיים, שיקלו לדעתנו את הקריאה ההבנה והשמוש בו.

בשבועות הקרובים נעשה מאמץ לפרסם את חלקי התזכיר האחרים באותה המתכונת, וכמובן להתייחס לתכנים. 

הליכה על פי התהום

לפני שבועיים פרסמנו כאן פוסט תחת הכותרת "כסף זו לא מילה גסה". טענתנו שם הייתה כי הענקת זכויות בניה ליזם, שקולה להענקת כסף ליזם. הענקת זכויות בניה ליזם, (כלומר הענקת כסף ליזם), צריכה תמיד להיעשות כנגד הגשמת אינטרסים ציבוריים. כנגד תמורה מתאימה של היזם לציבור. אלה צריכים להיעשות בשקיפות, בתום לב, במידתיות ובשויון, והם לעולם לא מטרת התכנון אלא אמצעי להגשמתו. משהדברים נעשים כך, יש לאפשר אותם ובכך לאפשר את הגשמתן של מטרות ציבוריות שבאופן אחר לא היו מוגשמות. הסיבה שהפוסט נכתב הייתה סדרת ההחלטות של בית המשפט לענינים מנהליים ושל בית המשפט העליון בענין העתירה שהוגשה על ידי גדעון לרמן בענין מגדל נווה צדק, שבסיומן נותרה השאלה הזו ללא הכרעה.

לפני שבוע פרסמנו כאן פוסט, תחת הכותרת "תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות", שעסק בתוכנית המתאר של תל אביב, ובמתח המובנה המתקיים בתוכניות מתאר כוללניות עקב הזיקה שיצר החוק בין מהות התוכנית לבין שאלת הסמכות. באותו פוסט כתבנו כך:

"אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת".

בפוסט שאנו מפרסמים השבוע, אנו מבקשים לקשור בין הדברים ולסגור את המעגל.

שכתבנו על הנסיון להלבין את המטלות הציבוריות כוונו לסעיף 3.1.3 לתוכנית 5000 הקובע כך:

"הועדה רשאית לקבוע בתכנית שטחי בניה העולים על שטח הבניה הבסיסי (להלן: "תוספת שטחי בניה"), בכפוף לאמור בסעיף זה להלן, ובלבד שלא יעלו על מכפלת הרח"ק המרבי בשטח המגרש (להלן: "שטח הבניה המרבי"). הועדה תקבע תוספת שטחי בניה אשר יכולה להגיע עד לשטח הבניה המרבי רק בהתקיים כל התנאים המפורטים בסעיפים קטנים א' עד ד': 

(א) התכנית קובעת הקצאה לשטחי ציבור הנדרשים כתוצאה מתוספת שטחי הבניה כאמור בסעיף .4.1. 

(ב) בהחלטה בדבר מתן תוספת שטחי הבניה נשקלו כל השיקולים הבאים: 

(1) גודל המגרש וצורתו; 

(2) התאמת הבינוי המבוקש, לרבות גובהו, נפחו ועיצובו, לאופי הבינוי המתוכנן בסביבה; 

(3) שימור ככל שיימצאו ערכים לשימור בתחום התכנית; 

(4) התאמת התשתיות לתכנית המוצעת; 

(5) שיקולים תחבורתיים וסביבתיים; 

(6) שיקולים הנובעים מהוראות פרק 5 להלן. 

(ג) התכנית תורמת למרקם העירוני על ידי לפחות שניים מהמרכיבים הבאים: 

(1) תרומה משמעותית לעיצוב העירוני; 

(2)תרומה משמעותית למרחב הציבורי; 

(3) יצירת תועלות חברתיות הנובעות מאופי הבינוי כגון תמהיל יחידות דיור, דיור בר השגה, טיפוס בינוי וכדומה. 

(4)תרומה משמעותית לעיר על ידי הכללת הוראות לשימור אתר בתכנית או הפיכת חניון לכשיר לשימוש כמקלט ציבורי .

