שתיים וחצי הערות על איחוד וחלוקה

על אף שהכלי של "איחוד וחלוקה", מצוי בארסנל הכלים התכנוני כמעט מאז ומעולם, השימוש בו הפך נפוץ, רק בשנים האחרונות. להתרחבות השימוש בתהליכי האיחוד וחלוקה יש סיבות מגוונות. הפסיקה והספרות שהבהירו וחדדו את הכללים להפעלת המכניזם של איחוד וחלוקה. הכרה במנגנון האיחוד וחלוקה כמכשיר לעשיית צדק חלוקתי (או, אם תרצו, כמכשיר לחלוקת אי הצדק). פסיקת בית המשפט שאפשרה לעשות שמוש בכלי זה כתחליף הפקעה. תקן 15 של מועצת שמאי המקרקעין. מעבר לתוכניות רחבות היקף שמצריכות את השימוש בכלי. הסמכת הועדות המקומיות לאשר תוכניות איחוד וחלוקה, וכך הלאה.

נראה כי הרשויות המקומיות מחבקות באהבה רבה ובשמחה את התהליך, והן רואות בו תועלת רבה. כך, באמצעות מנגנון האיחוד והחלוקה מחדש נוצרה לרשויות מקומיות האפשרות לצבור נכסי נדל"ן, באמצעות פסיקת בית המשפט, אשר לכאורה מאפשרת לרשויות מקומיות, להחליף אדמות "מתרוכה", בקרקע סחירה. וכך, השימוש באיזונים בתוכנית, מונע מרשויות מקומיות את הצורך לשלם פיצויי הפקעה, באמצעות הקצאה משביחה של זכויות בנייה.

אנו כדרכנו ננסה לקלקל את השמחה, ולהזהיר את הרשויות מפני  מהמורות בדרך.

ראשית לענין "מתרוכות".

המתרוכה, היא סוג של קרקע, שמשמשת על פי רוב לדרכים. את הסווג של קרקעות לסוגים שונים, יצר המשפט העות'מני, והוא בוטל על ידי חוק המקרקעין. עם ביטול  הסווג בחוק המקרקעין הישראלי, קבע המחוקק הסדר באשר להקניית הבעלות בקרקעות, כך שקרקע מסוג "מתרוכה", במרבית המקרים, תוקנה לידי הרשות המקומית. על קביעת החוק התווסף בסוף 2012 פס"ד של בית המשפט העליון, שממנו משתמע לכאורה, שבעת איחוד וחלוקה, בגין קרקעות מסוג מתרוכה מתקבלות זכויות סחירות, ולא זכויות דרך. חיבור שני הנתונים האלה, גרם כמובן לשמחה רבה ברשויות המקומיות. הנה קרקעות ציבוריות חסרות שמוש הופכות לנכסים מניבים, בהינף פסק דין, וזו סיבה מצוינת לאשר כמה שיותר תוכניות איחוד וחלוקה ולהכניס אליהן כמה שיותר מתרוכות.

זהו בדיוק הרקע להערה הראשונה שלנו.

על הרשויות המקומיות לתת את דעתן לכך שבחוק המקרקעין, קבוע גם סעיף, שאומנם לעת עתה טרם נאכף, ולפיו, משהופסק השימוש הציבורי בקרקעות מסוג "מתרוכה", תעבור הקרקע לבעלות המדינה. התוצאות מבחינת הרשויות המקומיות עלולה להיות מביכה. לא רק שהן תשקענה מאמצים בשינוי היעוד של הקרקע ובהכנת תוכניות לאיחוד וחלוקה, הן בסופו של דבר עלולות לעמוד מנגד, ולראות כיצד המדינה באמצעות רמ"י, נהנית מפרי מאמציהן, ואילו הן נותרות ללא הקרקע.

ענינה של ההערה השנייה, הוא בחשיפה הכלכלית של רשויות מקומיות כתוצאה מהליכי איחוד וחלוקה.

על פי חוק התכנון והבניה, רשאי מי שנגזר עליו שיתוף, שלא בהסכמתו, כתוצאה מהליכי איחוד וחלוקה, לדרוש, מהועדה המקומית לקנות ממנו את המקרקעין. ממש כך. כלומר, ועדה מקומית, שאישרה איחוד וחלוקה, עשויה למצוא את עצמה בחשיפה כספית הנובעת מדרישת בעלים לקנות מקרקעין שהוקצו עליהם, דרישה שלעיתים עלולה להגיע לסכומים מאד משמעותיים. החוק נותן לרשות המקומית כלים לצמצם את החשיפה, על ידי קביעת תקופת התיישנות, לאחר הזמנת תביעות מסוג זה, אבל לא ידוע לנו אפילו על מקרה אחד שזה קרה. לכן, נוכל לומר ברמה גבוהה של בטחון שכל מי שתוכנית איחוד וחלוקה שלחה אותו אי פעם לשיתוף כפוי, רשאי לדרוש מהועדה המקומית לקנות את הקרקע. אומנם ועדה מקומית שתרכוש את הקרקע תהייה רשאית למכור לאחר את הקרקע, ומדובר בסופו של דבר באירוע תזרימי, אבל גם אירוע מסוג זה, עשוי לחולל קושי תקציבי גדול לקופת הרשות המקומית, שלפחות צריכים להיות מודעים אליו.

