שתיים וחצי הערות על איחוד וחלוקה

על אף שהכלי של "איחוד וחלוקה", מצוי בארסנל הכלים התכנוני כמעט מאז ומעולם, השימוש בו הפך נפוץ, רק בשנים האחרונות. להתרחבות השימוש בתהליכי האיחוד וחלוקה יש סיבות מגוונות. הפסיקה והספרות שהבהירו וחדדו את הכללים להפעלת המכניזם של איחוד וחלוקה. הכרה במנגנון האיחוד וחלוקה כמכשיר לעשיית צדק חלוקתי (או, אם תרצו, כמכשיר לחלוקת אי הצדק). פסיקת בית המשפט שאפשרה לעשות שמוש בכלי זה כתחליף הפקעה. תקן 15 של מועצת שמאי המקרקעין. מעבר לתוכניות רחבות היקף שמצריכות את השימוש בכלי. הסמכת הועדות המקומיות לאשר תוכניות איחוד וחלוקה, וכך הלאה.

נראה כי הרשויות המקומיות מחבקות באהבה רבה ובשמחה את התהליך, והן רואות בו תועלת רבה. כך, באמצעות מנגנון האיחוד והחלוקה מחדש נוצרה לרשויות מקומיות האפשרות לצבור נכסי נדל"ן, באמצעות פסיקת בית המשפט, אשר לכאורה מאפשרת לרשויות מקומיות, להחליף אדמות "מתרוכה", בקרקע סחירה. וכך, השימוש באיזונים בתוכנית, מונע מרשויות מקומיות את הצורך לשלם פיצויי הפקעה, באמצעות הקצאה משביחה של זכויות בנייה.

אנו כדרכנו ננסה לקלקל את השמחה, ולהזהיר את הרשויות מפני  מהמורות בדרך.

ראשית לענין "מתרוכות".

המתרוכה, היא סוג של קרקע, שמשמשת על פי רוב לדרכים. את הסווג של קרקעות לסוגים שונים, יצר המשפט העות'מני, והוא בוטל על ידי חוק המקרקעין. עם ביטול  הסווג בחוק המקרקעין הישראלי, קבע המחוקק הסדר באשר להקניית הבעלות בקרקעות, כך שקרקע מסוג "מתרוכה", במרבית המקרים, תוקנה לידי הרשות המקומית. על קביעת החוק התווסף בסוף 2012 פס"ד של בית המשפט העליון, שממנו משתמע לכאורה, שבעת איחוד וחלוקה, בגין קרקעות מסוג מתרוכה מתקבלות זכויות סחירות, ולא זכויות דרך. חיבור שני הנתונים האלה, גרם כמובן לשמחה רבה ברשויות המקומיות. הנה קרקעות ציבוריות חסרות שמוש הופכות לנכסים מניבים, בהינף פסק דין, וזו סיבה מצוינת לאשר כמה שיותר תוכניות איחוד וחלוקה ולהכניס אליהן כמה שיותר מתרוכות.

זהו בדיוק הרקע להערה הראשונה שלנו.

על הרשויות המקומיות לתת את דעתן לכך שבחוק המקרקעין, קבוע גם סעיף, שאומנם לעת עתה טרם נאכף, ולפיו, משהופסק השימוש הציבורי בקרקעות מסוג "מתרוכה", תעבור הקרקע לבעלות המדינה. התוצאות מבחינת הרשויות המקומיות עלולה להיות מביכה. לא רק שהן תשקענה מאמצים בשינוי היעוד של הקרקע ובהכנת תוכניות לאיחוד וחלוקה, הן בסופו של דבר עלולות לעמוד מנגד, ולראות כיצד המדינה באמצעות רמ"י, נהנית מפרי מאמציהן, ואילו הן נותרות ללא הקרקע.

ענינה של ההערה השנייה, הוא בחשיפה הכלכלית של רשויות מקומיות כתוצאה מהליכי איחוד וחלוקה.

על פי חוק התכנון והבניה, רשאי מי שנגזר עליו שיתוף, שלא בהסכמתו, כתוצאה מהליכי איחוד וחלוקה, לדרוש, מהועדה המקומית לקנות ממנו את המקרקעין. ממש כך. כלומר, ועדה מקומית, שאישרה איחוד וחלוקה, עשויה למצוא את עצמה בחשיפה כספית הנובעת מדרישת בעלים לקנות מקרקעין שהוקצו עליהם, דרישה שלעיתים עלולה להגיע לסכומים מאד משמעותיים. החוק נותן לרשות המקומית כלים לצמצם את החשיפה, על ידי קביעת תקופת התיישנות, לאחר הזמנת תביעות מסוג זה, אבל לא ידוע לנו אפילו על מקרה אחד שזה קרה. לכן, נוכל לומר ברמה גבוהה של בטחון שכל מי שתוכנית איחוד וחלוקה שלחה אותו אי פעם לשיתוף כפוי, רשאי לדרוש מהועדה המקומית לקנות את הקרקע. אומנם ועדה מקומית שתרכוש את הקרקע תהייה רשאית למכור לאחר את הקרקע, ומדובר בסופו של דבר באירוע תזרימי, אבל גם אירוע מסוג זה, עשוי לחולל קושי תקציבי גדול לקופת הרשות המקומית, שלפחות צריכים להיות מודעים אליו.

כאילו לא די בכך, הועדות המקומיות צריכות להיות ערות גם להשלכות קביעות השווי בטבלאות האיזון על החבות בהיטל השבחה. 

מדובר אומנם בחצי הערה, מאחר והדיון בפסיקה בהקשר זה טרם מוצה. אבל, על פי ניצני החלטה של ועדת הערר, משנקבעו ערכי שווי בתוכניות איחוד וחלוקה שיזמו הועדות המקומיות, ערכי הטבלה יהיו בעלי משמעות גם לשווי הקרקע לצורך חישוב ההשבחה, כך שהנטל יהיה על הועדה המקומית להוכיח סטייה משווי זה.

בקיצור, בשנים האחרונות צברו הליכי איחוד וחלוקה תאוצה, אבל כמו ביחס לכתבי השיפוי, גם כאן, כשצוברים מהירות, צריך להיזהר מתאונות בדרך.