 (ד) באזורי ייעוד לתעסוקה, בגין עמידת התכנית בהוראות ס"ק א - ג לעיל ניתן להוסיף זכויות בניה בהיקף של עד מחצית ההפרש שבין הרח"ק הבסיסי למרבי. מעבר לכך ניתן להוסיף זכויות בניה עד למלוא הרח"ק המרבי אם התכנית קובעת אחת או יותר מההוראות הבאות:

(1) תועלת ציבורית מעבר להקצאה לצרכי ציבור הנדרשת על פי סעיף קטן א' לעיל סעיף 4.1, כגון הקצאת קרקע נוספת לשימושים ציבוריים, בניית יחידות דיור בהישג יד, שימור (מעבר לאמור בסעיף קטן ג(4) לעיל) , בניית חניה ציבורית שיכולה לשמש גם כחלק ממערך המיגון הציבורי וכדומה. 

(2)הוראה בדבר מתן זכויות בניה בגין ניוד זכויות בהתאם לתכנית השימור העירונית. 

(3) הוראה בדבר הוספת שטחים לשימושי מלונאות."

הסעיף הזה בתוכנית המתאר של תל אביב הוא לא פחות מהליכה מעל פי התהום, והוא מהווה אתגר לא פשוט לכלל השחקנים במשחק התכנוני.

המאותגרת הראשונה היא עיריית תל אביב עצמה, אשר מעמידה כאן למבחן את הפרקטיקה המקובלת אצלה מזה שנים, ואשר עד עתה לא זכתה לגיבוי משפטי. זהו משחק על כל הקופה. אם תפסיד, תאלץ העירייה להפסיק את הפעלת הפרקטיקה על פיה היא נוהגת שנים ארוכות וסעיף 3.1.3 שצוטט לעיל עשוי להמחק מהתוכנית, ולהותיר את העירייה ללא זכות להתנות תכנון במטלות ציבוריות.

המאותגרת השניה היא הועדה המחוזית. בעניין לרמן, הציגה הועדה המחוזית עמדה ראויה בפני בית המשפט מחד, אך מאידך, הרחיקה את עצמה מההסכמים שבין היזמים לעירייה, וגם לא עמדה על רגליים אחוריות על מנת להאבק על עמדתה. הועדה המחוזית לא הייתה בין המערערות על ההחלטה, ומתוך תוצאת הדיון בבית המשפט העליון, ניתן אפילו היה לחשוב, שהיא מסכימה לתוצאה זו. מעניין יהיה לראות כיצד הועדה המחוזית, שהפקידה את התוכנית כשהיא כוללת את סעיף 3.1.3 , תנהג כעת ביחס להתנגדויות, שיוגשו, המבוססות על פסה"ד בענין לרמן בבית המשפט לענינים מנהליים.  בהקשר זה נציין כי פסק הדין אומנם אינו תקדים מחייב, אך הוא בפירוש מחייב את גורמי המינהל, ולא ניתן יהיה להתעלם ממנו.

הקבוצה המאותגרת השלישית, היא קבוצת המתנגדים. אלה כמובן לא עשויים עור אחד. יזמים מכאן, וירוקים משם. בעלי קרקע וארגונים חברתיים. כולם כולם, ניגשים לענין הזה ברגשות מעורבים. מחד, יש כאן הסדר ליצירת ומקסום תועלות ציבוריות. מאידך יש כאן הטבות ליזמים. מחד יש כאן עלויות, ספק לגיטימיות, מעבר לקבוע ביחס להיטלי השבחה, מאידך ניתנות בגינן זכויות. בקיצור, על משקל השאלה שכבר נשאלה באין ספור ורסיות בעבר, להתנגד או לא להתנגד זו השאלה?

הגורם המאותגר הרביעי הוא שר הפנים. יתערב או לא יתערב ? יפעיל סמכויות לפי סעיף 109, ככובעו כשומר סף חוקיות המינהל או לא יפעיל ?

