משטרת הבניה

בנינים לא צריכים לקרוס. אם זה קורה, מישהו התרשל.

נכון להיום, ערב כניסתה לתוקף של הרגולציה החדשה, המדינה, הרשויות המקומיות, והמוסדות התכנון, כמעט ואינם מפקחים על תֶכֶן הבניה. המנגנון היחיד לפיקוח על הבנייה הוא הפחד. החשש של מתכננים/ מהנדסים/ יזמים/ קבלני ביצוע שאם יחסכו בברזל ובבטון, ולא יבנו בהתאם לתקנים, הבניין יתמוטט, והם יצטרכו לתת את הדין. הבעיה היא שבמדינת "יהיה בסדר" זה כנראה לא מספיק.

בשבוע הזה שאחרי קריסת חניון הברזל, זכה הציבור הרחב להכיר את מכוני הבקרה. אותם גופים, אשר יצר תיקון 101 לחוק התכנון והבניה, שטרם התחילו לפעול בשל העדר תקנות מתאימות, ואשר אמורים להוציא מן הכח אל הפועל את מסקנות ועדת זיילר. זו שהוקמה עקב אסון ורסאי.

מכוני הבקרה, אינם תרופת פלא לרשלנות, שכן אין זה מתפקידם לשנות את תקני הבניה הקימים, אלא להבטיח את ביצועם. לעומת המצב הקיים היום, מכוני הבקרה ישפרו את המצב. הם יוסיפו מימד של פיקוח על תֶכֶן הבניה. בצד זאת הם יעכבו את תהליכי התכנון, ואת תהליכי הביצוע, ייקרו אותם, במיוחד בפרויקטים בהם ערכי הקרקע נמוכים, ואף אחד לא מבטיח שיהיה בכוחם למנוע מעשי רשלנות. יש שיאמרו שלשרשרת הרשלנים יתווסף כעת רשלן פוטנציאלי נוסף, שיחלוק את האחריות הביטוחית עם כל היתר.

כשמדינת ישראל רצתה להתמודד ברשלנות של נהגים המובילה למאות הרוגים בתאונות דרכים, היא הקימה את משטרת התנועה, והיא משקיעה המון כסף בנידות ובאמצעים. אף אחד לא העלה על דעתו להעביר את הפיקוח על התנועה למשטרה פרטית. כשמדינת ישראל החליטה להתמודד באסונות הבניה, היא פעלה הפוך. היא הקימה את מכוני הבקרה. כלומר, היא הפריטה את "משטרת הבניה". כלומר שוב קבלן, שרוצה לחסוך בעלויות, ממש כמו הקבלן שבונה את החניון. 

המדינה כנראה החליטה שבמונחי עלות תועלת, ניתן לספוג כמה הרוגים בודדים בכל כמה שנים, כתוצאה מבניין מתמוטט. מדוע לא לקבוע תנאי מינימום לזהותו של מהנדס ולכישוריו של קבלן ביצוע – למדינה פתרונים. בכל מקרה נראה שמכוני הבקרה אינם הפתרון המיטבי לבעיית הבניינים המתמוטטים, בודאי לא היחיד, אבל הם פתרון מצוין לאחריותה של המדינה. כעת, אף זיילר לא יוכל לבוא בטענות לרגולטור שהוא אינו דואג לפיקוח על תֶכֶן הבניה. בזה יתרונם המרכזי של מכוני הבקרה. כמו שאמרנו – יהיה בסדר.

הלכת קנית - הסוף !!

השבוע בוטלה הלכת קנית.

לא הופתענו.
לפני כשנה וחצי בחרנו לייחד להלכת קנית את סיכום השנה העברית היוצאת. בפוסט שפרסמנו, בשם "הלכת קנית - הסוף ?", סקרנו את התפתחות הפסיקה בעניינה של הלכת קנית, לרבות את פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים בפרשות הוניגמן ובר יהודה, בהן ניתנה ההחלטה השבוע, וכתבנו כך:

"את הסיכום שלנו לשנה החולפת בחרנו ליחד, בעקבות פטירתו של דוד עזריאלי, למה שלדעתנו מסתמן כדעיכתה של הלכת קנית."

ובהמשך:

"מקריאת רצף הפסיקה לא ברור כלל האם הלכת קנית תשונה בקול תרועה רמה, באמירה חדה ומפורשת בפס"ד חד ויחיד, או בצעדים קטנים, כפי שנעשה כעת. עם זאת, מרצף הפסיקה שסקרנו, ניתן להצביע על המגמה לצמצומה של הלכת קנית.

