עיקרון הרצף

גם אם תהפכו את חוק התכנון והבניה, לא תמצאו בו מילה וחצי מילה על עיקרון הרצף. גם בפסיקה של בתי המשפט הוא אינו מוזכר. יותר מכך, אם תחפשו טוב בפסיקה אפילו תמצאו פסקי דין שאינם תומכים בקיומו. עיקרון הרצף  הוא עיקרון תכנוני, שלמרות שהוא כמעט מובן מאליו, ינוסח כאן אולי לראשונה.

עיקרון הרצף התכנוני קובע כי זכויות תכנוניות, הנובעות מתוכניות או היתרים, נשארות בתוקף כל עוד לא בוטלו כנגד פיצויי.

הוא שאמרנו. די מובן מאליו.

למרות זאת לעיתים נראה כי עיקרון זה לא ברור לכלל השחקנים הפעילים בתחום התכנון והבניה. לעיתים קיימת נטייה, לבחון את תוקפן אן חוזקן של זכויות תכנוניות קיימות, גם על ציר הזמן. כלומר, על פי גישה זו, ככל שחולף הזמן מאז נוצרה הזכות התכנונית, מקבלות הזכויות התכנוניות פרשנות מצמצמת, הבוחנת את הזכויות מתוך פריזמה עכשווית, באופן שמביא לביטולן למעשה, ללא פיצוי.  על פי גישה זו חלוף הזמן עשוי להוביל לדעיכתה של הזכות התכנונית.

זכויות תכנוניות הן זכויות בניה ושימוש הניתנות לקרקע מסוימת, בתוכניות ובהיתרים כדין. הדרך היחידה לבטל או לשנות את הזכויות התכנוניות היא באמצעות תוכנית מבטלת או משנה אותן, וכנגד תשלום פיצוי על הפגיעה בזכויות התכנוניות. אם תרצו, ניתן למעשה להקצין ולומר כי זכויות תכנוניות, אינן פוקעות, גם כשתוכנית חדשה מבטלת אותן, אלא מומרות לכסף.

עיקרון הרצף התכנוני עובר כחוט השני בחוק התכנון והבניה, בתקנות ובתוכניות מכח החוק.

כך, סעיף 133 לחוק העוסק בסמכות לבטל או לשנות תוכניות קובע כך: "מוסד תכנון שבסמכותו לאשר תכנית, מוסמך, באותה הדרך, לשנותה, לבטלה או להתלותה ובלבד שלמגיש התכנית תינתן, ככל האפשר, הזדמנות להשמיע דעתו". במילים אחרות, הסעיף למעשה קובע כי שינוי של זכויות בתוכנית, יכול להעשות רק בתוכנית אחרת. משמעותה של תוכנית אחרת היא כמובן פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ככל שיש בה שינוי או ביטול של זכויות תכנוניות. סעיף 133 הוא הסעיף המרכזי, הקובע את עיקרון הרצף ביחס לזכויות מכח תוכנית.

כך, בסעיף 145 (ז), אשר הוסף לחוק בתיקון 43 ב- 1995, נכתב :

"מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:

(1)          פירוט יעודי הקרקע;

(2)          חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;

(3)          קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;

(4)          שטחי הבניה המותרים;"

כלומר, בשנת 1995 משנה המחוקק את כללי המשחק התכנוני. הוא קובע שמעתה ואילך, לא יינתנו היתרי בנייה אלא רק מכח תוכניות הכוללות תנאי מינימום מסוימים. למרות זאת, עיקרון הרצף עומד לנגד עיני המחוקק. הוא אינו פוגע במי "שרכשו" זכויות תכנוניות מכח תוכניות שקדמו למועד שינוי הנורמה התכנונית ב 1.1.1996. ביחס לאלה, קובע המחוקק כי מוסד תכנון ימשיך לתת היתרים למרות שאולי, לא נקבעו בהן במפורש זכויות הבניה או שימושי הקרקע.

כך גם פרק ז' לחוק שכותרתו שימוש חורג, מתחיל בסעיף 178 לחוק, הקובע כך:

"מיום תחילת תקפה של תכנית רשאית הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, וחייבת היא לפי דרישת הועדה המחוזית –

(1)          לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג;

(2)          להמליץ על התקופה שבה מותר עוד להמשיך ולהשתמש בבנינים או בקרקעות כאמור שימוש חורג או שבה מותר לקיים בנינים כאמור כבנינים חורגים (להלן - תקופת מקסימום לחריגה)."

למעשה סעיף 178 לחוק בפרט, ופרק ז' לחוק בכלל, מהווים הדגמה יפה של עיקרון הרצף. נלמד מהם, שאפילו שונו זכויות תכנוניות מכח תוכנית, אין בכך כדי להביא לביטול אוטומטי של זכויות תכנוניות מכח היתר. לצורך כך נדרש תהליך נוסף, שבנסיבות מסוימות יסתיימו בדיור חלוף, על פי עיקרון הרצף כפי שנוסח.

בתקנות מכח החוק תמצאו את עיקרון הרצף בתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002. התקנות קובעות, בסעיף 9, הוראות מעבר שונות המנציחות ביחס לתוכניות ותיקות נורמות תכנוניות שהיו קימות ביחס אליהן, למרות ביטולן מכאן ואילך. דוגמה מובהקת לכך היא ההקלה הכמותית, המאפשרת להוסיף זכויות בנייה בהיקף של עד 6% משטח המגרש, מעבר לאלה שנקבעו בתוכניות ובלבד שאלה הופקדו לפני 1/8/1989, מועד שינוי הנורמה.

הטכניקה של הגנה על נורמה תכנונית קיימת ושמירת הרצף של קיומה, מאומצת גם בתוכניות מתאר, ברמותיהן השונות. כך לדוגמה הוראות המעבר של תיקון 4 לתמ"א 18, שביקשה להכניס רפורמה בתכנון ורישוי של תחנות תדלוק, אינה פוגעת בתוכניות קימות לתחנות תדלוק, אפילו הן אינו תואמות את התמ"א במתכונתה החדשה.

את כל הדוגמאות הללו ודוגמאות רבות נוספות שלא צוינו, ניתן לגבש לעיקרון המרכזי ממנו יצאנו והוא עיקרון הרצף התכנוני. עיקרון זה הוא עיקרון מנחה חשוב שצריך לעמוד לצידם של עקרונות חשובים אחרים, כמו שמירה על שטחים פתוחים, וצדק חלוקתי.

עיקרון הרצף, הנגזר מתוך הוראות החוק, מבקש לתת הגנה יחסית, לאינטרסים פרטיים בפני אינטרסים ציבוריים. עיקרון הרצף מגשר בין האינטרס הציבורי לאינטרס הפרטי, באמצעות פיצוי מתאים. חשוב להזכיר את עיקרון הרצף משום שלעיתים נדמה כי קיומה של ההגנה היחסית על הזכויות התכנוניות נעלמת מעיניהם של בתי המשפט ומוסדות התכנון, שעה שהם מפרשים נורמות תכנוניות ככאלה המניקות עדיפות לאינטרס הציבורי, תוך התעלמות מהאינטרס הפרטי.