שוברים את הפירמידות

לכבוד פסח נשבור את הפירמידות. לא, לא אלה שבנו אבות אבותינו במצריים, אלא אלה שהותירו לנו האנגלים כירושה בחוק התכנון והבנייה. הכוונה היא כמובן לפירמידות התכנוניות, וכאלה יש שתיים. הפירמידה הראשונה היא הפירמידה התכנונית. הכוונה לפירמידה הנורמטיבית שמקורה בהוראות סימן ח' לפרק ג' בחוק, שכותרתו "סולם העדיפויות של תוכניות".על פי האמור שם כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מחוזית, כוחה של תוכנית מתאר ארצית יפה מכוחה של תוכנית מתאר מקומית, וזו האחרונה כוחה יפה מכוחה של תוכנית מפורטת. כל התוכניות גם יחד כפופות להוראות התקנות והחוק, ואילו היתרי בנייה, חייבים, מכח הוראות סעיף 145 לחוק להיות תואמים את כל הפירמידה שמעליהם.

הפירמידה השנייה היא הפירמידה המוסדית. הכוונה כאן למבנה ההיררכי של מוסדות התכנון. בראש הפירמידה מצוי שר הפנים, שסעיף 109 לחוק, מקנה לו כח עודף על כוחם של מוסדות התכנון, ובנוסך לכךמקנה לו החוק סמכויות ייחודיות רק לו. מתחתיו נמצאת המועצה הארצית, שלה כפופות הועדות המחוזיות, ומתחתן הועדות המקומיות.

מאז תוקנה פקודת בנין ערים בימי המנדט הבריטי, ואחר כך במסגרת חוק התכנון והבניה, ששכלל את מבנה הפירמידות וקבע בהן מדרגות נוספות, מתנהל העולם התכנוני בתוך המבנה ההיררכי שתואר. בערך לפני כעשרים שנה החלו, החלה להסתמן חריגה מהמבנה ההיררכי האמור. בתחילה נראה היה שמדובר במקרים בודדים וחריגים, אבל ככל שהעניין חזר על עצמו והפך לתופעה, ניתן לאבחן אותו כתהליך ולתאר אותו כ"שבירת הפירמידות".

למה הכוונה ?

בתחום התכנוני – הכוונה לכך שבשנים האחרונות אנו עדים יותר ויותר לכך, שתוכניות מתאר ארציות מאושרות ברמה מפורטת, דבר שלא היה בעבר. נדמה לנו שהתוכנית שהייתה בהקשר זה החלוץ שלפני המחנה, היא תמ"א 2/4 שיחד עם תמ"א 2/4א', אפשרו לצורך הקמתו המהירה של נתב"ג להוציא היתרי בנייה, מכח תוכנית מתאר ארצית, ללא צורך לאשר בתווך תוכניות מתאר מחוזיות, מקומיות ומפורטות. משנפתח השער, החלו לעבור בו תוכניות מתאר מפורטות נוספות כמו תמ"א 36 א', למתקני תקשורת קטנים, תמ"א 4/18 לתחנת תדלוק, תמ"א 10, על פרקיה השונים, וכמובן תמ"א 38 לחיזוק ועיבוי מבנים בפני רעידות אדמה. על התוכניות הללו יש להוסיף את כל התוכניות "שמייצרת" הות"ל, שהינן תוכניות מפורטות ברמה של תוכנית מתאר ארצית.

המכנה המשותף לכלל התוכניות הללו הוא כמובן היותן מחד תוכניות מתאר ארציות, ומאידך תוכניות מכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה, ללא צורך בהליכי תכנון נוספים של תוכניות ברמה היררכית נמוכה ביותר. מדובר בתכנון חד שכבתי, להבדיל מתכנון רב שכבתי, שהוא דרך המלך בחוק התכנון והבניה. זאת ועוד, מאחר ומדובר בתוכניות מתאר ארציות, הליך שיתוף הציבור בהן, הוא הרבה פחות מסודר. הלך ההתנגדות הפורמאלי אינו מתקיים, ולמעט האפשרות לעתור לבג"ץ, גם הביקורת המשפטית היא פחות נגישה. אשר עלכן, תכנון חד שכבתי אינו נעשה כדבר שבשגרה. הוא מיושם רק מקום בו יש  אינטרס ציבורי מהותי לקידום תכנון, וכאשר לאינטרסים ציבוריים יש תפקיד מרכזי. נדמה שבכל אחת מהתוכניות שפרטנו לא קשה לזהות את האינטרס הציבורי בקידום תכנון מהיר. כך לגבי נתב"ג, והצורך שנוצר להרחיב והגדיל את שדה התעופה הבינלאומי היחיד של ישראל באותה עת. כך לגבי מתקני התקשורת הסלולריים, והצורך לתת מענה להתקדמות הטכנולוגית שחייבה פרישת רשתות סלולריות בלוח זמנים מהיר. כך לגבי תחנות תדלוק, והצורך לקידום תחרות במשק הדלק על ידי עיבוי מערך פרישת התחנות בישראל, וכן הלאה.