כדי באמת לדעת כיצד תתפתח הפסיקה בענין זה, נצטרך להמתין עד לאחר החגים...."

החגים חלפו, ואחריהם עוד חגים, והנה מיד לאחר הפסח, באיחור אלגנטי של שנה אחת, פורסמה ההחלטה בפס"ד חד ויחיד, הקובע את ביטלה של הלכת קנית. 

להלכת קנית הייתה משמעות כספית אדירת מימדים, ויתכן שיש לה אף חלק לא מבוטל בהתייקרות מחירי הדיור בישראל.

הלכת קנית גרמה לכך, שמאות מליוני שקלים זרמו לקופת המדינה, במקום לקופת הרשויות המקומיות.

הלכת קנית גרמה לכך, שרשות מקרקעי ישראל החלה לגבות מחוכריה תשלום ל 91% מערך הקרקע, ובעקיפין "להתמכרות" של תקציב המדינה להכנסות ממחירי הקרקע, ולניגוד הענינים של רמ"י, בין תפקידה לשווק יחידות דיור לבין רצונה "להנות" ממלוא עליית מחיר הקרקע המאמיר, ללא שותפות "בהנאה" של השלטון המקומי.

הלכת קנית גרמה לתלות של השלטון המקומי, במדינה, לצורך ביצוע עבודות פיתוח, תלות ששיאה האירוני בתהליך עוקף החוק המכונה "הסכמי הגג", שהם סוג של פתרון עקום ולא שויוני, להעברת כספים מהמדינה לרשויות המקומיות, מקום שלמלא הלכת קנית, הדברים היו נעשים ממילא.

הלכת קנית גרמה לכך, שרשויות מקומיות לא תרצינה לפתח קרקע.

ביטול הלכת קנית היה מחויב המציאות.

מטבע הדברים ההחלטה השיפוטית אינה נותנת פתרון מלא לכל התוצאות הנובעות ממנה, ועוד לא תמו ההתדינויות בהקשר זה.

ניתן רק לקוות שהמדינה תתעשת, ובמסגרת סמכויותיה, לא תנסה ברגולציה, ליצוק מתכונת כזו או אחרת של הלכת קנית, אלא תמצא בכך הזדמנות להסדיר את כלל מערכת הגבייה כתוצאה מתוכנית, לרבות ביטולו של סעיף 21 לתוספת השלישית.

אבל זה כבר מפוסט אחר.....

מתנגדים להתנגדות

מה הסיכוי שהטענות של מתנגדים יתקבלו ?

התשובה לשאלה שבכותרת היא: 30%.

איך בדקנו ?

החלטות של ועדות משנה להתנגדויות בנויות עקרונית משלושה חלקים. חלק כללי, עקרוני, ובו עמדת הועדה ביחס לתוכנית וכן עמדותיה העקרוניות והכלליות ביחס לנימוקי התנגדות משותפים ו/או חוזרים. חלק מרכזי, הכולל פירוט של הטענות השונות שהוגשו במסגרת כתבי ההתנגדויות, ומתן מענה עליהן. חלק שלישי, הכולל את סיכום ההחלטה, ואת התנאים בהם תאושר התוכנית למתן תוקף. (לא מצאנו תוכנית שנדחתה לחלוטין). את החלטות הועדות ניתן למצוא באתר האינטרנט של מינהל התכנון במשרד האוצר.

חיפשנו תוכניות שנדונו ואושרו בשנת 2015, בכל ועדות המשנה להתנגדויות במחוזות השונים. לא בדקנו תוכניות שאינן בסמכות ועדה מחוזית. מצאנו 310 תוכניות, העונות על ההגדרה האמורה, ביחס אליהן התקבלו 310 החלטות. ועדות המשנה להתנגדויות, פירטו במסגרת ההחלטות האמורות 4575 טענות של מתנגדים שקיבלו מענה מהועדה. מתוך הטענות הנ"ל, 3564 טענות נטענו על ידי גורמים פרטיים (כולל מתנגדים פרטיים, התארגנות של פרטיים לקבוצות, ארגונים חוץ ממשלתיים וגם יזמים שמגישים התנגדות לתוכניות שהם עצמם הגישו). 1011 טענות נטענו על ידי גורמים מוסדיים (רשויות וועדות מקומיות, חברות ממשלתיות).

מתוך כלל ההתנגדויות של גורמים מוסדיים התקבלו 50% מהטענות.