כאילו לא די בכך, הועדות המקומיות צריכות להיות ערות גם להשלכות קביעות השווי בטבלאות האיזון על החבות בהיטל השבחה. 

מדובר אומנם בחצי הערה, מאחר והדיון בפסיקה בהקשר זה טרם מוצה. אבל, על פי ניצני החלטה של ועדת הערר, משנקבעו ערכי שווי בתוכניות איחוד וחלוקה שיזמו הועדות המקומיות, ערכי הטבלה יהיו בעלי משמעות גם לשווי הקרקע לצורך חישוב ההשבחה, כך שהנטל יהיה על הועדה המקומית להוכיח סטייה משווי זה.

בקיצור, בשנים האחרונות צברו הליכי איחוד וחלוקה תאוצה, אבל כמו ביחס לכתבי השיפוי, גם כאן, כשצוברים מהירות, צריך להיזהר מתאונות בדרך.

איבוד בלמים

אחד מרעשי המשנה של רעידת האדמה שחולל פסק הדין בעניין פרחי ביקל, שקבע כזכור כי ועדות מקומיות אינן זכאיות לדרוש כתבי שיפוי מיוזמי תוכניות, הוא זה, הדורש לצמצם או אף לבטל כליל את סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. כך, השבוע פורסמה ב"הארץ" קריאתה של אחת מהכוהנות הגדולות של עולם התכנון הישראלי, פרופ' רחל אלתרמן, לשלול לחלוטין את זכות התביעה של מקרקעין גובלים, זאת, בין היתר בהתבסס על מחקר השוואתי שביצעה.

כאן על המרפסת חושבים אחרת.

כאן מסכימים כי  תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, מייצרות חסם תכנוני, אלא שבעת הזאת מדובר בחסם תכנוני ראוי ואף נדרש.

ההרחבה של זכות התביעה לפי 197, על ידי בתי המשפט, לא נעשתה בחלל ריק. היא נעשתה על רקע התרחבות ההגנה על זכות הקניין, והיא פועל יוצא ממנה. לטעמנו לא מדובר "בתאונה", משפטית אלא בשיקול דעת מובנה, המעוגן במדיניות שיפוטית ראויה. מכאן, כמובן שאין להקל בפגיעה עקרונית בזכות בסיסית זו, מתוך הנמקה שבמקומות אחרים הדברים נעשים אחרת. אבל, גם אם נבטל לחלוטין את נימוקי הקניין, ונשאר רק בעולם התכנון, דווקא עכשיו, בסביבה הסטטוטורית של 2017, צריך להזמין את הקוראים לצמצום הסעיף, לחשוב מחדש על קריאתם.

בעולם התכנוני הנוכחי, בו זכות ההתנגדות, אינה שווה מאומה. ועדות ערר המחוזיות "מתיישרות" בחלקן על פי החלטות מדיניות, ארצית, תוך מתן משקל נמוך יותר למדיניות התכנון המקומית. ועדות הערר של המועצה הארצית הפכו למכבסה לניקוי פגמים בתוכניות. התערבות בתי משפט בהחלטות מוסדות תכנון מועטה. תוכניות מפורטות נעשות ברמה ארצית על בסיס מוסדי על יסוד חקיקה ייחודית, חיצונית לחוק התכנון והבניה. בעולם תכנוני שכזה, האלמנט המאזן היחיד, המונע כאוס תכנוני, הוא "האיום" של סעיף 197. "האיום" הזה מחייב את מוסדות התכנון והיזמים להפעיל שיקול דעת, ולשקול את ההחצנות הסביבתיות והאחרות של החלטותיהם. בלעדי "האיום", יאבד כלי האיזון היעיל הכמעט בלעדי שנותר היום בעולם התכנון הישראלי, ולכן ביטולו אפשרי, רק כנגד יצירת מנגנון מאזן חלופי יעיל אחר.

אגב – הנימוקים שצוינו, הם בדיוק הסיבה לכך שבעידן התכנוני הנוכחי סביר יותר שתחולתו של סעיף 197, תצומצם, ועוד בלם ייעלם, בדרך להפיכת מערכת התכנון למערכת ריכוזית ולא דמוקרטית.  