ואחרונה חביבה היא מערכת המשפט. היא המאותגרת הגדולה מכולם. היא זו שתצטרך להכריע בשאלות המשפטיות שעולות מהוראות סעיף 3.1.3 לתוכנית. כשהענין הגיע לפתחה בענין לרמן, היא התחמקה מהכרעה  בשאלות אלה. נראה שכעת לא ניתן יהיה עוד להתחמק, וההכרעה תצטרך להתקבל.

עוד כשלושה שבועות יגיע המועד האחרון להגשת התנגדויות לתוכנית 5000. פעילים שונים, הן במרחב הציבורי והן במרחב הפרטי, מארגנים קבוצות של מתנגדים. לפחות על פי ההצהרות המוקדמות, שרמזים להם, כבר ראינו בעיתונים הכלכליים של סוף השבוע האחרון, המילה האחרונה בפרשת לרמן עוד לא נאמרה. 

כסף - זו לא מילה גסה.

ביום 4.14.2005 (התאריך הוא לא טעות - הסיפור הוא דמיוני) עתרה "עמותת הבתים הלבנים בתל אביב" (אין עמותה כזו), כנגד החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבניה לאשר את תמ"א 38.

במרכז העתירה עמדה טענת העמותה לפיה, מטרת התוכנית היא אמצעי תשלום של המדינה לביצוע מטלה ציבורית, הזרה לדיני התכנון והבנייה. תכליתה העיקרית של התוכנית, טענה העמותה, כפי שצוין בדברי ההסבר בעת הפקדת התוכנית לעיון הציבור, היא "מתן תמריצים שיעודדו את את החיזוק ויאפשרו אותו מבחינה כלכלית". מתוך כך טענה העמותה, כי אם המדינה סבורה שהאחריות לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, היא אחריותה שלה, לא יעלה על הדעת כי המדינה תתנתק מאחריות זו על ידי הימנעות מלהעביר תקציבים לשם כך. תמ"א 38, כך טענה העמותה, מגלמת בתוכה עיסקה ענקית שלפיה יפעלו בעלי המבנים לחיזוקם, ובתמורה ייהנו מזכויות בנייה מוגדלות. העותרים הוסיפו כי הגשמת מטרות ציבוריות כמו חיזוק מבנים כנגד הוספת אחוזי בניה, היא מטרה לא חוקית הזרה לדיני התכנון והבניה.

העתירה של עמותת הבתים הלבנים דומה לעתירה אחרת (דמיונית אף היא). זו הפעם הייתה עמותת הבנים הלבנים, בין המשיבים, משום שהעותרים, "עמותת מגדלי תל אביב", עתרה נגד תוכנית השימור של תל אביב תוכנית 2650 ב'. במרכז העתירה טענות דומות לאלה שהושמעו בעתירה הקודמת. על פי העותרים, התוכנית יוצרת מסגרת ארגונית למסחר בזכויות בניה. זכויות בנייה אינן יכולות להיות מנותקות מהמקרקעין ביחס אליהן ניתנו. אם חפצה העירייה בשימור מבנים, עליה לגרוע את זכויות הבניה מהמבנים, ולשלם פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, אך שם עליה לעצור. המסגרת הארגונית שמאפשרת את ניוד זכויות הבניה זרה למטרות התכנון, והופכת את הועדה המקומית לבית מסחר בזכויות בניה. הרעיון של מתן תמריצים כלכליים ו"תשלום" בזכויות בניה,לשם הגמת מטרות ציבוריות, זר וחורד מסמכויות מוסדות התכנון.