מתוך כלל ההתנגדויות של פרטיים התקבלו 30% מהטענות.

לצורך החישוב התייחסנו לטענות שהתקבלו חלקית, כטענות שהתקבלו.

מבחינה סטטיסטית המספרים יחסית מרשימים, (אם כי לאחר נטרול היזמים והארגונים החוץ סביבתיים, הנתונים מקבלים פרופורציה אחרת). אבל, כאשר קוראים ובוחנים את תוכן ההחלטות שהתקבלו מתקבלת תמונה עגומה, על פיה, ציבור המתנגדים, הוא לא יותר מאשר "קבוצת ביקורת" על התוכנית. תרומתה של קבוצת הביקורת לתוכנית היא סוג של "תיקוני הגהה", לתוכנית, אך אין בכוחה להוביל שינויים מהותיים בתוכנית. נדירים המקרים, אם בכלל, בהם תוכנית שועדה מחוזית החליטה להפקיד על פי המלצה של מתכנן מחוז, תדחה או תשתנה מהותית בעקבות ההתנגדויות. מתכנני מחוזות כנראה אינם טועים, ולכם כאשר החליטו שתוכנית ראוייה להפקדה, הם כבר החליטו שהיא ראוייה לאישור, בתיקונים, כאלה ואחרים, לאישור. הציבור הרחב, שלפעמים מלווה בהתנגדויות על ידי אנשים שהיו בעבר או יהיו בעתיד מתכנני מחוז, הוא זה שטועה. הוא טועה בקשר לזיהוי האינטרס הציבורי, והוא כנראה בעיקר טועה במחשבה שמתקיים בישראל הליך של "שיתוף ציבור".

ההחלטות שבחנו, מצביעות בעיקר על כך, שתהליך ההתנגדות חלף היותו להליך של שיתוף ציבור, הופך להליך של "שיתוק ציבור", בשני מובנים.
המובן הראשון, הוא המובן מאליו, דהיינו השתקה של הציבור. לא באמת מקשיבים לו, לציבור. שלב ההתנגדות, הפך להיות שלב טכני.  בתי משפט מאד יכעסו על מוסד התכנון אם לא ישמע מתנגדים, אבל הוא לא יאמר כלום אם לא יקשיבו להם. לכן, התוצאות מצביעות, על כך שמוסדות התכנון שומעים את המתנגדים, אך לא מקשיבים להם. הוי הנדרש מסומן, הכלבים נובחים והשיירה עוברת.
המובן השני של "שיתוק הציבור" מסוכן הרבה יותר.  כאן החשש הוא מקיפאון, מהדרה עצמית של הציבור מהתהליך. הציבור, יבין שהוא לא באמת משפיע, וידיר את עצמו מהשתתפות בתהליך התכנוני. בטווח הקצר יהיו מי שישמחו בכך, אבל בטווח הבינוני והארוך, משמעות הדברים היא, שאחד ממנגנוני הבלימה והאיזון העיקריים של מערכת התכנון, יאבד.  מערכת התכנון, שבעקבות החקיקה של השנים האחרונות איבדה חלק מבלמיה, אינה יכולה להרשות לעצמה להוסיף ולהתנגד להתנגדויות, ולהוביל במו ידיה להחלשת האפקטיביות של מנגנון זה. סופה של מערכת כזו, המתקדמת ללא בלמים אפקטיביים, שתתנגש באינטרס הציבורי שעליו היא מופקדת.    

"בית המשפט אינו מתערב בשיקולים תכנוניים"

לפני לא מעט חודשים כתבתי כאן על מחקר שערכנו, על מנת לבחון את סיכוייה של עתירה מינהלית. להזכירכם, בחנו אז, את כל פסקי הדין שפורסמו באתר נבו בשלוש השנים, 2011-2014, בעניני תכנון ובניה, והגענו למסקנה, כי בממוצע, בכל בתי המשפט המינהליים בישראל, הסיכוי לזכות בעתירה מינהלית הוא25%.