תובענות ייצוגיות מנהליות

ראו את התרחיש הבא.

בתוכנית חדשה שיזמה רשות מקרקעי ישראל, על חטיבת קרקע במרכז הארץ ביעוד חקלאי, ש 80% ממנה בבעלות מדינת ישראל, והיתר בבעלות פרטית, אושרו 1000יחידות דיור. הועדה המחוזית שאישרה את התכנית, יחד עם הוראות איחוד וחלוקה, הקצתה את הזכויות בהתאם ליחס הנ"ל, כלומר - 80% למדינה ו- 20% ל"פרטיים". הפרטיים, עצמם מחולקים לעשרות רבות של בעלים, ביניהם מתקיימת חלוקה לא שוויונית. אחדים נכנסו עם כמה עשרות דונמים לתכנית, ואילו לרוב יש "דונם פה דונם שם", ואף פחות מזה. כך גם ליעל, גיבורת הסיפור שלנו, שירשה שלושה דונם, אותם עיבדו אבותיה, ושבזכותם הוקצתה לה קרקע במושע בתכנית החדשה, ל-  6.74 יחידות דיור. יעל הגישה התנגדות לתכנית, משום שחשה שההקצאה מקפחת אותה, מסיבות רבות, אשר אינן חשובות לסיפור הנוכחי. התנגדותה, כדרכן של התנגדויות בכלל, וכדרכן של התנגדויות לתכניות של המדינה בפרט – נדחתה. יעל כדרכם של מתנגדים, ביקשה לעבור לשלב הבא, אבל אז, לאחר ששבה ובדקה את החלוקה עם שמאי מקרקעין, מצאה כי התוספת של 0.24% ליחידות הדיור שתקבל, אם יתקבלו טענותיה, אינה מצדיקה את עלות ההליך, שכ"ט השמאי ועורך הדין, עלויות ניהול המשפט, והזמן. יעל ויתרה. כמוה ויתרו גם כל היתר. התוצאה היא שבסיכום הכולל זכתה המדינה בתוספת של כמה יחידות דיור על חשבון הפרטיים, רק משום שאלה, אינם מאורגנים, ומשום שלכל יחיד בקבוצה הנפגעת אין תמריץ מספיק גדול לנהל את ההליך.

התרחיש הדמיוני הזה, הוא דוגמה להרבה מאד תרחישים אמיתיים, שאף ילכו ויתרבו עוד יותר, ככל שיתרבו התוכניות הגדולות שיוזמת כעת המדינה, על קרקעות חקלאיות. 
אגב – הבעיה אינה רק בעיה של פרטיים, אלא גם של חוכרים חקלאיים, הזכאים להסכמי השבה עם רמ"י.

לטעמנו התרחשות כזו אינה הוגנת ואינה סבירה.

בעידן בו מאפשרים ליחידים להתארגן ולייצג קבוצות על מנת לתבוע את הנזק המשותף לקבוצה כולה בגלל פגיעה של כמה שקלים בחיוב הריבית על ידי הבנקים, בשל פגיעה סביבתית, או בשל מצג שווא צרכני, יש מקום לטעמנו, לתת כח ליחידים לייצג קבוצות גם בנושא זה בו הפגיעה המצרפית בקניין עשויה להיות עצומה.

כאשר קוראים את סעיפי המטרה של חוק התובענות הייצוגיות, מפליא עד כמה מטרות החוק תואמות את הסיטואציה אותה תיארנו, אבל כאשר עוברים לבחון את תחולת החוק, מתברר מיד שהוא אינו יכול לחול על תביעות מסוג זה. מאידך, כל מי שמכיר בזכות הקניין, ובכוחו המוגבל של הפרט להתמודד מול הרשות, חייב להתחבר לרעיון כי לפחות בתחום הזה, של חלוקת קניין מחדש על ידי המדינה בתכנית, יש לאפשר לפרט הנפגע לפעול בשם הקבוצה הנפגעת, ולתת לו כח לסחוב את כל הקבוצה על גבו.

לכן, אנו מציעים לקבוע בחוק, בשלב זה אך ורק בהקשר של איחוד וחלוקה מחדש, מכשיר של תובענות מנהליות ייצוגיות.

בנסיבות העניין, זהו מכשיר צודק ומוצדק, אבל מאד נופתע אם בעידן הנוכחי מישהו יעצור ויחשוב על לעשות צדק עם יעל, מהסיפור שלמעלה, שכבר יש לה קרקע לכמה יחידות דיור, בעוד שלרוב הבוחרים, אין יחידות דיור בכלל.