שתי העתירות התקבלו. הנימוקים לקבלת העתירות היו פחות או יותר דומים וכך גם הרציונל שלהם. בתי המשפט שדנו בעתירות, קבעו כך:

"לאור כל האמור לעיל הגעתי למסקנה כי אין העירייה ו/או הועדה המקומית רשאיות להתפרק מחובותיהן הציבוריות ולהעניק זכויות בנייה תמורת ביצוע חובות אלה, המוטלים עליהן."
וכן...

"אין לאפשר למוסדות התכנון להתייחס לאחוזי בניה כאל שטרות כסף המצויים בידן, ואין לאפשר לעיריה לגייס מימון חוץ-תקציבי לפעילויותיה, באמצעות קידום תוכניות נקודתיות. קבלת תוכנית שתכליתה מימונית נוגדת גם לדיני העיריות".

בית המשפט גם הוסיף וקבע כי הוא ער לתוצאת החלטתו ולהשלכות הרוחב שלה, אך משהובא העניין לפתחו הוא מחויב להכריע על פי דין, וכשהוא מונחה על ידי ההלכה שיצאה מלפני בית המשפט העליון בתיק דירות יוקרה, הוא קובע את שקבע.

ואכן להחלטה מסוג זה יש השלכות רוחב, ועל כן  הוגש עליה ערעור.

למרות זאת, משהובא העניין בפני בית המשפט העליון, הוא לא דן בו לגופו, ופסה"ד, בין שורה אחת שיצא תחת ידיו, סיכם את הדיון כך: 

לאור הודעת ב"כ המערערת, "הערעור נמחק בלא שאנו מחווים דעה בשאלות שהתעוררו בו."

המשמעות המידית של שתי ההחלטות הנ"ל הייתה אחת. התוכניות בטלות. בהעדר מימון חוץ תקציבי, לא ניתן להגשים את המטרות הציבוריות של חיזוק מבנים בישראל ושל שימור מבנים בתל אביב, וזאת אלא אם יתוקן חוק התכנון והבניה ויעניק סמכויות ייחודיות לשם כך.

שתי העתירות הנ"ל הן כאמור דמיוניות, לא היו ולא נבראו, אבל אם זיהיתם בסיפור, תבניות טיעון מוכרות, הרי שלא טעיתם. 

בשבוע שעבר, בפוסט שפורסם תחת הכותרת "איפה הכסף?", ונכתב לכבוד הפרסום הצפוי בחודשים הקרובים של הפרק הכלכלי בחוק התכנון והבניה, טענו שניתן לראות את חוק התכנון והבניה תמיד תמיד דרך החור שבגרוש.
הפוסט הנוכחי הוא המשכו הישיר והמתחייב של הפוסט הקודם, וכקודמו, הטענה המרכזית שלנו נטענת בהתייחס לפסיקה חדשה מהשבועות האחרונים.(על מת לרענן את זכרונכם בקשר למה שנכתב שם, לחצו כאן).

חלק מהציטוטים והמסר העיקרי של הסיפור הדמיוני שלנו, לקוחים מפסה"ד של השופטת גדות בענין גדעון לרמן ועמותת תושבים למען נווה צדק נגד הועדה המחוזית תל אביב.

באותו פס"ד פסל בית המשפט תוכנית שתכליתה הוספת זכויות בניה כנגד התחייבות היזם לפנות שטח ציבורי של העיריה. גם ההחלטה של בית המשפט העליון בסיפור הדמיוני שלנו אינה דמיונית כלל ועיקר, שכן זו בדיוק תוצאת הערעור שהוגש על פסק הדין בעתירה בענין לרמן, ואשר ניתנה ביום 30.12.2013.

ניתן לחשוב שיהיו מי שיאמרו שהסיפורים הדמיוניים שלנו לא דומים לסיפור שבמרכז עתירת לרמן, וכי צריך להכיר בדיוק את הפרטים של פרשת לרמן כדי להבין מדוע הדברים אינם דומים.

יתכן - אבל העיקרון ברור ודומה, והוא זה שמעניין אותנו. 