השנה, לקראת, הכנס החמישי לתכנון ולבניה, בניהולו האקדמי של עוה״ד אייל מאמו, בחנו היבט נוסף. מתוך כלל העתירות, אותן בחנו בשנים האמורות, הוספנו ובדקנו כמה עתירות הוגשו בעניין תוכניות(להבדיל מנושאים תכנונים אחרים). מצאנו כי על פני 3 שנים, בתי המשפט פסקו ב200 עתירות בענין תוכניות. אל מול הנתון הזה בדקנו, באותן שנים, כמה תוכניות אושרו. כאן מצאנו כי בכל רחבי ישראל אושרו בתקופה הנבחנת כ-7500 תוכניות. השוואת הנתונים מלמדת כי רק כ- 2.66 מהתוכניות נבחנו בפני בתי המשפט המנהליים. גם אם נניח שלא כל ההחלטות פורסמו באתר נבו, וכן כי לא מעט עתירות נמחקות על הסף בעצת בתי המשפט, ומאידך חלק מהתוכניות, הינן תוכניות לא משמעותיות, עדיין לטעמנו, הנתון הזה לא פחות ממדהים. יתרה מכך, אם ניקח את ממצאי המחקר שלנו באשר לסיכוייה של עתירה מינהלית וניישם אותו על נתונים אלה, המסקנה שתתקבל היא שיש סיכוי של פחות מאחוז אחד (1%) להתערבות שיפוטית בהליכי התכנון.

המשמעות של הדברים האלה, גם לאחר שאנחנו עושים את כל ההנחות המתודולוגיות המתבקשות היא, שמערכת התכנון פועלת מתחת לראדאר המשפטי. המשמעות היא שהקלישאה המשפטית המקובלת לפיה ״בית המשפט אינו מתערב בשיקולים תכנוניים", קנתה לה אחיזה, אולי מעבר לנדרש.

הקושי העיקרי, בהעדר ביקורת שיפוטית הוא בהעדר הרתעה. מערכת מינהלית שלמה ואינטנסיבית, הפועלת ללא בקרה שיפוטית אפקטיבית, והנוגעת בנושאים רגישים כמו זכויות קנין והזכות לחיות בסביבה ראויה, עשויה לגלוש לאטימות ועריצות. לפגיעה במיעוט (לאו דווקא מיעוטים) על ידי הרוב, ולפגיעה בדורות הבאים בשל צורכי השעה. למערכת התכנון, מטעמה שלה, ( להבדיל מטעמם של נושאי התפקיד בה) נדרשת על כן בקרה שיפוטית אפקטיבית, שאם לא כן היא עשיה לדהור ולדרוס בדרכה זכויות יסוד.

הקלישאה, לפיה בית המשפט אינו מתערב בשיקולים תכנוניים, צריכה לטעמנו לשוב ולהבחן, לא ביחס לעצם קיומה, אלא ביחס לגבולותיה. מהן אותן גבולות, קשה להגדיר, וזה כמובן נושא שחייב להתפתח מעניין לעניין. בכל זאת, נציע שני מדדים/מבחנים לבחינת היקף ההתערבות בהחלטות מוסדות התכנון.

את המבחן הראשון נכנה ״מבחן הזכויות״. החלטות של מוסדות תכנון הן על פי רוב החלטות מקצועיות. באלה התערבות בתי המשפט צריכה אכן להיות מועטה, בהתאם לכללי המשפט המינהלי הרחבים, אם בכלל. ככל שמוסד התכנון קיבל החלטה בענינים מקצועיים, שהיא החלטה סבירה, בתום לב, שלא משיקולים זרים, ולאחר שבדק את כל הנתונים העובדתיים הרלבנטיים, בית המשפט לא יתערב בה. (ראו פוסט קודם בהקשר זה )אולם, כאשר ההחלטות של מוסדות התכנון חורגות, מתחום המשפט המינהלי אל הענף השני של המשפט הציבורי, הוא הענף החוקתי, צריך בית המשפט, להתאמץ יותר. כאן, בשיח הזכויות בישראל, המומחיות של בתי המשפט איננה פחותה מזו של מוסד התכנון, וכאשר מוסד התכנון פוגע בחופש העיסוק של פלוני, לטובת הקנין של אלמוני, או מכריע בהתנגשות בין זכויות אחרות, לא נכון שלא להתערב בהחלטה על בסיס הלכת אי ההתערבות, שצריכה להשמר בקשר להיבטים המקצועיים של הדיון. במילים אחרות – בית המשפט לא רק שאינו צריך הוא אף לא יכול להתערב בשיקולים מקצועיים של הרשות המינהלית, אך הוא בפירוש צריך ויכול לבחון עד כמה ההחלטות המקצועיות פוגעות, בשם האינטרס הציבורי, באינטרסים פרטיים, ועד כמה משקל הפגיעה הופך את ההחלטה כולה לבלתי סבירה. אם להיות ציורי, לעיתים בית המשפט משחית זמן רב לדיון על גודל האותיות בשלט הפרסום ולדיון במיקום בו הוא הוצב, מבלי לייחס דקה אחת של מחשבה למה בעצם כתוב בשלט.