מבחינה סטטוטורית, המנגנון לשבירת הפירמידות לא דרש חקיקה מיוחדת, והוא מצוי בחוק התכנון והבניה מאז שחוקק. כך סעיף 49 לחוק, שקובע את רשימת התכנים של תוכנית מתאר ארצית, קובע בסיפא כך: ...." ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית." בהתאמה, סעיף 57 לחוק הקובע את תכניה של תוכנית מתאר מחוזית קובע כי מותר: " לקבוע בתכנית מיתאר מחוזית הוראות בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית, ובין השאר....". את הרצף משלים סעיף 63 לחוק שקובע ביחס לתוכנית מתאר מקומית כי: "מגיש תכנית רשאי לקבוע בתכנית מיתאר מקומית, תוך שמירה על הייעוד החקלאי של קרקעות המתאימות לכך, הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בענינים אלה...".

אם תקראו במשולב את כל ההוראות הללו תלמדו לדעת כי למעשה ניתן בתוכנית מתאר ארצית לקבוע הוראות של תוכנית מפורטת, ומכאן הסמכות של המועצה הארצית לאשר תכנון חד שכבתי בועדה אחת, אפילו טרום ימיו של הות"ל.

אבל – התמונה הסטטוטורית לא תהיה שלמה אם נסתפק בכך. שכן, לא אחת, בצד תוכניות המתאר הארציות מקודם ומאושר חוק תומך המאפשר את יישומן או המקל על יישומן. לעיתים החוק הוא חוק עצמאי ולעיתים הוא קובע תיקונים עקיפים בחוק התכנון והבניה. כך למשל, התיקון בתמ"א 18 לעניין תחנות תדלוק, לווה בחקיקתו של חוק משק הדלק (קידום התחרות) התשנ"ד – 1994. במסגרת חקיקה זו, אושר תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, וניתנה סמכות לועדות המקומית לאשר תחנות תדלוק. דוגמה נוספת מתייחסת לתמ"א 38. כאן, במסגרת תהליך אישור התוכנית ולצורך יישומה, אושר חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים בפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, אשר קבע הסדרים מיוחדים בקבלת החלטות בבתים משותפים לצורך יישום התמ"א.

תכנון חד שכבתי מייצר קשיים לא מעטים. על הקושי הראשון רמזנו כבר לעייל, והוא נוגע לפגיעה בהליכי שיתוף הציבור. הן ספק כי שיתוף הציבור בתכנון חד שכבתי נפגעים. ראשית, ברמה הכמותית. מספר ההזדמנויות להתנגד או להשיג על תוכנית פוחת לפעם אחת בלבד. שנית ברמה המהותית, שכן לא דומה הליך התנגדות בפני ועדה מחוזית או מקומית, המוסדר בתקנות, להליך של השגה, לפנים משורת הדין בפני המועצה הארצית.  אשר על כן, הליכי תכנו רב שכבתי מיושמים אך ורק מקום בו עמד על הפרק אינטרס ציבורי כבד משקל, אשר יוצר את האיזון הראוי בין הצורך האישור מהיר של תוכניות לבין פגיעה מסוימת בזכות הציבור להשתתף בתכנון.

הקושי השני הוא ברמת יישום התכנון. תכנון מפורט בהגדרה אינו יכול להיות גנרי ואילו תכנון מפורט ברמה ארצית הוא גנרי בהגדרה. כך לגבי תחנות תדלוק עלתה לא אחת השאלה מהן זכויות הבניה המותרות על פי התוכנית ומהיכן יש לגזור אותן. השאלה הזו הוכרעה לבסוף בשתי הלכות של בית המשפט העליון בענין פז נ. הועדה המחוזית מרכז, ובענין השתתפויות בנכסים נ. הועדה המחוזית מרכז, אבל עד שהתקבלה הכרעה, יצרו ועדות מקומיות פתרונות "יצירתיים", והארץ ידעה ריב סמכויות חוצה מחוזות בהקשר זה. בעיות דומות קימות גם לגבי יישומה של תמ"א 38. אומנם התמ"א הותירה שיקול דעת אדריכלי בידי הועדות המקומיות, אך זה מוגבל, ולא תמיד יכול לתת פתרונות להיקפי הזכויות והפתרונות שתמ"א 38 קובעת.