האם לא בכסף מדובר כשעוסקים בתכנון ? הרי אחד מהכלים המרכזיים של חוק התכנון והבניה הוא מנגנון האיחוד והחלוקה. מהו המנגנון הזה אם לא, מנגנון מובנה של הענקת זכויות בניה, לצורך הקצאת קרקע לצורכי ציבור, ללא זכויות בניה ? מהו התהליך של היטל השבחה, המזכה הוצאות מימוש של קרקע כנגד  השבחתה ? 
מה המשמעות של "שיקולים כלכליים" בתכנית, בהם מכיר בית המשפט, גם בעניין לרמן, אם לא הענקת זכויות בניה בהיקף מספיק, העושה את תוכנית ראויה למימוש ?

אין ההבדל בין הענקת זכויות בניה מורחבות ליזם, על מנת לתת הצדקה כלכלית למימוש תוכנית באזור הררי, קשה לביצוע מבחינה הנדסית, לבין הענקת זכויות בניה מורחבות ליזם, באזור עירוני, נגוע בפלישות, הקשה לביצוע מבחינה משפטית.

בתי המשפט צריכים להשתחרר ממחשבה שכסף זו מילה גסה וזרה לתכנון. זכויות בניה אינן שונות מזכויות כרייה, מזכויות לתדרים, מזכויות להפעיל בתי חוליים סיעודיים, מזכות להפעיל כביש, ומשאר זכויות מוחשיות וערטילאיות שהמדינה מקצה לגורמים פרטיים, בכינויים שונים ומשונים (BOT, זכיון, רשיון הפעלה, זכויות שידור). הרעיון המשותף לסל הזכויות הללו הוא שכנגד תמורה מגשימה המדינה מטרות ציבוריות. החל מפרישת רשת סלולר, וכלה בכבישים ורכבות.

בפרשת לרמן, ניתן היה לכאורה "לשחרר" את היזם מחובת הפינוי, ולתת לו את זכויות הבניה, ללא חובת פינוי של המגרש הציבורי. בכספי היטל ההשבחה, יכולה הייתה העירייה לעשות שמוש על מנת לפנות את המגרש הציבורי. כל זה לכאורה בלבד, משום שבפועל היה היזם, מקבל את זכויות הבניה הנוספות, אך המגרש הציבורי, לא היה בהכרח מתפנה. יצירת קשר ובתניה בין שתי הפעולות היא בפירוש חלק מסמכות מוסדות התכנון. יצירת זכויות בניה מותנות, היא מעשה יום יומי ומקובל. זהו כלי תכנוני רב משמעות.
 "תבנה אם תשמר". "תקבל זכויות בניה מוגדלות אם לא תתבע פיצויים". "זכויות הבניה יעמדו עד ליום כלך וכך ויופחתו אם לא ימומשו עד אז...", כל אלה הם תנאים /תמריצים, המאפשרים השגת מטרות תכנוניות. סילוק פולשים ממקרקעי ציבור(מכת מדינה משל עצמה), היא כלי לגיטימי נוסף בהקשר זה.

כסף זו לא מילה גסה. הענקת זכויות בניה ליזם, שקולה להענקת כסף ליזם. הענקת זכויות בניה ליזם, (כלומר הענקת כסף ליזם), צריכה תמיד להיעשות כנגד הגשמת אינטרסים ציבוריים. כנגד תמורה מתאימה של היזם לציבור. אלה צריכים להיעשות בשקיפות, בתום לב, במידתיות ובשויון, והם לעולם לא מטרת התכנון אלא אמצעי להגשמתו. משהדברים נעשים כך, יש לאפשר אותם ובכך לאפשר את הגשמתן של מטרות ציבוריות שבאופן אחר לא היו מוגשמות.

לטעמי אין בסוגיות אלה כל ספק, אבל אם מישהו חושב שיש ספק, אז הנה ההזדמנות לתקן, במסגרת הדיון בפרק הכלכלי של חוק התכנון והבניה.