לעיתים דומה כי בתי המשפט מתבלבלים בין הבחינה המינהלית לבחינה החוקתית. בית המשפט לעיתים נכנס לעיון בתשריטים ולבחינת חוות דעת מומחים, כאשר באלה הוא אמור לא לעסוק. לעומת זאת, לשיח הזכויות בית המשפט כלל אינו נכנס. תוצאת הבלבול הזה של בית המשפט, בין תפקידיו השונים, היא מיעוט העתירות – מיעוט המצביע, בין היתר, על כך שהציבור מבין כי סיכוייו לשנות את החלטת מוסד התכנון, אפסיים.

את המבחן השני נכנה "מבחן הביקורת הפנימית״. על פי מבחן זה, ככל והחלטות מוסדות התכנון, עמדו בביקורת של ערכאות ערר חיצוניות ובלתי תלויות, כך יקטן היקף ההתערבות בהן ולהיפך. כך לדוגמה, כאשר תוכנית מתאר בסמכות ועדה מקומית, שיש לגביה זכות מוקנית להתנגדות, נבחנת על ידי ועדת הערר, ממלאים גופי הביקורת הפנימיים את ״כלי ההרתעה״, ולכן, ומאחר וועדות הערר הן גופים חיצוניים לועדות המקומיות, ובראשן אדם הכשיר לכהונה כשופט, ניתן להניח  שתהליך הבחינה המהותי אכן נעשה. לעומת זאת, כאשר ועדה מחוזית מקבלת החלטות, שלא לדבר על הות״ל והותמ״ל, היקף הבקרה המשפטית, הוא אפסי. הוא נבחן על ידי היועץ המשפטי הפנימי במדדים של חוקי/לא חוקי, בלבד, ובאירועים מסוג זה, עוצמת הנכונות של בתי המשפט להתערב צריכה להיות גבוהה יותר.

הנתונים שהצגנו לעיל, הם נתונים שנבדקו ביחס למערכת התכנון של לפני תיקון – 101 לחוק התכנון והבנייה, ועוד קודם לתחילת עבודת הותמ״ל והגדלת קצב העבודה בות״ל. כאשר מביאים בחשבון את הצטרפותם לתהליך של מוסדות אלה, יחד עם הפחתת מנגנוני הבלימה והאיזון בתיקונים האחרים של החוק, אתה מוצא מערכת שמחפשת מחדש את נקודת שיווי המשקל שלה. לבית המשפט תפקיד מרכזי בכך.

    

פגישת מחזור

וואוו....

...חדשיים מאז פורסם הפוסט האחרון....

עולם התכנון כמרקחה, ואנחנו שותקים.... כנראה ההוכחה לכך שכשהתותחים רועמים, המוזות שותקות.... או שסתם התעצלנו.

בכל מקרה, אנחנו כאן, וביום שלישי הקרוב אפילו נהיה, בפגישת המחזור השנתית של עולם התכנון, שמארגן כמו בכל שנה, חברנו עוה"ד אייל מאמו.

ברבע שעה ננסה להסביר למה מכוונת הכותרת "התנגדות להתנגדות", ולא, למי ששאל, אנחנו ממש לא חושבים שמוסד ההתנגדות ככלי לשיתוף ציבור, מיותר. ההיפך....

זהו, להיום, המשך יבוא בשבועות הקרובים, בואו בהמוניכם לכנס....... 

הותמ"ל תופס נפח

לפני כעשרה ימים התפרסם תזכיר הצעת החוק לתיקון מס' 3 לחוק הותמ"ל, ואחרי שכתבנו כל כך הרבה על הותמ"ל, אחרי ששאלנו כל כך הרבה שאלות, קיבלנו בתיקון לחוק כמה תשובות.

בפוסט שפרסמנו כאן לפני שנה בדיוק בשם "על קצה המזלג",כתבנו כך: 

"התמלי"ם, יחולו בעיקר על קרקעות מדינה. אפשר יהיה להחילן גם על קרקעות פרטיות רק בתנאי ש"מבחינה תכנונית הן ראויות להכלל בה", על דעתו של מתכנן הועדה. מדוע ? אם הרעיון הוא ליצור הצע דירות, מה זה משנה אם בעל הקרקע הוא המינהל או גורמים פרטיים. מדוע לשחק לידי אלה הטוענים למונופול ולשליטה של רמ"י במחירי הקרקעות. יש כאן איזה עוות לא מובן, בצמצום תחולת התוכניות למקרקעי רמ"י."