הקושי השלישי מצוי בהשלכות הכספיות הנובעות מאישור תמ"א מפורטת, קרי תביעות הפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מחד לפי סעיף 197 לחוק, ותביעות לתשלום היטלי השבחה. נקדים ונאמר כי תיקון 103 לחוק התכנון והבניה, המתקן את הפרקים הכלכליים בחוק, ושהליכי חקיקתו החלו בימים האחרונים, יוצר פתרונות לשאלות רבות שעלו בהקשר זה עקב אישור תוכנית חד שכבתיות. יחד עם זאת על פי המצב הקים היום, עלו לא מעט שאלות. כך למשל האם בכלל ניתן לגבות היטל השבחה מכוחה של תוכנית מתאר ארצית, לאור הגדרת תוכנית בתוספת השלישית לחוק – שאלה עליה נתנה תשובה בבית המשפט העליון בהלכת מוע"ש. מהו המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים בעקבות אישור התוכנית למתקני תקשורת קטנים או בעקבות תמ"א 38 ? האם יום אישור התוכנית או יום הוצאת ההיתר ? שאלה זו, נבחנה בעתירה שהגישה אדם טבע ודין והסתיימה בהצהרה של המדינה, שהביא למחיקת העתירה ללא פסק דין, ולפיה יוארכו המועדים להגשת תביעות פיצויים עד מחצית השנה לאחר הוצאת היתרי בנייה.

בתחום המוסדי, שבירת הפירמידות מוצאת ביטוי מעט שונה. כאן לא מדובר בתהליכים בחוק התכנון והבניה, אלא על פי רוב בתהליכי חקיקה המובילים לתיקון בחוק, "ומייצרים" מוסדות תכנון חדשים, השוברים את המבנה ההררכי מוסדי של מוסדות התכנון. נציין כאן, את הות"ל, היא הועדה לתשתיות לאומיות, שהוספה בתיקון לחוק התיקון והבניה, לתוך מערך מוסדות התכנון. זוהי עדה בעלת סמכויות רחבות בתחום התכנון והרישוי, והיא מוגבלת לתוכניות תשתית לאומית, כהגדרתן של אלה בחוק. הועדה היא "יצור" מיוחד, משום שלא רק שהיא מייצרת תוכניות חד שכבתיות, ברמת תכנון של תוכנית מתאר ארצית, היא עצמה גם מוסמכת, להחליף את רשות הרישוי המקומית ולהוציא היתרי בנייה. אם תרצו, זהו הביטוי המוקצן ביותר של תכנון חד שכבתי.

נוסף על הות"ל, אנו מכירים את הוד"ל שאושרה במסגרת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת השעה) התשע"א- 2011. החוק נועד על מנת לאפשר למועצה הארצית לשבת כוד"ל ולאשר תוכניות לדיור לאומי כהגדרתן בחוק. למעשה החוק אישר למועצה הארצית להקים ועדת משנה לדיור לאומי, סמכות הקיימת ממילא למועצה הארצית, ועל כן לא למטרה זו נועד החוק. החוק בעיקר נועד להתגבר על הצורך לעבור דרך הולקש"פ בדרך לאישורן של תוכניות לדיור לאומי. החוק ביקש להקנות כלים שיסיעו לגופי התכנון להתגבר על משבר הדיור, וליצור בלוח זמנים קצר תוכניות למגורים בהיקף נרחב. בפועל, כידוע, החוק לא הביא לפתרון במשבר הדיור, וכתוצאה מכך, בעתיד הקרוב, יקום בישראל מוסד תכנון נוסף, שאף הוא יסמן שבר בפירמידה התכנונית המוסדית, הוא הותמ"ל.

כתבנו כאן בעבר, כי הליכי החקיקה הנ"ל הם מיותרים, וכי את כולם ניתן היה לעגן במסגרות הקימות בחוק שהיה קיים ערב אישורן, ולא למיותר לחזור על ביקורת זאת. כיוצא מהכלל לאלה נציין את הועדה לרישוי מתקני גז טבעי, שהוקמה כתיקון עקיף לחוק התכנון והבנייה במסגרת חוק משק הגז הטבעי. מדובר בועדה, אשר שוברת את הפירמידה התכנונית הקלאסית בכך שהיא מוציאה את סמכויות הרישוי מהדרג המקומי אל הדרג המחוזי, ותכליתה להתגבר על בעיית ה NIMBY, הקשורה בהקמת של מתקני גז טבעי. להבדיל ממוסדות התכנון האחרים, כאן דובר בתהליך חקיקתי הכרחי, על מנת לאפשר מעבר מהיר לשימוש בגז טבעי (אז דובר על יבוא גז ממצריים), שהוא יותר זול ופחות מזהם.

מעבר על כלל ההסדרים המוסדיים, שוברי הפירמידה, אותם הצגנו, מאפשר זיהוי מידי של האינטרס הציבורי בעטיו הוקם כל אחד ממוסדות התכנון הלא היררכיים האלה, ומידת ההצדקה להקמתו.

לפני חודשים רבים כתבנו כאן על חקיקתו של חוק רידינג ד', וביקרנו את עצם חקיקתו תוך שאנו קובעים שהמחוקק צריך להשאיר את מלאכת התכנון למוסדות התכנון.

תכנון חד שכבתי הוא פתרון יצירתי אשר נותן מענה לקושי זה. מחד הוא מאפשר לקדם אישור תוכניות בעלת אינטרס ציבורי מובהק, ומאידך מותיר את שיקול הדעת בידי מוסדות התכנון.