שנה חלפה, והנה מסתבר שאנו לא היחידים ששאלנו אותה שאלה. תיקון מס' 3 לחוק מנסה לעשות תיקון לעוות עליו הצבענו ,על ידי הרחבת תחולת החוק גם על "קרקעות פרטיות מרובות בעלים".

בתזכיר הצעת החוק לתיקון מספר 3, נאמרים הדברים הבאים : 

"על פי החוק הקיים ניתן להכריז על מתחם מועדף לדיור, רק לגבי קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל או קרקע ביישובי מיעוטים. מוצע לתקן את האמור ולאפשר לממשלה להחליט גם על מתחם מועדף לדיור הכולל מתחם לפינוי ובינוי, כהגדרתו לעיל, ומתחם מועדף לדיור הכולל קרקע מרובת בעלים, כהגדרתה לעיל. כיום, אישורן של תכניות אלו נמשך על פני שנים רבות, ולאור הפוטנציאל שיש להן בכל הנוגע לייצור יחידות דיור רבות למשק תוך ניצול יעיל ומיטבי של הקרקע, מוצע לכלול גם אותן במסלול התכנון של הותמ"ל."

אבל, בעוד אנו חשבנו כי ניתן לתכנן תמ"לים, על קרקעות פרטיות בכלל, התיקון לחוק מגביל את עצמו אך ורק ל"קרקע מרובת בעלים", כלומר רק לקרקע שיש בה לפחות 50 בעלים, אשר חלקו של כל אחד מהם, למעט המדינה (לרבות רשות הפיתוח וקרן קיימת לישראל), אינו עולה כדי החזקה משמעותית של 15% או יותר, משטח הקרקע, ואנו שבים ושואלים מדוע?

אומנם התיקון לחוק מעודד את כל אותן חברות שבשנים האחרונות עודדו את עמישראל לקנות חצי דונם קרקע חקלאית ב - 139,000 ש"ח ליד ישובים קימים, ועליהם יחול התיקון, אבל האם, בראייה של מטרת החוק, ההגבלה נחוצה ? האם קרקע ובה 48 בעלים, שחלק ממנה מוחזק על ידי מי שיש לו בעלות, ב - 17% מהקרקע, וניתן לתכנן עליה 3000 יח"ד, תפסל מתכנון רק בשל כך, שמישהו בקבוצה הגדולה הזאת, מחזיק בנתח משמעותי יותר מהנתח שהחוק קבע ? האם זה לא סוג של ישראבלוף במסגרתו המדינה מעודדת ליצור עסקאות פיקטיביות והעברת זכויות לצדדים שלישיים (אפילו פיקטביים- כמו חברות שונות בבעלות זהה) על מנת להכנס לתוך המגבלה? האם זה לא בניגוד למגמה שלא להגביר שיתוף מקרקעין אלא לצמצמו? בעצם מה אכפת למדינה (.. ונקצין בכוונה...) שהקרקע תחול על חטיבה משמעותית של קרקע שמייצרת הרבה יחידות דיור והיא של בעלים אחד ?

החידה בקשר למגבלה האמורה, המתיחסת למספר הבעלים ושעור בעלותו בקרקע של כל אחד מהבעלים, מקבלת עוצמה גדולה יותר נוכח הוראות "מסננות", נוספות שקובע התיקון, לגבי תהליך ההכרזה על מתחם כמתחם מועדך לדיור.

על פי התזכיר, תמ"ל, לגבי קרקע מרובת בעלים, תתכן רק בנסיבות הבאות:

"החלטה לפי סעיף קטן (א)(4), תינתן לפי המלצת צוות שחבריו יהיו נציג שר המשפטים, נציג מנהל מינהל התכנון ונציג שר האוצר (להלן – הצוות);

המלצות הצוות יועברו לממשלה פעמיים בשנה, ויינתנו לפי אמות מידה שיקבעו על ידי שר האוצר בתקנות כאמור בפסקה ובלבד שהצוות שוכנע כי ניתן לתכנן בכל מתחם שהומלץ על ידיו 1,500 יח"ד לפחות. 

שר האוצר יקבע בתקנות אמות מידה שוויוניות לפיה יגבש הצוות המלצותיו בעניין קרקע מרובת בעלים כאמור בפסקה ובכלל זה תוך  התייחסות למספר יחידות הדיור שניתן לתכנן בקרקע כאמור, מידת התאמתה לתכניות מתאר מחוזיות וארציות, מידת הזמינות החזויה להוצאת היתרי בניה, שיעור יחידות הדיור שהוראות התוספת השישית לחוק התכנון יחולו עליהן, ושיעור יחידות הדיור  לשכירות ארוכת טווח במחיר מופחת ככל שנקבעו הוראות לענין זה לפי סעיף. תקנות כאמור יקבעו, בין היתר, את המספר המירבי של המתחמים שיומלצו בכל שנה, בהתחשב בכמות יחידות הדיור שניתן לתכנן בכל מתחם וכן את אופן הגשת הבקשות לצוות."

כלומר, התיקון לחוק, קובע בצד המסננת של מספר יחידות הדיור, מסננת נוספת, והיא בחינה תכנונית קודמת של הצוות, כהגדרתו, וההתכנות לבניה של 1500 יח"ד. דומה כי די בכך. את המסננת הראשונה, יש לבטל, ואם כבר להוסיפה, אזי כקריטריון נוסף ולא הכרחי, במסגרת הקריטריונים שישקול הצוות, ובכל מקרה לא כתנאי סף.

בכל מקרה, החלת חוק התמ"ל, על קרקעות פרטיות, בודאי מרובות בעלים, מחייבת עיון מחדש, במנגנונים של פירוק שיתוף, ויצירת מנגנוני חקיקה משלימים בהקשר זה. 

בפוסט בשם "התיעלות", כתבנו על הצורך לייעל את הליכי פירוק השיתוף הקבועים בחוק המקרקעין, ולהחילם במפורש על זכויות במגרשים שנוצרו על פי חוק התכנון והבניה, תוך קביעת הוראות להאצת הליכי הפירוק המתנהלים בבית משפט השלום. אישור תמל"ים, על קרקעות פרטיות, ללא הסדרת נושא זה, עלול להביא לכך, שקרקעות מתוכננות "ישבו על המדף" ולא ינוצלו, ומשאבי התכנון יוצאו לשווא.

אומנם הוראות החוק קובעות הוראות תפוגה, לפיהן רק 4 שנים יעמדו לבעלים לצורך תחילת ביצוע התוכנית, "יעודדו" בעלי קרקע לקדם את תהליך ניצול הקרקע המתוכננת. אולם, בכך אין די, משום שהאינטרס הציבורי, לאחר שכבר אושרה תוכנית, הוא מימושה, ולא זריקתה לפח.

בפוסט אחר שפרסמנו כאן בשם "שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים", הצבענו על בעייה נוספת, וכך כתבנו:

"הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".

המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי."

התיקון לחוק מבקש להתמודד בבעיה זו ובתזכיר נאמר כך:

 "עוד מוצע לקבוע, כי בהחלטת הממשלה על מתחם מועדף לדיור, יפורט מיקומו וגבולותיו, אולם בעת הכנת התכנית למתחם, היא תוכל לכלול מעבר לשטח המתחם גם את השטחים המשלימים הנדרשים לצורך הסדרת מבני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים, תשתיות נדרשות, שימושים נוספים וכו', הכל כמפורט בסעיפים 4(ג) ו-4(ד) לחוק, זאת לאור הניסיון המצטבר המלמד שבעת הכרזה על מתחם, תנאי השטח המדוייקים, צרכי המתחם וההיבטים התכנוניים אינם ידועים דיים, על מנת לקבוע גבולות מוחלטים."

משמעות הדברים, הינה, יצירת "קו כחול" גמיש לתמ"לים, אשר אינו מוגבל להכרזה מראש, אלא נגזר מצורכי התכנון. בכך נראה כי הסוגיה הפורמאלית הוסדרה, אך, כדי שלא יהיה משעמם, שאלות אחרות מו הסתם יצוצו, .......

 

על כמות ועל איכות

אי אפשר לחשוד בנו שאנחנו נגד הקלות. כבר מזמן כתבנו עד כמה המנגנון הזה הוא מנגנון חשוב בחוק התכנון והבניה. הוספנו והצענו לייעל את מנגנון ההקלות על ידי הוספת זכות לתביעות פיצויים כנגד אישור הקלות, על מנת להחצין עלויות שליליות הנובעות מאישור הקלות, ועל מנת להתאים את הכלי למטרתו. אבל, ההצעה החדשה בעניין הקלות כמותיות, המאפשרת בתנאים מסוימים להוסיף שטחים עיקריים לבניה בהיקף של עד 20% עוברת אפילו את הגבול שלנו, ופורצת את האיזון הראוי והמידתי לשימוש בכלי הזה, ולהחמצת מטרת, בוודאי כשהיא מותירה את מנגנון הפיצויים, שהצענו, מחוץ למשחק.

הרבה נכתב השבוע בתקשורת על ההקלות הכמותיות, אבל דומה כי כל הכותבים המוכשרים בהקשר זה, לא הצליחו להמחיש את הסתייגויותיהם מהתיקון לחוק, כפי שעשה זאת פסה"ד הקלאסי בענין בניני קדמת לוד, אשר בחן את מנגנון ההקלות כבר לפני 40 שנה, וכך אמר:

"כשזהו רצון המחוקק הוא ייעשה ויקויים. אבל, אם מותר להעיר הערה אפיקורסית, נראה לנו כי במציאות שלנו שורש הרע הוא בעצם הסמכות לתת הקלה או להתיר שימוש חורג על-ידי גוף כל-שהוא, כי לא אחת הופכת ההקלה לתקלה והחריגה למפגע, תכנית קיימת עד שהיא מקבלת תוקף עוברת הליך המורכב משלבים שונים, היינו: הכנה, הפקדה, פרסום, התנגדויות, הכרעה, עררים, וכו'. שלבים אלה נקבעו כדי להבטיח דיון עניני בתכנית על-ידי רשויות התכנון השונות והכרעה שקולה על-ידן, לאחר שמיעת גורמים פרטיים וציבוריים שיש להם ענין בה או העלולים להיפגע על-ידה. פירושה האמיתי של הקלה הוא התרת סטיה מתכנית קיימת שבעצם מהווה שינוי התכנית במידת ההקלה הניתנת. הוא הדין לגבי התרת שימוש חורג, שאינו קיים בעת שתכנית מקבלת תוקף. אם השימוש החורג בעת שתכנית מקבלת תוקף כבר קיים, אין ברירה אלא להשאירו בעינו.

 אבל למה יקום שימוש חדש כזה שלא בדרך הרגילה של תיקון התכנית? הקלות היחסית שבה אפשר להשיג, לפי המצב החוקי הקיים, הקלה או שימוש חורג, בהשוואה לעריכת שינוי תכנית לפי כל הדקדוקים והמצוות, קשה להלום אותה עם הצורך לקיים סדר תקין בענין זה של תכנון ובניה, שהוא כה חיוני וקובע את איכות החיים והסביבה.

 לדבר זה חשיבות עליונה בריכוזים העירוניים, שבלאו הכי הם מאוכלסים אצלנו בצפיפות רבה ולפעמים - בתנאי האקלים שלנו - עד כדי מחנק ממש. לפיכך, מן הראוי לעיין מחדש במדיניות ההקלות והשימושים החורגים למיניהם ולשקול אם אין להכניס גם אותם במסגרת הכללית הרגילה של שינוי תכנית. איננו מתעלמים מכך ששינוי כזה במדיניות עלול להשהות את מתן ההקלות והתרת השימושים החורגים ולהקטין את מספרם. מאידך, יבטיח הדבר שיקול זהיר ומעמיק יותר בכל בקשה כזאת מצד הרשויות המוסמכות בתחום זה ולא נהיה עדים לפחות למקרים מסוג זה שנתקלנו בו כאן.

 הבה נעיין במצב הקיים ביתר פרטות. במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד - והרוב המכריע של מרחבי התכנון המקומיים החשובים והמאוכלסים בצפיפות הם מסוג זה - משמשת מועצת הרשות המקומית כוועדה המקומית. חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים וסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות."

השימוש בהקלות ככלי לפתרון משבר הדיור הוא מיקסם שווא. ועדות חזקות באזורי ביקוש, יעשו בו שימוש במשורה, וכשהכלי יופעל', ועדות הערר, בהסתמך על הפסיקה המצמצמת של בתי המשפט ביחס לשימוש בהקלות, ישובו ויבחנו  את סבירותן התכנונית. מנגד, וכאן עיקר הבעייה, עצם אישור התיקון, שמגדיל את פוטנציאל הזכויות בקרקע, יגרום מיד , ואולי כבר גורם, לעלייה במחיר הקרקע, ולעיכוב במימוש קרקעות. כלומר התיקון פועל כנגד מטרתו. זהו עוד צעד עקר, שיעשיר כמה בעלי קרקע וכמה יזמים, אך יזיק לכולנו. (כן. כן. כולנו תרתי משמע).